KHO/2020/20

2020 false KHO:2020:20 Kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta oli päättänyt, että vaikeavammaisten henkilöiden kuljetuspalvelujen omavastuuna peritään edelleen Matkahuollon hinnaston mukainen kilometrien mukaan määräytyvä kertalipun hinta. A:n tekemä oikaisuvaatimus hylättiin. Hallinto-oikeus hylkäsi samoin A:n tekemän kunnallisvalituksen. Asiassa saadun selvityksen mukaan kaupungin sisäisessä linja-autoliikenteessä tavallinen kertalipun hinta oli korttijärjestelmään siirtymisen jälkeen 3,50 euroa. Kuljetuspalvelun asiakasmaksu oli sen sijaan lautakunnan tekemän yleispäätöksen mukaan kaupungin sisäisillä yli kuusi kilometriä pitkillä matkoilla tätä korkeampi. Kuljetuspalvelun asiakasmaksu saattoi muodostua korttijärjestelmän mukaista kertalipun hintaa korkeammaksi myös kuntarajat ylittävillä matkoilla. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että sosiaali- ja terveyslautakunnan tekemä yleispäätös oli sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun asetuksen 6 §:n vastainen. L vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 14 § L sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista 1 § ja 2 § A sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista 6 § Päätös, jota valitus koskee Itä-Suomen hallinto-oikeus 30.8.2018 nro 18/0222/4 Asian aikaisempi käsittely Kotkan kaupungin vammaisneuvosto on esittänyt sosiaali- ja terveyslautakunnalle, että vaikeavammaisten kuljetuspalvelun omavastuuosuudet saatetaan sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun asetuksen 6 §:n mukaisiksi ja että omavastuuna perittäisiin jatkossa enintään Waltti-järjestelmän mukainen hiljaisen ajan vyöhykkeen arvolippumaksu. Esityksessä on muun ohella todettu, että vaikeavammainen henkilö voi joutua maksamaan Kotkan alueella liikuttaessa 5,50 euroa tai enemmänkin kilometreistä riippuen. Kahden vyöhykkeen lipun hinta on Waltti-järjestelmässä 5,50 euroa (esimerkiksi matka Kotkasta Haminaan). Viimeksi mainitulla matkalla kilometriperusteinen kuljetuspalvelun hinta muodostuu tätä kalliimmaksi. Kotkan kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 16.11.2016 (§ 143) päättänyt, että vaikeavammaisten kuljetuspalvelun omavastuuna peritään edelleen Matkahuollon hinnaston mukainen kilometrien mukaan määräytyvä kertalipun hinta. Kotkan kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 14.12.2016 (§ 163) hylännyt A:n tekemän oikaisuvaatimuksen sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksestä 16.11.2016 (§ 143) ja pitänyt aiemman päätöksensä voimassa. A on kunnallisvalituksessaan hallinto-oikeudessa vaatinut lautakunnan päätösten kumoamista. Valituksen mukaan nykyinen kilometripohjainen omavastuu on vammaisia henkilöitä syrjivä ja epäoikeudenmukainen. Vaikeavammainen joutuu maksamaan Kotkassa kertamatkasta pahimmillaan huomattavasti enemmän kuin vammaton kuntalainen. Hallinto-oikeuden ratkaisu Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti: Sovellettavat säännökset Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain 1 §:n mukaan tämän lain tarkoituksena on edistää vammaisen henkilön edellytyksiä elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä sekä ehkäistä ja poistaa vammaisuuden aiheuttamia haittoja ja esteitä. Saman lain 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on muun muassa järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle kohtuulliset kuljetuspalvelut niihin liittyvine saattajapalveluineen. Saman lain 14 §:n mukaan tämän lain mukaisista palveluista voidaan periä maksuja siten kuin sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetussa laissa (734/1992) säädetään. Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun asetuksen 6 §:n mukaan vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain 8 §:n 2 momentissa tarkoitetuista vaikeavammaisille järjestettävistä kuljetuspalveluista voidaan periä enintään paikkakunnalla käytettävissä olevan julkisen liikenteen maksua vastaava maksu tai muu siihen verrattavissa oleva kohtuullinen maksu. Yhdenvertaisuuslain 8 §:n 1 momentin mukaan ketään ei saa syrjiä muun muassa vammaisuuden perusteella. Yhdenvertaisuuslain 10 §:n mukaan syrjintä on välitöntä, jos jotakuta kohdellaan henkilöön liittyvän syyn perusteella epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta on kohdeltu, kohdellaan tai kohdeltaisiin vertailukelpoisessa tilanteessa. Esitetty selvitys Sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöspöytäkirjan 16.11.2016 § 143 esittelyosiosta ilmenee, että vaikeavammaisten kuljetuspalveluista peritään Matkahuollon hinnaston mukainen kilometrien mukaan määräytyvä kertalipun hinta. Hinnat ovat 3,30 euroa/enintään 6 km, 3,60 euroa/enintään 9 km, 3,90 euroa/enintään 12 km, 4,70 euroa/enintään 16 km ja 5,50 euroa/enintään 20 km. Etelä-Kymenlaaksossa on siirrytty linja-autoliikenteessä Waltti-korttijärjestelmään 1.7.2016, jossa linja-automatkan hinta määräytyy vyöhykkeittäin. Lipun hinta on järjestelmässä riippuvainen matkustusalueen laajuudesta. Kotkan seudulla on käytössä neljä vyöhykettä. Hinta vaihtelee sen mukaan, matkustaako henkilö yhdellä vai useammalla vyöhykkeellä. Kertamatkalipun hinta yhdellä vyöhykkeellä on 3,50 euroa, kahdella vyöhykkeellä 5,50 euroa, kolmella vyöhykkeellä 7,00 euroa ja neljällä vyöhykkeellä 10 euroa. Kotkan sisäisessä liikenteessä kertalipun hinta on 3,50 euroa. A:n vammaisneuvostolle osoittamasta 7.10.2016 päivätystä esityksestä ilmenee, että Waltti-korttijärjestelmässä arvolipulla kertamaksut ovat edellä esitettyä alhaisemmat ja hiljaiselta matkustusajalta aikuisen yhden vyöhykkeen kertamaksu on ollut 2,56 euroa. Oikeudellinen arviointi Vaikeavammaisille järjestettävistä kuljetuspalveluista peritään Kotkassa edellä selostetulla tavalla kilometriperusteiseen linja-autotaksaan perustuvat omavastuuosuudet. Kaupungissa on siirrytty sittemmin julkisessa liikenteessä Waltti-korttijärjestelmään, jossa maksut määräytyvät sillä perusteella, monellako liikennevyöhykkeellä henkilö matkustaa. Vyöhykehinnoittelussa kertalippujen maksut eivät merkittävästi eroa kilometriperusteisista taksoista. Waltti-korttijärjestelmään kuuluu kuitenkin erilaisia alennusjärjestelmiä, joiden mukaan määräytyvät lippujen hinnat eroavat enemmän kilometriperusteisista taksoista. Vammaisneuvoston esitys on ollut, että vaikeavammaisten kuljetuspalvelujen omavastuuosuus määriteltäisiin vastaamaan Waltti-kortille ladattavan arvolippujärjestelmän mukaista hiljaisen liikennöintiajan maksua. Vaikeavammaisille järjestettävät kuljetuspalvelut ja niiden maksujärjestelmä eroavat tarkoitukseltaan julkisen liikenteen maksukorttijärjestelmän mukaisesta maksu- ja alennusjärjestelmästä. Kyse ei ole vertailukelpoisista tilanteista siten, että vaikeavammaisten kuljetuspalvelujen omavastuuosuuksien olisi katsottava muuten julkisessa liikenteessä käytössä olevan maksujärjestelmän alennusperusteiset maksut huomioon ottaen olevan vammaisuuden perusteella syrjiviä. Vaikeavammaiselta henkilöltä voidaan periä vammaispalvelulain mukaisista kuljetuspalveluista enintään paikkakunnalla käytettävissä olevan julkisen liikenteen maksua vastaava maksu tai siihen verrattavissa oleva kohtuullinen maksu. Vammaispalvelulain tarkoitus huomioon ottaen kuljetuspalvelusta perittävät maksut eivät saa estää tai vaarantaa asiakkaan oikeutta ja mahdollisuutta käyttää tarvittavia hänelle kuuluvia lakisääteisiä palveluja. Kilometriperusteiseen linja-autotaksaan perustuvaa maksua on pidettävä paikkakunnalla käytettävissä olevan julkisen liikenteen maksua vastaavana ja kohtuullisena, eivätkä sosiaali- ja terveyslautakunnan päätökset ole valituksessa esitetyin perustein kuntalain (365/1995) 90 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastaisia. Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet Perusteluissa mainitut ja Kuntalaki (410/2015) 145 § ja 147 § 1 momentti Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Timo Tervonen ja Elina Ranz, joka on myös esitellyt asian. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Vaatimuksen tueksi on esitetty seuraavaa: Nykyinen käytäntö, jossa vaikeavammainen henkilö maksaa omavastuuosuutena kilometripohjaisen omavastuun, on vammaisia henkilöitä syrjivä ja epäoikeudenmukainen. Vaikeavammainen joutuu Kotkassa maksamaan kertamatkasta huomattavasti enemmän kuin vammaton kuntalainen. Vammainen henkilö maksaa 5,50 euroa kilometripohjaisena samasta matkasta, josta vammaton henkilö maksaa enintään 3,50 euroa. Kotkan kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa: Kotkan asiakasmaksukäytäntö on ollut yhtenäinen eteläisen Kymenlaakson kuntien ja Eksoten (Etelä-Karjala) kanssa. Kotkan asiakasmaksukäytännössä asiakkaan maksama osuus on pysynyt Matkahuollon vuoden 2014 taksan suuruisena. Alin maksu on 3,30 euroa. Käytäntö ei ole ristiriidassa sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun asetuksen 6 §:n kanssa. Alin maksu on ollut jopa alhaisempi kuin hinnoittelu Waltti-korttijärjestelmässä. Maksu ei ole estänyt eikä vaarantanut henkilöiden mahdollisuutta kuljetuspalvelun käyttämiseen. Subjektiivinen oikeus kuljetuspalveluun on toteutunut laissa edellytetyllä tavalla. Valittaja on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty myyn ohella seuraavaa: Kotkassa vaikeavammaisten henkilöiden kuljetuspalveluiden omavastuuosuusmaksu, jopa 5,50 euroa tai enemmän oman kunnan alueella, syrjii vaikeavammaisia henkilöitä. Kotkan kaupungissa käytössä oleva vaikeavammaisen henkilön maksama kilometripohjainen omavastuuosuus on alimmillaan kaupungin selityksessä mainittu 3,30 euroa, joka on 20 senttiä alempi kuin Waltti-korttijärjestelmän alin normaalitaksa ruuhka-aikana, joka on 3,50 euroa. Seudun joukkoliikenteessä alin Waltti-korttijärjestelmän maksu on kuitenkin alle kaksi euroa. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös ja Kotkan sosiaali- ja terveyslautakunnan päätökset 16.11.2016 (§ 143) ja 14.12.2016 (§ 163) kumotaan. Perustelut

1. Kysymyksenasettelu Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on A:n valituksesta ratkaistavana, onko Itä-Suomen hallinto-oikeus voinut hylätä A:n kunnallisvalituksen Kotkan sosiaali- ja terveyslautakunnan oikaisuvaatimuspäätöksestä 14.11.2016 (§ 163). A:n kunnallisvalituksen kohteena olevat Kotkan sosiaali- ja terveyslautakunnan päätökset koskevat yleisellä tasolla Kotkan kaupungin vaikeavammaisten henkilöiden kuljetuspalveluista perimiä asiakasmaksuja. Lautakunnan päätökset eivät koske välittömästi ketään vaikeavammaista henkilöä. Muutoksenhausta asiakasmaksua koskeviin yksilökohtaisiin päätöksiin säädetään sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 15 §:ssä. Nyt esillä olevassa kunnallisasiassa on ratkaistavana, onko lautakunnan yleispäätöstä pidettävä A:n valituksessaan hallinto-oikeudelle esittämillä perusteilla asiaan kuntalain (410/2015) 147 §:n 1 momentin siirtymäsäännöksen perusteella sovellettavan kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisina. Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että: päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai päätös on muuten lainvastainen.
