KHO/2018/171

2018 false KHO:2018:171 Asiassa oli kysymys siitä, oliko tietosuojalautakunta voinut kieltää Jehovan todistajat -uskonnollista yhdyskuntaa (yhdyskunta) keräämästä tai muutoin käsittelemästä ovelta ovelle -saarnaamistyössä henkilötietoja ilman, että jokin henkilötietolain 8 §:ssä tarkoitetuista henkilötietojen käsittelyn yleisistä edellytyksistä ja arkaluonteisten tietojen osalta saman lain 12 §:ssä tarkoitetuista ehdoista täyttyy. Hallinto-oikeus kumosi yhdyskunnan valituksesta tietosuojalautakunnan päätöksen lukuun ottamatta lomaketta, jonka käyttämisen yhdyskunta oli myöntänyt ja josta se oli ilmoittanut päättäneensä luopua. Korkein hallinto-oikeus kumosi tietosuojavaltuutetun valituksesta hallinto-oikeuden päätöksen ja saattoi tietosuojalautakunnan päätöksen voimaan. Kysymyksenasettelu Keskeisiä kysymyksiä asiassa olivat, jäikö ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä tapahtunut henkilötietojen käsittely henkilötietolain soveltamispiirin ulkopuolelle, ja jos ei jäänyt, muodostuiko saarnaamistyön yhteydessä tehtyihin muistiinpanoihin sisältyneistä henkilötiedoista henkilörekisteri tai -rekistereitä, voitiinko yhdyskuntaa pitää rekisterinpitäjänä yhdessä yksittäisten henkilötietoja sisältäviä muistiinpanoja tehneiden Jehovan todistajien kanssa ja oliko henkilötietojen käsittelylle ollut, toisin kuin tietosuojalautakunta oli katsonut, henkilötietolain mukaiset edellytykset. Asiassa oli myös arvioitava yhdyskunnan esittämiä näkökohtia, jotka liittyivät yksityiselämän suojaan, uskonnonvapauteen, sananvapauteen ja syrjinnän kieltoon. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa lausuttiin muun ohella seuraavaa: Asiassa saatu selvitys muistiinpanojen tekemisestä Yksittäisten Jehovan todistajien ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä tekemien muistiinpanojen, mikäli niitä tehtiin, sisältö vaihteli heidän omaksumiensa käytäntöjen ja erilaisten saarnaamistyön tilanteiden mukaan. Myös muistiinpanojen tallentamistapa vaihteli. Tietoja saatettiin tallettaa paperille manuaalisesti tai mobiililaitteelle sähköisesti. Muistiinpanoja saatettiin tehdä esimerkiksi talon tai asunnon numerosta, asukkaan sukunimestä taikka siitä, että tietyssä asunnossa tai tietyn henkilön luona ei toivottu enää käytävän sekä uusintakäynteihin liittyen esimerkiksi tavatun henkilön etu- ja/tai sukunimestä taikka sukupuolesta, osoitteesta (mahdollisesti ilman nimeä tai sukupuolta koskevaa tietoa) ja muista yhteystiedoista, sovitun seuraavan tapaamisen ajankohdasta ja keskustelunaiheesta. Lisäksi yhdyskunnan julkaisussa oli ohjeistettu tekemään muistiinpanoja uusintakäynteihin liittyen. Oikeudellinen arviointi Merkittävää osaa muistiinpanoihin sisällytetyistä merkinnöistä voitiin kiistatta pitää henkilötietolain 3 §:n 1 kohdassa tarkoitettuina henkilötietoina. Muistiinpanoihin saattoi sisältyä myös henkilötietolain 11 §:ssä tarkoitettuja arkaluonteisia henkilötietoja. Ottaen huomioon korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyynnön johdosta annetussa unionin tuomioistuimen tuomiossa lausutun korkein hallinto-oikeus katsoi, että henkilötietojen kerääminen, jota yksittäiset Jehovan todistajat eli yhdyskunnan jäsenet suorittivat ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä, ja niiden myöhempi käsittely eivät olleet henkilötietolain 2 §:n 3 momentissa tarkoitettua henkilötietojen käsittelyä, jonka luonnollinen henkilö suorittaa yksinomaan henkilökohtaisiin tai niihin verrattaviin tavanomaisiin yksityisiin tarkoituksiinsa. Sen seikan, että eräät yksittäiset Jehovan todistajat mahdollisesti olivat solmineet ystävyys- tai tuttavuussuhteita eräiden niistä henkilöistä kanssa, joita koskevia henkilötietoja muistiinpanoihin sisältyi, ei voitu katsoa muuttavan tätä arviointia kokonaisuuden kannalta toiseksi. Henkilötietolain 2 §:n 3 momentista ei siten seurannut, että sanottu laki ei olisi tullut nyt sovellettavaksi. Henkilötietolain sovellettavuuden kannalta ei liioin ollut merkitystä sillä seikalla, että osa ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä kerättävistä henkilötiedoista oli saatavissa julkisista lähteistä. Unionin tuomioistuimen tuomiossa katsottiin, että tietosuojadirektiivin 2 artiklan c alakohtaa on tulkittava siten, että kyseisessä säännöksessä tarkoitettu rekisteröintijärjestelmän käsite kattaa kaikki henkilötiedot, jotka kerätään ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä ja joihin kuuluvat nimet ja osoitteet sekä muut tavattuja henkilöitä koskevat tiedot, kun kyseiset tiedot järjestetään tiettyjen sellaisten kriteerien mukaan, joiden ansiosta ne voidaan käytännössä helposti hakea myöhempää käyttöä varten. Jotta tällainen tietojen kokonaisuus kuuluisi kyseisen käsitteen soveltamisalaan, ei ole tarpeen, että se sisältää nimenomaisia kortistoja tai luetteloja tai muita hakua palvelevia järjestelyjä. Henkilötietoja sisältävien muistiinpanojen tekeminen liittyi osaltaan tulevien ovelta ovelle -saarnaamistyöhön liittyvien käyntien valmisteluun. Vaikka yksittäisten Jehovan todistajien noudattamat henkilötietojen merkitsemis- ja järjestämistavat sekä -tekniikat saattoivat poiketa toisistaan, muistiinpanojen tekeminen ei eräiltä osin olisi ylipäätään ollut mielekästä, jos tietoja ei olisi samalla myös ollut järjestetty sellaisin perustein, että tiettyä henkilöä ja hänen osoitettaan koskevat tiedot voitiin niiden perusteella löytää helposti. Tähän nähden ja ottaen huomioon unionin tuomioistuimen tuomiossa lausutun korkein hallinto-oikeus katsoi, että ovelta ovelle -saarnaamistyössä kerätyistä paperimuotoisissa asiakirjoissa olevista henkilötietoja sisältävistä muistiinpanoista muodostui ainakin osassa tapauksista henkilötietolain 3 §:n 3 kohdassa tarkoitettu henkilörekisteri tai sen osa, mikä merkitsi samalla myös sitä, että tähän henkilötietojen käsittelyyn sovellettiin henkilötietolakia. Myös mobiililaitteeseen sähköisessä muodossa ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä kerätyt ja talletetut henkilötiedot muodostivat henkilörekisterin tai sen osan. Unionin tuomioistuimen tuomiossa katsottiin, että tietosuojadirektiivin 2 artiklan d alakohtaa, tarkasteltuna yhdessä perusoikeuskirjan 10 artiklan 