2018 false KHO:2018:8 Kehitysvammaisen täysi-ikäisen henkilön B:n äiti ja edunvalvoja A oli valituksessaan hallinto-oikeudelle esittänyt, että hänen ja tahdostaan riippumatta erityishuollon toimintayk

§:stä ilmenee, ja julkisen vallan on perustuslain 22 §:n mukaan turvattava perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. D:n kuntayhtymän erityishuollon johtoryhmä on antanut selityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa: Kuten hallinto-oikeus on todennut, B:n yhteydenpitoa äitiinsä ja edunvalvojaansa ei ole rajoitettu kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 3 a luvussa tarkoitetulla päätöksellä. Äidin ja asiakkaan välistä yhteydenpitoa ei ole missään vaiheessa pyritty rajoittamaan. Verkostopalaverissa D:n kehitysvammapsykiatrian yksikössä 10.4.2017 on käyty läpi ehdotus toimintamallista B:n ja hänen äitinsä tapaamisista ja puhelinkäytännöistä yksikössä. Ehdotuksessa on huomioitu aluehallintoviraston suositus asiakkaan ja omaisten välisestä yhteydenpidosta. Toimintamalli perustuu asiakkaan tuen tarpeisiin, ja se mahdollistaa tosiasiallisesti yhteydenpidon osapuolten kesken. Toimintamallin tarkoituksena on tukea eri osapuolten välistä yhteistä ymmärrystä yhteydenpidosta siten, että samanaikaisesti asiakkaan hoito ja huolenpito kehitysvammapsykiatrisessa yksikössä voi turvallisesti toteutua. Toimintayksikössä tuetaan asiakasta yhteydenpitoon omaisiin mutta myös kunnioitetaan hänen itsemääräämisoikeuttaan yhteydenpitoon liittyen. Valittaja on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa: Kuntayhtymän erityishuollon johtoryhmä ei ole selityksessään lausunut valituksessa mainituista toimintamallin laatimisen jälkeisistä toteutumatta jääneistä tapaamisista 13.5.2017 ja 21.5.

1. Mainittuina ajankohtina edunvalvoja on yrittänyt tulla tapaamaan B:tä, mutta tapaamiset ovat jääneet toteutumatta yksikön vedottua asiassa annettuun päätökseen. Tapaamisia on edunvalvojan havaintojen mukaan rajoitettu myös tilanteissa, joissa autistisen B:n itseilmaisua on selvästi ymmärretty väärin. Mistään ei ilmene, että B:n toiveita yhteydenpidosta olisi selvitetty. Tapaamisten lisäksi myös puheluita on rajoitettu. Asiasta ei ole sovittu B:n tai edunvalvojan kanssa. Myöskään se, että hoitajat kokevat potilaiden omaisten puhelut kuormittavina, ei oikeuta rajoittamaan B:n ja hänen äitinsä yhteydenpitoa. Hoitajat ovat toistuvasti keskeyttäneet äidin puhelut, yhteensä kymmeniä kertoja, äidin yrittäessä ottaa yhteyttä B:hen. Edunvalvojalle on kerrottu, että hoitajia on ohjeistettu tähän. Hoitajat laittavat usein puhelimen kiinni heti, kysymättä lainkaan B:ltä, haluaako hän puhua äitinsä kanssa. Edunvalvojaa on ohjattu kohdistamaan puhelunsa E:n erityispalvelujen tulosaluejohtajalle G:n kuntaan ja sittemmin F:lle H:n kaupunkiin. B on kuitenkin D:n yksikössä. Edunvalvojan soittoihin mainituille henkilöille G:n kuntaan ja myöhemmin H:n kaupunkiin ei yleensä vastata. Viimeksi 23.10.2017 pidetyssä palaverissa todettiin, että “yhteydenpidon suhteen on syytä jatkaa samaa linjaa kuin tähän asti". Koska kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa ei ole säädetty erityishuollossa olevan henkilön yhteydenpidon rajoittamisesta, eivät johtoryhmän selityksessä mainitut aluehallintoviraston suosituksetkaan voi oikeuttaa yhteydenpidon rajoittamista. Yhteydenpidon rajoittaminen on B:n edun vastaista. Läheisten tarjoama tuki olisi ensisijaisen tärkeää B:lle. Valittaja on korkeimman hallinto-oikeuden täydennyspyynnön johdosta täydentänyt valitustaan valituslupahakemuksella. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
2. Helsingin hallinto-oikeuden päätökseen liitetty valitusosoitus oikaistaan kuulumaan siten, että valituksen tekeminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää valituslupaa. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.
