2018 false KHO:2018:19 Opetus- ja kulttuuriministeriö oli katsonut Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön menetelleen vastoin oppisopimuskoulutusta ja sen järjestämistä koskevia säännöksiä ja perinyt sä

§:n 2 momentin mukaan oppisopimukseen tulee liittää opiskelijan henkilökohtainen opiskeluohjelma. Opiskeluohjelman laativat yhdessä opiskelija, työnantaja ja koulutuksen järjestäjä siten, että se on liitettävissä oppisopimukseen sitä hyväksyttäessä. Asetuksen 6 §:n 2 momentissa luetellaan tyhjentävästi ne seikat, jotka henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta tulee käydä ilmi. Säännös ei jätä oppisopimuskoulutuksen järjestäjälle momentin 6 kohtaa lukuun ottamatta harkintavaltaa. Henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta on käytävä ilmi kaikki asetuksen 6 §:n 2 momentissa luetellut seikat jo sen vuoksi, että juuri henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa määritellään valtionosuusrahoituksen perusteena olevan oppisopimuskoulutuksen sisältö ja todennetaan oppisopimuksen voimassaoloaika julkisrahoitteisena opiskelutilanteena. Henkilökohtainen opiskeluohjelma on keskeisin rahoituksen perusteena olevan toiminnan sisältöä määrittävä, ohjaava ja todentava asiakirja. Näyttötutkintoon valmistavan oppisopimuskoulutuksen tulee olla lain mukaisesti suunniteltua. Työnantajalla, opiskelijalla ja koulutuksen järjestäjällä tulee olla selkeä käsitys opiskelijan aiemmin hankitusta osaamisesta sekä siitä, mitä opiskellaan, missä opiskellaan, milloin opiskellaan, mitä opiskelussa arvioidaan sekä miten opintojen edistymistä seurataan. Oppisopimuskoulutus on pääosin työpaikalla tapahtuvaa oppimista, jonka vuoksi henkilökohtaisella opiskeluohjelmalla on oppisopimuskoulutuksessa erityinen merkitys. PSK:kin myöntää, että esimerkiksi henkilökohtaisen opiskeluohjelman puuttuminen kokonaan merkitsee sitä, että lain tavoitetta voi olla vaikea tai joissakin olosuhteissa jopa mahdoton toteuttaa, kuten silloin, jos samalla koulutuksen järjestäjällä on samanaikaisesti vireillä huomattava määrä oppisopimuksia, jolloin niiden hallinnointi on vaikeaa ilman mitään opiskeluohjelmaa todentavaa asiakirjaa. Kuten PSK lausunnossaan toteaa, henkilökohtainen opiskeluohjelma ja koulutus ylipäätään perustuu aina asianomaisiin tutkinnon perusteisiin. Oppisopimuskoulutus on pääosin työpaikalla tapahtuva oppimista, joka tapahtuu opiskelijan ja tätä ohjaavan vastuullisen kouluttajan yhteistyönä. Kumpikaan näistä ei ole tutkinnon perusteiden asiantuntija, vaan tämä asiantuntemus on koulutuksen järjestäjällä. Näyttötutkintona suoritettavassa oppisopimuskoulutuksessa valmistavan koulutuksen sisällöstä päättää koulutuksen järjestäjä, eikä ole olemassa mitään valmista suunnitelmaa, jota seuraten oppimisen työpaikalla tulisi tapahtua. Tämän vuoksi henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa määritellään oppisopimuskoulutuksen sisältö. Ilman asianmukaista henkilökohtaista opiskeluohjelmaa on erittäin suuri riski, etteivät työpaikalla suoritettavat työtehtävät vastaa tutkinnon perusteiden ja opiskelijan osaamisvajeiden mukaisia oppimistavoitteita. Tämän vuoksi henkilökohtainen opiskeluohjelma on tärkeä tutkinnon perusteiden toteuttamisen väline. Toisin kuin PSK katsoo, oppisopimuskoulutuksessa opiskelun sisällön on tarkoitettu olevan suoritettavan tutkinnon perusteiden mukaan laaditun henkilökohtaisen opiskeluohjelman varassa. Opetus- ja kulttuuriministeriö painottaa, että oppisopimuskoulutus tulee suunnitella jokaiselle opiskelijalle henkilökohtaisesti siten, että työssä oppiminen ja tietopuolinen koulutus muodostavat yhdessä opiskelijan osaamisvajeeseen ja tutkinnon perusteisiin nähden asianmukaisen kokonaisuuden. PSK:n laatimissa henkilökohtaisissa opiskeluohjelmissa oli erittäin paljon puutteita. Opetushallituksen tarkastuskertomuksen ja sen liiteaineiston perusteella voidaan todeta, ettei PSK:n oppisopimusten liitteenä ole sopimuksen solmimishetkellä pääsääntöisesti ollut todettuun oppimistarpeeseen perustuvaa henkilökohtaista opiskeluohjelmaa, jossa olisi kuvattu opiskelijan keskeiset työtehtävät, tietopuolinen opetus ja sen ajoitus koulutusajalle. Tällöin jää epäselväksi, mihin tietoihin perustuen oppisopimus on solmittu ja mihin oppisopimusaika perustuu. Useimpien oppisopimusten osalta valmistavan koulutuksen suunnitelmia ei ole tehty myöhemminkään eli ne puuttuivat kokonaan opiskelijoiden asiakirjoista. Henkilökohtaisen opiskeluohjelman tarkoituksena on ohjata opintoja ja opiskelijan arviointi perustuu tähän suunnitelmaan. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että oppisopimuskoulutuksen rahoituksen perusteeksi ei voida hyväksyä sellaisia oppisopimuksia, joiden henkilökohtaiset opiskeluohjelmat eivät kokonaisuutena arvioiden ole selvästikään perustuneet opiskelijan osaamisvajeeseen, [jotka] ovat olennaisesti puutteellisia esimerkiksi työtehtäväkuvauksen tai tietopuolisen opetuksen suunnitelman puuttumisen vuoksi tai jotka on laadittu aikataulullisesti niin paljon oppisopimuksen tekemisen jälkeen, ettei niillä käytännössä ole voinut olla vaikutusta koulutuksen toteuttamiseen. Henkilökohtainen opiskeluohjelma on keskeinen osa oppisopimusta. Ammatillisesta

§:ssä säädettyjä henkilökohtaisten opiskeluohjelmien osa-alueita tarkastellaan tarkemmin seuraavassa. Henkilökohtainen opiskeluohjelma ja keskeiset työtehtävät Ammatillisesta

§:n 2 momentin mukaan oppisopimukseen liitettävästä henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta tulee ilmetä keskeiset työtehtävät. Opetushallituksen tarkastuskertomuksen ja sen liiteasiakirjojen mukaan ainoastaan osaan vuoden 2007 valtionosuusrahoituksen perusteena olevista oppisopimuksista oli liitetty opiskelijakohtainen työtehtäväkuvaus. Tarkastuskertomuksen ja Opetushallituksen lausunnon perusteella vuoden 2007 aikana voimassa olleista oppisopimuksista 231 ammatillisen perustutkinnon oppisopimusasiakirjoista ja 86 lisäkoulutuksen oppisopimusasiakirjoista puuttui työtehtäväkuvaus kokonaan tai työtehtävät on kuvattu esimerkiksi vain hakulomakkeessa niin puutteellisesti ja riittämättömästi, että ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksessa tarkoitetun työtehtäväkuvauksen voidaan katsoa puuttuvan. Tarkastuskertomuksen havaintojen perusteella voidaan todeta, että silloin kun keskeiset työtehtävät oli henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan kirjattu, oli pääsääntöisesti työpaikalla tapahtuvan oppimisen edellyttämien työtehtävien suunnittelu tehty vasta oppisopimuksen solmimisen jälkeen, vaikka laki edellyttää henkilökohtaisen opiskeluohjelman liittämistä työtehtäväkuvauksineen oppisopimukseen sitä allekirjoitettaessa. Tarkastuskertomuksen mukaan työtehtäväkuvaukset olivat usein myös niukkoja, tehty vain osasta tutkintoa tai työtehtäväkuvauksen sisältö oli ristiriidassa opiskelijan todetun osaamisen kanssa. Työtehtäväkuvauksista ei myöskään aina selvinnyt, mitä opiskelijan on omien oppimistarpeidensa pohjalta tarkoitus oppia omassa työssään. Tarkastusmateriaaliin sekä opetus- ja kulttuuriministeriölle toimitettuun lisäselvitykseen sisältyi myös työssäoppimisen väliarviointilomakkeita, joita oli täytetty vaihtelevasti, usein niukasti eikä niissä usein ollut tutkintojen perusteiden kannalta arvioitu olennaisia seikkoja, vaan useat vaikuttivat puhtaasti itsearvioinneilta. Lisäksi oli runsaasti Sopimus Pro:ssa tehtyjä työssäoppimisen arviointeja. Siltä osin kuin työtehtäväkuvaukset puuttuivat tai ne olivat sisällöllisesti kovin puutteellisia, ei asianmukaiselle työssäoppimisen arvioinnille ole ollut perustetta eikä tällöin ole selvää, mihin arviointi oli perustunut. Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 12 ja 14 §:n sekä aikuiskoulutuslain 8 §:n 1 momentin mukaan koulutuksen järjestäjän tulee järjestää koulutus opetussuunnitelman ja tutkintojen perusteiden mukaisesti. Jos koulutus järjestetään oppisopimuskoulutuksena, lähtökohtana on, että tutkinnon perusteissa määritellyt osaamisvaatimukset saavutetaan pääosin työpaikalla tapahtuvalla tavoitteellisella opiskelulla. Tämä edellyttää, että työpaikalla suoritettavat keskeiset työtehtävät ovat sellaisia, joita opiskelija suorittaa vastuullisen kouluttajan ohjaamana hankkiakseen tutkinnon suorittamiseksi edellytettävän, häneltä puuttuvan osaamisen. Koska suurin osa koulutuksesta tapahtuu työpaikalla työtehtäviä tekemällä, se asettaa työtehtävien soveltuvuuden arvioinnille ja niiden etukäteiselle kirjaamiselle erityisen painoarvon. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, ettei keskeisiä työtehtäviä voida jättää sopimatta eikä kirjaamatta. Koska henkilökohtainen opiskeluohjelma keskeisiä työtehtäviä koskevine kuvauksineen on liitettävä oppisopimukseen sitä hyväksyttäessä, niistä ei myöskään voida sopia esimerkiksi suullisesti. Keskeisten työtehtävien kirjaamisella opiskelijan henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan varmistetaan kaikkien osapuolten kannalta se, että opiskelijan työtehtäviin sisältyvät ne ammatillisen tutkinnon opetussuunnitelman tai tutkinnon perusteissa määrätyt osuudet ja ammattitaitovaatimukset, jotka henkilökohtaisen opiskeluohjelman mukaan oppisopimuskoulutuksessa on sovittu hankittaviksi työpaikalla tapahtuvalla tavoitteellisella opiskelulla. Oppisopimus tehdään aina ammatillisesta

§:n 1 momentin mukaan tiettyyn tutkintoon. Oppisopimukseen liitetään henkilökohtainen opiskeluohjelma. Koska keskeiset työtehtävät merkitään henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan, jossa ammatillisesta

§:n mukaan on otettava myös huomioon ja luettava hyväksi opiskelijan aiempi koulutus ja työkokemus, on keskeisten työtehtävien määrittelyssä otettava huomioon se tutkinto, jota opiskelijan on tarkoitus suorittaa ja siinä vaadittava osaaminen sekä opiskelijan jo aikaisemmin hankittu osaaminen. Jos oppisopimuskoulutuksen järjestäjä jättää keskeiset työtehtävät oppisopimusasiakirjoissa mainitsematta tai kuvaa ne täysin riittämättömästi, ei ole todennettavissa, että oppisopimuskoulutus järjestetään oppisopimuksessa tarkoitetun tutkinnon joko opetussuunnitelmassa tai tutkinnon perusteissa edellytettyjen ammattitaitovaatimusten saavuttamiseksi siten, että työtehtävien soveltuvuutta on arvioitu opetussuunnitelman tai tutkinnon perusteiden näkökulmasta. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että oppisopimuskoulutuksessa keskeisillä työtehtävillä ei tarkoiteta vain työtehtävän nimeä (esimerkiksi autonkuljettaja), yleistä työtehtävien kuvausta (esimerkiksi ruuanvalmistus) tai oppimisen yleisiä tavoitteita koskevia kuvauksia (esimerkiksi ymmärtää vuorovaikutuksen merkitys) vaan asianomaisen opiskelijan kyseisessä yksilöidyssä tehtävässä tapahtuvaa työtehtävien kuvausta. Tutkinnon perusteissa määritellään yleisesti osaamiselle asetetut tavoitteet. Keskeiset työtehtävät ovat niitä kullekin opiskelijalle määriteltyjä konkreettisia työtehtäviä, joita tehden opiskelija saavuttaa tutkinnon perusteissa määritellyt ammattitaitovaatimukset. Kaikkien oppisopimuksen osapuolten (työnantaja, opiskelija, koulutuksen järjestäjä) oikeuksien, vastuiden ja velvoitteiden kannalta on olennaista, että kaikkien tiedossa ovat oppisopimukseen liittyvät kokonaisuudet ja muun muassa se, mitä töitä tehden työpaikalla on tarkoitus saavuttaa koulutukselle asetetut tavoitteet. Työtehtäväkuvauksen tulee osoittaa, mitä opiskelijan tulee konkreettisesti työpaikalla ollessaan tehdä. Kuten PSK opetus- ja kulttuuriministeriölle toimittamissaan oppisopimuskohtaisissa vastineissa toteaa, keskeisten työtehtävien ei tarvitse sisältää työtehtävien kaikkia variaatioita. Työtehtävät tulee kuitenkin olla kuvattu sellaisella riittävällä tarkkuudella, että tavoitteellinen opiskelu työtehtäväkuvauksen perusteella on mahdollista. PSK:n esittämät tyypillisesti oppisopimuskoulutukseen hakeutumisvaiheen lomakkeissa esiintyvät muutaman sanan työtehtäväluonnehdinnat ovat niin riittämättömiä, että Opetushallitus on tarkastuksessaan näissä tilanteissa katsonut asetuksen tarkoittamien keskeisten työtehtävien jääneen käytännössä kuvaamatta. Myöskään opetus- ja kulttuuriministeriö ei pidä näitä mainintoja keskeisten työtehtävien kuvauksina. Hakulomakkeessa opiskelija on kuvannut joitain työtehtäviä, joista on mahdollisesti sovittu työnantajan kanssa. Tässä vaiheessa opiskelijan osaamista ei vielä ole arvioitu tutkinnon perusteisiin nähden, eikä myöskään työpaikan soveltuvuutta ole arvioitu. Vasta koulutuksen järjestäjän toteaman, tutkinnon perusteisiin perustuvan oppimistarpeen pohjalta voidaan arvioida työpaikan soveltuvuus ja kirjata ne keskeiset työtehtävät, joita tekemällä opiskelijalla saavuttaa tarvittavan ammattitaidon. PSK on opiskelijakohtaisissa vastineissaan katsonut, ettei siitä, millä tarkkuudella tehtävät tulee merkitä tai mikä merkinnän suhde tutkinnon perusteisiin on, ole säännöksiä tai ohjeita. Nyt tarkastelun alla olevaan aikaan oli voimassa Opetushallituksen määräys 47/011/2000 "Henkilökohtaisten opiskeluohjelmien laatiminen", jossa todetaan yksiselitteisesti: "Jokaiselle oppisopimusopiskelijalle laaditaan henkilökohtainen opiskeluohjelma Opetushallituksen hyväksymän opetussuunnitelman tai näyttötutkinnon perusteiden pohjalta." Kyseisen määräyksen perusteella ei voi olla epäselvää, että henkilökohtaisen opiskeluohjelman osana olevien keskeisten työtehtävien tulee liittyä opetussuunnitelmaan tai tutkinnon perusteisiin. Myös PSK on vaikuttanut ymmärtävän tämän, sillä osaan PSK:n oppisopimuksista on liitetty "Henkilökohtainen työssäoppimisen suunnitelma" -lomake, jonka täyttöohjeessa todetaan: "Työpaikalla työpaikkakouluttaja ja opiskelija yhdessä laativat tämän työssäoppimisen suunnitelman. Lähtökohtana ovat koulutuksessa tutkinnon perusteissa olevat opintokokonaisuudet. Nämä opintokokonaisuudet tulee työpaikalla purkaa työtehtäviksi, jotka tukevat opiskelutavoitteita." Tämän ohjeen mukaan ei kuitenkaan ole toimittu kaikissa oppisopimuksissa. PSK kuvaa runsaasti suullista opastamista ja asioiden varmistamista ja läpikäymistä opiskelijan, työpaikkaohjaajan ja koulutuksen järjestäjän välillä. Näistä vaiheista ei oppisopimusasiakirjoihin ole kuitenkaan jäänyt mitään dokumentaatiota, joiden perusteella voitaisiin jälkikäteen varmistua toiminnan asianmukaisuudesta. Käydyt keskustelut eivät myöskään voi korvata lainsäädännön edellyttämää opiskeluohjelmaa tai sen osia, vaan henkilökohtainen opiskeluohjelma on aina laadittava kirjallisesti ja liitettävä oppisopimukseen kuten ammatillisesta