1 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että sen perusteella uskonnollista yhdyskuntaa voidaan pitää - yhdessä saarnaamistyötä harjoittavien jäsentensä kanssa - rekisterinpitäjänä henkilötietojen käsittelyn osalta, jota viimeksi mainitut harjoittavat yhdyskunnan organisoiman ja koordinoiman ovelta ovelle -saarnaamistyön, johon tämä myös kannustaa, yhteydessä, eikä ole tarpeen, että kyseisellä yhdyskunnalla on oikeus tutustua tietoihin tai että osoitetaan, että se on antanut jäsenilleen kirjallisia ohjeita tai käskyjä, jotka koskevat kyseistä käsittelyä. Henkilötietoja sisältävien muistiinpanojen tekeminen liittyi merkittävällä tavalla uskon levittämisen tarkoituksessa tehtävän ovelta ovelle -saarnaamistyön toteuttamiseen. Saarnaamistyötä organisoitiin ja koordinoitiin pitämällä yllä aluekarttoja/aluekortteja. Yhdyskunnan seurakunnat ylläpitivät julistajakortteja, joihin kirjattiin, paljonko jäsen oli levittänyt yhdyskunnan julkaisuja ja paljonko hän oli käyttänyt aikaa evankelioimistyöhön. Seurakuntien aluekarttoihin/aluekortteihin oli merkitty tietoja henkilöistä, jotka eivät halunneet Jehovan todistajien käyvän luonaan. Lisäksi yhdyskunnan julkaisussa oli annettu ohjeistusta muistiinpanojen tekemisestä. Vaikka ovelta ovelle -saarnaamistyö oli myös osa yksittäisten Jehovan todistajien henkilökohtaista uskonnollista toimintaa, saarnaamistyö oli yhdyskunnan tosiasiallisesti organisoimaa, koordinoimaa ja kannustamaa. Yhdyskunnan oli katsottava tosiasiallisesti osallistuneen mainittuun toimintaan merkittävällä tavalla liittyvän henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen ja keinojen määrittelemiseen. Tähän nähden ja ottaen huomioon unionin tuomioistuimen tuomiossa lausutun, korkein hallinto-oikeus katsoi, että yhdyskuntaa oli pidettävä ovelta ovelle -saarnaamistyössä muodostuneen/muodostuneiden henkilörekisterin/henkilörekistereiden henkilötietolain 3 §:n 4 kohdassa tarkoitettuna rekisterinpitäjänä yhdessä yksittäisten henkilötietoja sisältäviä muistiinpanoja tehneiden Jehovan todistajien kanssa. Kun otettiin huomioon tietojen keräämisen hajautettu luonne sekä yhdyskunnan tosiasiallinen asema jäsentensä toiminnan ohjaajana ja tietojen välittämisen mahdollistajana, tietosuojalautakunnan päätöksen kohdistaminen yksinomaan yhdyskuntaan oli ollut sinänsä perusteltua. Ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä tapahtunut henkilötietojen käsittely ei perustunut rekisteröidyn asiakassuhteeseen tai jäsenyyteen taikka pääsääntöisesti muuhunkaan henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 2 - 9 kohdassa säädettyyn seikkaan, joten käytännössä käsittely edellytti mainitun pykälän 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua rekisteröidyn yksiselitteisesti antamaa suostumusta. Ovelta ovelle -saarnaamistyötä tekevät yksittäiset Jehovan todistajat eivät ainakaan yleensä pyytäneet rekisteröitäviltä yksiselitteistä suostumusta henkilötietojen käsittelyyn eikä asiakirjoista myöskään ilmennyt, että yhdyskunta olisi heitä tähän ohjeistanut. Henkilötietojen käsittelylle ovelta ovelle -saarnaamistyössä ei siten ainakaan yleensä ollut ollut henkilötietolaissa säädettyjä edellytyksiä. Uskonnollisia yhdyskuntia tai uskonnollista toimintaa ei henkilötietolaissa ollut vapautettu henkilötietojen käsittelyä koskevien säännösten noudattamisesta. Henkilötietolain noudattamisen edellyttämisen ei liioin voitu katsoa rajoittavan yhdyskunnan tai yksittäisten Jehovan todistajien Suomen perustuslaissa, Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa taattua yksityiselämän suojaa ja sananvapautta. Tietosuojalautakunnan päätös ei perustunut siihen, että kysymys oli juuri Jehovan todistajien suorittamasta henkilötietojen käsittelystä tai siihen, että yksittäisten Jehovan todistajien uskonnonharjoittamista tai yhdyskunnan toimintaa olisi pyritty vaikeuttamaan vaan asiassa ilmenneisiin henkilötietojen käsittelyyn liittyviin syihin. Päätöksellä yhdyskuntaa tai yksittäisiä Jehovan todistajia ei asetettu eri asemaan muihin uskonnollisiin yhdyskuntiin tai niiden jäseniin verrattuna. Päätös ei ollut Suomen perustuslain, Euroopan ihmisoikeussopimuksen tai Euroopan unionin perusoikeuskirjan syrjinnän kieltoa ja yhdenvertaisuuden vaatimusta koskevien säännösten ja määräysten vastainen myöskään sillä perusteella, että henkilötietolain 2 §:n 5 momentin mukaiset lain soveltamisalarajoitukset eivät koskeneet uskonnollisia tarkoituksia varten tapahtuvaa henkilötietojen käsittelyä. Suomen perustuslaki 6, 10, 11 ja 12 § Euroopan ihmisoikeussopimus 8, 9, 10 ja 14 artikla sekä sopimuksen

1. pöytäkirja 1 artikla Euroopan unionin perusoikeuskirja 7, 8, 10, 11 ja 21 artikla Henkilötietolaki 1 §, 2 §, 3 §, 8 § 1 momentti, 11 §, 12 § 1 momentti sekä 44 § 1 ja 2 kohta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 95/46/EY yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta (tietosuojadirektiivi) 2 artikla c ja d kohta sekä 3 artikla 1 ja 2 kohta KHO 2016:208 Unionin tuomioistuimen tuomio 10.7.2018 asiassa C-25/17 Jehovan todistajat Unionin tuomioistuimen tuomio 5.6.2018 asiassa C-210/16 Wirtschaftsakademie Schleswig-Holstein Päätös, josta valitetaan Helsingin hallinto-oikeus 18.12.2014 nro 14/0991/5
2. Asian aikaisempi käsittely Tietosuojavaltuutetun hakemus Tietosuojavaltuutettu on 3.4.2013 päivätyssä hakemuksessaan pyytänyt tietosuojalautakuntaa kieltämään Jehovan todistajat -uskonnollista yhdyskuntaa henkilötietolain 44 §:n nojalla määräajassa ja uhkasakon nojalla keräämästä ja muutoin käsittelemästä ovelta ovelle -saarnaamistyössä henkilötietoja ja vieraskielisten ja kuurojen henkilöiden tietoja ilman kyseessä olevien henkilöiden suostumusta. Tietosuojavaltuutettu on myös pyytänyt tietosuojalautakuntaa henkilötietolain 44 §:n nojalla määräajassa ja uhkasakon nojalla velvoittamaan yhdyskunnan antamaan sekä seurakunnilleen että yksittäisille Jehovan todistajille ohjeet siitä, että henkilötietojen keräämiseen ja muuhun käsittelyyn tulee pyytää suostumus edellä mainituissa tilanteissa. Tietosuojavaltuutettu on katsonut, että yksittäiset Jehovan todistajat eivät ole ovelta ovelle -saarnaamistyössä tekemiensä muistiinpanojen eivätkä liioin keräämiensä