2020 false KHO:2020:122 Kunnanvaltuusto oli hyväksynyt asemakaavan muutoksen, jonka tarkoituksena oli muuttaa osa voimassa olevassa asemakaavassa osoitetusta urheilu- ja virkistyspalvelujen alueesta (

§:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä samassa laissa säädetään.

§:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

§:n 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää. Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 1 momentin mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan asemakaava-aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä (asemakaavamääräykset). Asemakaavamääräykset voivat koskea muun ohella haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista. Maankäyttö- ja rakennuslain 116 §:n 1 momentin mukaan asemakaava-alueella rakennuspaikan sopivuus ratkaistaan asemakaavassa. Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Valtioneuvoston päätöksellä 30.11.2000 hyväksyttyjen ja päätöksellä 13.11.2008 tarkistettujen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.3 (Eheytyvä yhdyskuntarakenne ja elinympäristön laatu) tarkistettujen erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on otettava huomioon viranomaisten selvitysten mukaiset tulvavaara-alueet ja pyrittävä ehkäisemään tulviin liittyvät riskit. Alueidenkäytön suunnittelussa uutta rakentamista ei tule sijoittaa tulvavaara-alueille. Tästä voidaan poiketa vain, jos tarve- ja vaikutusselvityksiin perustuen osoitetaan, että tulvariskit pystytään hallitsemaan ja että rakentaminen on kestävän kehityksen mukaista. 2.4.2 Virkistysalueiden riittävyyteen liittyvät valitusperusteet Laaditut selvitykset Kaavaselostuksen mukaan suunnittelualueen pinta-ala on 13 225 m2, josta maa-aluetta on 7 252 m2 ja vesialuetta 5 973 m

1. Voimassa olevassa asemakaavassa suunnittelualueen maa-alueesta on 5 906 m2 virkistysaluetta (VU-7). Kaavamuutoksen jälkeen virkistysaluetta on 4 334 m
2. Storörenin alueesta on aiemmin laadittu Selvitys Storörenin alueen yleisistä virkistysalueista sekä lähialueiden uimaranta-alueista (FCG Finnish Consulting Group Oy, 28.8.2012). Selvityksen mukaan voimassa olevassa asemakaavassa on osoitettu lähivirkistysalueita (VL) yhteensä 0,44 ha ja urheilu- ja virkistyspalvelujen alueita (VU) yhteensä 0,70 ha. Kaavamuutoksella VU-7-alue pienenee noin 0,18 ha ja virkistyskäytössä oleva rantaviiva lyhenee noin 70 metriä. Kaavamuutos pienentää koko kaava-alueen yleisten virkistysalueiden kaavavarantoa noin 16 %. Aluevarausten pienentymisestä huolimatta alueelle on toteutettavissa riittävä määrä puistoja ja lähivirkistysalueita. Tämä edellyttää kuitenkin, että toiminnot toteutetaan asemakaavoissa osoitettujen aluevarausten ja yhteyksien mukaisesti. Sipoon kunnassa on sittemmin laadittu Selvitys Storörenin alueen yleisistä viher- ja virkistysalueista sekä lähialueiden uimaranta-alueista 20.5.
3. Selvityksen mukaan Storörenin asemakaava-alueella (B 13) on lähivirkistysalueita (VL) yhteensä noin 0,4326 hehtaaria ja urheilu- ja virkistyspalvelujen alueita (VU), (VU-7) ja (VU-8) yhteensä noin 0,8778 hehtaaria. Lähivirkistysalueet sijaitsevat Helsingin rajan vieressä: kiilamaisesti kapeneva L-muotoinen alue Kuuman linjan raitin pohjoispuolella ojan/puron uoman vieressä pinta-alaltaan noin 0,3210 hehtaaria sekä mereen työntyvä läjitetty niemi saman raitin eteläpuolella pinta-alaltaan noin 0,1116 hehtaaria. Purouoman alueen lähistölle on sijoitettu kunnallistekniikan putkilinjoja. Kapea alue sijaitsee omakotitalorivistön takana ja se on lähes kokonaan meritulva-aluetta. Niemi on muodostunut 1970-luvun jälkeen läjittämällä sekalaisia aineksia. Alueella on nuorta lehtipuustoa ja sitä rasittaa 2 metriä leveä kulkuoikeus rantaan ja rasiteoikeus omakotikiinteistöjen pienveneille. Alueen päässä sijaitsevat venelaiturit. Koko alue on meritulva-aluetta. Kaava-alueen eteläosassa sijaitseva VU-alue on alaltaan noin 0,1723 hehtaaria, josta maa-aluetta on noin 0,1300 hehtaaria. Muilta osin alue on vesialuetta ja vesijättöä. Maa-alue on kunnostettu kerrostalon leikkipaikaksi ja osin paikoitusalueeksi. VU-7-alue on varattu uimarannaksi, leikkipuistoksi ja rakennetuksi puistoksi. Pinta-alaltaan noin 0,5906 hehtaarin alue on vesijättöä, kaislikkoa ja jätemaiden ja sekalaisen jätteen läjitysaluetta. Koko alue on meritulva-aluetta. Alueella sijaitsee jätevedenpumppaamo, jolta ylivuotovedet ohjautuvat virkistysalueen ojan kautta mereen. Storörenin itäosassa sijaitseva VU-8-alue on vesi- ja kaislikkoaluetta ja pinta-alaltaan noin 0,1149 ha. Alueella on kanoottiranta. Selvityksen johtopäätösten mukaan virkistyskäyttöön varatuista alueista osan käytettävyys tarkoitukseen on varsin rajoittunutta, mikä vaikuttaa koko asuinalueen laatuun ja viihtyisyyteen. VU-7-alueen pienentymisen seurauksena viher- ja virkistysalueiden yhteensovittaminen tulee entistä vaativammaksi ja toimintoja joudutaan rajoittamaan joiltain osin. Oikeudellinen arviointi Suunnittelualueella tällä hetkellä voimassa oleva Storörenin asemakaava-alue (B 13) on pinta-alaltaan noin 37 ha. Tuosta pinta-alasta on noin 3 % osoitettu virkistysalueiksi. Hallinto-oikeus toteaa, että A:n ja B:n valituksessaan viittaamissa RT-korteissa esitetyt virkistysalueiden määriä koskevat suunnitteluohjeet eivät ole oikeudellisesti kaavoitusta sitovia eikä päätös ole siten lainvastainen yksinomaan sillä perusteella, että siinä on poikettu RT-kortissa esitetyistä ohjeista. Asiassa on arvioitava, täyttääkö asemakaavamuutos virkistysalueiden osalta