§:ssä edellytetään. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että keskeisten työtehtävien kuvaamisella on olennainen merkitys myös opiskelijan oikeusturvan näkökulmasta. Kaikkien sopijapuolten kannalta on olennaista, että oppisopimukseen ja siihen liitettävään henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan kirjataan oppisopimuskoulutukseen liittyvät yksityiskohdat. Siitä, että oppisopimus on sekä sisällöltään että kestoltaan asianmukainen, voidaan varmistua kuvaamalla opittavat työtehtävät ja tietopuolinen koulutus tutkinnon perusteisiin nojaten ja riittävän tarkasti, sekä aikatauluttamalla tutkintoon valmistava koulutus tarvittavien opintojen laajuutta vastaavalla tavalla. Näin varmistutaan siitä, että kukin sopijapuoli tietää oikeutensa, vastuunsa ja velvoitteensa. Oppisopimus on kirjallinen työsopimus. Oppisopimuksen työsopimusluonteen vuoksi opiskelijan tulee tietää, mitkä ovat ne keskeiset työtehtävät, joita opiskelijan tulee työpaikalla suorittaa koulutukselle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Työnantajan ja kouluttajan tulee puolestaan tietää, mitä työpaikalla pitää opiskella. Työtehtävien tulisi keskittyä ensisijaisesti tavoitteelliseen uuden oppimiseen tutkinnon perusteiden mukaisesti. Silloin, jos ammatilliseen perustutkintoon tähtäävä oppisopimus on tehty henkilöille ilman työtehtävien määrittelyä ja henkilö on pysynyt entisissä työtehtävissään, viittaa menettely opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan joko siihen, ettei osaamisvajetta ja siten koulutustarvetta suhteessa kyseiseen tutkintoon ole, tai siihen, ettei tutkinnon perusteiden mukainen osaaminen ole ollut koulutuksen tavoitteena. Arvioitaessa keskeisten työtehtävien kuvaamisen merkitystä opiskelijan oikeusturvan näkökulmasta tulee ottaa myös huomioon, että ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 29 §:n 1 momentin mukaan opiskelijalla on oikeus saada opetusta. Opiskelijalla on myös lain 25 c §:n mukaan oikeus saada tieto arviointiperusteiden soveltamisesta opinto-, näyttö- ja tutkintosuoritukseensa. Arviointiin tyytymättömällä opiskelijalla on oikeus pyytää siihen oikaisua. Jos keskeisiä työtehtäviä ei ole kirjattu henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan, ei ole mitenkään osoitettavissa, että opiskelijan 29 §:n 1 momentissa tarkoitettu oikeus saada opetusta toteutuisi tai että opiskelijan oikeus voimassa olevien säännösten mukaiseen arviointiin ja sen oikaisemiseen täyttyisi. Keskeisten työtehtävien kuvaamisella on myös merkitystä, kun arvioidaan, onko oppisopimuskoulutus tarkoituksenmukainen koulutusratkaisu. Jos kuvaus puuttuu, on mahdotonta arvioida, onko oppisopimuskoulutus tarkoituksenmukainen koulutusratkaisu tutkinnon perusteiden mukaisen osaamisen hankkimiselle. Tällöin on myös mahdotonta arvioida ja todentaa sitä, millä tavoin koulutuksen järjestäjä on arvioinut ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 5 §:n 2 momentin mukaisesti työpaikan soveltuvuuden tavoitteena olevan tutkinnon vaatimusten edellyttämäksi koulutustyöpaikaksi. Se, että oppisopimukset laaditaan voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti kirjallisesti ja niihin liitetään henkilökohtaiset opiskeluohjelmat, joista käy ilmi ammatillisesta

§:n 2 momentissa luetellut seikat, osoittaa osaltaan, että koulutuksen järjestäjä järjestää oppisopimuskoulutuksensa noudattaen voimassa olevaa lainsäädäntöä ja määräyksiä. Edellä esitetyn perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että vuoden 2007 rahoituksen perusteena olleista 161 peruskoulutuksen ja 75 lisäkoulutuksen oppisopimuksista on puuttunut tavoitteeksi asetetun tutkinnon osaamisvaatimusten saavuttamisen kannalta keskeisten työtehtävien kuvaus kokonaan tai kuvaus on sisältynyt lähinnä hakeutumisvaiheen lomakkeisiin ja ollut täysin yleisluonteinen ja riittämätön. Puute näiden oppisopimusten osalta on niin merkittävä, että se on omiaan vakavasti vaarantamaan koko oppisopimuskoulutuksen toteutumisen. Nämä oppisopimukset eivät täytä ammatillisesta

§:ssä asetettua keskeisten työtehtävien kuvauksen vaatimusta millään mittapuulla eikä näin puutteellisia oppisopimuksia voida hyväksyä valtionosuusrahoituksen perusteeksi. Edellä mainitun lisäksi suuressa osassa niistä oppisopimuksista, joissa on ollut mukana keskeisten työtehtävien kuvaus, on tämä kuvaus laadittu yleensä aina lainsäädännön vastaisesti vasta oppisopimuksen solmimisen jälkeen, usein tarpeettoman ylimalkaisesti tai puutteellisesti, tai keskeiset työtehtävät ovat ristiriidassa opiskelijan todettuun osaamisen nähden. Koska oppisopimuskoulutus perustuu työssäoppimiseen, keskeisten työtehtävien kuvaus on yksi olennaisimmista oppisopimusopiskelijan oppisopimukseen liitettävän henkilökohtaisen opiskeluohjelman kohdista. Opetus- ja kulttuuriministeriö haluaa kiinnittää PSK:n huomion näihin merkittäviin puutteisiin, joita laadittuihin työtehtäväkuvauksiin liittyi, ja korostaa työtehtäväkuvauksen merkitystä keskeisenä henkilökohtaisen opiskeluohjelman osana. Henkilökohtainen opiskeluohjelma ja tietopuolisten opintojen järjestäminen Ammatillisesta

§:n 2 momentin mukaan oppisopimukseen liitettävästä henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta tulee keskeisten työtehtävien lisäksi ilmetä myös muun muassa koulutukseen sisältyvä tietopuolinen koulutus ja tietopuolisten opintojen ajoittuminen koulutusajalle. Tietopuolisilla opinnoilla tuetaan ja täydennetään työpaikalla tapahtuvaa opiskelua ja varmistetaan, että opiskelija saa tutkinnon suorittamisessa edellytettävää osaamista. Tietopuolisesta koulutuksesta on vastuussa koulutuksen järjestäjä. Opetushallituksen tarkastuskertomuksesta ja sen liiteasiakirjoista käy ilmi, että ainoastaan osaan oppisopimuksista oli liitetty tietopuolisen opetuksen suunnitelma. Tarkastuskertomuksen mukaan tietopuoliset opinnot oli suunniteltu opiskelijalle pääsääntöisesti vasta sen jälkeen, kun oppisopimus on solmittu, tai oppisopimus perustui tietopuolisen opetuksen aikatauluun. Tietopuolisen opetuksen suunnittelu oli siirretty tietopuolisen koulutuksen järjestäjän vastuulle, eikä tarkastusmateriaalista tehtyjen päätelmien perusteella koulutuksen järjestäjä ole ollut mukana suunnittelemassa opiskelijan tietopuolisia opintoja. Tarkastushavaintojen mukaan tietopuolisten opintojen suunnittelussa ei myöskään ole otettu työssäoppimisen suunnitelmaa huomioon siten, että valmistava koulutus muodostaisi todettuun oppimistarpeeseen ja tutkinnon perusteisiin pohjautuvan kokonaisuuden. Siltä osin kuin opiskelijan asiakirjoissa oli ainoastaan tietopuolisen opetuksen suunnitelma ilman keskeisten työtehtävien kuvausta, ei tietopuolisen opetuksen sisällöllistä asianmukaisuutta ole ollut mahdollista arvioida, koska valmistavan koulutuksen kokonaisuus ei tule esille. Tarkastuskertomuksen mukaan tietopuolisen opetuksen suunnitelmista tuli esille myös se, että oppisopimusaika on perustunut usein tietopuolisen opetuksen aikatauluun. Näissä tapauksissa oppisopimusaika on päättynyt samaan aikaan valmistavan koulutuksen kanssa ja tutkintotilaisuudet eivät kokonaisuudessaan ole sisältyneet oppisopimusaikaan. Lisäksi osassa tietopuolisen opetuksen suunnitelmista aikataulu ei täsmännyt oppisopimusajan kanssa, vaan tietopuolinen opetus alkoi ennen oppisopimuksen voimaantuloa tai tietopuolinen opetus jatkui oppisopimusajan jälkeen. Opetushallituksen tarkastuskertomuksen ja sen liiteaineiston mukaan vuonna 2007 voimassa olleista oppisopimuksista tietopuolinen opetussuunnitelma puuttui kokonaan 189 perustutkinnon ja 124 lisäkoulutuksen oppisopimuksista. PSK on toimittanut opetus- ja kulttuuriministeriölle kaikkiaan 142 opiskelijan osalta lisäasiakirjoja. Tässä lisämateriaalissa on ollut mukana useiden opiskelijoiden tietopuolisen opetuksen suunnitelma ja aikataulu. Toimitettu lisämateriaali sisälsi usein ryhmäkohtaisia suunnitelmia aikatauluineen. Lisäksi oli joitakin opettajien sähköposteista poimittuja päivämääriä, joita esitettiin tietopuolisen opetuksen aikatauluina. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että ne tietopuolisen koulutuksen ajoitusta ja sisältöä koskevat asiakirjat, joita PSK on opetus- ja kulttuuriministeriölle toimittanut, on toimitettu vuoteen 2007 nähden sekä tarkastuksen vireilläoloaika huomioon ottaen erittäin myöhään. Asiakirjoja ei pääsääntöisesti ole myöskään päivätty, joten niistä ei ole pääteltävissä laatimisajankohtaa. Siltä osin kuin toimitettu lisämateriaali sisälsi lähinnä opettajan sähköpostista jälkikäteen poimittuja aikataulutietoja tai vain tiettyä oppilaitosta ja tutkintoa koskevia opetussuunnitelma-asiakirjoja, ei kyseistä aineistoa voida pitää sellaisena dokumenttina, jota ammatillisesta

§:ssä henkilökohtaisella opiskeluohjelmalla tarkoitetaan. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että niiltä osin kuin tietopuolisen koulutuksen suunnitelmia tai aikatauluja on toimitettu vasta opetus- ja kulttuuriministeriölle, ei näitä asiakirjoja ole voitu liittää ammatillisesta

§:n 2 ja 3 momentin tarkoittamalla tavalla oppisopimukseen sitä hyväksyttäessä. Tietopuolisen koulutuksen sisällön ja aikataulun olisi tullut olla liitettynä asetuksessa edellytetyllä tavalla oppisopimukseen. PSK on oppisopimuskohtaisissa vastineissaan kuvannut laajasti sitä, kuinka tietopuolisesta opetuksesta on keskustelu yhdessä opiskelijan, työnantajan ja tietopuolisen koulutuksen järjestäjän kanssa ennen oppisopimuksen solmimista ja tietopuolisen koulutuksen aikataulut opiskelija on saanut ensimmäisellä lähipäivällä, jolloin opiskelija on myös saanut ohjausta opintojaksoille osallistumiseen. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että opiskelijan mahdollisesti saamaa ohjausta on sinänsä pidettävä hyvänä asiana, mutta keskusteluilla ja suullisilla ohjeistuksilla ei voida korvata ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksessa asetettua velvollisuutta kirjata henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan tietopuolisen koulutuksen sisältöä ja ajoittumista opiskeluajalle. Henkilökohtaisen opiskeluohjelman laatiminen tulisi tapahtua työnantajan, koulutuksen järjestäjän ja opiskelijan yhteistyönä, joten lainmukaisena menettelynä ei voida myöskään pitää tietopuolisen koulutuksen suunnittelun siirtämistä tietopuolisen opetuksen järjestäjälle. Tällöin opintojen kokonaisuus ei ole kenenkään hallinnassa. Opetushallituksen tarkastuskertomuksen mukaan tietopuolisten opintojen henkilökohtaistamisessa on ollut myös merkittäviä puutteita. Koulutuksen järjestäjän ja tietopuolisen koulutuksen tarjoajan välisistä hankintasopimuksista näkyy, että useille perustutkinto-opiskelijoille oli ryhmäkohtaisesti merkitty esimerkiksi 50 päivää tietopuolista koulutusta ilman, että opiskelijoiden osaamista oli otettu huomioon. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että näyttötutkintotavoitteisessa koulutuksessa osaamisen hankkiminen suunnitellaan ja toteutetaan yksilöllisesti. Näin ollen henkilökohtaiset opiskeluohjelmat tulee laatia yksilöllisesti. Tämä koskee myös tietopuolisen koulutuksen sisältöä sekä tietopuolisten opintojen ajoittumista koulutusajalle. Ammatillisesta