vieraskielisten ja kuurojen henkilöiden yhteystietojen rekisterinpitäjiä, vaan rekisterinpitäjä on Jehovan todistajat -uskonnollinen yhdyskunta. Kyse ei ole myöskään henkilötietojen käsittelystä henkilötietolain 2 §:n 3 momentissa tarkoitettuihin yksinomaan henkilökohtaisiin tai niihin verrattaviin tavanomaisiin yksityisiin tarkoituksiin. Tämän vuoksi kyseessä olevaan henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan henkilötietolakia. Tietosuojavaltuutettu on hakemuksensa perusteluina esittänyt muun ohella seuraavaa: Kyseessä olevia tietoja käsitellään uskonnollisen yhdyskunnan toimintaan liittyvissä tarkoituksissa yhdyskunnan ohjeiden mukaisesti ja yhdyskunnan organisoimalla tavalla. Tämän vuoksi henkilötietolaki tulee sovellettavaksi. Henkilötietoja keräävät ja käsittelevät yksittäiset Jehovan todistajat ja osittain niitä käsitellään myös yhdyskuntaan kuuluvissa seurakunnissa. Kyseessä olevien henkilötietojen osalta rekisterinpitäjä on Jehovan todistajat -uskonnollinen yhdyskunta. Sillä on tosiasiallinen määräysvalta siihen, kerätäänkö henkilötietoja ja millä edellytyksillä niitä kerätään ja käsitellään. Tietoja käsitellään yhdyskunnan toimintaan liittyviin tarkoituksiin. Yhdyskunta on antanut kyseessä olevaa henkilötietojen keräämistä ja käsittelyä koskevia ohjeita, jotka käytännössä ovat siihen kuuluvia seurakuntia ja yksittäisiä Jehovan todistajia velvoittavia. Yhdyskunta on myös muun muassa laatinut erityisen lomakkeen täyttöohjeineen käytettäväksi vieraskielisten ja kuurojen yhteystietojen keräämiseen. Rekisteröityjen ja yhdyskunnan välillä ei ole olemassa henkilötietolain 8 tai 12 §:ssä tarkoitettua jäsensuhdetta tai muuta asiallista yhteyttä. Tämän vuoksi kyseessä olevaan henkilötietojen keräämiseen ja muuhun käsittelyyn tarvitaan kyseessä olevien henkilöiden suostumus. Koska yhdyskunta ei ole ilmoittanut noudattavansa tietosuojavaltuutetun asiassa antamia kehotuksia, tietosuojavaltuutettu pyytää tietosuojalautakunnan määräystä asiasta. Jehovan todistajien julkaisemassa "Valtakunnan palveluksemme" -lehdessä marraskuussa 2011 olleessa artikkelissa ohjeistetaan käytävien keskustelujen lisäksi siitä, mitä tietoja ovelta ovelle -saarnaamistyössä pitää kirjoittaa muistiin. "Kirjoita muistiin" -kohdassa kehotetaan tekemään heti käynnin jälkeen muistiinpanoja. Ohjeen mukaan muistiinpanoihin merkittäviä tietoja ovat muun muassa henkilön nimi ja osoite, tietoja uskontokuntaan kuulumisesta, perheestä ja huolenaiheista. Vuonna 1998 tietojen keräämistä varten oli olemassa erityinen lomake. Sitä ei yhdyskunnan antaman selvityksen mukaan kuitenkaan enää käytetä, vaan kukin Jehovan todistaja tekee merkintänsä itse valitsemallaan tavalla esimerkiksi vihkoon, mikäli yleensä tekee merkintöjä. Lisäksi yhdyskunta on antanut vielä erikseen ohjeistusta lehdessään vieraskielisten ja kuurojen yhteystietojen keräämiseksi erityisellä lomakkeella sen vuoksi, että heidän luokseen voidaan lähettää asianomaista vierasta kieltä tai kuurojen kieltä puhuva Jehovan todistaja. Viimeksi mainittuun tarkoitukseen käytössä on S-43-lomake "Käy tämän henkilön luona". Lomakkeen täyttöohjeen mukaan siihen merkitään kiinnostusta ilmaisseen vieraskielisen henkilön nimi- ja yhteystiedot sekä samat tiedot kuuron henkilön osalta, vaikka hän ei olisi ilmaissutkaan kiinnostusta. Yhdyskunta on kieltäytynyt noudattamasta tietosuojavaltuutetun 5.6.2012 antamassa kannanotossa olevaa kehotusta siitä, että ovelta ovelle -työssä pitää pyytää suostumus henkilötietojen keräämiseen ja muuhun käsittelyyn ja että suostumuksen pyytämisestä pitää ohjeistaa kyseistä työtä tekeviä yksittäisiä Jehovan todistajia. Tietosuojavaltuutettu on antanut samasta asiasta ohjeistusta yhdyskunnalle myös aiemmin 9.10.
3. Yhdyskunta on kieltäytynyt noudattamasta myös tietosuojavaltuutetun 5.12.2012 antamaa kehotusta pyytää kuurojen ja vieraskielisten henkilöiden tietojen keräämiseen ja muuhun käsittelyyn kuurojen ja vieraskielisten henkilöiden suostumus. Saadun selvityksen mukaan yhdyskunnan paikallisseurakunnissa on myös rekisterit, joihin nimenomaan merkitään tiedot sellaisista henkilöistä, jotka ovat pyytäneet, ettei heidän ovellaan käytäisi. Kieltotietojen keräämiseen ja muuhun käsittelyyn on siten olemassa henkilötietolain mukainen laillinen peruste. Niiden käsittely seurakunnissa kuitenkin osaltaan osoittaa sen, että kyseisessä toiminnassa ovat osallisena yksittäisten Jehovan todistajien lisäksi yhdyskunta ja sen seurakunnat. Lisäksi erillisellä yhteystietolomakkeella (S-43) yksittäisiä Jehovan todistajia ohjataan keräämään tiedot ja toimittamaan täytetty lomake yhdyskunnan ohjeiden mukaisesti joko seurakunnalle edelleen toimitettavaksi tai suoraan asianomaista kieltä taitavalle Jehovan todistajalle. Lisäksi vuonna 2008 yhdyskunta on lähettänyt tietosuojavaltuutetulle selosteen Jehovan todistajien Helsingin Kaarelan paikallisseurakunnan julistajakorteista. Vastuulliseksi rekisterinpitäjäksi on ilmoitettu Jehovan todistajat -uskonnollinen yhdyskunta. Tietosuojalautakunnan päätös Tietosuojalautakunta on päätöksellään 17.9.2013 kieltänyt henkilötietolain 44 §:n 1 kohdan nojalla Jehovan todistajat -uskonnollista yhdyskuntaa keräämästä tai muutoin käsittelemästä ovelta ovelle -saarnaamistyössä henkilötietoja ilman, että jokin henkilötietolain 8 §:ssä tarkoitetuista henkilötietojen käsittelyn yleisistä edellytyksistä ja arkaluonteisten tietojen osalta saman lain 12 §:ssä tarkoitetuista ehdoista täyttyy. Tietosuojalautakunta on velvoittanut yhdyskunnan henkilötietolain 44 §:n 2 kohdan nojalla kuuden kuukauden määräajassa osaltaan huolehtimaan siitä, että yhdyskunnan tarkoituksia varten ei kerätä henkilötietoja ilman, että henkilötietolaissa tarkoitetut henkilötietojen käsittelyn edellytykset täyttyvät. Tietosuojalautakunta on päätöksensä perusteluina lausunut muun ohella seuraavaa: Tietosuojalautakunnan päätös koskee ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä tapahtuvan henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuutta. Päätöksellä ei oteta kantaa ovelta ovelle -saarnaamistyöhön. Henkilötiedon määritelmä on laaja. Kun ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä tehdään muistiinpanoja henkilöiden