§:n mukaan muutoksen tulee olla merkitykseltään vähäinen eikä se saa sanottavasti koskea toisen oikeutta tai etua. Hallinto-oikeus oli kumonnut aluehallintoviraston päätöksen, jolla yhtiön hakemus lupamääräysten muuttamiseksi oli hylätty, ja muuttanut lupamääräykset pääosin yhtiön hakemuksen mukaisiksi. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan esitettyjen lupamääräysten muutosten merkitystä arvioitaessa muutoksia tuli verrata kysymyksessä olevien voimalaitosten lainvoimaisiin lupamääräyksiin. Lupamääräysten muuttaminen hallinto-oikeuden päätöksen mukaisesti merkitsi yhden voimalaitoksen osalta kalatien rakentamisvelvoitteen muuttamista vaihtoehtoisesti joko kalatiehen tai istutuksiin perustuvaksi kalatalousvelvoitteeksi. Kolmen voimalaitoksen lainvoimaisissa lupamääräyksissä kalatalousmaksun tyyppinen maksu oli määrätty tilapäiseksi kompensaatiomuodoksi, kunnes kalatiet mahdollisesti rakennetaan. Muutettujen lupamääräysten mukaan kalatievelvoitteiden vaihtoehdoksi tulisi istutuksiin perustuva vaihtoehto. Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja saattoi aluehallintoviraston päätöksen voimaan. Hallinto-oikeuden päätöksellään tekemiä muutoksia voimalaitosten kalatalousvelvoitteisiin ei voitu pitää merkitykseltään vähäisinä, eikä ollut pois suljettua, että muutokset koskivat myös ulkopuolisten etua tai oikeutta. Hallinto-oikeuden tekemien muutosten mukaisia vaihtoehtoisiin kalatalousvelvoitteisiin perustuvia lupamääräyksiä voitiin myös pitää oikeusvaikutuksiltaan epäselvinä. Vesilaki 3 luku 23 § Päätös, jota valitukset koskevat Vaasan hallinto-oikeus 7.6.2019 nro 19/0139/2 Hakemus Fortum Power and Heat Oy on hakenut
§:n perusteella omistamiensa, Oulujoessa sijaitsevien Montan, Pyhäkosken, Pällin, Utasen, Ala-Utoksen, Nuojuan ja Jylhämän vesivoimalaitosten kalatalousvelvoitteiden muuttamista. Voimalaitosten voimassa olevat kalatalousvelvoitteet on määrätty vesistötoimikunnan vuosina 1944 - 1955 sekä Pohjois-Suomen vesioikeuden vuosina 1969 ja 1970 antamissa päätöksissä. Pyhäkosken voimalaitosta koskevassa, vuonna 1944 annetussa päätöksessä on määrätty rakennettavaksi kalatie, joka muodostuu kalaportaasta ja kalahissistä. Kalahissiä ei ole koskaan otettu varsinaiseen käyttöön, koska samoihin aikoihin Oulujoen suulle valmistui kalannousun estävä Merikosken voimalaitos. Nuojuan, Pällin ja Montan voimalaitoksia koskevissa 1950-luvulla annetuissa päätöksissä on määrätty kalatalousmaksun tyyppinen maksu siihen asti, kun mahdolliset kalatiet rakennetaan. Kalateitä ei ole rakennettu. Maksujen suuruus nykyrahassa on yhteensä noin 72 000 euroa vuodessa. Jylhämän ja Utasen voimalaitoksia koskevat päätökset on annettu vuosina 1969 ja