§:n 3 momentin mukaan henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa on otettava yksilöllisesti huomioon ja luettava hyväksi opiskelijan aikaisempi koulutus ja työkokemus. Tämän vuoksi ei ole mahdollista, että useilla opiskelijoilla olisi osaamistaustasta riippumatta täsmälleen samansisältöiset tietopuolisen opetuksen suunnitelmat. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että tietopuolista opetusta ei ole suunniteltu oppilaiden yksiköllisten tarpeiden perusteella. Aikaisemmalla osaamisella, toisin kuin lainsäädäntö edellyttää, ei näytä useissa tapauksissa olleen vaikutusta tietopuolisen opetuksen suunnitteluun. Opetushallituksen tarkastusaineiston mukaan varsinaiset tietopuolisen opetuksen suunnitelmat myös usein puuttuivat. Lisäksi henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan liitetyt tietopuolisen opetuksen sisältöä ja aikataulua koskevat merkinnät ovat opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan sisältäneet poikkeuksellisen paljon epätarkkuuksia, jolloin koulutuksen järjestäjän toiminta on ollut varsin suurpiirteistä ja riittämätöntä. Laatiessaan henkilökohtaiset opiskeluohjelmat tietopuolisten opintojen osalta puutteellisesti, opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että koulutuksen järjestäjä ei ole noudattanut ammatillisesta

§:n säännöksiä. Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 17 §:n mukaan oppisopimuskoulutuksessa työpaikalla käytännön työtehtävien yhteydessä järjestettäviä opintoja täydennetään tietopuolisilla opinnoilla. Siltä osin kuin henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan ei ole kirjattu ollenkaan tietopuolista opetusta, ja nämä tiedot PSK:n lähettämien lisäasiakirjojen jälkeenkin jäävät puuttumaan, on henkilökohtainen opiskeluohjelma jäänyt kyseisen oppisopimuksen osalta niin merkittävältä osin puutteelliseksi, ettei koulutusta näiden sopimusten osalta voida pitää ammatillisesta koulutuksesta annetun lain tai aikuiskoulutuslain mukaisena perus- tai lisäkoulutuksena. Tutkintojen pituus, henkilökohtaistaminen ja osaamisen tunnustaminen Ammatillisesta

§:n 3 momentin mukaan henkilökohtainen opiskeluohjelma on oppisopimuskoulutuksessa se asiakirja, jossa on otettava huomioon ja luettava hyväksi opiskelijan aikaisempi koulutus ja työkokemus. Osaamisen tunnustamisesta säädetään erikseen ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 30 §:ssä ja aikuiskoulutuslain 11 §:ssä sekä henkilökohtaistamisesta aikuiskoulutuslain 8 §:ssä. Aikuiskoulutuslain 8 §:n 3 momentin mukaan koulutuksen järjestäjä huolehtii näyttötutkintoon valmistavaan koulutukseen hakeutumisen, tutkinnon suorittamisen ja tarvittavan ammattitaidon hankkimisen henkilökohtaistamisesta. Henkilökohtaistamisen peruslähtökohtana ovat yksilölliset koulutuskokonaisuudet, joissa tapauskohtaisesti arvioidaan olemassa olevan osaamisen pohjalta tarvittavan koulutuksen laajuus. Lähtökohtana on, että mitä henkilö jo osaa, sitä ei tule kouluttaa uudelleen valtionosuusrahoituksella. Opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan siinä tapauksessa, että oppisopimuksesta puuttuvat henkilökohtaiset opiskeluohjelmat tai ne eivät sisällä ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksessa säädettyjä seikkoja, ei voida osoittaa, että opiskelijan aikaisempi koulutus ja työkokemus olisi otettu oppisopimuskoulutuksessa huomioon. Näin ollen henkilökohtaisten opiskeluohjelmien puutteellinen laatiminen osaltaan osoittaa, että koulutuksen järjestäjä ei ole noudattanut ammatillisesta