§:n 2 momentin viihtyisää elinympäristöä ja lähivirkistysalueiden riittävyyttä koskevat sisältövaatimukset. Voimassa olevassa asemakaavassa osoitetut VL- ja VU-alueet sijaitsevat pääosin meritulva-alueilla. Niiden käyttöä virkistykseen rajoittavat osin alueiden pieni pinta-ala tai niille osoitettu muu maankäyttö. Voimassa olevassa asemakaavassa osoitettu VU-7-alue, joka nyt puheena olevalla kaavamuutoksella pienenee, muodostaa Storörenin asemakaava-alueen suurimman yhtenäisen virkistyskäyttöön tarkoitetun alueen. Alue on tosin meritulva-aluetta ja sen käyttöä rajoittaa alueella sijaitseva jätevedenpumppaamo. Siitä huolimatta hallinto-oikeus katsoo, kun otetaan huomioon koko Storörenin alueen virkistykseen osoitettujen alueiden vähäinen määrä sekä näiden alueiden käyttöä rajoittavat seikat, että asemakaavan muuttamista koskeva päätös, jonka johdosta VU-7-aluetta muutetaan erillispientalojen korttelialueeksi, on

§:n 2 momentin asemakaavan virkistysalueiden riittävyyttä koskevan sisältövaatimuksen vastainen eikä asemakaavamuutos tältä osin täytä myöskään elinympäristön viihtyisyyttä koskevaa sisältövaatimusta. (---) 3. Asian lopputulos Asemakaavamuutos ei lähivirkistysalueiden vähäisyyden vuoksi täytä