nimistä, osoitteista ja muista henkilökohtaisista asioista, on kyse henkilötietojen keräämisestä. Siltä osin kuin muistiinpanot koskevat esimerkiksi uskonnollista vakaumusta tai terveydentilaa, on kyse arkaluonteisten henkilötietojen keräämisestä. Myös henkilörekisterin käsite on laaja. Rekisteri syntyy silloin, kun tiettyä henkilöä koskevat tiedot on järjestetty niin, että tiedot löytyvät helposti. Saadun selvityksen mukaan Jehovan todistajien tekemät muistiinpanot toimivat muistin apuna vierailtaessa uudelleen niiden luona, jotka ovat osoittaneet kiinnostusta. Tiettyä henkilöä koskevat tiedot ovat siis löydettävissä. Lisäksi tietosuojavaltuutetun hakemuksesta käy ilmi, että ovelta ovelle -saarnaamistyötä tehdään alueittain, joten muistiinpanot on järjestetty alueittain. Lisäksi vierasta kieltä puhuvista tai viittomakielisistä henkilöistä kerätään tietoja lomaketta käyttäen. Lomake edesauttaa henkilöä koskevien tietojen etsimistä ja siirtämistä. On ilmeistä, että nyt kysymyksessä olevassa toiminnassa syntyy henkilörekisteri tai -rekistereitä. Henkilötietoja kerätään uskonnollisen yhdyskunnan tarkoituksen toteuttamiseksi. Jehovan todistajat -uskonnollinen yhdyskunta on katsonut, että se ei ole rekisterinpitäjä, ja kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, että yhdyskunta tai paikallinen seurakunta ei vastaanota muistiinpanoja eikä ylläpidä rekisteriä muistiinpanoista. Rekisterinpitäjän määritelmän kannalta ei kuitenkaan ole keskeistä, kuka tietoja säilyttää. Jehovan todistajat -uskonnollinen yhdyskunta on antanut ohjeita ovelta ovelle -saarnaajille ja kehottanut muistiinpanojen tekemiseen. Ohjeissa on myös erikseen mainittu, että muistiinpanoihin tulisi merkitä henkilön nimi, osoite, tietoja uskontokuntaan kuulumisesta, perheestä ja huolenaiheista. Vaikka yksittäiset saarnaajat voivat päättää miltä osin he merkitsevät nämä tiedot mahdollisesti tekemiinsä muistiinpanoihin, tapahtuu tietojen kerääminen yhdyskunnan toimintaa varten ja yhdyskunnan antaminen suuntaviivojen mukaisesti. Näin ollen lautakunta katsoo, että Jehovan todistajat -uskonnollinen yhdyskunta ja tietoa keräävät yhdyskunnan jäsenet ovat yhdessä henkilötietolain tarkoittamia rekisterinpitäjiä. Tällaisen toiminnan yhteydessä tehtyjä muistiinpanoja ei myöskään voida yleisen mittapuun mukaan katsoa henkilötietojen käsittelyksi henkilökohtaiseen tai siihen verrattavaan tavanomaiseen yksityiseen tarkoitukseen henkilötietolain 2 §:n 3 kohdan, oikeastaan momentin, tarkoittamalla tavalla. Koska kyseessä oleva henkilötietojen käsittely kuuluu henkilötietolain soveltamisalaan, henkilötietolain 8 §:ssä säädettyjen yleisten edellytysten ja arkaluonteisten henkilötietojen osalta saman lain 12 §:ssä asetettujen edellytysten tulee täyttyä henkilötietojen käsittelyssä. Henkilötietojen käsittely voi perustua esimerkiksi rekisteröidyn yksiselitteisesti antamaan suostumukseen. Tällaisia henkilötietolain mukaisia edellytyksiä ei ole näytetty olevan olemassa. Tietosuojalautakunnan päätöksessä on sovellettuina säännöksinä mainittu muun ohella henkilötietolain 2 §, 3 §, 8 §, 11 §, 12 §, 38 §:n 2 momentti ja 44 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohta sekä tietosuojalautakunnasta ja tietosuojavaltuutetusta annetun lain 2 §.
4. Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 18.12.2014, paitsi muuta, hylännyt Jehovan todistajat -uskonnollisen yhdyskunnan valituksen tietosuojalautakunnan päätöksestä siltä osin kuin se on koskenut S-43-lomakkeen käyttämisen kieltämistä. Muilta osin hallinto-oikeus on hyväksynyt yhdyskunnan valituksen ja kumonnut tietosuojalautakunnan päätöksen. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on edellä tarkoitetuilta osin lausuttu seuraavaa: Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt Hallinto-oikeus toteaa, että henkilötietolailla on saatettu voimaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta (95/46/EY). Henkilötietolain 1 §:n mukaan tämän lain tarkoituksena on toteuttaa yksityiselämän suojaa ja muita yksityisyyden suojaa turvaavia perusoikeuksia henkilötietoja käsiteltäessä sekä edistää hyvän tietojenkäsittelytavan kehittämistä ja noudattamista. Henkilötietolain 2 §:n 1 momentin mukaan henkilötietoja käsiteltäessä on noudatettava, mitä tässä laissa säädetään, jollei muualla laissa toisin säädetä. Pykälän 2 momentin mukaan tätä lakia sovelletaan henkilötietojen automaattiseen käsittelyyn. Myös muuhun henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan tätä lakia silloin, kun henkilötiedot muodostavat tai niiden on tarkoitus muodostaa henkilörekisteri tai sen osa. Pykälän 3 momentin mukaan tämä laki ei koske henkilötietojen käsittelyä, jonka luonnollinen henkilö suorittaa yksinomaan henkilökohtaisiin tai niihin verrattaviin tavanomaisiin yksityisiin tarkoituksiinsa. Henkilötietolain 3 §:n mukaan tässä laissa tarkoitetaan: 1) henkilötiedolla kaikenlaisia luonnollista henkilöä taikka hänen ominaisuuksiaan tai elinolosuhteitaan kuvaavia merkintöjä, jotka voidaan tunnistaa häntä tai hänen perhettään tai hänen kanssaan yhteisessä taloudessa eläviä koskeviksi; 2) henkilötietojen käsittelyllä henkilötietojen keräämistä, tallettamista, järjestämistä, käyttöä, siirtämistä, luovuttamista, säilyttämistä, muuttamista, yhdistämistä, suojaamista, poistamista, tuhoamista sekä muita henkilötietoihin kohdistuvia toimenpiteitä; 3) henkilörekisterillä käyttötarkoituksensa vuoksi yhteenkuuluvista merkinnöistä muodostuvaa henkilötietoja sisältävää tietojoukkoa, jota käsitellään osin tai kokonaan automaattisen tietojenkäsittelyn avulla taikka joka on järjestetty kortistoksi, luetteloksi tai muulla näihin verrattavalla tavalla siten, että tiettyä henkilöä koskevat tiedot voidaan löytää helposti ja kohtuuttomitta kustannuksitta; 4) rekisterinpitäjällä yhtä tai useampaa henkilöä, yhteisöä, laitosta tai säätiötä, jonka käyttöä varten henkilörekisteri perustetaan ja jolla on oikeus määrätä henkilörekisterin käytöstä tai jonka tehtäväksi rekisterinpito on lailla säädetty; 5) rekisteröidyllä henkilöä, jota henkilötieto koskee; 6) sivullisella muuta henkilöä, yhteisöä, laitosta tai säätiötä kuin rekisteröityä, rekisterinpitäjää, henkilötietojen käsittelijää tai