§:n 3 momentin ohella ammatillisesta koulutuksesta annetun lain ja aikuiskoulutuslain osaamisen tunnustamista ja henkilökohtaistamista koskevia säännöksiä. Henkilökohtaistamisen laiminlyönti merkitsee käytännössä sitä, että ei voida osoittaa, että opiskelijalle järjestetty koulutus olisi hänen kannaltaan ollut määrällisesti ja sisällöllisesti tarkoituksenmukaista ja että valtionosuusrahoituksen määrä olisi vastannut todellista koulutustarvetta. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan oppisopimus ja henkilökohtainen opiskeluohjelma tulee laatia kirjallisesti ja henkilökohtainen opiskeluohjelma on liitettävä oppisopimukseen. Henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa määritellään se koulutus, jota opiskelija aiemman koulutuksensa, työkokemuksensa ja osaamisensa perusteella vielä tarvitsee tutkinnon suorittamiseksi. Henkilökohtainen opiskeluohjelma on keskeisin rahoituksen perusteena olevan toiminnan sisältöä kuvaava asiakirja. Tarkastuskertomuksen ja sen liiteasiakirjojen perusteella henkilökohtaistamisen ongelmia on ollut erityisesti logistiikka- ja rakennusalan perustutkintoa koskevissa oppisopimuksissa. Tarkastuskertomuksessa kuvataan, että koulutuksen järjestäjältä tarkastuskäynnillä saadun tiedon mukaan vuonna 2007 kuljetusalan oppisopimuksissa ongelmana oli se, että aikaisempaa osaamista ei ole otettu huomioon suunnitelmia laadittaessa eikä näin ollen henkilökohtaistamista ole tehty. Näiden tutkintojen henkilökohtaistaminen oli siirretty yhteistyösopimuksella tietopuolisen koulutuksen järjestäjän vastuulle. Hankintasopimuksissa on lähtökohtaisesti suunniteltu kaikille opiskelijoille heidän taustastaan ja osaamisestaan riippumatta 50 päivän tietopuolinen opetus ja 10 päivää etätehtäviä. Tarkastuskertomuksen mukaan tarkastusaineistosta oli pääteltävissä, että logistiikan ja rakennusalan perustutkintoon (maarakennuskoneenkuljettaja) osallistuvista opiskelijoista huomattava osa olisi ollut mahdollista ohjata suoraan tutkintotilaisuuksiin tai suorittamaan ammattitutkintotasoisia opintoja. PSK on kiistänyt henkilökohtaistamisen laiminlyönnit, vedonnut lainsäädännön ja sitä täydentävän ohjeistuksen puutteellisuuteen ja on myös kuvannut laajasti asiaan liittyviä menettelytapojaan. Kuljettajasopimusten osalta PSK on tarkastuskertomuksen mukaan todennut, että opintojen suunnittelua on vaikeuttanut toimialan osaamisen riittävä puute. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että tarkastuskertomuksesta ja sen liiteasiakirjoista käy ilmi, että useat ammatillista perustutkintoa suorittavat oppisopimusopiskelijat ovat olleet henkilöitä, joilla on ollut mittava työura samoista tehtävistä, joihin oppisopimuskoulutuksessa on ollut tarkoitus kouluttautua. Jos opiskelun tavoitteena on ollut ammatillinen lisä- tai täydennyskoulutus, opiskelijat olisi tullut ohjata oppilaitos- tai oppisopimusmuotoiseen ammatilliseen lisäkoulutukseen tai järjestää koulutus maksullisena palvelutoimintana. Niiden opiskelijoiden osalta, joille ammatillinen perustutkinto on ollut perusteltu, opinnot olisi pitänyt henkilökohtaistaa ja mitoittaa opintoajat opiskelijan osaamisen ja kokemuksen mukaisesti. Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 5 §:n mukaan ammatillisen peruskoulutuksen tavoitteena on antaa opiskelijoille ammattitaidon saavuttamiseksi tarpeellisia tietoja ja taitoja. Ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain 12 §:n mukaan ammatillisessa perustutkinnossa osoitetaan ammattitaidon saavuttamisen edellyttämät tiedot ja taidot. Ammattitutkinnossa osoitetaan alan ammattityöntekijöiltä edellytetty ammattitaito ja erikoisammattitutkinnossa alan vaativimpien työtehtävien hallinta. Näyttötutkinnot ovat ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain 1 §:n mukaan ammattitaidon hankkimistavasta riippumattomia tutkintoja. Näyttötutkintoina voidaan suorittaa ammatillisia perustutkintoja, ammattitutkintoja ja erikoisammattitutkintoja. Henkilökohtaistamisessa selvitetään, mitä osaamista opiskelijalla on ja mikä olisi opiskelijan tausta ja kokemus huomioon ottaen opiskelijalle paras mahdollinen tutkintomuoto sekä mahdollinen koulutuksen järjestämismuoto (oppisopimus vai oppilaitosmuotoinen koulutus). Jos ammatillisia tutkintoja suoritetaan näyttötutkintoina, ei ammatillista perustutkintoa voida aina pitää ensisijaisena tutkintona. Tutkinnon suorittajan on mahdollista suorittaa näyttötutkintona mikä tahansa ammatillinen tutkinto, jos hänen osaamisensa riittää tutkinnon perusteissa määriteltyjen ammattitaitovaatimusten osoittamiseen. Merkitystä ei ole sillä, onko tutkinnon suorittaja hankkinut ammattitaidon ja osaamisensa koulutuksessa, harrastuksissa tai työelämässä. Olennaista on tutkinnon suorittajan osaaminen. Tutkintotilaisuudessa tutkinnon suorittajalla on mahdollista osoittaa osaamisensa, ja jos hänellä on tutkinnon perusteiden mukainen ammattitaito, hänen tutkintosuorituksensa hyväksytään. Näin ollen henkilö, jolla on riittävä työkokemuksen kautta hankittu osaaminen, voi mennä suoraan suorittamaan ammatti- tai erikoisammattitutkintoa, vaikka hänellä ei olisi suoritettuna ammatillista perustutkintoa. Jos hakeutujan tavoittelema tutkinto ei ole hänelle tasollisesti soveltuva, hakeutuja on ohjattava hänelle soveltuvaan tutkintoon. Osaaminen on tunnistettava käyttämällä monipuolisesti erilaisia alalle soveltuvia menetelmiä. Ammatillisen perustutkinnon suorittaminen kokeneelle ammattihenkilöllekin on sinänsä mahdollista. Tällöin kuitenkin henkilökohtaistamisessa ja tutkinnon suorittamisen suunnittelussa on otettava huomioon opiskelijan aiempi osaaminen. Jos opiskelijalla on vankkaa työkokemusta, on hänen mahdollista suoriutua tutkinnosta ilman siihen valmistavaa koulutusta ja ainakin ilman oppisopimusmuotoisesti järjestettyä koulutusta. Lainsäädäntö mahdollistaa ammatillisen perustutkinnon suorittamisen näyttötutkintona ilman siihen valmistavaa koulutusta silloin, kun henkilö hallitsee tutkinnon perusteissa vaaditun osaamisen. Luonteensa vuoksi oppisopimuskoulutuksena järjestettävää ammatillista peruskoulutusta ei voida pitää oikeana ja perusteltuna koulutusmuotona silloin, kun opiskelijalla on jo alan perusammattitaito hallinnassa. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että PSK ei ole ottanut huomioon opiskelijoiden aikaisemmin hankittua osaamista siten kuin siitä säädetään ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa ja aikuiskoulutuslaissa. Tämä näkyy siten, että kokeneillekin työntekijöille on tehty pitkiä yleensä vähintään kahden vuoden mittaisia oppisopimuksia. Tarkastuskertomuksen mukaan koulutuksen järjestäjä oli arvioinut logistiikka-alan koulutusten jo alettua kyseisiin koulutuksiin sovittuja oppisopimusaikoja ja todennut niiden olleen liian pitkiä. Tästä johtuen koulutuksen järjestäjä ei ole ilmoittanut kaikkia kuljetusalan opiskelijoita oppisopimusajan viimeiseen tilastointipäivään. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että koulutuksen järjestäjän velvollisuutena on ammatillisesta koulutuksesta annetun lain mukaan huolehtia henkilökohtaistamisesta. Lainsäädäntö velvoittaa koulutuksen järjestäjää ottamaan huomioon opiskelijan aikaisemman osaamisen. Opiskelijan kokemusta ja osaamista arvioidaan tutkinnon perusteissa määriteltyihin ammattitaitovaatimuksiin. Samassa yhteydessä selvitetään, mitä osaamista opiskelijalta puuttuu ja miten se olisi tarkoituksenmukaisinta hankkia. Valtionosuusrahoituksen tarkoituksena ei ole rahoittaa sellaista toimintaa, jolla ei pyritä osaamistason nostamiseen. Edellä esitetyn perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että PSK on ammatillisesta koulutuksesta annetun lain ja aikuiskoulutuslain vastaisesti laiminlyönyt useiden opiskelijoiden osalta ottaa järjestämässään oppisopimuskoulutuksessa huomioon opiskelijan aiempaa koulutusta ja työkokemusta sekä lukea sitä opiskelijalle hyväksi. Henkilökohtaistamisen laiminlyönti merkitsee käytännössä sitä, että koulutuksen järjestäjä ei voi osoittaa, että opiskelijalle järjestetty koulutus on hänen kannaltaan ollut määrällisesti ja sisällöllisesti tarkoituksenmukaista ja että se olisi vastannut todellista koulutustarvetta. Näin menetellessään PSK on rahoituslain perusteella hakenut järjestämäänsä oppisopimuskoulutusta varten tasoltaan huomattavasti korkeampaa peruskoulutuksen rahoitusta, vaikka koulutus kokeneille ja pitkän työkokemuksen omaaville henkilöille olisi osaamisvaatimustason puolesta tullut rahoittaa joko maksullisena palvelutoimintana tai ammatillisen lisäkoulutuksen rahoituksella. PSK on saanut perusteetonta valtionosuusrahoitusta vaatimuksiltaan ja rahoitukseltaan vääräntasoisesta koulutuksesta ja pitkistä oppisopimusajoista. Logistiikan ja rakennusalan perustutkinnot Tarkastuskertomuksen mukaan koulutuksen järjestäjä on tehnyt hankintasopimuksia Suomen tekniikkaopiston kanssa, jolloin on sovittu logistiikan ja rakennusalan perustutkintojen valmistavaan koulutukseen liittyvästä yhteistyöstä. Yhteistyöhön kuului muun muassa opiskelijoiden opintojen henkilökohtaistaminen ja tietopuolisen opetuksen järjestäminen. Materiaalissa oli Suomen tekniikkaopiston tietopuolisen opetuksen suunnitelmia, jotka perustuivat siihen, että kaikille logistiikan perustutkintoa suorittaville opiskelijoille tarjottiin 50 lähipäivää opetusta ja etätehtäviä 10 päivää. Tietopuolisen opetuksen suunnitelma, 50 päivää, oli yleisesti tutkinnon perusteiden mukainen 45 päivän osalta, mutta näiden päivien lisäksi koulutusohjelmaan oli sisällytetty 5 ammattipätevyyden jatkokoulutuspäivää, jotka eivät ole osa logistiikan perustutkintoa. Ammattipätevyyden jatkokoulutus on henkilöstökoulutusta, joka on päivityskoulutusta alalla toimiville kuljettajille, eikä sitä tule järjestää perustutkintorahoituksella. Opiskelijoiden opintosuoritusotteista on tarkastuskertomuksen mukaan todettavissa, että opiskelijoiden osallistuminen koulutuspäiviin on yleensä ollut huomattavasti vähäisempää kuin mitä opiskelijan oppisopimuksessa tai ryhmän hankintasopimuksessa on mainittu koulutuspäivien määrästä. Lisäksi opiskelijoiden koulutussuunnitelmissa ja opintosuorituksissa oli usein eroja. Tarkastuskertomuksen mukaan koulutuksen järjestäjän tarkastuskäynnillä antaman tiedon mukaan ongelmia aiheuttivat työssäoppimisen suunnittelu ja arviointi sekä kuljettajien ammattipätevyyslainsäädäntöön perustuvien jatkokoulutuspäivien sisällyttäminen perustutkintokoulutukseen. Kuljetusalan oppisopimusten suunnittelussa koulutuksen järjestäjän mukaan ongelmallista oli se, että sillä itsellään ei ollut riittävästi tämän toimialan osaamista. Tarkastuskertomuksen mukaan vuonna 2007 solmituissa logistiikan perustutkinnon oppisopimuksissa ja niiden liitteenä olevissa asiakirjoissa oli useita epäselvyyksiä. Tutkinnon osiin liittyviä epäjohdonmukaisuuksia oli myös vuonna 2007 rakennusalan perustutkintoon, maarakennuskoneenkuljettaja, solmituissa oppisopimuksissa ja näiden liitteenä olevissa asiakirjoissa. Tarkastuskertomuksen mukaan PSK:n laatimista työssäoppimisen suunnittelu- ja työssäoppimisen väliarviointilomakkeista puuttui kaikkien opiskelijoiden osalta yksi tutkinnon osa, jolloin tutkinnon laajuus ei ollut tutkinnon perusteiden mukainen. Jos henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa oli mainittu tutkinnon osat, eivät nämä kaikilta osin täsmänneet opiskelijan muissa asiakirjoissa mainittujen tutkinnon osien kanssa. Henkilökohtainen näyttösuunnitelma oli myös usein tekemättä, tai jos se oli tehty, sisältö näytti usein olevan sama eri opiskelijoilla. Sitä, ettei järjestetty perustutkintoon valmistava koulutus vastaa kyseisen tutkinnon perusteita, voidaan opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan pitää vakavana laadullisena puutteena. Kuorma- ja linja-autokuljettajien ammattipätevyyskoulutus Opetus- ja kulttuuriministeriö ja Liikenteen turvallisuusvirasto toteuttivat yhteistyössä vuonna 2009 kuljettajakoulutusselvityksen. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteutti käytännön toteutukseen liittyvän selvityksen samanaikaisesta osallistumisesta logistiikan perustutkinnon valmistavaan koulutukseen sekä ammattipätevyyden jatkokoulutukseen. Näistä tuloksista on koulutuksen järjestäjiltä pyydetty selvitykset. Opetus- ja kulttuuriministeriö toimitti PSK:lle asiaa koskevan selvityspyynnön 10.12.2009. Ammattipätevyyden jatkokoulutuksen toteuttaminen oppisopimuskoulutuksena näkyy PSK:n opetus- ja kulttuuriministeriölle toimittamassa selvityksessä 18.1.2009. Selvityksestä käy ilmi, että 54 opiskelijan jatkokoulutuspäivät liittyen ammattipätevyyskoulutuksen jatkokoulutukseen tai ADR-ajoluvan päivityskoulutukseen oli rahoitettu oppisopimuskoulutuksen perustutkintorahoituksella. Selvityksen mukaan PSK on ohjannut ammatilliseen perustutkintoon johtavaan oppisopimuskoulutukseen opiskelijoita, joiden koulutustarve on liittynyt ammattipätevyyslaissa tarkoitettuun jatkokoulutukseen tai ADR-ajoluvan päivityskoulutukseen. Logistiikan perustutkintoon johtava koulutus on tällöin painottunut jatkokoulutukseen ja jatkokoulutusta on annettu opiskelijoille samanaikaisesti perustutkintoon johtavan koulutuksen kanssa. PSK on myöntänyt virheellisen toimintatavan, ja todennut opetus- ja kulttuuriministeriölle osoittamassaan kirjeessä olevansa valmis korvaamaan valtionosuuksia niiden opiskelijoiden kohdalta, jotka ovat osallistuneet opetusministeriön lähettämän ohjekirjeen 19.6.2008 jälkeen EU-direktiivin mukaiseen jatkokoulutukseen. Kuulemistilaisuudessa PSK on täsmentänyt, että tämä tarkoittaa, että se myöntää perusteetta saadun etuuden ammattipätevyyslaissa tarkoitetun jatkokoulutuksen tai ADR-ajoluvan päivityskoulutuksen osalta ainoastaan kyseisiltä koulutuspäiviltä ja siltä osin kuin rahoitus on myönnetty opetus- ja kulttuuriministeriön vuonna 2008 asiaa koskevan ohjekirjeen antamisen jälkeen. Kyseisille opiskelijoille samanaikaisesti annettuun perustutkintoon johtavaan koulutukseen saatua valtionosuutta ei sen sijaan ole PSK:n mukaan saatu perusteetta. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että ammattipätevyyskoulutuksen jatkokoulutukseen osallistuneiden osalta on todettavissa, että valittaessa opiskelijoita perustutkintoon valmistavaan koulutukseen koulutusta ei ole henkilökohtaistettu. Opiskelijalle ei myöskään voida koulutusten erilaisten tavoitteiden vuoksi antaa samanaikaisesti ammatilliseen perustutkintoon johtavaa koulutusta ja ammattipätevyyslaissa tarkoitettua jatkokoulutusta. Ammattipätevyyslain 7 §:n mukaan kuljettajalle annetaan ammattipätevyyden ylläpitämiseksi ja täydentämiseksi jatkokoulutusta kuljettajan tehtävän kannalta keskeisissä perustason ammattipätevyyskoulutukseen sisältyvissä oppiaineissa. Koska jatkokoulutus on luonteeltaan ammattipätevyyden ylläpitämistä ja täydentämistä varten tarkoitettua jatkokoulutusta, opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että logistiikan perustutkintoon valmistavaa ja siihen sisältyvää perustason ammattipätevyyskoulutusta ei tule antaa samanaikaisesti ammattipätevyyskoulutuksen jatkokoulutuksen kanssa. Näin menetelleessään PSK on menetellyt ammatillisesta koulutuksesta annetun lain, rahoituslain ja ammattipätevyyslain säännösten vastaisesti. Ammattipätevyyslain 3 §:ssä tarkoitetun perustason ammattipätevyyden vaatimukset on sisällytetty yhdeksi logistiikan perustutkinnon tutkinnon osaksi. Koulutuksen sisältö on yksityiskohtaisesti määritelty. Opetushallitus vahvistaa opetussuunnitelman ja näyttötutkinnon perusteiden yhteydessä perustason ammattipätevyyskoulutuksen yhteydessä noudatettavat opetussuunnitelman ja näyttötutkinnon perusteet. Suorittaessaan logistiikan perustutkintoa opiskelijalla on siten mahdollisuus saada samanaikaisesti suoritettua myös perustason ammattipätevyys. Ammattipätevyyslaissa tarkoitettu jatkokoulutus ei ole osa logistiikan perustutkintoa. Toisin kuin perustason ammattipätevyyskoulutuksessa, Opetushallituksen tutkintojen perusteita koskevissa määräyksissä ei ole mainintaa siitä, että jatkokoulutusta voisi järjestää logistiikan perustutkintoon sisältyvänä koulutuksena. Jatkokoulutus on luonteeltaan täydennyskoulutusta. Siinä on kyse kuljettajan osaamisen päivittämisestä säännöllisin väliajoin ammattitaidon ylläpitämiseksi ja ammatin harjoittamista edellyttävän ajoluvan säilyttämiseksi. Tämän vuoksi jatkokoulutus on luonteeltaan yritysten henkilöstökoulutusta, joka toteutetaan työnantajarahoitteisesti. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että jatkokoulutusta ei voida rahoittaa ammatilliseen perustutkintoon valmistavan koulutuksen rahoituksella. Vaikka jatkokoulutuksessa on kyse samoista oppiaineista kuin ammattipätevyyden peruskoulutuksessa, siinä ei ole kyse perustutkinnon tutkintovaatimusten mukaisesta koulutuksesta. Opetushallituksen tarkastuksessa tuli lisäksi esille, että PSK:n opetus- ja kulttuuriministeriölle toimittama selvitys ammattipätevyyden jatkokoulutuksesta ja ammatilliseen perustutkintoon valmistavasta koulutuksesta on virheellinen todetun tietopuolisen opetuksen osalta. Selvityksen liitteessä 2 on kaikille liitteen opiskelijoille ilmoitettu 50 päivän aikataulutettu tietopuolinen opetus, mutta tarkastuskertomuksen mukaan se ei ole vastannut toteutunutta tietopuolista opetusta. Vastuulliset kouluttajat Vastuullinen kouluttaja on ammatillisesta

§:n 2 momentin mukaan mainittava henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa. Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 5 §:n 2 momentin perusteella voidaan vastuulliseksi kouluttajaksi nimetä henkilö, joka tuntee oppisopimuksen mukaisten työtehtävien sisällöt ja jolla on ammattitaitonsa puolesta edellytykset ohjata oppisopimusopiskelijan työpaikalla tapahtuvaa opiskelua. Vastuullisella kouluttajalla on siten keskeinen merkitys sen suhteen, miten työpaikalla tapahtuva koulutus voidaan toteuttaa henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa sovitulla tavalla. Opetushallituksen tarkastuskertomusten mukaan logistiikan ja rakennusalan perustutkinnoissa opiskelijat oli usein nimetty toistensa työpaikkakouluttajiksi. Vuoden 2007 rahoituksen perusteena olevista oppisopimuksista 96 perustutkintoon johtavassa oppisopimuksessa työpaikkakouluttaja oli myös itse saman tutkinnon opiskelija. Tarkastuskertomuksen mukaan monessa oppisopimuksessa työpaikkakouluttajaksi oli myöhemmin nimetty toinen henkilö, mutta muutoksen ajankohta ei käynyt asiakirjoista ilmi. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksessa tarkoitetuksi vastuulliseksi kouluttajaksi ei voida nimetä opiskelijaa. Opiskelijaa ei voida pitää sellaisena asiantuntijana, jonka johdolla olisi mahdollista toteuttaa lainsäädännössä tarkoitettua ammattiin opettamista. Jos koulutuksen järjestäjä on nimennyt vastuulliseksi kouluttajaksi toisen saman tutkinnon opiskelijan, niin tällöin se ei ole lainsäädännön mukaisesti huolehtinut työpaikalla tapahtuvan koulutuksen edellytyksistä, eikä ole arvioinut koulutustyöpaikan soveltuvuutta opiskelupaikaksi. Tältä osin opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että koulutuksen järjestäjä on menetellyt ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 5 §:n 2 momentin vastaisesti. Sellaisia oppisopimuksia, jotka on laadittu toteutettavaksi työpaikalla tapahtuvan oppimisen osalta toisen saman tutkinnon opiskelijan ohjauksessa, ei voida lähtökohdiltaan pitää sellaisena oppisopimuskoulutuksena, jota voitaisiin rahoittaa valtionosuusvaroin. Koulutuksen järjestäjän viranomaistehtävät Oppisopimuskoulutuksen järjestäjän tulee ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 7 §:n 1 momentin perusteella vastata oppisopimuskoulutuksen johdosta ja oppisopimusten valvonnasta. Tähän katsotaan kuuluvan oppisopimuskoulutuksen niin sanotut viranomaistehtävät, joita ovat muun muassa koulutusedellytysten ja koulutustyöpaikan soveltuvuuden arviointi, henkilökohtaisten opiskeluohjelmien laatiminen, työnantajalle maksettavien koulutuskorvausten maksaminen, opintososiaalisten etuuksien maksaminen ja tietopuolinen koulutuksen järjestämisestä huolehtiminen. Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 10 §:n 2 momentin säännös mahdollistaa sen, että osa ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa tarkoitetuista palveluista voidaan hankkia toiselta koulutuksen järjestäjältä. Oppisopimuskoulutuksen osalta se voi tarkoittaa lähinnä tietopuolisen koulutuksen hankkimista. Säännös ei kuitenkaan anna oppisopimuskoulutuksen järjestäjälle oikeutta siirtää omaa tehtäväänsä järjestämisluvan mukaisena koulutuksen järjestäjänä. Koulutuksen järjestäjä vastaa siitä, että sen hankkimat palvelut järjestetään lain mukaisesti. Opetushallituksen tarkastuskertomuksesta käy ilmi, ettei PSK ole toteuttanut laissa säädettyä oppisopimuskoulutuksen johto- ja valvontatehtäväänsä, koska sen käyttämille tietopuolisen koulutuksen tarjoajille on siirretty sellaisia oppisopimuskoulutuksen järjestämiseen liittyviä tehtäviä, kuten henkilökohtaistamisesta huolehtiminen, opiskelijavalinnat, henkilökohtaisten opiskeluohjelmien laatiminen, koulutusedellytysten ja koulutustyöpaikan soveltuvuuden arvioiminen sekä valmistavan koulutuksen seuraaminen, joiden on lainsäädännön mukaan katsottava kuuluvan koulutuksen järjestämisluvan saaneelle koulutuksen järjestäjälle. Yhteistyöoppilaitoksille on määritelty sekä työssäoppimiseen että sen arviointiin liittyviä käytännön tehtäviä, jotka kuuluvat työpaikoilla työpaikkakouluttajalle ja opiskelijalle. Työssä oppimisen ja arvioinnin säädöstenmukaisesta toteuttamisesta huolehtiminen tulee olla koulutuksen järjestäjän vastuulla. Kuljettajakoulutuksissa myös opiskelijavalinta on annettu Suomen tekniikkaopiston tehtäväksi. PSK:n Suomen tekniikkaopiston kanssa solmimissa hankintasopimuksissa hinnoittelu ja laskutus on suunniteltu ryhmäkoon ja Suomen tekniikkaopiston tarjoaman tietopuolisen opetuksen kokonaismäärän mukaan. Hankintasopimuksissa ei ole otettu huomioon opiskelijakohtaista koulutustarvetta ja sen vaikutusta koulutuksesta aiheutuviin kustannuksiin. Käytettävissä olleen selvityksen perusteella opiskelijoiden osallistuminen koulutuspäiviin on usein ollut huomattavasti vähäisempää kuin mitä opiskelijan oppisopimuksessa tai ryhmän hankintasopimuksessa on mainittu koulutuspäivien määrästä. Koulutuksen järjestäjän Suomen tekniikkaopistolle suorittamat maksut eivät ole perustuneet todellisiin koulutuskustannuksiin, vaan laskennalliseen hinnoitteluun, joka on ollut merkittävästi korkeampaa todellisiin kustannuksiin nähden. PSK on laiminlyönyt sekä koulutukseen osallistumisen että laskutusperusteena käytettyjen suoritemäärien seurannan, mikä muodostaa käsityksen, että kuvatussa järjestelyssä merkittävä osuus valtionosuusrahoituksesta on siirretty perusteettomasti yritykselle, jolla ei ole koulutuksen järjestämislupaa. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että oppisopimuskoulutuksen järjestäjänä PSK:n on tullut vastata oppisopimuskoulutuksen johdosta ja valvonnasta. Henkilökohtaisten opiskeluohjelmien osalta ammatillisesta