§:n 2 momentissa säädettyä viihtyisän elinympäristön vaatimusta. Kunnanvaltuuston asemakaavamuutoksen hyväksymistä koskeva päätös on siten kumottava. (---) Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet Perusteluissa mainitut ja Kuntalaki 135 § Maankäyttö- ja rakennuslaki 50 § Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Marja Viima ja Riikka Valli-Jaakola (eri mieltä), joka on myös esitellyt asian. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksestaan tarkemmin ilmenevin perustein vaatinut muun ohella, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta, ja Sipoon kunta velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa kokonaisuudessaan tai korvauksen määrää ainakin korotetaan merkittävästi.
2. Sipoon kunnanhallitus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kunnanvaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset hylätään. Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa: Voimassa olevaan Storören Örnvikinrannan asemakaavaan B 13 on merkitty neljä lähivirkistysaluetta, joista yhtä kaavamuutos koskee. Virkistysalueiden pinta-ala on 1,14 hehtaaria eli 6,1 prosenttia voimassa olevan kaava-alueen maapinta-alasta. Asemakaavaan B 13 merkitty maapinta-alaltaan 5 906 m2:n suuruinen virkistysalue pienenee asemakaavamuutoksen johdosta 1 572 m
3. Muutos on siten vähäinen. Kysymyksessä olevan virkistysalueen osan käytettävyys mainittuun tarkoitukseen on lisäksi varsin rajoitettu.

§:n 2 momentissa tarkoitetut virkistyskäyttöön soveltuvat alueet voivat sijaita joko kaava-alueella tai sen lähiympäristössä. Virkistykseen sopivina alueina voidaan lisäksi ottaa huomioon muitakin kuin nimenomaisesti V-alueeksi osoitettuja alueita. Kaavamuutosalueeseen sisältyy tässä tapauksessa 45 prosenttia vesialuetta (W) ja myös voimassa olevassa asemakaavassa EV- ja EV-1-merkinnöillä osoitetut alueet toimivat maisemaa parantavina ja melua torjuvina elementteinä. Rantaan sijoittuu lisäksi voimassa olevan asemakaavan mukaan torialue istutusalueineen. Virkistysalueiden riittävyys on arvioitava tarkastelemalla muutosaluetta laajempaa kokonaisuutta ja ottaen huomioon Östersundomin yleiskaavan luomat edellytykset virkistykselle. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden Helsingin seutua koskevien erityistavoitteiden mukaan alueiden käytön suunnittelussa on turvattava väestön tarpeiden edellyttämät ylikunnalliset virkistyskäyttöön soveltuvat, riittävän laajat ja vetovoimaiset alueet sekä niitä yhdistävän viheralueverkoston jatkuvuus. Kaavamuutosalueen lähiympäristössä ja yli kuntarajojen on useita virkistykseen soveltuvia alueita. Alueen viihtyisyys on muutoinkin riittävä, kun otetaan huomioon meren läheisyyteen sijoittuva muutosalue kokonaisuutena. Kaavamuutos täyttää asemakaavalle asetetut vaatimukset. Sipoon kunnanhallitus on antanut A:n valituslupahakemuksen johdosta selityksen. A on antanut Sipoon kunnanhallituksen selityksen johdosta vastaselityksen. A on antanut Sipoon kunnanhallituksen valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta selityksen, jossa on vaadittu valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä sekä Sipoon kunnan velvoittamista korvaamaan A:lle selityksen antamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut korkoineen. B ja C ovat antaneet Sipoon kunnanhallituksen valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta selityksen, jossa on vaadittu valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä. D, E, F, G ja H ovat antaneet Sipoon kunnanhallituksen valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta selityksen, jossa on vaadittu valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä. Sipoon kunnanhallitus on antanut A:n, B:n ja C:n sekä D:n ja hänen asiakumppaneidensa selitysten johdosta vastaselityksen. Sipoon kunnanhallitus on toimittanut omasta aloitteestaan lisäselvitystä. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 1. Korkein hallinto-oikeus myöntää Sipoon kunnanhallitukselle valitusluvan ja tutkii asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. 2. A:n valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua A:n valitukseen ja valituksessa esitettyihin vaatimuksiin. 3. A:n vaatimus selityksen antamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään. Perustelut 1. Ratkaisu Sipoon kunnanhallituksen valitukseen Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa Helsingin hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään A:n, B:n ja C:n sekä D:n, E:n, F:n, G:n ja H:n valituksista kumonnut Sipoon kunnanvaltuuston 13.11.2017 (§ 107) tekemän päätöksen Storörenin Örnvikinrannan virkistysalueen asemakaavamuutoksen (kaava B 16) hyväksymisestä. Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Sipoon kunnanhallituksen valituksesta ratkaistavana, onko asemakaavamuutoksessa otettu riittävällä tavalla huomioon