henkilötietoja kahden viimeksi mainitun lukuun käsittelevää; 7) suostumuksella kaikenlaista vapaaehtoista, yksilöityä ja tietoista tahdon ilmaisua, jolla rekisteröity hyväksyy henkilötietojensa käsittelyn. Henkilötietolain 8 §:n mukaan henkilötietoja saa käsitellä ainoastaan: 1) rekisteröidyn yksiselitteisesti antamalla suostumuksella; 2) rekisteröidyn toimeksiannosta tai sellaisen sopimuksen täytäntöönpanemiseksi, jossa rekisteröity on osallisena, taikka sopimusta edeltävien toimenpiteiden toteuttamiseksi rekisteröidyn pyynnöstä; 3) jos käsittely yksittäistapauksessa on tarpeen rekisteröidyn elintärkeän edun suojaamiseksi; 4) jos käsittelystä säädetään laissa tai jos käsittely johtuu rekisterinpitäjälle laissa säädetystä tai sen nojalla määrätystä tehtävästä tai velvoitteesta; 5) jos rekisteröidyllä on asiakas- tai palvelussuhteen, jäsenyyden tai muun niihin verrattavan suhteen vuoksi asiallinen yhteys rekisterinpitäjän toimintaan (yhteysvaatimus); 6) jos kysymys on konsernin tai muun taloudellisen yhteenliittymän asiakkaita tai työntekijöitä koskevista tiedoista ja näitä tietoja käsitellään kyseisen yhteenliittymän sisällä; 7) jos käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän toimeksiannosta tapahtuvaa maksupalvelua, tietojenkäsittelyä tai muita niihin verrattavia tehtäviä varten; 8) jos kysymys on henkilön asemaa, tehtäviä ja niiden hoitoa julkisyhteisössä tai elinkeinoelämässä kuvaavista yleisesti saatavilla olevista tiedoista ja näitä tietoja käsitellään rekisterinpitäjän tai tiedot saavan sivullisen oikeuksien ja etujen turvaamiseksi; tai 9) jos tietosuojalautakunta on antanut käsittelyyn 43 §:n 1 momentissa tarkoitetun luvan. Henkilötietolain 11 §:n mukaan arkaluonteisten henkilötietojen käsittely on kielletty. Arkaluonteisina tietoina pidetään muun ohella henkilötietoja, jotka kuvaavat tai on tarkoitettu kuvaamaan: 1) rotua tai etnistä alkuperää; 2) henkilön yhteiskunnallista, poliittista tai uskonnollista vakaumusta tai ammattiliittoon kuulumista; 4) henkilön terveydentilaa, sairautta tai vammaisuutta taikka häneen kohdistettuja hoitotoimenpiteitä tai niihin verrattavia toimia. Henkilötietolain 12 §:n mukaan mitä 11 §:ssä säädetään, ei estä muun ohella: 1) tietojen käsittelyä, johon rekisteröity on antanut nimenomaisen suostumuksensa; 7) uskonnollista, poliittista tai yhteiskunnallista vakaumusta koskevien tietojen käsittelyä tällaista vakaumusta edustavien yhdistysten ja muiden yhteisöjen toiminnassa, jos tiedot koskevat näiden yhdistysten tai yhteisöjen jäseniä taikka henkilöitä, joilla on niihin säännölliset, yhdistysten ja yhteisöjen tarkoituksiin liittyvät yhteydet, eikä tietoja luovuteta sivullisille ilman rekisteröidyn suostumusta. Henkilötietolain 44 §:n mukaan tietosuojalautakunta voi tietosuojavaltuutetun hakemuksesta muun ohella: 1) kieltää tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten vastaisen henkilötietojen käsittelyn; 2) velvoittaa asianomaisen määräajassa oikaisemaan sen, mitä on oikeudettomasti tehty tai laiminlyöty. Hallituksen esityksen henkilötietolaiksi (HE 1998/96 vp) 2 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on muun muassa todettu, että lain soveltamisalan ulkopuolelle jäisi pykälän 3 momentin nojalla sellainen henkilötietojen käsittely, jonka luonnollinen henkilö suorittaa yksinomaan henkilökohtaisiin tai niihin verrattaviin tavanomaisiin yksityisiin tarkoituksiinsa. Myös tietosuojadirektiivi rajaa direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle luonnollisen henkilön yksinomaan henkilökohtaisessa tai kotitalouteensa liittyvässä toiminnassa suorittaman henkilötietojen käsittelyn (3 artiklan 2 kohta). Henkilökohtaisiin tai niihin verrattaviin tarkoituksiin käsiteltäviä henkilötietoja ovat esimerkiksi henkilökohtaiseen kirjeenvaihtoon liittyvät tiedot sekä henkilökohtaiseen käyttöön tarkoitetut nimi-, osoite- ja puhelinnumerotiedot ja tiedot tuttavien merkkipäivistä. Tosiseikat Asiassa on kysymys siitä, sovelletaanko Jehovan todistajat -uskonnollisen yhdyskunnan (yhdyskunta) jäsenten ovelta ovelle -saarnaamistyöhön liittyvään henkilötietojen käsittelyyn henkilötietolakia, sekä siitä, onko yhdyskunta näiden henkilötietojen rekisterinpitäjä. Yhdyskunta on tietosuojavaltuutetulle 11.3.2013 antamassaan lausunnossa todennut, että yhdyskunta on antanut jäsenilleen ohjeistusta muistiinpanojen tekemisestä käytännössä muun muassa Jehovan todistajien saarnaamistyötä käsittelevässä Valtakunnan palveluksemme -lehtisessä. Asiakirjoihin liitetyssä Valtakunnan palveluksemme -lehtisen artikkelissa marraskuussa 2011 on todettu muun ohella seuraavaa: "Tee heti käynnin jälkeen muistiinpanoja. Kirjoita muistiin henkilön nimi ja osoite, päivämäärä ja kellonaika sekä se, mistä puhuitte ja mitä kirjallisuutta hän mahdollisesti otti. Sanoiko hän kuuluvansa johonkin uskontokuntaan? Onko hänellä perhettä? Kertoiko hän kiinnostuksenkohteistaan tai huolenaiheistaan? Tällaiset tiedot auttavat sinua valmistautumaan tuleviin keskusteluihin." Asiakirjoihin liitetyssä Valtakunnan palveluksemme -lehtisen Miten löytää vieraskielisiä ihmisiä? -artikkelissa heinäkuussa 2012 on todettu muun ohella seuraavaa: "Seurakunnissa, joiden lähellä toimii vieraskielinen seurakunta tai ryhmä, julistajille voidaan ilmoittaa, että jos ne löytävät jonkun tätä kieltä puhuvan, heidän tulisi kirjoittaa muistiin osoite ja antaa se palvelusvalvojalle, joka välittää sen kyseiselle seurakunnalle tai ryhmälle. Aluekortin yhteydessä tulee pitää luetteloa näistä nimistä ja osoitteista, jotka eivät kuulu suomenkieliseen alueeseen - - Jos julistaja tapaa jonkun vieraskielisen, joka osoittaa kiinnostusta (tai jonkun kuuron), hänen tulee täyttää viipymättä lomake Käy tämän henkilön luona (S-43) ja antaa se seurakunnan sihteerille." Yhdyskunta on toimittanut tietosuojavaltuutetulle laatimansa Käy tämän henkilön luona -lomakkeen eli niin sanotun S-43-lomakkeen. Lomakkeelle merkitään kiinnostusta ilmaisseen tai kuuron henkilön nimi, sukupuoli, osoite, puhelin ja kieli. Lomakkeen täyttöohjeiden mukaan julistajan tulee täyttää koko lomake ja antaa se seurakunnan sihteerille, joka lähettää lomakkeen sopivalle seurakunnalle tai ryhmälle tai lähettää lomakkeen tiedot haaratoimistoon jw.org-sivuston kautta. Yhdyskunta on tietosuojalautakunnalle 12.6.2013 antamassaan selityksessä ilmoittanut, että mikäli lautakunta yhdyskunnan esittämistä seikoista huolimatta katsoo, että S-43-lomakkeen käyttö kuuluu henkilötietolain soveltamisalan piiriin ja että sen käyttö merkitsee lain 3 §:n mukaista henkilötietojen käsittelyä, yhdyskunta on valmis luopumaan kyseisen lomakkeen käytöstä. Sittemmin 21.11.2014 yhdyskunta on ilmoittanut hallinto-oikeudelle luopuneensa lomakkeen käytöstä. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos Hallinto-oikeus katsoo tulleen selvitetyksi, että ovelta ovelle -työtä tehdään yhdyskunnan/seurakunnan yhtenä toimintamuotona. Ovelta ovelle -työ on kuitenkin myös yksittäisen jäsenen vakaumuksen ilmenemismuoto. Yhdyskunta on myöntänyt käyttäneensä niin sanottua S-43-lomaketta. Lomakkeelle kerätään tietoa henkilön vammaisuudesta ja kielestä, joka saattaa paljastaa henkilön etnisen alkuperän. Hallinto-oikeus katsoo, että tällaisten tietojen käsittely ja rekisteröinti on henkilötietolain 11 §:ssä tarkoitettua arkaluonteisten henkilötietojen käsittelyä, joka on kiellettyä. Yhdyskunnan mukaan rekisteröity ei ole kaikissa tapauksissa antanut nimenomaista suostumustaan tietojen käsittelyyn. Näin ollen tietosuojalautakunta on voinut kieltää tällaisten henkilötietojen käsittelyn ilman rekisteröidyn nimenomaista suostumusta. Jehovan todistajien saarnaamistyötä käsittelevässä Valtakunnan palveluksemme -lehtisessä on annettu edellä tarkemmin selostetulla tavalla jäsenille ohjeita siitä, millaisia muistiinpanoja heidän tulisi käynnin jälkeen tehdä. Ohjeistuksen perusteella yhdyskunnan jäsenet saattavat siten kerätä käynnin yhteydessä tapaamistaan, yhdyskunnan ulkopuolisista ja jäsenelle vieraista ihmisistä tietoja, joiden keräämisen ei voida katsoa olevan henkilötietojen käsittelyä henkilökohtaiseen tai siihen verrattavaan tavanomaiseen yksityiseen tarkoitukseen henkilötietolain 2 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla. Tietojen käsittelyssä tulee siten soveltaa henkilötietolakia eikä tietoja saa kerätä tai muutoinkaan käsitellä ilman käynnin kohteena olevan henkilön yksiselitteistä suostumusta. Yhdyskunta on valituksessaan todennut, että seurakunnalla tai yhdyskunnalla ei ole käytössään järjestelmää, johon tietoja koottaisiin tai josta niitä voitaisiin hakea. Henkilökohtaiset muistiinpanot toimivat ainoastaan yksilön muistin apuvälineenä, millä varmistetaan esimerkiksi uuden tapaamisen tekeminen kiinnostusta osoittaneen ihmisen luokse. Valituksen mukaan henkilökohtaiset muistiinpanot tuhotaan niiden käytyä tarpeettomiksi. Asiassa ei ole ilmennyt, lukuun ottamatta S-43-lomakkeella kerättyjä tietoja, että yhdyskunnan yksittäisten jäsenten mahdollisesti käsittelemistä tiedoista olisi perustettu yhdyskunnan käyttöä varten henkilörekisteri, jonka käytöstä yhdyskunnalla olisi oikeus määrätä. Yhdyskunnan mukaan se ei käsittele muullakaan tavoin niiden henkilöiden henkilötietoja, jotka eivät ole antaneet tietojen käsittelyyn suostumustaan. Hallinto-oikeus katsoo, että yhdyskuntaa ei voida pitää laissa tarkoitettuna rekisterinpitäjänä yksinomaan sen vuoksi, että se on lehtisessään antanut jäsenilleen ohjeita lainvastaiseen henkilötietojen käsittelyyn. Valituksenalaista päätöstä ei ole kohdistettu muihin tahoihin kuin yhdyskuntaan. Tietosuojavaltuutetun hakemuksen tueksi esitetyn selvityksen ja toisaalta yhdyskunnan yksittäisten jäsenten saarnaamistyön yhteydessä tekemien muistiinpanojen ja niiden käyttämisestä sekä säilyttämisestä esittämän selvityksen perusteella hallinto-oikeus arvioi, että yhdyskunnan toiminnassa, muutoin kuin S-43-lomakkeen osalta, ei ole ilmennyt henkilötietolain 44 §:n 1 ja 2 kohdan mukaista oikeudetonta henkilötietojen käsittelyä. Valituksenalainen päätös on siten kumottava siltä osin, kuin yhdyskunta on katsottu yksittäisten jäsenten keräämien tietojen osalta rekisterinpitäjäksi. Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Jaana Moilanen (eri mieltä) ja Ilona Nuorteva. Esittelijä Liisa Leiniö.
5. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Valitus Tietosuojavaltuutettu on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Jehovan todistajat -uskonnollisen yhdyskunnan valitus on hyväksytty, ja tietosuojalautakunnan päätös saatetaan voimaan. Lisäksi tietosuojavaltuutettu on esittänyt, että Euroopan unionin tuomioistuimelta pyydetään ennakkoratkaisu, mikäli asia katsotaan tulkinnanvaraiseksi. Vaatimustensa perusteluina tietosuojavaltuutettu on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa: Yksittäisten Jehovan todistajien ohella myös Jehovan todistajat -uskonnollinen yhdyskunta (jäljempänä myös yhdyskunta) on sen yksittäisten jäsenten ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä tekemien muistiinpanojen rekisterinpitäjä. Hallinto-oikeuden päätös on tältä osin virheellinen. Yksittäiset Jehovan todistajat tekevät ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä muistiinpanoja tapaamistaan heille ja yhdyskunnalle vieraista henkilöistä tai merkintöjä siitä, että kukaan ei ollut paikalla. Tiedot kerätään muistin tueksi ja siinä tarkoituksessa, että ne löydetään myöhempää käyntiä varten. Tiedot kerätään ilman kysymyksessä olevien henkilöiden suostumusta ja informoimatta heitä tietojen käsittelystä. Hallinto-oikeus on katsonut, että tähän henkilötietojen keräämiseen ja muuhun käsittelyyn sovelletaan henkilötietolakia eikä tietoja saa kerätä ja muutoinkaan käsitellä ilman käynnin kohteena olevan henkilön yksiselitteistä suostumusta. Jehovan todistajien keräämät tiedot ovat asuntokohtaisia. Lisäksi yhdyskunta on ohjeistanut tietojen kirjaamista seuraavasti: "Tee heti käynnin jälkeen muistiinpanoja. Kirjoita muistiin henkilön nimi ja osoite, päivämäärä ja kellonaika sekä se, mistä puhuitte ja mitä kirjallisuutta hän mahdollisesti otti. Sanoiko hän kuuluvansa johonkin uskontokuntaan? Onko hänellä perhettä? Kertoiko hän kiinnostuksen kohteistaan tai huolenaiheistaan? Tällaiset tiedot auttavat sinua valmistautumaan keskusteluihin." Ohjeiden mukaisesti kerätyt tiedot sisältävät melko todennäköisesti myös henkilötietolain 11 §:ssä tarkoitettuja arkaluonteisia