3. Hallinto-oikeuden päätös valituksen tutkimatta jättämisestä kumotaan. Viivytyksen välttämiseksi korkein hallinto-oikeus tutkii asian välittömästi. Valitus hyväksytään ja asiassa vahvistetaan, ettei D:n kehitysvammapsykiatrian yksikön palvelupäälliköllä ole ollut oikeutta rajoittaa valittajan ja hänen äitinsä välistä yhteydenpitoa toimintamallissa tarkoitetulla tavalla.
4. Lausuminen yhteydenpidon rajoittamisen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa. Perustelut
5. Valitusosoituksen oikaiseminen ja valitusluvan myöntäminen Asiassa on kysymys siitä, onko kehitysvammaisten erityishuollossa olevan B:n ja hänen äitinsä välisen yhteydenpidon rajoittaminen ollut mahdollista kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain perusteella. Hallinto-oikeus on jättänyt rajoitusta koskevan valituksen tutkimatta. Hallinto-oikeus on liittänyt päätökseensä valitusosoituksen, jonka mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 81 d §:n mukaan hallinto-oikeuden päätökseen 33 §:n 3 momentissa tarkoitetussa asiassa saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeuden muuhun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Mainitun lain 33 §:n 3 momentissa säädetään erityishuollon johtoryhmän päätöksestä henkilön määräämisestä erityishuollon toimintayksikköön tahdostaan riippumatta, mistä tässä asiassa ei ole kysymys. Myös laissa sääntelemätöntä rajoitustoimenpidettä koskevan päätöksen osalta on korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisusta KHO 2017:132 tarkemmin ilmenevällä tavalla noudatettava samaa muutoksenhakujärjestystä kuin haettaessa muutosta päätökseen, jolla on päätetty käyttää laissa säädettyjä rajoitustoimenpiteitä. Edellä todetun vuoksi Helsingin hallinto-oikeuden päätökseen liitetty valitusosoitus on oikaistava kuulumaan siten, että valituksen tekeminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää valituslupaa, ja B:n, edunvalvojanaan A, tekemä valitus on käsiteltävä valituslupahakemuksena. Korkein hallinto-oikeus myöntää asiassa valitusluvan ja tutkii valituksen.
6. Pääasia 2.1 Pääasiassa sovellettavat oikeusohjeet Perustuslain 10 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu.

§:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

§:n 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta. Viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi silloin kun laki sen sallii ja se on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätöntä kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen ja rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi. Ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan mukaan jokaisella, jonka tässä yleissopimuksessa tunnustettuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokas oikeussuojakeino kansallisen viranomaisen edessä siinäkin tapauksessa, että oikeuksien ja vapauksien loukkauksen ovat tehneet virantoimituksessa olevat henkilöt. Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta. 2.2 Rajoitustoimenpiteiden käyttämistä kehitysvammaisten erityishuollossa koskevat säännökset esitöineen Kehitysvammaisten erityishuollosta annettua lakia on muutettu lailla 381/2016. Tässä yhteydessä lakiin on lisätty uusi 3 a luku, joka koskee itsemääräämisoikeuden vahvistamista ja rajoitustoimenpiteiden käyttämistä erityishuollossa. Mainitun lain 42 §:n mukaan erityishuolto on järjestettävä ja erityishuollossa olevaa henkilöä on kohdeltava siten, ettei hänen ihmisarvoaan loukata sekä että hänen vakaumustaan ja hänen yksityisyyttään kunnioitetaan. Erityishuoltoa toteutettaessa on otettava huomioon erityishuollossa olevan henkilön toivomukset, mielipiteet, etu ja yksilölliset tarpeet. Erityishuollossa olevalle henkilölle on turvattava mahdollisuus osallistumiseen ja vaikuttamiseen omissa asioissaan. Erityishuollossa olevan henkilön hyvinvointia, terveyttä ja turvallisuutta on ylläpidettävä ja edistettävä. Lain 42 b §:n 1 momentin mukaan erityishuollossa voidaan jäljempänä säädetyin edellytyksin käyttää mainitun lain 42 f - 42 n §:ssä tarkoitettuja rajoitustoimenpiteitä järjestettäessä sosiaalihuoltolain lain 21 §:n 4 momentissa tarkoitettua tehostettua palveluasumista tai 22 §:ssä tarkoitettuja laitospalveluja taikka vastaavia yksityisiä palveluita. Lain 42 n §:n 3 momentissa tarkoitettua muuta kuin lyhytkestoista poistumisen estämistä voidaan käyttää vain tahdosta riippumattomassa erityishuollossa. Mainitun lain 42 d §:ssä säädetään rajoitustoimenpiteiden käytön yleisistä edellytyksistä ja 42 e §:ssä rajoitustoimenpiteiden käytön arvioinnista ja vähentämisestä. Mainitussa laissa tarkoitettuja rajoitustoimenpiteitä ovat kiinnipitäminen (42 f §), aineiden ja esineiden haltuunotto (42 g §), henkilöntarkastus (42 h §), lyhytaikainen erillään pitäminen (42 i §), välttämättömän terveydenhuollon antaminen vastustuksesta riippumatta (42 j §), rajoittavien välineiden tai asusteiden käyttö päivittäisissä toiminnoissa ja vakavissa vaaratilanteissa (42 k ja 42 l §), valvottu liikkuminen (42 m §) ja poistumisen estäminen (42 n §). Lain 3 a luvussa tarkoitetuista rajoitustoimenpiteistä tehdään kirjallinen päätös siten kuin eri rajoitustoimenpiteiden osalta on tarkemmin säädetty mainitussa luvussa. Laissa ei ole säännöksiä yhteydenpidon rajoittamisesta. Perustuslakivaliokunta on todennut lausunnossaan (PeVL 15/2015 vp), että esityksen yhtenä tarkoituksena oleva lakitasoisen sääntelyn täydentämis- ja täsmentämispyrkimys on sopusoinnussa perusoikeusuudistuksessa omaksutun sen käsityksen kanssa, että tietyn ihmisryhmän perusoikeuksia ei voida suoraan rajoittaa erityisen vallanalaisuussuhteen tai laitosvallan perusteella (HE 309/1993 vp, s. 25/I ja 49/II). Jos esimerkiksi laitoshuollossa olevan henkilön perusoikeuksia on tarve rajoittaa, on rajoituksista säädettävä lailla ja ne tulee oikeuttaa erikseen kussakin tapauksessa ja kunkin perusoikeuden osalta (PeVL 5/2006 vp, s. 2/I ja PeVL 34/2001 vp, s. 2/I). Perustuslakivaliokunta on todennut edellä mainitussa lausunnossaan, että perusoikeusrajoitusten täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukseen on syytä kiinnittää erityistä huomiota tämänkaltaisen lainsäädännön arvioinnissa. Sääntelyn tulee olla mahdollisimman tyhjentävää. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että rajoitustoimenpiteistä säätäminen ei merkitse avointa toimivaltaluetteloa rajoitustoimenpiteiden käyttämiselle. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että sekä toimenpiteiden käyttämisestä säädettäessä että lakia sovellettaessa on siten otettava korostuneesti huomioon perusoikeusrajoitusten oikeasuhtaisuuden ja välttämättömyyden vaatimukset. Tärkeitä seikkoja ovat muun ohella rajoitustoimenpiteiden käytön viimesijaisuus sekä se, että niiden käytöstä luovutaan heti, kun se on mahdollista. Perustuslakivaliokunta on sääntelykokonaisuutta arvioidessaan lausunut, ettei rajoitustoimenpiteitä voida käyttää, jos niistä ei ole säädetty laissa perusoikeuksien rajoitusedellytykset asianmukaisesti täyttäen. 2.3 Asiassa saatu keskeinen selvitys B on määrätty erityishuollon johtoryhmän päätöksellä kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa tarkoitettuun tahdosta riippumattomaan erityishuoltoon D:n kehitysvammapsykiatrian yksikköön. B:n ja hänen äitinsä A:n välisiä tapaamisia koskevan toimintamallin mukaan äidin, joka on myös B:n edunvalvoja, vierailuista pitää ilmoittaa etukäteen edellisenä päivänä. Vierailujen kesto on toimintamallin mukaan rajoitettu pääsääntöisesti yhteen tuntiin, ja toimintayksikön henkilökunta valvoo tapaamisia toisesta huoneesta ikkunan takaa. A on lisäksi esittänyt, että hänen ja B:n välisiä puheluja on tosiasiallisesti rajoitettu toimintamallin perusteella, vaikka toimintamallissa itsessään puheluaikojen osalta esitetään vain suositus. Asiassa saadun selvityksen perusteella A ei ole kaikilta osin ollut halukas sitoutumaan toimintamalliin kirjattuihin käytänteisiin. Näin ollen toimintamallissa on ollut, siltä osin kuin A ei ole malliin sitoutunut, kysymys toimintayksikön edustajan yksipuolisesti asettamista ehdoista, jotka ovat koskeneet B:n ja hänen äitinsä välisiä tapaamisia ja muuta heidän välistään yhteydenpitoa. Valittaja on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että erilaisia B:n ja hänen äitinsä tapaamisiin sekä heidän yhteydenpitoonsa muutoin kohdistuvia rajoituksia on tosiasiallisesti pantu täytäntöön toimintamallin perusteella. Kuntayhtymän erityishuollon johtoryhmä on esittänyt muun ohella, että A:n käyttäytyminen on ollut omiaan aiheuttamaan häiriötä muiden asiakkaiden palvelujen toteuttamiselle yksikössä. Erityishuollon johtoryhmä on antamassaan selityksessä yleisellä tasolla kiistänyt yhteydenpidon rajoittamisen. Selityksessä ei kuitenkaan ole yksilöidymmin kiistetty B:n ja hänen äitinsä välisten tapaamisten rajoittamista toimintamallin perusteella 13.5.2017 ja 21.5.2017 tai puhelujen rajoittamista. 2.4 Oikeudellinen arviointi valituksen tutkimisedellytyksistä Valittajan mukaan yhteydenpitoa on tosiasiassa rajoitettu toimintamallista ilmenevällä tavalla. Valittaja on myös selostanut, milloin ja miten yhteydenpitoa on näin rajoitettu. Korkein hallinto-oikeus katsoo samoin kuin hallinto-oikeus, että edellä mainittua toimintamallia ei voida pitää hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettuna valituskelpoisena päätöksenä. Korkein hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, että valittaja on hallinto-oikeudessa esittänyt ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan tulkintakäytännössä tarkoitetun perusteltavissa olevan väitteen siitä, että hänen ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaista perhe-elämän ja yksityiselämän suojaansa loukataan. Ihmisoikeussopimuksen 13 artiklasta johtuu, että valittajalle on asiassa taattava tehokas oikeussuojakeino.