§:n perusteella lupaviranomainen voi luvanhaltijan hakemuksesta muuttaa lupamääräyksiä, jos muutos on merkitykseltään vähäinen eikä sanottavasti koske toisen oikeutta tai etua. Hakija on katsonut, ettei nyt haettava muutos loukkaisi kenenkään etua eikä oikeutta. Muutos ei hakijan mukaan edellyttäisi myöskään irtautumista valtion kanssa tehdystä Montan sopimuksesta, koska sopimuksen perusteella sovitut istutusvelvoitteet toteutuisivat edelleen. Hakija on tehnyt esityksen uusiksi lupamääräyksiksi. Aluehallintoviraston päätös Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 11.4.2017 nro 19/2017/2 hylännyt hakemuksen. Päätöksen perusteluissa on muun ohessa todettu, että voimassa olevan kalatalousvelvoitetta koskevan lupamääräyksen mukaan Pyhäkosken voimalaitoksen yhteyteen tuli rakentaa kalatie, joka muodostuu kalaportaasta ja kalahissistä. Montan, Pällin ja Nuojuan voimalaitoksia koskevissa lainvoimaisissa lupamääräyksissä on määrätty maksettavaksi kalatalousmaksun tyyppinen maksu siihen asti, kun kalatiet mahdollisesti rakennetaan. Jylhämän ja Utasen voimalaitosten kalatalousvelvoitteet on lainvoimaisissa lupamääräyksissä sidottu maa- ja metsätalousministeriön ja hakijan väliseen Montan sopimukseen. Hakija on esittänyt omistamiensa voimalaitosten voimassa olevia lupamääräyksiä täydennettäväksi niin, että vaihtoehdoksi alkuperäisen lupamääräyksen mukaiselle velvoitteelle tulisi kalanistutuksiin perustuva kompensaatiovelvoite. Lisäksi hakija on esittänyt, että lupamääräyksiin lisätään velvoite tarkkailla velvoitteen tuloksellisuutta sekä istutusten vaikutuksia kalastukseen ja kalastoon. Pyhäkosken kalatien yhteyteen rakennettavaksi määrättyä kalahissiä ei hakijan mukaan ole otettu käyttöön siksi, että Oulujoen suulle rakennettu Merikosken voimalaitos on estänyt kalan nousun jokeen. Montan, Pällin ja Nuojuan kalatiet lienee jätetty rakentamatta samasta syystä. Merikosken voimalaitoksen yhteyteen on vuonna 2003 rakennettu kalatie, joka mahdollistaa kalan nousun Montan voimalaitokselle asti. Hakijan selityksen mukaan kalojen pääsy myös Montan voimalaitoksen yläpuolisille lisääntymisalueille mahdollistuu kalojen ylisiirtojärjestelyn valmistuttua kesällä 2017. Lupamääräysten muuttaminen hakijan esittämällä tavalla merkitsisi Pyhäkosken voimalaitoksen osalta kalatien rakentamisvelvoitteen muuttamista vaihtoehtoisesti joko kalatiehen tai istutuksiin perustuvaksi kalatalousvelvoitteeksi. Montan, Pällin ja Nuojuan voimalaitosten lainvoimaisissa lupamääräyksissä kalatalousmaksun tyyppinen maksu on määrätty tilapäiseksi kompensaatiomuodoksi, kunnes kalatiet mahdollisesti rakennetaan. Hakijan esittämät lupamääräysten muutokset muuttaisivat myös näiden lupamääräysten luonnetta poistamalla kalateiden rakentamisen ensisijaisuuden. Lupamääräysten muuttaminen luvanhaltijan hakemuksesta edellyttää
§:n mukaan, että muutos on merkitykseltään vähäinen eikä sanottavasti koske toisen oikeutta tai etua. Hakijan esittämiä muutoksia Montan, Pyhäkosken, Pällin ja Nuojuan voimalaitosten kalatalousvelvoitteita koskeviin lupamääräyksiin ei aluehallintoviraston käsityksen mukaan voida pitää vähäisinä. Muutoksilla olisi myös vaikutuksia toisen oikeuteen ja etuun. Jylhämän ja Utasen voimalaitosten voimassaolevien lupamääräysten tavoitteena ei ole rakentein turvata kalankulkua, joten lupamääräysten muuttamisen merkitys ei ole yhtä suuri kuin Montan, Pyhäkosken, Pällin ja Nuojuan voimalaitosten tapauksessa. Haetun muutoksen merkityksen arvioinnin osalta aluehallintovirasto toteaa, että voimalaitoshankkeisiin liittyvien istutusten laadulla ja määrällä yleensä on vähäistä suurempi merkitys yleisen ja yksityisen edun kannalta. Aluehallintoviraston käsityksen mukaan asianosaisten suostumuksilla ei ole vaikutusta arvioitaessa, onko muutos merkitykseltään vähäinen