§:n 2 momentissa säädetyt virkistysalueiden riittävyyttä ja elinympäristön viihtyisyyttä koskevat asemakaavan sisältövaatimukset. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

§:n 2 momentti edellyttää muun ohella, että asemakaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita. Vaikka mainittu säännös ei maankäyttö- ja rakennuslakia edeltäneen rakennuslain (370/1958) 34 §:n 2 momentin tavoin edellytä erityistä syytä puistojen ja muiden virkistysalueiden supistamiseen, se korostaa kuitenkin puistojen ja muiden lähivirkistykseen soveltuvien alueiden riittävää mitoitusta osana asemakaavan sisältövaatimuksien täyttymiseen liittyvää kokonaisarviointia. Lähivirkistysalueiden supistamisen tulee perustua riittäviin selvityksiin ja maankäytöllisesti hyväksyttävään syyhyn. Mereen rajoittuva kaavamuutosalue sijoittuu voimassa olevassa Storörenin asemakaavassa asuinrakentamiseen osoitettujen korttelialueiden etelä- ja länsipuolelle lähelle Helsingin kaupungin rajaa. Kaavamuutoksen perusteena olevista selvityksistä ei ilmene, että Storörenin asemakaava-alueen ulkopuolella olisi sellaisia puistoja tai muita Storörenin asukkaiden lähivirkistykseen soveltuvia alueita, jotka voitaisiin ottaa kaavan sisältövaatimusten täyttymistä arvioitaessa huomioon. Myös kaavamuutosalueen sijainti huomioon ottaen on tässä tapauksessa perusteltua ottaa lähivirkistysalueiden riittävyyttä koskevassa arvioinnissa tarkastelualueeksi Storörenin asemakaavan B 13 alue. Vaikka asemakaavoitettujen virkistysalueiden pinta-ala pieneneekin kaavamuutoksen johdosta neliömetreinä tarkasteltuna melko vähän, pinta-alan väheneminen on kuitenkin suhteellisesti merkittävää, koska virkistysalueita on voimassa olevan asemakaavan alueella niukasti. Kaavamuutoksen yhteydessä ei myöskään ole selvitetty mahdollisuutta korvaavien virkistysalueiden osoittamiseen. Asemakaavassa virkistysalueiksi osoitettujen alueiden riittävyyttä arvioitaessa on merkitystä alueen asukkaiden tosiasiallisella mahdollisuudella käyttää niitä virkistäytymiseen. Voimassa olevassa asemakaavassa virkistyskäyttöön varattujen alueiden käytettävyys virkistäytymiseen on varsin rajoitettua johtuen muun ohella niiden sijoittumisesta suurelta osin meritulva-alueelle sekä niillä toteutetusta muusta maankäytöstä. VU-7-alue, jolle kaavamuutos kohdistuu, muodostaa suurimman yhtenäisen virkistyskäyttöön tarkoitetun alueen voimassa olevan Storörenin asemakaavan alueella ja sillä on siten erityistä merkitystä koko voimassa olevan asemakaavan aluetta palvelevana virkistysalueena. Pääkäyttötarkoitukseltaan muuhun tarkoitukseen osoitettuja alueita, kuten vesialueita ja suojaviheralueita, ei voida rinnastaa kaavoitettuihin virkistysalueisiin, vaikka niillä toisinaan voikin olla merkitystä myös virkistäytymisen kannalta. Saaristossa sijaitsevia virkistysalueita ei voida niiden tavoitettavuus huomioon ottaen rinnastaa maa-alueilla sijaitseviin virkistysalueisiin. Kun lisäksi otetaan huomioon kaavamuutosalueen rakennettavuudesta ja muista olosuhteista saatu selvitys, asiassa ei myöskään ole todettavissa sellaisia maankäytöllisiä perusteita, jotka asemakaavalle asetettujen sisältövaatimusten täyttymistä kokonaisuutena arvioitaessa erityisesti puoltaisivat kaavamuutosalueen osoittamista virkistyskäytön sijaan osin asuinrakentamiseen. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. 2. A:n valituslupahakemuksen hylkääminen Sen perusteella, mitä A on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta. Sovelletut oikeusohjeet Maankäyttö- ja rakennuslaki 188 § 1 momentti Hallintolainkäyttölaki 13 § 2 ja 4 momentti Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 126 § 1 momentti 3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta selityksen antamisesta aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio, Pekka Aalto ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Petri Hellstén.