§:n 1 momentista ilmenee, että jokaisen on voitava saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Koska valittajalla ei ole käytettävissään muuta tehokasta oikeussuojakeinoa eikä muuta keinoa saada oikeussuojapyyntöään tuomioistuimessa tutkittavaksi, hallinto-oikeuden, joka oikeusjärjestyksen mukaan on yleensä toimivaltainen tutkimaan hallintovalituksia päätöksistä, joilla erityishuollossa olevan henkilön oikeuksia rajoitetaan, ei olisi tullut jättää valittajan vaatimuksia tutkimatta. Korkein hallinto-oikeus viittaa tältä osin myös vuosikirjaratkaisuunsa KHO 2013:

1. Tästä syystä hallinto-oikeuden päätös on kumottava. Korkein hallinto-oikeus ottaa enemmän viivytyksen välttämiseksi asian suoraan tutkittavakseen sitä hallinto-oikeudelle palauttamatta . 2.5 Rajoitustoimenpiteiden käyttämistä koskeva oikeudellinen arviointi Lainsäädännössä yhteydenpidon rajoittamisesta on säädetty muun ohella lastensuojelulain 62 ja 63 §:ssä sekä mielenterveyslain 22 j §:ssä. Tällaisen rajoitustoimenpiteen käyttäminen on mainituissa laeissa erikseen sallittu tietyillä tarkemmin säädetyillä edellytyksillä. Rajoituspäätöksiin saa lastensuojelulain 90 §:n 1 momentin ja mielenterveyslain 24 §:n 1 momentin mukaan hakea muutosta valittamalla. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että erityishuollossa olevien henkilöiden kanssa tapahtuvaa yhteydenpitoa ja heidän luokseen toimintayksikköön tehtäviä vierailuja varten on sinänsä mahdollista laatia yleisiä ohjeita, joilla pyritään muun ohella turvaamaan vierailujen ja muun yhteydenpidon turvallisuus sekä varmistamaan, että vierailut ja muu yhteydenpito eivät aiheuta haittaa tai vaaraa erityishuollossa olevalle henkilölle. Ohjeita ei voida kuitenkaan käyttää yhteydenpidon rajoittamistarkoituksessa. On samoin selvää, että myös kehitysvammaisten erityishuollossa yhteydenpidon rajoittaminen voi sinänsä olla tietyissä tilanteissa perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävistä syistä välttämätöntä. Kun otetaan huomioon perustuslain 10 §:n 1 momentti ja ihmisoikeussopimuksen 8 artikla, tällaisen rajoittamisen tulee perustua lakiin ja rajoittamisen tulee täyttää perus- ja ihmisoikeuksien yleiset rajoittamisedellytykset. Kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa, sellaisena kuin se on lain 381/2016 voimaantulon jälkeen, ei kuitenkaan ole säädetty mahdollisuudesta rajoittaa erityishuollossa olevan henkilön ja hänen läheistensä yhteydenpitoa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että toimintamalli on sisältänyt muualla lainsäädännössä omaksuttuja yhteydenpidon rajoittamista asiallisesti vastaavia seikkoja muun ohella siltä osin kuin toimintamallissa on todettu, että vierailuista on ilmoitettava etukäteen, vierailujen pituutta rajoitetaan, vierailuja valvotaan sekä rajoitetaan puheluiden soittamisaikaa. Asiassa saatu selvitys osoittaa lisäksi, että toimintamallia on näiltä osin myös käytetty yhteydenpidon, tapaamisten ja puheluiden, rajoittamiseen. Toimintamallilla on siten tosiasiallisesti puututtu B:n ja hänen äitinsä yksityiselämän ja perhe-elämän suojaan. Kysymys on myös laissa sääntelemättä jääneestä rajoitustoimenpiteestä. Korkein hallinto-oikeus katsoo näin ollen, että D:n kehitysvammapsykiatrian yksikön palvelupäälliköllä ei ole ollut oikeutta rajoittaa B:n ja hänen äitinsä välistä yhteydenpitoa toimintamallissa tarkoitetuilla tavoilla. Yhteydenpidon rajoitusten laissa sääntelemättömyyden vuoksi asiassa ei ole edellytyksiä tuomioistuimessa ratkaista tarkemmin, mitkä rajoitukset tässä tapauksessa olisivat saattaneet olla perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä ja välttämättömiä.
2. Täytäntöönpanon keskeyttäminen Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua. Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Taina Pyysaari, Maarit Lindroos ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Mika Paavilainen.