henkilötietoja. Tietojen keräämistä varten oli alkuaan olemassa yhdyskunnan painama lomake, mutta sen käyttö lopetettiin tietosuojavaltuutetun 9.10.2000 antaman kannanoton jälkeen. Tietosuojavaltuutettu edellytti jo tuolloin suostumuksen pyytämistä tietojen keräämiseen ja käsittelyyn. Henkilörekisterin määritelmän kannalta arvioituna asiallista eroa ei ole sillä, kerätäänkö tiedot painetulle lomakkeelle vai käsin kirjoitettuina muistiinpanoina, kun niiden tekemisen tarkoituksena on nimenomaan se, että ne ovat löydettävissä myöhempää käyntiä varten. Ovella käyntien yhteydessä tehtyihin muistiinpanoihin liittyy myös muuta henkilötietojen käsittelyä yhdyskunnan seurakunnissa. Seurakunnissa säilytetään sellaisten henkilöiden yhteystietoja, jotka ovat pyytäneet, ettei heidän ovellaan käytäisi. Kieltotietojen kerääminen on henkilötietolain mukaista ja yhdyskunta on niiden rekisterinpitäjä. Myös ovelta ovelle -saarnaamistyötä tekevät Jehovan todistajat keräävät ja käyttävät näitä kieltotietoja. Seurakunnissa on myös aluekarttoja. Tietyllä alueella käyvät tietyn ajan sovitut yksittäiset Jehovan todistajat. Käytyään alueen läpi he ilmoittavat seurakunnalle sen olevan vapaa annettavaksi joidenkin muiden todistajien käyntialueeksi. Yhdyskunta on rekisterinpitäjä myös julistajakorttien osalta, joita säilytetään yhdyskuntaan kuuluvissa seurakunnissa. Tämäkin rekisterinpito on henkilötietolain mukaista. Julistajakorteissa on tietoja kustakin ovelta ovelle -saarnaamistyötä tekevästä Jehovan todistajasta. Siihen merkitään todistajan kuukausittain evankelioimistyössä yleisölle levittämien lehtien, työhön käytettyjen tuntien ja uusintakäyntien määrä. Yhdyskunnan painamalla lomakkeella (S-43) kerättiin aiemmin vieraskielisten ja kuurojen henkilöiden yhteystietoja välitettäväksi seurakuntien kautta näitä kieliä hallitseville jäsenille ovella käyntiä varten. Yhdyskunnan hallinto-oikeudelle tekemän ilmoituksen mukaan lomakkeen käyttö on kuitenkin lopetettu. Tietosuojavaltuutetun tiedossa ei ole, onko kysymys pelkästään lomakkeen käytön vai myös tällaisten tietojen keräämisen lopettamisesta. Tietosuojavaltuutettu katsoo tietosuojalautakunnan tavoin, että sekä yhdyskunta että ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä muistiinpanoja tehneet Jehovan todistajat ovat yhdessä rekisterinpitäjiä. Tietosuojadirektiivin (95/46/EY) 29 artiklan mukainen tietosuojatyöryhmä on antanut 16.2.2010 lausunnon 1/2010 rekisterinpitäjän ja henkilötietojen käsittelijän käsitteistä. Lausunnossa on todettu muun muassa, että rekisterinpitäjän käsite ja sen vuorovaikutus tietojen käsittelijän käsitteen kanssa ovat ratkaisevassa asemassa direktiivin soveltamisessa. Näiden käsitteiden avulla määritellään, mikä taho on vastuussa tietosuojasääntöjen noudattamisesta, miten rekisteröidyt voivat käyttää oikeuksiaan ja miten tehokkaasti tietosuojaviranomaiset voivat toimia. Rekisterinpitäjän käsitteen avulla halutaan jakaa vastuuta sinne, missä asiaan tosiasiallisesti vaikutetaan, joten se perustuu pikemminkin faktapohjaiseen kuin muodolliseen analyysiin. Rekisterinpitäjä määrittelee henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen ja keinot. Useiden rekisterinpitäjien tilanteessa tietosuojatyöryhmän lausunnossa neuvotaan ottamaan huomioon vastuun määrittäminen käyttäen aineellista ja toiminnallista lähestymistapaa ja keskittymällä siihen, onko tarkoituksen ja keinojen olennaisten osien määrittelijöinä ollut useampi osapuoli. Direktiivin tavoitteiden kannalta on tärkeää varmistaa, että vastuu henkilötietojen käsittelystä on selvästi määritelty ja että sitä voidaan soveltaa tehokkaasti. Rekisterinpitäjäksi olisi mieluimmin katsottava yritys tai yhteisö sellaisenaan eikä ketään tiettyä henkilöä tässä yrityksessä tai yhteisössä. Yrityksen tai yhteisön katsotaan lopulta olevan vastuussa tietojen käsittelystä ja tietosuojalaista johtuvista velvoitteista, jollei ole selviä seikkoja, jotka osoittaisivat, että vastuussa on luonnollinen henkilö. Yleensä olisi katsottava, että yritys tai yhteisö on vastuussa sen toiminnan rajoissa ja riskeissä toteutettavasta tietojen käsittelystä. Rekisterinpitäjältä ei lausunnon mukaan välttämättä edellytetä tietoihin tutustumista. Henkilötietolain mukaisiin rekisteröidyn erityisiin oikeuksiin kuuluvat oikeus tulla informoiduksi tietojen käsittelystä (24 §), rekisteritietojen tarkastusoikeus (26-28 §) ja oikeus vaatia tiedon korjaamista (29 §). Se, kuka tai ketkä katsotaan rekisterinpitäjiksi, vaikuttaa siihen, miten nämä oikeudet käytännössä toteutuvat ja miten muitakin henkilötietolain säännöksiä noudatetaan sekä siihen, pystyykö tietosuojavaltuutettu tehokkaasti valvomaan ja ohjaamaan henkilötietojen käsittelyä vai ei. Tietosuojavaltuutettu on hallinto-oikeuden kanssa samaa mieltä siitä, että pelkästään muistiinpanoja koskevien ohjeiden antaminen ei tee yhdyskunnasta rekisterinpitäjää. Yhdyskunta kuitenkin osallistuu toiminnan organisointiin ja henkilötietojen käsittelyyn monella muullakin tavoin. Julistamistyö on yksi yhdyskunnan toimintamuoto. Ovelta ovelle -saarnaamistyö on myös yksittäisen jäsenen vakaumuksen ilmenemismuoto. Jäsenet kuitenkin kiistatta keräävät ja muutoin käsittelevät tekemiään muistiinpanoja yhdyskunnan toimintaan liittyvään tarkoitukseen. Muistiinpanojen tekeminen ovelta ovelle -saarnaamistyössä on Jehovan todistajat -uskonnollisen yhdyskunnan tarkoin ohjeistamaa ja organisoimaa toimintaa, jota yksittäiset Jehovan todistajat tekevät. Ohjeistus koskee muun muassa sitä, mitä tietoja henkilöistä tulee kirjata ylös. Yhdyskuntaan kuuluvissa seurakunnissa on aluekortit, joiden avulla saarnaamisalueet eri Jehovan todistajille jaetaan. Seurakunnissa pidetään myös rekisteriä niistä henkilöistä, jotka ovat kieltäneet ovellaan käynnin. Yksittäiset Jehovan todistajat keräävät ja käyttävät näitä kieltotietoja ovelta ovelle -saarnaamistyössään. Yhdyskunta ylläpitää Jehovan todistajista myös julistajakortteja. Kysymys on kokonaisuudesta, jonka yksi osa ovat ovelta ovelle -saarnaamistyössä tehdyt muistiinpanot. Yhdyskunta on määritellyt tietojen keräämisen tavat ja organisoinut ja ohjeistanut toiminnan. Kysymys on yhdyskunnan tarkoituksia varten tapahtuvasta henkilötietojen