§:n mukaisen käsittelyn edellyttämällä tavalla. Aluehallintovirasto on katsonut, että Oulujoen eri voimalaitosten kalatalousvelvoitteiden muuttamista tulee tarkastella kokonaisuutena. Tästä syystä ja edellä esitetty huomioon ottaen aluehallintovirasto ei pidä tarpeellisena enempää arvioida sitä, voidaanko Jylhämän ja Utasen voimalaitosten lupamääräyksiin esitettyjä muutoksia pitää vähäisinä ja koskisivatko ne toisen oikeutta tai etua. Sillä, että maatalousministeriö ja hakija ovat keskinäisessä sopimuksessaan katsoneet hakijan täyttävän Oulujoen voimalaitostensa lupamääräyksiin sisältyvät, kalakannan säilyttämiseksi määrätyt velvoitteet kyseistä sopimusta noudattamalla, ei ole ollut tätä asiaa ratkaistaessa merkitystä. Hakija on pyytänyt aluehallintovirastoa muuttamaan Oulujoen voimalaitostensa kalatalousvelvoitteita koskevia lainvoimaisia lupamääräyksiä
§:n nojalla eikä tilaisuuden saatuaan ole esittänyt hakemuksen käsittelylle vaihtoehtoisia perusteita. Hakemuksessa tarkoitettu kalatalousvelvoitteiden muuttaminen on asia, jonka käsittelyssä lupaviranomainen on sidottu hakijan esittämiin vireillepano- ja muutosperusteisiin. Aluehallintoviraston ei näin ollen tule käsitellä hakemusta muun lainkohdan perusteella. Vesilaki sisältää erityisen säännöksen kalatalousvelvoitetta koskevien määräysten tarkistamisesta ja muuttamisesta (3 luvun 22 §). Säännöstä voidaan siirtymäsäännöksen (19 luku 10 §) perusteella soveltaa myös määräyksiin, jotka on annettu ennen nykyisen vesilain voimaantuloa. Oulujoen voimalaitosten kalatalousvelvoitteita koskeviin lupamääräyksiin voidaan tästä ratkaisusta huolimatta hakea muutosta näiden säännösten perusteella. Ala-Utoksen voimalaitoksen vesitalousluvassa ei ole määrätty kalatalousvelvoitteesta. Tältä osin kysymys voisi olla vesilain 3 luvun 21 §:n mukaisesta uusien määräysten antamisesta. Hallinto-oikeuden ratkaisu Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Fortum Power and Heat Oy:n valituksen johdosta kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja muuttanut Oulujoessa sijaitsevien Montan, Pyhäkosken, Pällin, Utasen, Ala-Utoksen, Nuojuan ja Jylhämän vesivoimalaitosten kalatalousmääräyksiä jäljempänä esitetyllä tavalla (muutokset ja lisäykset kursiivilla). Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan muutetut lupamääräykset on selkeyden vuoksi kirjoitettu kokonaisuudessaan. Montta Vesistötoimikunnan 15.3.1955 antaman, Montan voimalaitoksen rakentamista koskevan päätöksen lupamääräykseen 5 lisätään uudet kappaleet 2−7. Lupamääräys kuuluu kokonaisuudessaan muutosten jälkeen seuraavasti: 5) Vesilaitoksen omistaja on velvollinen, siksi kunnes kalatie mahdollisesti rakennetaan, osaltaan ottamaan osaa toimenpiteisiin Oulujoen kalakannan lisäämiseksi ja suorittamaan tarkoitukseen vähintään miljoona markkaa vuodessa sidottuna tukkuhintaindeksiin toukokuussa 1954. Jos osoittautuu, että edellä mainitun osallistumisen jälkeen Montankosken vesilaitoksen rakentamisesta johtuu vahinkoa ja haittaa kalastukselle, on ne joko yksin tai osaltaan yhdessä Oulujoen toisten vesilaitosten omistajien kanssa korvattava asianomaisille oikeudenomistajille. Vaihtoehtoisesti edellisen kappaleen sijaan kalakannoille ja kalastukselle merellä aiheutuvien vahinkojen vähentämiseksi tulee toistaiseksi luvanhaltijan istuttaa vuosittain 21 280 kpl keskimitaltaan 16 cm:n pituisia lohen vaelluspoikasia, 3 360 kpl keskimitaltaan 21 cm:n mittaisia meritaimenen vaelluspoikasia sekä 98 000 kpl yksikesäisiä, keskipituudeltaan 10 cm:n mittaisia vaellussiianpoikasia. Täysimääräiset lohi- ja meritaimenistutukset tulevat voimaan vuoden 2020 alussa. Siihen asti istutuksissa noudatetaan nyt voimassaolevaa istutussuunnitelmaa. Vaellussiian istukkaina käytetään ensisijaisesti Oulujoen kantaa. Vaellussiian yksikesäisten poikasten 10 cm:n keskipituudesta voidaan poiketa. Tämä huomioidaan velvoitteen määrässä niin, että keskipituudeltaan 9 - 9,49 cm istukkaita on istutettava 25 % enemmän kuin keskipituudeltaan 10 cm:n istukkaita ja keskipituudeltaan 9,5 - 9,99 cm istukkaita 11 % enemmän. Keskipituudeltaan 10,5 - 10,99 cm istukkaita voidaan istuttaa 95 % keskipituudeltaan 10 cm:n istukkaiden määrästä ja keskipituudeltaan vähintään 11 cm 91 % keskipituudeltaan 10 cm:n istukkaiden määrästä. Kaikkien velvoiteistukkaiden on kuitenkin oltava vähintään 9 cm:n mittaisia. Vaellussiian istutuksissa saadaan käyttää myös vastakuoriutuneita siianpoikasia. Tällöin yhden 1-kesäisen poikasen asemesta tulee istuttaa 100 kpl vastakuoriutuneita. Täysimääräisen siikaistutuksen toteuttamiseen on siirryttävä kolmen vuoden määräajassa tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulosta lukien. Vaalankurkun ja Montan voimalaitoksen väliselle jokialueelle on istutettava vuosittain 2 500 kpl kesänvanhaa harjusta, 350 kg pyyntikokoista kirjolohta ja 450 kg pyyntikokoista järvitaimenta. Luvan saajan on tarkkailtava velvoitteen tuloksellisuutta sekä istutusten vaikutuksia kalastukseen ja kalastoon kalatalousviranomaisen hyväksymän ohjelman mukaisesti. Mikäli tarkkailutulokset tai muut tiedot antavat aihetta, tässä päätöksessä määrättyä istutusvelvoitetta voidaan muuttaa istutettavien kalalajien tai niiden koon ja määrän suhteen luvan haltijan ja kalatalousviranomaisen keskenään sopimalla tavalla niin, ettei velvoitteiden rahallinen arvo muutu. Lisäksi voidaan sopia myös muista, istutuksia korvaavista ja istutusten rahallista arvoa vastaavista toimenpiteistä. Ennen kuin muutoksista sovitaan, niistä on kuultava hoitotoimenpiteiden kohteena olevilla vesialueilla toimivia osakaskuntia, kalastusoikeuden haltijoita ja kalastusalueita. Pyhäkoski Vesistötoimikunnan 13.8.1941 antaman (KHO 11.2.1942), vesistötoimikunnan 29.3.1944 antamalla päätöksellä muutetun Pyhäkosken voimalaitoksen rakentamista koskevan päätöksen lupamääräykseen 6) lisätään kohtien