2. Säännökset ja lainvalmisteluaineisto Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 1 §:n mukaan vammaispalvelulain tarkoituksena on edistää vammaisen henkilön edellytyksiä elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä sekä ehkäistä ja poistaa vammaisuuden aiheuttamia haittoja ja esteitä. Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle muun ohella kohtuulliset kuljetuspalvelut niihin liittyvine saattajapalveluineen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Vammaispalvelulain 14 §:n mukaan mainitun lain mukaisista palveluista voidaan periä maksuja siten kuin sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetussa laissa (734/1992) säädetään. Vammaispalvelulain 14 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen (HE 219/1986 vp) mukaan kuljetuspalveluista voidaan periä vammaisten henkilöiden osalta yleisten kulkuvälineiden käyttämistä vastaavat maksut. Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 1 §:n mukaan kunnallisista sosiaali- ja terveyspalveluista voidaan periä maksu palvelun käyttäjältä, jollei lailla toisin säädetä. Maksu voidaan periä henkilön maksukyvyn mukaan. Mainitun lain 2 §:n 1 momentin mukaan palvelusta perittävä maksu saa olla enintään palvelun tuottamisesta aiheutuvien kustannusten suuruinen. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää palvelusta perittävän maksun enimmäismäärä ja maksu määräytyväksi maksukyvyn mukaan. Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun asetuksen (asiakasmaksuasetus) 6 §:n mukaan vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentissa tarkoitetuista vaikeavammaisille järjestettävistä kuljetuspalveluista voidaan periä enintään paikkakunnalla käytettävissä olevan julkisen liikenteen maksua vastaava maksu tai siihen verrattavissa oleva kohtuullinen maksu.
3. Asiassa saatu selvitys Kotkan sosiaali- ja terveyslautakunnan valituksenalaisia päätöksiä tehtäessä Kotkan kaupungissa vaikeavammaisten kuljetuspalvelusta perittiin asiakasmaksuna Matkahuollon vuoden 2014 hinnaston mukainen kilometrien mukaan määräytyvä kertalipun hinta. Hinnat ovat 3,30 euroa/enintään 6 km, 3,60 euroa/enintään 9 km, 3,90 euroa/enintään 12 km, 4,70 euroa/enintään 16 km ja 5,50 euroa/enintään 20 km. Kotkassa ja Etelä-Kymenlaaksossa yleisemminkin on 1.7.2016 linja-autoliikenteessä siirrytty Waltti-korttijärjestelmään, jossa linja-automatkan hinta määräytyy vyöhykkeittäin. Lipun hinta on järjestelmässä riippuvainen matkustusalueen laajuudesta. Kotkan seudulla on käytössä neljä vyöhykettä. Hinta vaihtelee sen mukaan, matkustaako henkilö yhdellä vai useammalla vyöhykkeellä. Kertamatkalipun hinta yhdellä vyöhykkeellä on 3,50 euroa, kahdella vyöhykkeellä 5,50 euroa, kolmella vyöhykkeellä 7,00 euroa ja neljällä vyöhykkeellä 10 euroa. Kotkan sisäisessä liikenteessä kertalipun hinta on 3,50 euroa. Kotkan vammaisneuvosto oli esittänyt sosiaali- ja terveyslautakunnalle, että omavastuuna perittäisiin jatkossa enintään Waltti-korttijärjestelmän mukainen hiljaisen ajan vyöhykkeen arvolippumaksu. Hinta olisi tuolloin Kotkan alueella 2,56 euroa matkalta. Kotkan sosiaali- ja terveyslautakunta on 16.11.2016 (§ 143) päättänyt, että vaikeavammaisten kuljetuspalvelun omavastuuna peritään edelleen Matkahuollon hinnaston mukainen kilometrien mukaan määräytyvä kertalipun hinta. Lautakunta on 14.12.2016 (§ 163) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen lautakunnan päätöksestä 16.11.
4. Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen lautakunnan oikaisuvaatimuspäätöksestä.
5. Oikeudellinen arviointi Asiassa on ratkaistavana, onko Kotkan sosiaali- ja terveyslautakunnan päätös, jonka mukaan vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentissa tarkoitetuista vaikeavammaisille järjestettävistä kuljetuspalveluista peritään edelleen maksu Matkahuollon vuoden 2014 hinnaston kertalippujen hintojen perusteella, pidettävä lainvastaisena, koska linja-automatkojen hinnat Kotkassa ja sen lähikunnissa ovat 1.7.2016 alkaen määräytyneet vyöhykejaon perusteella Waltti-korttijärjestelmässä ja koska uuden järjestelmän mukaiset lippujen hinnat ovat osittain edullisempia kuin aiemmat kertalippujen hinnat. Asiassa on ratkaistavana, voidaanko näin määräytyviä maksuja pitää sosiaali- ja terveydenhuollon maksuista annetun asetuksen 6 §:n mukaisina. Asiakasmaksuasetuksen 6 §:stä ilmenee, että pääsäännön mukaan vaikeavammaisten kuljetuspalveluista voidaan periä enintään paikkakunnalla käytettävissä olevan julkisen liikenteen maksua vastaava maksu. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asetuksen säännöksen loppuosa, jonka mukaan maksu voi olla edellä mainittuun maksuun verrattavissa oleva kohtuullinen maksu, tulee sovellettavaksi lähinnä silloin, kun paikkakunnalla ei ole sellaista julkista liikennettä, jonka maksuja voitaisiin käyttää perusteena asiakasmaksujen enimmäismäärälle. Vaikeavammaisille henkilöille järjestettävistä yksittäisistä kuljetuspalvelumatkoista voidaan siten yleispäätöksellä päättää perittäväksi enintään paikkakunnan julkisen liikenteen kertalipun hintaa vastaava maksu. Asiassa saadun selvityksen mukaan Kotkassa kaupungin sisäisessä linja-autoliikenteessä tavallinen kertalipun hinta on Waltti-korttijärjestelmään siirtymisen jälkeen 3,50 euroa. Kuljetuspalvelun asiakasmaksu on sen sijaan Kotkan kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan tekemän yleispäätöksen mukaan kaupungin sisäisillä yli kuusi kilometriä pitkillä matkoilla tätä korkeampi. Kuljetuspalvelun asiakasmaksu voi muodostua linja-autoliikenteen Waltti-korttijärjestelmän mukaisia kertalippujen hintoja korkeammaksi myös kuntarajat ylittävillä matkoilla. Edellä mainituilla perusteilla Kotkan sosiaali- ja terveyslautakunnan päätös, jonka mukaan vaikeavammaisten kuljetuspalvelun omavastuuna peritään edelleen Matkahuollon hinnaston mukainen kilometrien mukaan määräytyvä kertalipun hinta, on lainvastainen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös ja Kotkan sosiaali- ja terveyslautakunnan päätökset on kumottava. Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Petri Helander, Antti Pekkala ja Ari Wirén. Asian esittelijä Jukka Vanto.