käsittelystä ja sillä on tietojen keräämisen ja käsittelyn osalta tosiasiallinen määräysvalta. Yhdyskunta on ovelta ovelle -saarnaamistyön yhteydessä tehtyjen muistiinpanojen henkilötietolain 3 §:n 4 kohdassa tarkoitettu rekisterinpitäjä yksittäisten Jehovan todistajien ohella, vaikka ovilla käyntien yhdessä tehdyt muistiinpanot tai osa niistä ovatkin vain yksittäisten Jehovan todistajien hallussa. Yksittäiset Jehovan todistajat noudattavat yhdyskunnan antamia määräyksiä. Toiminta on säilynyt samanlaisena, vaikka yhdyskunnan päätöksellä aiemmin käytössä ollut lomake ovelta ovelle -saarnaamistyön muistiinpanojen kirjaamiseen ei olekaan enää käytössä. Tiedot muodostavat henkilörekisterin, koska niillä on sama käyttötarkoitus ja niitä kirjataan sen vuoksi, että niitä voidaan hyödyntää seuraavalla käyntikerralla muistin tukena. Tämän takia niiden tulee olla löydettävissä. Muistiinpanoja säilytetään ainakin niin kauan, kunnes Jehovan todistaja on käynyt alueensa lopullisesti läpi. Henkilörekisterin muodostumiseen ei vaikuta se, kuinka pitkä tietojen säilytysaika on. Poikkeuksena tästä ovat väliaikaiset muistiinpanot, jotka tehdään esimerkiksi puhelinkeskustelun aikana ja jotka hävitetään välittömästi sen jälkeen, kun puhelun oleellinen sisältö on talletettu esimerkiksi asiakasrekisteriin. Ovelta ovelle -saarnaamistyössä käytetyt henkilötiedot ovat osittain yhdyskunnan tai siihen kuuluvien seurakuntien jäsenten tekemiä muistiinpanoja ja osittain yhdyskuntaan kuuluvissa seurakunnissa säilytettäviä, ovella käyntiä koskevia kieltotietoja. Tietojen käsittelyn tarkoitus on kuitenkin sama ja näin ollen ne kuuluvat samaan rekisteriin. Tietojen käsittelyn tarkoitus on julistamistoiminta yhdyskunnan toimintamuotona. Henkilötietolaissa rekisterillä tarkoitetaan samaa käyttötarkoitusta palvelevaa loogista rekisteriä. Laissa ei edellytetä, että kaikkien rekisterin tietojen tulee olla samassa paikassa, vaan tiedot voivat olla hajautettuina esimerkiksi useiden rekisterinpitäjien hallussa. Niitä voi olla myös talletettuna monin eri tavoin, esimerkiksi automaattisen tietojenkäsittelyn avulla, kortistossa ja muistiinpanoina. Yhdyskunta on arvioinut, että jos se katsottaisiin jäsenten tekemien muistiinpanojen rekisterinpitäjäksi, muistiinpanojen joutuminen pois jäsenten hallusta vaarantaisi niiden henkilöiden yksityisyyden suojaa, joita tiedot koskevat. Rekisterihallinto tulee kuitenkin järjestää siten, ettei näin pääse käymään. Henkilötietolain 32 §:ssä edellytetään tietojen suojaamista sivullisilta. Sivullisia ovat saman rekisterinpitäjänkin toiminnassa sellaiset henkilöt, jotka eivät tarvitse henkilötietoja heille kuuluvien tehtävien suorittamiseksi. Se, että muistiinpanot ovat vain ne tehneen julistajan hallussa, on yksi tietojen suojaamistapa. Tämä ei kuitenkaan vaikuta siihen, kuka tai ketkä ovat tietojen rekisterinpitäjiä. Hallinto-oikeuden mukaan asiassa ei ole ilmennyt, että yhdyskunnan yksittäisten jäsenten mahdollisesti käsittelemistä tiedoista olisi perustettu yhdyskunnan käyttöä varten henkilörekisteri, jonka käytöstä yhdyskunnalla on oikeus määrätä. Ratkaisussa ei ole otettu huomioon sitä, että henkilötietolaissa henkilörekisterillä tarkoitetaan loogista rekisteriä, eikä sitä, että sekä yhdyskuntaan kuuluvien seurakuntien että yksittäisten jäsenten hallussa olevilla tiedoilla on sama käyttötarkoitus. Ratkaisussa ei ole otettu huomioon myöskään tietosuojatyöryhmän lausunnossakin korostettua seikkaa, jonka mukaan rekisterinpitäjän käsitteen avulla halutaan jakaa vastuuta sinne, missä asiaan tosiasiallisesti vaikutetaan ja että rekisterinpitäjäksi katsotaan ensisijaisesti yhteisö. Kuten edellä esitetystä ilmenee, yhdyskunta on määritellyt käsittelyn tarkoitukset ja keinot. On selvää, että sillä on tosiasiallinen vaikutusvalta siihen, kerätäänkö tietoja, mitä tietoja kerätään ja millä edellytyksillä niitä kerätään. Jos hallinto-oikeuden päätös jäisi voimaan, olisi kukin yhdyskunnan jäsen tekemiensä muistiinpanojen rekisterinpitäjä. Tällöin rekisterinpidon vastuu jakautuisi niin lukuisille tahoille, että rekisteröityjen oikeuksien toteutuminen olisi hyvin epävarmaa. Tietosuojatyöryhmä kiinnitti lausunnossaan huomiota siihen, että rekisterinpitäjän määrittelyssä tulee ottaa huomioon myös se, miten rekisteröidyt voivat käyttää oikeuksiaan ja miten tehokkaasti tietosuojaviranomaiset voivat toimia. Rekisterinpitäjyyttä ei tule tulkita sillä tavoin, että se vaikeuttaa lain noudattamisen tehokasta valvontaa. Hallinto-oikeuden kanta, jonka mukaan yhdyskunta ei olisi rekisterinpitäjä yksittäisten Jehovan todistajien ohella, tekisi tietosuojavaltuutetun valvonta- ja ohjaustoiminnan hyvin vaikeaksi. Siten se myös vaikeuttaisi käyntien kohteena olevien henkilöiden yksityisyyden ja henkilötietojen suojan toteutumista. Useinkaan henkilön tiedossa ei ole hänen ovensa takana käyneen Jehovan todistajan nimeä ja yhteystietoja. Lisäksi yhdyskunnalla isona organisaationa on paljon paremmat tosiasialliset mahdollisuudet ohjeistaa ja muutoinkin huolehtia henkilötietojen lainmukaisesta käsittelystä kuin sen yksittäisillä jäsenillä. Rekisterinpitäjän velvoitteiden sälyttäminen yksinomaan yhdyskunnan yksittäisille jäsenille olisi heitäkin kohtaan kohtuutonta. Yhdyskunta on myös käytännössä toiminut rekisterinpitäjän tavoin muun muassa vastaamalla kaikkiin tietosuojavaltuutetun lähettämiin selvityspyyntöihin ja poistamalla painamiaan tiedonkeruulomakkeita käytöstä. Lausunto Tietosuojalautakunta on lausunnossaan katsonut, että hallinto-oikeuden päätös tulee kumota siltä osin kuin lautakunnan päätös on kumottu. Lausunnossa on esitetty muun ohella seuraavaa: Tietosuojadirektiivi (95/46/EY) on saatettu Suomessa voimaan henkilötietolailla. Näin ollen henkilötietolakia tulee tulkita mahdollisimman yhdenmukaisesti direktiivin kanssa. Direktiivin artiklan 29 mukainen työryhmä on antanut lausunnon direktiivissä tarkoitetusta rekisterinpitäjän käsitteestä. Lausunnon mukaan keskeistä rekisterinpitäjän identifioimisessa on kohdistaa vastuu sille taholle, jolla on asiaan tosiasiallinen vaikutusmahdollisuus. Työryhmä on erotellut kolme elementtiä, joiden perusteella voidaan päätellä, kuka on rekisterinpitäjä. Rekisterinpitäjä on