§:ssä todetaan nimenomaisesti, että henkilökohtaisen opiskeluohjelman laativat yhdessä opiskelija, työnantaja ja koulutuksen järjestäjä. Järjestämislupasääntelyn tarkoituksena on muun ohella varmistua siitä, että valtionosuusrahoitteista oppisopimuskoulutusta järjestää vain koulutuksen järjestäjä, jolla on siihen ammatilliset ja taloudelliset edellytykset. Jos koulutuksen järjestäjä siirtää olennaiset koulutuksen järjestämiseen liittyvät tehtävänsä edelleen, jää järjestämislupasääntelyn tämä osa toteutumatta. Kuvatuissa yhteistyön muodoissa ei opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan ole ollut enää kyse pelkästään koulutuksen osien hankkimisesta muualta, vaan koulutuksen järjestäjälle kuuluvien tehtävien siirtämisestä sellaiselle taholle, jolle ei ole myönnetty ammatillisesta koulutuksesta tai ammatillisesta aikuiskoulutuksesta säädettyä järjestämislupaa. Muun muassa työtehtävien kuvaaminen ja tietopuolisen opetuksen sisällöstä ja ajoittumisesta huolehtiminen ovat kuuluneet tietopuolisen opetuksen järjestäjälle, opiskelijalle itselleen tai työpaikkakouluttajalle, eikä PSK ole huolehtinut niissä olevien puutteiden korjaamisesta. Oppisopimusten muuttaminen Muutokset oppisopimukseen ja siihen liittyviin asiakirjoihin ovat mahdollisia, mutta muutokset pitää aina hyväksyä sopijapuolten allekirjoituksilla ja päivätä sekä selkeästi yksilöidä, mitä muutetaan, mistä lukien ja miten. PSK ei ole yksilöinyt muutoksia, sopijapuolten allekirjoitukset sekä päiväykset muutosten osalta puuttuvat. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että oppisopimuksessa kyse on sopimusasiakirjoista, joten yksipuolinen muuttaminen ei ole mahdollista. Jos allekirjoitukset, päiväykset ja muutoksen kohteet puuttuvat, on mahdotonta todentaa, että asioista on sovittu säädösten mukaisesti eri osapuolten kesken. Tilastointipäivän tiedot Koulutuksen järjestäjän rahoituksen perusteena käytetään rahoituslain ja -asetuksen sekä annettujen ohjeiden mukaan ilmoitettuja tilastointi- eli laskentapäivien opiskelijamäärätietoja. Koulutuksen järjestäjä ilmoittaa tilastointipäivien tiedot opiskelijahallintojärjestelmän tietojen pohjalta. Tarkastuskertomuksen mukaan on näyttänyt siltä, että mahdollisia muutoksia esimerkiksi oppisopimusajassa ei ole aina päivitetty opiskelijahallintojärjestelmään, joten ajantasaista tietoa ei ole ollut käytettävissä tilastointipäivinä. Tarkastuskertomuksen mukaan koulutuksen järjestäjä on voinut saada tiedon oppisopimuksen purkautumisesta vasta kuukausien päästä varsinaisesta purkupäivästä. Tämän vuoksi opiskelija on saatettu ilmoittaa rahoitukseen oikeuttavaksi opiskelijaksi, vaikka opinnot ovat jo päättyneet. Osa opiskelijoista on ilmoitettu rahoituksen perusteeksi, vaikka he olivat jo saaneet tutkintotodistuksen. Tarkastuskertomuksessa on raportoitu useista puutteista ja virheistä, jotka liittyvät tilastointipäivien tietoihin, kun tilastointipäivien tietoja on verrattu opiskelijatietoihin ja oppisopimusasiakirjoihin. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että rahoitusasetuksen 15 §:n mukaan valtionosuutta myönnetään oppisopimuksiin, jotka ovat voimassa laskentapäivänä eli tammikuun 20 päivän ja syyskuun 20 päivä. Lisäksi, jos oppisopimuskoulutus järjestetään siten, että vähintään neljän kuukauden päätoimisia opintoja vastaava koulutus ei muuten tulisi otetuksi huomioon rahoituksessa, mainittua koulutusta saaneet opiskelijat luetaan opintojen päättymistä seuraavan laskentapäivän opiskelijamääriin. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että siltä osin kuin opiskelija on ilmoitettu edellä mainituista säännöistä poiketen opintojen päättymisen jälkeen rahoitukseen oikeuttavaksi opiskelijaksi, on koulutuksen järjestäjä saanut tältä osin perusteetonta valtionosuusrahoitusta. Perusteettoman edun raukeaminen Rahoituslain mukaisen rahoituksen perusteena olevat opiskelijamäärät lasketaan kaksivaiheisesti; ensimmäisessä vaiheessa rahoitus määrätään koulutuksen järjestäjälle ennakollisesti ja toisessa vaiheessa rahoituspäätös tarkistetaan vastaamaan koulutuksen järjestäjän todellisia ja toteutuneita opiskelijoita/oppisopimuksia. Oppisopimuskoulutuksessa rahoituksen määräytymisen perusteena oleva opiskelijamäärä/oppisopimusten määrä, jolla opiskelijakohtainen yksikköhinta kerrotaan, on tammikuun 20 päivän ja syyskuun 20 päivän eli niin sanottujen laskentapäivien keskiarvo. Myönnettäessä ennakollista rahoitusta varainhoitovuodelle, opiskelijamääränä käytetään varainhoitovuotta edeltäneen vuoden opiskelijamäärien keskiarvoa. Varainhoitovuoden loppuun mennessä ennakollisena myönnetty rahoitus tarkistetaan rahoituslain 45 §:n 2 momentin perusteella varainhoitovuoden edellä mainittujen laskentapäivien toteutuneen opiskelijamäärän/oppisopimusten määrän mukaiseksi. Tässä niin sanotussa tarkistuspäätöksessä rahoitus tarkistetaan koulutuksen järjestäjän toteutuneen opiskelijamäärän mukaiseksi. Jos tarkistuspäätöstä valmisteltaessa todetaan, että koulutuksen järjestäjällä ei ole ollut lainkaan opiskelijoita, koulutuksen järjestäjälle ennakollisena myönnetty rahoitus peritään päätöksessä takaisin. Ennakolliseen rahoituspäätökseen ei ole mahdollista hakea oikaisua, vaan vasta lopullisesta valtionosuus-/rahoituspäätöksestä voi tehdä esimerkiksi opiskelijamäärää koskevan oikaisuvaatimuksen. Varainhoitovuoden aikana suoritettu rahoitus perustuu edellä kuvatun mukaisesti edellisen vuoden opiskelijamääriin, ja lopullinen rahoitus määrätään varainhoitovuoden lopussa. Rahoituslain 46 §:n 2 momentin mukaan edellä 45 §:n 2 momentissa tarkoitettujen tarkistusten edellyttämät suoritukset maksetaan valtionosuuden saajalle ja peritään valtiolle varainhoitovuotta seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä. Ennakollisena maksettu ja lopullinen rahoitus on hyvin harvoissa tapauksissa sama. Rahoituslaissa säädetyt rahoituksen määräytymistä koskevat periaatteet poikkeavat kuntien valtionosuuslaista juuri edellä kuvattujen rahoituksen tarkistamista koskevien säännösten osalta. Edellä esitetyn perusteella ei opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan voida katsoa, että varainhoitovuoden rahoitus olisi suoritettu varainhoitovuoden lopussa, koska puheena oleva ennakollinen rahoitus on perustunut edellisen varainhoitovuoden toteutumaan ja varainhoitovuoden osalta lopulliset, varainhoitovuoden opiskelijatoteumaan perustuvat suoritukset valtiolle/koulutuksen järjestäjälle maksetaan seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä. Näin ollen kuntien valtionosuuslain 20 §:ssä tarkoitettu viiden vuoden aika lasketaan varainhoitovuotta seuraavan vuoden lopusta eli käsiteltävänä olevassa tapauksessa vuoden 2008 lopusta. Myös korkein hallinto-oikeus on useassa päätöksessään vahvistanut tämän laskentatavan. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo PSK:n näkemyksestä poiketen, että oikeus periä rahoitusta perusteettomana etuna vuodelta 2007 ei ole rauennut. Perusteeton etu ja kohtuullistaminen Ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa tarkoitettua koulutusta varten myönnetään lain 46 §:n mukaan rahoitusta käyttökustannuksiin siten kuin rahoituslaissa säädetään. Aikuiskoulutuslain 18 §:n mukaan laissa tarkoitetun koulutuksen käyttökustannusten ja ilman valmistavaa koulutusta suoritettavien näyttötutkintojen kustannusten rahoituksesta on voimassa, mitä rahoituslaissa säädetään. Rahoituslaissa säädetään lain 1 §:n mukaan käyttökustannuksiin ja perustamishankkeisiin myönnettävästä valtionosuudesta ja -avustuksesta sekä muusta rahoituksesta sellaista toimintaa varten, josta säädetään muun muassa ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa. Rahoituslaissa on erotettu toisistaan valtionosuus ja valtionavustus. Valtionosuudella tarkoitetaan rahoitusta, jonka myöntäminen ja määrä perustuvat lakiin. Valtionosuuden saajalla on laissa säädetyillä edellytyksillä oikeus saada vuosittain valtionosuutta laissa säädettyjen laskentaperusteiden mukaisesti. Valtionosuutta myönnetään laskennallisin perustein, ja se perustuu suoritemääriin ja niitä vastaaviin yksikköhintoihin. Takaisinperinnästä säädetään rahoituslain 54 §:ssä. Sen mukaan rahoituslain perusteella myönnettyjen valtionosuuksien takaisinperintään sovelletaan kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 19 §:n säännöksiä perusteettoman edun palauttamisesta. Kuntien valtionosuuslain 19 §:n mukaan valtionapuviranomaisen tai asianomaisen muun ministeriön on määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi, jos valtionavun saaja on saanut perusteettomasti valtionosuutta. Kuntien valtionosuuslain esitöiden mukaan nykyinen perusteettoman edun palauttamista koskeva säännös vastaa aiempia säännöksiä. Säännös, joihin lain esitöissä viitataan, on vuodelta 1973 oleva kuntien ja kuntainliittojen valtionosuuksista ja -avustuksista annetun lain (35/1973) 28 §. Sen mukaan valtionosuus voitiin määrätä palautettavaksi, jos valtionosuuden suorittamista varten on annettu virheellisiä tai erehdyttäviä tietoja tai jos tarkastuksen yhteydessä tai muutoin käy selville, että valtionosuus on suoritettu perusteettomasti, taikka jos valtionosuuden suorittamiseen liittyviä ehtoja ei ole noudatettu. Toisin kuin PSK katsoo, takaisinperintää ja sen määrää ei voida arvioida yksin aikuiskoulutuslain tavoitteita koskeva säännöksen ja suoritettujen tutkintojen perusteella. Ammatillisen aikuiskoulutuksen tavoitteet on kuvattu aikuiskoulutuslain 2 §:ssä. Näiden tavoitteiden toteutumista pyritään varmistamaan laissa olevin koulutuksen järjestämistä ohjaavin säännöksin. Valtionosuusrahoitusta maksetaan koulutuksen järjestäjälle näyttötutkintoon valmistavan koulutuksen toteuttamisesta. Koska näyttötutkinnot ovat osaamisen hankkimistavasta riippumattomia, ei pelkästään tutkinnon suorittamisesta voida päätellä mitään valmistavan koulutuksen sisällöstä, laadusta tai toteuttamistavasta. Koska oppisopimuskoulutus on pääosin työpaikalla tapahtuvaa oppimista, koulutuksen järjestäjälle maksetaan valtionosuusrahoitusta nimenomaan oppimisprosessin asianmukaisesta suunnittelusta. Koulutuksen järjestäjän vastuulla on huolehtia ja varmistaa, että oppisopimuskoulutus toteutetaan sillä tavalla, että opiskelijan on mahdollista saavuttaa koulutukselle asetetut tavoitteet. Jos oppisopimuskoulutuksen asianmukainen suunnittelu laiminlyödään, jää tavoitteiden saavuttaminen sattumanvaraiseksi. Opiskelija voi saada työpaikalla ilman suunnitelmiakin hyvää koulutusta, mutta oppisopimuskoulutusta koskevat säännökset pyrkivät ohjaamaan koulutuksen toteuttamistapaa ja edellä todettua suunnitteluvelvoitetta siten, että opiskelija voi perustellusti luottaa annettavan koulutuksen sisällön asianmukaisuuteen. Jos opiskelijalla ei esimerkiksi ole henkilökohtaista opiskeluohjelmaa tai se on laadittu kovin puutteellisesti, ei opiskelijalla sen paremmin kuin työpaikkakouluttajallakaan ole mitään dokumenttia siitä, kuinka koulutus on tarkoitettu toteutettavaksi. Koulutuksen järjestäjä ei ole työpaikalla asiaa varmistamassa tai ohjeistamassa. Muun muassa tämän vuoksi lainsäädäntöön on asetettu velvollisuus laatia suunnitelmat kirjallisena. Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain mukaan koulutuksen järjestäjälle myönnetään rahoitusta mainituissa laeissa tarkoitetun koulutuksen järjestämiseksi. Jos koulutuksen järjestäjä järjestää koulutusta vastoin kyseisen koulutusmuodon toimintalainsäädäntöä ja siinä mainituista säännöksistä piittaamatta, on tällaiseen koulutukseen myönnetty rahoituslakiin perustuva valtionosuusrahoitus opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan myönnetty perusteettomasti ja virheellisin perustein. Koska edellä kuvatussa tarkastuksen kohteena olevassa oppisopimuskoulutuksessa on näin menetelty, takaisinperinnälle lainsäädännössä asetetut edellytykset täyttyvät ja lähtökohtana on, että kyseinen rahoitus on rahoituslain ja kuntien valtionosuuslain säännösten nojalla perittävä takaisin. Tarkastuksessa ja sitä koskevissa tarkastuskertomuksissa liiteaineistoineen on yksityiskohtaisesti selvitetty, millaisia puutteita Opetushallitus on katsonut oppisopimustoiminnassa ja sitä koskevissa oppisopimusasiakirjoissa olleen. Kaikki tarkastusvuosina voimassa olleet oppisopimukset on tarkastettu ja oppisopimuksia koskevat puutteellisuudet on yksityiskohtaisesti merkitty tarkastuskertomusten liitteinä oleviin taulukoihin. Vuoden 2007 rahoituksen perusteena olleissa oppisopimuksissa on lainsäädännön näkökulmasta runsaasti eriasteisia virheitä, puutteita tai laiminlyöntejä. Tarkastuskertomuksen liiteasiakirjoista ilmenee, että Opetushallitus on jo tarkastusvaiheessa hyväksynyt muuten moitteettomissa oppisopimuksissa vähäisiä lainsäädännön noudattamiseen liittyviä virheitä, kuten pieniä viiveitä henkilökohtaisten opiskeluohjelmien laadinnassa tai tietopuolisten opintojen ajoittumista koskevien merkintöjen puuttumisen, jos nämä ovat olleet yksittäisen oppisopimuksen ainoita puutteita. Niissä oppisopimuksissa ja oppisopimuksiin liitetyissä henkilökohtaisissa opiskeluohjelmissa, joiden osalta Opetushallitus on ehdottanut takaisinperintää, on kuitenkin edellä mainittua useampia ja vakavampia erityppisiä puutteita ja virheitä. Henkilökohtaisten opiskeluohjelmien puutteet eivät yleensä ole olleet vähäisiä, vaan asiakirjoissa on ollut vakavia puutteita. Näitä puutteita ja laiminlyöntejä on käyty läpi seikkaperäisemmin aiemmin tämän päätöksen perusteluosassa. PSK on katsonut, että takaisinperintä voi tulla kysymykseen vain, jos menettely on kyseisen oppisopimuksen osalta ollut lainvastaista ja lainvastaisuus on ollut niin olennainen, ettei lievempi seuraamus tule kysymykseen. Juuri näiden periaatteiden mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö on arvioinut sitä perusteetonta etua, mikä nyt tarkastelun kohteena olevan oppisopimustoiminnan puutteiden ja virheiden vuoksi on määrättävä perittäväksi takaisin. Takaisinperinnän kohteena olevissa oppisopimuksissa ja koulutuksen toteuttamisen suunnittelussa on ollut monelta osin sellaisia laiminlyöntejä, ettei niiden perusteella järjestetyn koulutuksen voida arvioida täyttävän lainkaan oppisopimuskoulutukselle lainsäädännössä asetettuja edellytyksiä. Tämän vuoksi opetus- ja kulttuuriministeriö on määritellyt, milloin PSK:n oppisopimuksissa ja henkilökohtaisissa opiskeluohjelmissa olleiden virheiden ja puutteiden on katsottava olevan niin olennaisia, että ne johtavat tämän päätöksen mukaisesti kyseisen oppisopimuksen perusteella maksetun valtionosuusrahoituksen takaisinperintään. Perusteettoman edun takaisinperintä perustuu PSK:n järjestämän oppisopimuskoulutuksen ja siihen liittyvän toiminnan lainmukaisuuden arviointiin. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että oppisopimuskoulutuksen rahoituksen perusteeksi ei ensinnäkään voida hyväksyä sellaisia oppisopimuksia, joiden henkilökohtaiset opiskeluohjelmat ovat olennaisesti puutteellisia sen vuoksi, ettei niissä ole määritelty ollenkaan ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen mukaisia keskeisiä työtehtäviä tai oppisopimuksen aikaista tietopuolista opetusta. Keskeisten työtehtäväkuvausten on katsottava puuttuvan myös silloin, kun työtehtävistä on vain lyhyitä mainintoja muissa oppisopimusasiakirjossa. Keskeisten työtehtävien ja tietopuolisen opetuksen suunnittelun ja kirjaamisen merkitystä ja sen tekemättä jättämisen vaikutuksia on kuvattu seikkaperäisesti aiemmin tämän päätöksen perusteluissa. Toiseksi oppisopimuskoulutuksen rahoituksen perusteeksi ei voida hyväksyä sellaisia oppisopimuksia, joiden henkilökohtaiset opiskeluohjelmat tai niihin liittyvät keskeisten työtehtävien kuvaukset on laadittu aikataulullisesti niin paljon oppisopimuksen tekemisen jälkeen, ettei niillä käytännössä ole voinut olla vaikutusta koulutuksen toteuttamiseen. Tällaisiksi on takaisinperintää arvioitaessa katsottu sellaiset henkilökohtaiset opiskeluohjelmat, joiden keskeiset työtehtävät on kirjattu laadinta- tai palautuspäivän perusteella vasta lähellä oppisopimuksen päättymistä. Kolmanneksi takaisinperintään johtavat sellaiset oppisopimukset, jotka eivät kokonaisuutena arvioiden ole selvästikään perustuneet opiskelijan osaamisvajeeseen. Henkilökohtaistamisen ongelmia oli erittäin lukuisassa joukossa tarkastettuja oppisopimuksia. Takaisinperintään johtavaksi henkilökohtaistamisen laiminlyönniksi on tässä päätöksessä katsottu erittäin selvät epäsuhdat annetun koulutuksen ja opiskelijan olemassa olevan koulutuksen ja/tai työkokemuksen välillä. Tarkastusaineistossa oli joukko oppisopimuksia, joissa yli 10 vuoden saman alan työkokemuksen omaavalle opiskelijalle oli tehty oppisopimus perustutkintoon eikä tutkinnon sisältöä ollut henkilökohtaistettu. Useilla näistä pitkän työkokemuksen omaavista opiskelijoista oli runsaasta työkokemuksesta huolimatta yli kahden vuoden mittainen perustutkinnon oppisopimus. Tätä ei käytännössä missään olosuhteissa voida pitää perusteltuna. Myös henkilökohtaistamiseen liittyviä ongelmia on kuvattu ja perusteltu seikkaperäisemmin edellä tämän päätöksen perusteluissa. Neljänneksi takaisinperintään johtavana oppisopimuskoulutusta rasittavana virheenä pidettiin sitä, että eräissä lähinnä logistiikan ja rakennusalan oppisopimuksissa työpaikan vastuullisena kouluttajana oli toiminut toinen saman tutkinnon opiskelija. Työpaikalla tapahtuva oppisopimuskoulutus ei voi toteutua sisällöllisesti oikeanlaisena, jos työtehtävien opettaminen on toisen opiskelijan vastuulla. Viidenneksi takaisinperintään johtavana seikkana on pidetty myös sitä, jos PSK:n opetus- ja kulttuuriministeriölle tekemän kuljettajakoulutuksia koskevan selvityksen perusteella on ilmeistä, että ammatilliseen perustutkintoon johtavan oppisopimuksen tekemisen tarkoituksena on tosiasiallisesti ollut kuljettajien jatkokoulutuksen toteuttaminen. Tällainen koulutus olisi tullut rahoittaa täydennyskoulutuksena tai maksullisena palvelutoimintana, eikä oppisopimusta olisi tullut laatia lainkaan. Kaikkien oppisopimusten osalta on lisäksi takaisinperitty sellainen rahoitus, joka on myönnetty virheellisin perustein siksi, että opiskelija on ilmoitettu rahoituksen perusteeksi vielä opiskelujen päättymisen ja tutkinnon suorittamisen jälkeen. PSK on oppisopimuskohtaisissa vastineissaan myöntänyt useiden opiskelijoiden osalta takaisinperinnän oikeellisuuden tältä osin. Kaikissa takaisinperintään johtaneissa oppisopimuksissa oli edellä mainittujen puutteiden lisäksi eriasteista muita henkilökohtaistamiseen ja henkilökohtaisen opiskeluohjelman laatimiseen liittyvä laadullisia puutteita tai lainvastaisia menettelytapoja. Kokonaisarvioinnin perustella edellä mainittujen oppisopimusten perusteella järjestettyä koulutusta ei voida pitää valtionosuusrahoitukseen oikeuttavana toimintana. Takaisinperinnän määrää laskettaessa on otettu huomioon ne oppisopimukset, joiden ei voida niissä olevien puutteiden vuoksi katsoa täyttävän lainkaan oppisopimuskoulutukselle asetettuja edellytyksiä. Valtionosuusjärjestelmä on luonteeltaan laskennallinen ja valtionosuusrahoitusta myönnetään oppisopimuksiin, jotka ovat voimassa tilastointipäivänä. Rahoitus maksetaan kuukausittain tasaerinä rahoitusvuoden aikana. Myös takaisinperintä on laskettu tilastointipäivittäin oppisopimuskohtaisesti. Jos oppisopimus on todettu säädösten vastaiseksi, sen vaikutus takaisinperintään muodostuu siitä, kuinka monena tilastointipäivänä sopimus on ilmoitettu rahoituksen perusteeksi vuonna 2007. Oppisopimus ei voi luonteensa vuoksi olla osittain lainsäädännön mukainen ja osittain lainsäädännön vastainen. Silloin, kun oppisopimuksen olennaiset edellytykset puuttuvat, oppisopimus on kaikilta osin lainsäädännön vastainen. Myös korkein hallinto-oikeus on erästä toista valtionosuuden takaisinperintää koskevassa päätöksessä katsonut, että valtionosuusjärjestelmän rakenne lähtee siitä, että valtionosuutta suoritetaan vain säännöksissä asetetut edellytykset täyttävään koulutukseen, eikä valtionosuutta voida maksaa jollakin tavoin alennettua määrää sellaiseen koulutukseen, joka ei täytä kaikkia edellytyksiä. Kuntien valtionosuuslain 19 §:n 1 momentin mukaan palautettavasta määrästä peritään korkolain 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu. Valtionosuuslain 17 §:n mukaan valtionosuudet maksetaan saajalle varainhoitovuoden alusta kuukausittain yhtä suurina erinä kunakin kuukautena, viimeistään kuukauden 11 päivänä. Korko palautettavasta määrästä on siis säädetty perittäväksi kunkin maksukuukauden alusta. Rahoituslain 19 §:n 2 momentin mukaan, jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana, voidaan etuus jättää määräämättä palautettavaksi. Kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan ottaa huomioon, että PSK on oma-aloitteisesti korjannut toimintatapojaan ja ryhtynyt toimiin useiden toiminnassa olevien puutteiden ja virheiden osalta. Tämän vuoksi opetus- ja kulttuuriministeriö on päättänyt luopua perusteettomalle edulle kertyneen koron perimisestä osittain. Opetus- ja kulttuuriministeriö korostaa, että edellä mainittujen takaisinperintään johtavien puutteiden ja laiminlyöntien lisäksi oppisopimusasiakirjoissa oli erittäin suuri määrä muita eriasteisia virheitä ja asiakirjoja oli laadittu ja koulutusta toteutettu lain säännöksistä ja niiden yksityiskohdista tarkemmin piittaamatta. Kokonaisharkinnan perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö ei kuitenkaan yksin näiden muun tyyppisten puutteiden ja virheiden perusteella nyt määrää saatua valtionosuusrahoitusta maksettavaksi takaisin. Näiden virheiden osalta opetus- ja kulttuuriministeriö haluaa kiinnittää PSK:n huomiota lain edellyttämiin asiakirjoihin, niiden laatimistarkkuuteen ja oppisopimuskoulutuksen suunnitteluun ja toteutukseen liittyviin toimintatapoihin, moittii PSK:ta oppisopimuskoulutuksen puutteellisesta suunnittelusta ja toteuttamisesta ja edellyttää, että PSK korjaa toimintatapansa lainsäädännön ja määräysten edellyttämälle tasolle. Opetus- ja kulttuuriministeriö tulee pyytämään tarkemman selvityksen siitä, mihin toimenpiteisiin puutteellisten toimintatapojen korjaamiseksi on ryhdytty. Lopuksi Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että oppisopimuskoulutusta koskevien säännösten, sopimuksen tekemiseen liittyvien edellytysten ja oppisopimuksen osana olevien asiakirjojen eli henkilökohtaisen opiskeluohjelman tarkoituksena on varmistaa ja todentaa koulutuksen järjestämiseen liittyvän suunnittelu- ja seurantavelvoitteiden täyttämistä. Asiakirjojen laatimatta jättäminen tai niiden puutteellinen täyttäminen ei ole vain muodollinen puute, jollaisena PSK sen esittää. Oppisopimuskoulutus on työpaikalla tapahtuvaa oppimista, jossa on tarkoitus oppia ne tutkinnon perusteiden sisältämät asiat, joiden osalta opiskelijalla ei ole aiempaa riittävää osaamista. Dokumentaation avulla pyritään varmistumaan, että opiskelijan opinnot ovat laissa säädetyllä tavalla suunnitellut, henkilökohtaistetut ja täyttävät tutkinnon perusteissa niille asetetut edellytykset. Oppisopimuksen osana olevat asiakirjat toimivat myös opiskelijan arvioinnin perusteena. Edellä tässä päätöksessä esitetyn perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että PSK:n järjestämää oppisopimuskoulutusta on toteutettu rahoitusvuoden 2007 osalta suurelta osin oppisopimuskoulutusta koskevien säännösten vastaisesti. Lainvastainen menettely perustuu ennen kaikkea siihen, että ammatillisesta

§:n 2 momentin mukainen oppisopimukseen liitettävien opiskelijan henkilökohtaisten opiskeluohjelmien laatiminen keskeisten työtehtäväkuvausten ja tietopuolisten opintojen suunnitelmien osalta on laiminlyöty. Lisäksi oppisopimuskoulutuksen toteuttamisessa on lukuisia muita eriasteisia puutteita ja virheitä, joiden perusteella koulutuksenjärjestäjän toiminta on ollut tarkastusvuonna varsin moitittavaa ja lainsäädännön näkökulmasta arvioituna myös puutteellista. III Opetus- ja kulttuuriministeriön takaisinperintäpäätös 17.12.2014 Opetus- ja kulttuuriministeriö on päätöksessään katsonut, että Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on vuonna 2008 saanut perusteettomasti valtionosuusrahoitusta ammatillisen peruskoulutuksen 271 oppisopimuksen osalta 2 112 458,55 euroa, ammatillisen lisäkoulutuksen 48 oppisopimuksen osalta 145 314,24 euroa ja ei-tutkintotavoitteisen lisäkoulutuksen 2 oppisopimuksen osalta 4 372,88 euroa eli yhteensä 2 262 145,67 euroa. Vuonna 2009 Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on saanut perusteettomasti valtionosuutta 183,5 ammatillisen peruskoulutuksen oppisopimuksen osalta 1 240 788,47 euroa, ammatillisen lisäkoulutuksen 53 oppisopimuksen osalta 170 827,48 euroa ja ei-tutkintotavoitteisen ammatillisen lisäkoulutuksen 8,5 oppisopimuksen osalta 19 786,64 euroa, yhteensä 1 431 402,59 euroa. Vuonna 2010 Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on saanut perusteettomasti valtionosuutta 67 ammatillisen peruskoulutuksen oppisopimuksen osalta 465 099,26 euroa, ammatillisen lisäkoulutuksen 50 oppisopimuksen osalta 160 029,00 euroa ja ei-tutkintotavoitteisen ammatillisen lisäkoulutuksen 8,5 oppisopimuksen osalta 19 648,01 euroa, yhteensä 644 776,27 euroa. Palautettavan valtionosuuden määrä vuosilta 2008 - 2010 on yhteensä 4 338 324,53 euroa. Palautettavalle määrälle perittävä korkolain 3 §:n 2 momentin mukaisen vuotuisen koron määrä on yhteensä 270 887,33 euroa. Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön ryhdyttyä omatoimisesti toimenpiteisiin Opetushallituksen tarkastuskertomuksessa havaittujen virheiden ja puutteellisuuksien korjaamiseksi opetus-ja kulttuuriministeriö on päättänyt kohtuullistaa perittävää koron määrää puolella siten, että koron osuus on yhteensä 135 443,67 euroa. Palautettava määrättävä määrä on korkoineen näin ollen yhteensä 4 473 768,20 euroa. Palautettavan määrän maksaminen alkaa viimeistään 2.2.2015 ja palautettavan määrän tulee olla kokonaan maksettuna viimeistään 31.12.

1. Tarkemmasta maksuaikataulusta sovitaan erikseen. Ministeriö on, selostettuaan asiassa sovellettavat säännökset, perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti: PSK:n oppisopimuskoulutuksesta tehdyt yleiset havainnot ja esitetty selvitys Opetushallituksen PSK:n vuosien 2007 - 2010 oppisopimustoimintaan kohdistuneessa tarkastuksessa ja sitä koskevassa tarkastuskertomuksessa liiteaineistoineen on yksityiskohtaisesti selvitetty, millaisia puutteita Opetushallitus on katsonut PSK:n oppisopimustoiminnassa ja sitä koskevissa oppisopimusasiakirjoissa olleen. Kaikki tarkastusvuosina voimassa olleet oppisopimukset on tarkastettu ja oppisopimuksia koskevat puutteellisuudet on yksityiskohtaisesti merkitty tarkastuskertomusten liitteinä oleviin taulukoihin. Vuosien 2008 - 2010 valtionosuusrahoituksen perusteena olleissa oppisopimuksissa on oppisopimuskoulutusta koskevan lainsäädännön näkökulmasta ollut runsaasti eriasteisia virheitä, puutteita tai laiminlyöntejä. Opetushallituksen tarkastuskertomuksen liiteasiakirjoista ilmenee, että Opetushallitus on jo tarkastusvaiheessa hyväksynyt muuten moitteettomissa oppisopimuksissa vähäisiä lainsäädännön noudattamiseen liittyviä virheitä, kuten pieniä viiveitä henkilökohtaisten opiskeluohjelmien laadinnassa tai tietopuolisten opintojen ajoittumista koskevien merkintöjen puuttumisen, jos nämä ovat olleet yksittäisen oppisopimuksen ainoita puutteita. Niissä oppisopimuksissa ja oppisopimuksiin liitetyissä henkilökohtaisissa opiskeluohjelmissa, joiden osalta Opetushallitus on ehdottanut takaisinperintää, on kuitenkin edellä mainittua useampia ja vakavampia erityppisiä puutteita ja virheitä. Opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole tutkinut sellaisten oppisopimusten lainmukaisuutta, jotka Opetushallitus on tarkastuskertomuksessaan tai 23.10.2014 antamassaan lausunnossa esittänyt hyväksyttäviksi valtionosuuden perusteeksi vuosina 2008 -
2. Ministeriöllä ei ole syytä epäillä Opetushallituksen tarkastetusta asiakirja-aineistosta tekemiä havaintoja ja havainnoista tehtyjä merkintöjä. Myöskään PSK ei ole esittänyt sellaista selvitystä Opetushallituksen havainnoista, jonka perusteella tarkastushavaintojen oikeellisuutta olisi aihetta epäillä. Opetushallitus on esittänyt tarkastuskertomuksessa havaintojensa perusteella johtopäätöksiä sekä näkemyksensä siitä, miltä osin tarkastetut oppisopimukset ovat olleet niin puutteellisia, että Opetushallituksen näkemyksen mukaan niiden osalta maksettu valtionosuusrahoitus tulisi periä perusteettomana etuna takaisin. PSK on toimittanut Opetushallituksen tarkastuskertomuksen jälkeen runsaasti lisäselvitystä yksittäisistä oppisopimuksista. Opetus- ja kulttuuriministeriö on tutkinut PSK:n toimittaman lisäselvityksen sellaisista oppisopimuksista, joiden osalta Opetushallitus on esittänyt takaisinperintää. Opetus- ja kulttuuriministeriö on Opetushallituksen tarkastuskertomuksen tarkastushavaintojen sekä PSK:n toimittaman lisämateriaalin perusteella arvioinut tarkastuksen kohteena olleen oppisopimustoiminnan lainmukaisuuden sekä sen, miltä osin puutteiden ja laiminlyöntien johdosta valtionosuus on perittävä takaisin. Takaisinperintään johtavia puutteellisuuksia arvioitaessa opetus- ja kulttuuriministeriö on ottanut huomioon PSK:n vetoaman suhteellisuusperiaatteen sekä vuotta 2007 koskevan päätöksen perusteettoman edun takaisinperinnästä. Takaisinperintään johtavat puutteellisuudet ja laiminlyönnit Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain mukaan koulutuksen järjestäjälle myönnetään rahoitusta mainituissa laeissa tarkoitetun koulutuksen järjestämiseksi. Jos koulutuksen järjestäjä järjestää koulutusta vastoin kyseisen koulutusmuodon toimintalainsäädäntöä ja siinä mainituista säännöksistä piittaamatta, on tällaiseen toimintaan saatu rahoituslain mukainen valtionosuusrahoitus myönnetty perusteettomasti. Perusteettomasti saatu etuus on pääsääntöisesti perittävä takaisin. Opetus- ja kulttuuriministeriö on päättänyt, että PSK:lta peritään perusteettomana etuna valtionosuusrahoitusta, jota on maksettu sellaisen rahoituksen perusteeksi ilmoitetun oppisopimuskoulutuksen perusteella, jonka ei voida siinä olevien puutteellisuuksien tai laiminlyöntien perusteella katsoa täyttävän lainkaan oppisopimuskoulutukselle lainsäädännössä asetettuja edellytyksiä. Oppisopimuskoulutuksen rahoituksen perusteeksi ei ole hyväksytty oppisopimuksia, joita rasittavat jäljempänä esitetyt virheet tai puutteellisuudet.
3. Henkilökohtaista opiskeluohjelmaa koskevat virheet ja puutteellisuudet Opetushallituksen tarkastuskertomuksen perusteella PSK:n oppisopimusten liitteenä ei sopimuksen solmimishetkellä ole osassa tapauksista ollut todettuun oppimistarpeeseen perustuvaa henkilökohtaista opiskeluohjelmaa, jossa olisi kuvattu opiskelijan keskeiset työtehtävät, tietopuolinen opetus ja sen ajoittuminen koulutusajalle. Tällöin jää epäselväksi, mihin tietoihin perustuen oppisopimus on solmittu ja mihin oppisopimusaika perustuu. Usean oppisopimuksen osalta valmistavan koulutuksen suunnitelmia ei ole tehty myöhemminkään eli ne puuttuivat kokonaan opiskelijoiden asiakirjoista. Henkilökohtainen opiskeluohjelma on keskeinen osa oppisopimusta. Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan oppisopimus voidaan tehdä, jos työnantaja ja koulutuksen järjestäjä ovat ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksessa säädetyllä tavalla sopineet oppisopimuskoulutuksen järjestämisestä. Säännös velvoittaa oppisopimuskoulutuksen osapuolia laatimaan oppisopimuksen kirjallisesti ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksessa säädetyllä tavalla. Ammatillisesta

§:n 3 momentin mukaan opiskeluohjelman laativat yhdessä opiskelija, työnantaja ja koulutuksen järjestäjä siten, että se on liitettävissä oppisopimukseen sitä hyväksyttäessä. Asetuksen 6 §:n 2 momentissa luetellaan tyhjentävästi ne seikat, jotka henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta tulee käydä ilmi. Säännös ei jätä oppisopimuskoulutuksen järjestäjälle momentin 6 kohtaa lukuun ottamatta harkintavaltaa. Henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta on käytävä ilmi kaikki asetuksen 6 §:n 2 momentissa luetellut seikat jo sen vuoksi, että henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa määritellään valtionosuusrahoituksen perusteena olevan oppisopimuskoulutuksen sisältö ja todennetaan oppisopimuksen voimassaoloaika julkisrahoitteisena opiskelutilanteena. Henkilökohtainen opiskeluohjelma on keskeisin rahoituksen perusteena olevan toiminnan sisältöä määrittävä, ohjaava ja todentava asiakirja. Ammatillisesta

§:n 3 momentin mukaan opiskeluohjelmassa on otettava huomioon ja luettava hyväksi opiskelijan aikaisempi koulutus ja työkokemus. Opiskeluohjelman laativat yhdessä opiskelija, työnantaja ja koulutuksen järjestäjä siten, että se on liitettävissä oppisopimukseen sopimusta hyväksyttäessä. Opiskeluohjelman laatiminen yhteistyössä opiskelijan, työnantajan ja koulutuksen järjestäjän kanssa on tärkeää, jotta koulutus toteutettaisiin siten, että opiskelija saavuttaa oppisopimuskoulutuksen aikana häneltä tutkinnon suorittamiseksi vaadittavan osaamisen ja jotta koulutus mitoitettaisiin opiskelijan todetun osaamisvajeen mukaisesti. Tutkinnon perusteiden tunteminen kuuluu koulutuksen järjestäjän vastuulle ja näyttötutkintona suoritettavassa oppisopimuskoulutuksessa valmistavan koulutuksen sisällöstä päättää koulutuksen järjestäjä. Henkilökohtainen opiskeluohjelma on työpaikalla tapahtuvaa oppimista ja tietopuolista opetusta ohjaava suunnitelma. Ilman asianmukaista henkilökohtaista opiskeluohjelmaa on olemassa huomattava riski, etteivät työpaikalla suoritettavat työtehtävät vastaa tutkinnon perusteiden ja opiskelijan osaamisvajeiden mukaisia oppimistavoitteita. Ammatillisesta

§:n 2 momentin mukaan oppisopimukseen liitettävästä henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta tulee ilmetä keskeiset työtehtävät. Opetushallituksen tarkastuskertomuksen perusteella ainoastaan osaan PSK:n vuosina 2008 - 2010 valtionosuusrahoituksen perusteena olevista oppisopimuksista oli liitetty opiskelijakohtainen työtehtäväkuvaus. Opetushallituksen tarkastuskertomuksen perusteella silloinkin, kun keskeiset työtehtävät oli henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan kirjattu, oli pääsääntöisesti työpaikalla tapahtuvan oppimisen edellyttämien työtehtävien suunnittelu tehty vasta oppisopimuksen solmimisen jälkeen, vaikka laki edellyttää henkilökohtaisen opiskeluohjelman liittämistä työtehtäväkuvauksineen oppisopimukseen sitä allekirjoitettaessa. Tarkastuskertomuksen mukaan työtehtäväkuvaukset olivat usein myös niukkoja, tehty vain osasta tutkintoa tai työtehtäväkuvauksen sisältö oli ristiriidassa opiskelijan todetun osaamisen kanssa. Jos koulutus järjestetään oppisopimuskoulutuksena, lähtökohtana on, että tutkinnon perusteissa määritellyt osaamisvaatimukset saavutetaan pääosin työpaikalla tapahtuvalla tavoitteellisella opiskelulla. Tämä edellyttää, että työpaikalla suoritettavat keskeiset työtehtävät ovat sellaisia, joita opiskelija suorittaa vastuullisen kouluttajan ohjaamana hankkiakseen tutkinnon suorittamiseksi edellytettävän ja häneltä puuttuvan osaamisen. Koska suurin osa koulutuksesta tapahtuu työpaikalla työtehtäviä tekemällä, on työtehtävien soveltuvuuden arviointi ja niiden etukäteinen kirjaaminen erityisen tärkeää. Keskeisten työtehtävien kirjaamisella opiskelijan henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan varmistetaan kaikkien osapuolten kannalta se, että opiskelijan työtehtäviin sisältyvät ne ammatillisen tutkinnon opetussuunnitelman tai tutkinnon perusteissa määrätyt osuudet ja ammattitaitovaatimukset, jotka henkilökohtaisen opiskeluohjelman mukaan oppisopimuskoulutuksessa on sovittu hankittaviksi työpaikalla tapahtuvalla tavoitteellisella opiskelulla. Ammatillisesta

§:n perusteella keskeisiä työtehtäviä määriteltäessä on otettava huomioon se tutkinto, jota opiskelijan on tarkoitus suorittaa ja siinä vaadittava osaaminen sekä opiskelijan aikaisemmin hankkima osaaminen. Asetuksessa säädetyillä oppisopimuskoulutuksessa tarkoitetuilla keskeisillä työtehtävillä ei tarkoiteta vain työtehtävän nimeä (esimerkiksi autonkuljettaja), yleistä työtehtävien kuvausta (esimerkiksi ruuanvalmistus) tai oppimisen yleisiä tavoitteita koskevia kuvauksia (esimerkiksi ymmärtää vuorovaikutuksen merkitys) vaan asianomaisen opiskelijan kyseisessä yksilöidyssä tehtävässä toteutettavaa työtehtävää. Keskeiset työtehtävät ovat niitä kullekin opiskelijalle määriteltyjä konkreettisia työtehtäviä, joita tehden opiskelija saavuttaa tutkinnon perusteissa määritellyt ammattitaitovaatimukset. Kaikkien oppisopimuksen osapuolten oikeuksien, vastuiden ja velvoitteiden kannalta on olennaista, että kaikkien tiedossa ovat oppisopimukseen liittyvät kokonaisuudet ja muun muassa se, mitä töitä tehden työpaikalla on tarkoitus saavuttaa koulutukselle asetetut tavoitteet. Vasta koulutuksen järjestäjän toteaman, tutkinnon perusteisiin perustuvan oppimistarpeen pohjalta voidaan arvioida työpaikan soveltuvuus ja kirjata ne keskeiset työtehtävät, joita tekemällä opiskelija saavuttaa tarvittavan ammattitaidon. Näin ollen esimerkiksi hakeutumisvaiheen lomakkeessa opiskelijan ja mahdollisesti työnantajan laatima työtehtävien kuvaus ei tarkoita ammatillisesta

§:n 2 momentissa henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa edellytettyä keskeisten työtehtävien kuvausta, koska tässä vaiheessa opiskelijan osaamista ei vielä ole arvioitu tutkinnon perusteisiin nähden, eikä myöskään työpaikan soveltuvuutta ole arvioitu. Keskeisiä työtehtäviä ei lain mukaan voida jättää sopimatta tai kirjaamatta. Niistä ei lain mukaan myöskään voida sopia esimerkiksi suullisesti. Jos keskeisiä työtehtäviä ei ole kirjattu henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan, ei ole mitenkään osoitettavissa, että opiskelijan ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 29 §:n 1 momentissa tarkoitettu oikeus saada opetusta toteutuisi tai että opiskelijan oikeus voimassa olevien säännösten mukaiseen arviointiin ja sen oikaisemiseen täyttyisi. Ammatillisesta

§:n 2 momentin mukaan oppisopimukseen liitettävästä henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta tulee keskeisten työtehtävien lisäksi ilmetä myös muun muassa koulutukseen sisältyvä tietopuolinen opetus ja tietopuolisten opintojen ajoittuminen koulutusajalle. Tietopuolisilla opinnoilla tuetaan ja täydennetään työpaikalla tapahtuvaa opiskelua ja varmistetaan, että opiskelija saavuttaa tutkinnon suorittamiseksi edellytettävän osaamisen. Tietopuolisesta koulutuksesta on vastuussa koulutuksen järjestäjä. Opetushallituksen tarkastuskertomuksen mukaan vuosina 2008 - 2010 voimassa olleista oppisopimuksista ainoastaan osaan oli liitetty tietopuolisen opetuksen suunnitelma. Tarkastuskertomuksen mukaan tietopuoliset opinnot oli suunniteltu opiskelijalle pääsääntöisesti vasta sen jälkeen, kun oppisopimus oli solmittu. Tarkastushavaintojen mukaan tietopuolisten opintojen suunnittelussa ei myöskään ollut otettu työpaikalla tapahtuvan oppimisen suunnitelmaa huomioon siten, että valmistava koulutus olisi muodostanut todettuun oppimistarpeeseen ja tutkinnon perusteisiin pohjautuvan kokonaisuuden. Tarkastuskertomuksen mukaan tietopuolisen opetuksen suunnitelmista tuli esille myös se, että oppisopimusaika oli perustunut usein tietopuolisen opetuksen aikatauluun. Näissä tapauksissa oppisopimusaika oli päättynyt samaan aikaan valmistavan koulutuksen kanssa ja tutkintotilaisuudet eivät kokonaisuudessaan ole sisältyneet oppisopimusaikaan. Lisäksi osassa tietopuolisen opetuksen suunnitelmista aikataulu ei ole täsmännyt oppisopimusajan kanssa, vaan tietopuolinen opetus on alkanut ennen oppisopimuksen voimaantuloa tai tietopuolinen opetus on jatkunut oppisopimusajan jälkeen. Vuosina 2008 - 2010 on ollut voimassa 706 perustutkinnon oppisopimusta ja 436 lisäkoulutuksen oppisopimusta. Opetushallituksen mukaan vuosien 2008 - 2010 aikana voimassa olleista ammatillisen perustutkinnon 216 oppisopimuksen asiakirjoista ja 121 lisäkoulutuksen oppisopimusasiakirjoista puuttui työtehtäväkuvaus kokonaan tai työtehtävät on kuvattu esimerkiksi vain hakulomakkeessa niin puutteellisesti ja riittämättömästi, että ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksessa tarkoitetun työtehtäväkuvauksen voidaan katsoa puuttuvan kokonaan. Opetushallituksen mukaan tietopuolisen opetuksen suunnitelma puuttui 32 ammatillisen perustutkinnon ja 17 lisäkoulutuksen oppisopimuksesta. Sekä työtehtävänkuvaus että tietopuolisen opetuksen suunnitelma puuttui 105 ammatillisen perustutkinnon ja 47 lisäkoulutuksen oppisopimuksen osalta. PSK on toimittanut opetus- ja kulttuuriministeriölle usean sadan opiskelijan osalta lisäasiakirjoja. Tässä lisämateriaalissa on ollut mukana useiden opiskelijoiden keskeisten työtehtävien kuvaukseksi esitettyä materiaalia ja tietopuolisen opetuksen suunnitelmaksi ja aikatauluksi esitettyä materiaalia. Toimitettu lisämateriaali on usein sisältänyt muun muassa hakeutumisvaiheen lomakkeessa olevia työtehtävien kuvauksia, työssäoppimisen väliarviointeja, ryhmäkohtaisia suunnitelmia aikatauluineen, lukuvuosikalentereita ja opettajien sähköposteista poimittuja päivämääriä. Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 17 §:n 1 ja 2 momentin mukaan oppisopimuskoulutus on pääasiassa työpaikalla käytännön työtehtävissä tapahtuvaa opetusta, jota täydennetään tietopuolisilla opinnoilla. Oppisopimuksen sisällöstä säädetään lain valtuutussäännöksen mukaan tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Koska oppisopimuskoulutus perustuu oppisopimukseen, määrittää oppisopimuksen sisältö myös koulutuksen sisällön. Oppisopimukseen on ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen mukaan liitettävä opiskelijan henkilökohtainen opiskeluohjelma. Koska opiskeluohjelma on osa oppisopimusta, on henkilökohtainen opiskeluohjelma olennainen oppisopimuskoulutuksen tarkempaa sisältöä määrittävä dokumentti. Asetuksen mukaan opiskeluohjelmassa on otettava huomioon ja luettava hyväksi opiskelijan aikaisempi koulutus ja työkokemus. Yksittäisen opiskelijan oppisopimuskoulutuksen tulisikin lähteä siitä, että opiskeluohjelma laaditaan ja oppisopimuskoulutus suunnitellaan siten, että opiskelija oppii pääasiassa työpaikalla käytännön työtehtävissä ja tietopuolisilla opinnoilla täydennettynä ne tutkinnon tai muun koulutuksen sisällöt, joita hän ei vielä osaa. Opiskeluohjelman tarkoituksena on määrittää se, miten olemassa olevaa osaamista on täydennettävä ja mitkä opiskeltavat asiat opiskellaan työpaikalla ja miten niitä täydennetään tietopuolisilla opinnoilla. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että niiltä osin kuin tietopuolisen koulutuksen suunnitelmia ja aikatauluja taikka keskeisten työtehtävien kuvauksia on toimitettu vasta opetus- ja kulttuuriministeriölle, ei näitä asiakirjoja ole voitu liittää ammatillisesta

§:n 2 ja 3 momentin tarkoittamalla tavalla oppisopimukseen sitä hyväksyttäessä. Tietopuolisen opetuksen sisällön ja aikataulun sekä keskeisten työtehtävien kuvauksen olisi tullut olla liitettynä asetuksessa edellytetyllä tavalla oppisopimukseen siten, että siitä kävisi ilmi opiskelijan oppisopimuskoulutuksen kokonaisuus. Ottaen kuitenkin huomioon PSK:n esittämän selvityksen sellaisista tietopuolisen opetuksen suunnitelmista ja keskeisten työtehtävien kuvauksesta, joiden voidaan katsoa sisältäneen opiskelijan henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa edellytettyjä ja opintoja ohjaavia tietoja, opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että PSK:n saama valtionosuus on palautettava sellaisten oppisopimusten perusteella, joiden henkilökohtaiset opiskeluohjelmat ovat olennaisesti puutteellisia sen vuoksi, ettei niissä ole määritelty lainkaan ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen mukaisia keskeisiä työtehtäviä tai oppisopimuksen aikaista tietopuolista opetusta. Siltä osin kun nämä tiedot PSK:n lähettämien lisäasiakirjojen jälkeenkin jäävät puuttumaan, on henkilökohtainen opiskeluohjelma jäänyt kyseisen oppisopimuksen osalta niin merkittävältä osin puutteelliseksi, ettei koulutusta näiden sopimusten osalta voida pitää ammatillisesta koulutuksesta annetun lain tai ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain mukaisena perus- tai lisäkoulutuksena. Keskeisten työtehtävien kuvauksen on katsottava puuttuvan silloin, kun työtehtävistä on vain lyhyitä mainintoja muissa oppisopimusasiakirjossa tai kun keskeisinä työtehtävinä ovat kuvattu opiskelijan työtehtävät ennen oppisopimuskoulutuksen alkamista. Jos opiskelijan ajatellaan voivan saavuttaa tutkinnossa edellytetyn osaamisen jatkamalla niitä tehtäviä, joita hän muutenkin tekee työssään, ei kyseessä voida katsoa olevan sellainen oppimistarve, jota varten opiskelija tarvitsee valmistavaa koulutusta, vaan koulutuksen tavoitteena tulee aina olla uuden oppiminen. Myöskään työssäoppimisen väliarviossa tai opiskelijan hakeutumisvaiheen lomakkeessa kuvatut työtehtävät eivät ole ammatillisesta

§:n 2 momentissa tarkoitettuja henkilökohtaisen opiskeluohjelman keskeisiä työtehtäviä, jotka olisivat määrittäneet oppisopimuskoulutuksen tarkempaa sisältöä ja jotka olisi arvioitu suhteessa opiskelijan oppimistarpeeseen ja tutkinnon tai opetussuunnitelman perusteisiin. Väliarvioinnissa on arvioitu opiskelijan osaamista arviointihetkellä. Väliarviointi ei siten ole tehty oppisopimuskoulutuksen sisällön ja laajuuden määrittämiseksi sopimuksen laatimishetkellä. Keskeisiä työtehtäviä ei ole kuvattu myöskään silloin, jos opiskelijan henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa on mainintoja oppimistavoitteista ilman tarkempaa määritelmää siitä, onko asiat tarkoitus oppia työpaikalla työtehtäviä tehden vai tietopuolisessa opetuksessa. Näissä tapauksissa keskeisiä työtehtäviä ei ole voitu päätellä myöskään tietopuolisen opetuksen suunnitelman perusteella, koska tietopuolisen opetuksen suunnitelmat ovat usein olleet ryhmäkohtaisia ja sisällöt ilmoitettu tutkinnon osittain täsmentämättä tarkemmin sitä, mitä opiskelijan opittavia asioita täydennetään tietopuolisella opetuksella. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että myöskään opiskelijan asiakirjoissa olevat tutkintotilaisuuksien kuvaukset tai näyttötehtävät eivät korvaa konkreettisia työtehtäväkuvauksia. Näyttötehtävät ovat tutkinnon suorittamiseksi laadittuja tehtäviä, ei oppisopimuskoulutuksen suunnitteluun tarkoitettuja asiakirjoja. Opiskeluohjelmassa tarkoitetuksi tietopuolisen opetuksen suunnitelmaksi ei myöskään voida katsoa opettajan sähköpostista jälkikäteen poimittuja aikataulutietoja tai vain tiettyä oppilaitosta ja tutkintoa koskevia opetussuunnitelma-asiakirjoja. Opetussuunnitelmat ovat oppilaitosta tai tutkintoa varten laadittuja yleisiä suunnitelmia opetuksen toteuttamiseksi, eikä niitä ole laadittu yksittäistä tai yksittäisiä opiskelijoita varten. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että oppisopimuskoulutuksen rahoituksen perusteeksi ei voida myöskään hyväksyä sellaisia oppisopimuksia, joiden henkilökohtaiset opiskeluohjelmat tai niihin liittyvät keskeisten työtehtävien kuvaukset on laadittu aikataulullisesti niin paljon oppisopimuksen tekemisen jälkeen, ettei niillä käytännössä ole voinut olla vaikutusta koulutuksen toteuttamiseen. Tällaisiksi on takaisinperintää arvioitaessa katsottu sellaiset henkilökohtaiset opiskeluohjelmat, joiden keskeiset t