§:n mukaan, jos vesitaloushanketta toteutettaessa havaitaan tarkoituksenmukaiseksi muuttaa lupamääräyksiä, lupaviranomainen voi luvanhaltijan hakemuksesta muuttaa lupamääräyksiä. Muuttamisen edellytyksenä on, että muutos on merkitykseltään vähäinen eikä se sanottavasti koske toisen oikeutta tai etua. Lupaviranomaisen on käsiteltävä asia soveltuvin osin kuten lupahakemus. Pykälä vastaa vanhan vesilain (264/1961) 16 luvun 32 §:ää, jota on käytännössä sovellettu lähinnä vähäisiin muutoksiin. Vesilain (587/2011) esitöiden (HE 277/2009 vp) mukaan tätä lähtökohtaa ei uudella säännöksellä ole ollut tarkoitus muuttaa. Merkityksellisiä oikeusohjeita Vesilain 3 luvun 22 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi hakemuksesta muuttaa kalatalousvelvoitetta ja kalatalousmaksua koskevia määräyksiä, jos olosuhteet ovat olennaisesti muuttuneet. Kalataloudellisesti epätarkoituksenmukaiseksi osoittautunutta velvoitetta voidaan lisäksi tarkistaa, jos velvoitteen kalataloudellista tulosta voidaan parantaa sen toteuttamiskustannuksia merkittävästi lisäämättä. Vesilain 3 luvun 21 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi hakemuksesta tarkistaa lupamääräyksiä ja antaa uusia määräyksiä, jos: 1) hankkeen toteuttamisesta lupamääräysten mukaisesti aiheutuu haitallisia vaikutuksia, joita lupamääräyksiä annettaessa ei ole ennakoitu ja joita ei muutoin voida riittävästi vähentää; 2) hankkeen toteuttamisesta lupamääräysten mukaisesti aiheutuu olosuhteiden muutosten vuoksi haitallisia vaikutuksia, joita ei muutoin voida riittävästi vähentää; 3) turvallisuussyyt tätä edellyttävät; tai 4) tulvasta tai kuivuudesta voi aiheutua yleistä vaaraa ihmisen hengelle, turvallisuudelle tai terveydelle, suurta vahinkoa yleiselle edulle tai suurta ja laaja-alaista vahinkoa yksityiselle edulle, eikä näitä vaikutuksia muutoin voida riittävästi vähentää. Asiassa saatu selvitys Hakija Fortum Power and Heat Oy on hakenut aluehallintovirastolta Oulujoessa omistamiensa seitsemän vesivoimalaitoksen voimassa olevia kalatalousvelvoitteita koskevia lupamääräyksiä täydennettäväksi siten, että kunkin laitoksen alkuperäisen lupamääräyksen mukaiselle velvoitteelle asetettaisiin vaihtoehdoksi kalanistutuksiin perustuva velvoite. Hakemus sisältää myös ehdotuksen, miten istutusvelvoitteen vaikutuksia kalastoon ja kalastukseen tarkkaillaan sekä esityksen, minkälaisella perusteella ja menettelyllä velvoitetta voitaisiin muuttaa. Hakemus on tehty vapaaehtoiselta pohjalta ja se perustuu luvanhaltijan ja asianosaisten kesken käydyissä neuvotteluissa saavutettuun yhteisymmärrykseen kokonaisvelvoitteen määrästä. Hakija on valituksessaan korostanut, että voimalaitosten kalatievelvoite tai kyseisen voimalaitoksen alkuperäisessä sopimuksessa määrätty velvoite jäisi edelleen voimalaitosten osalta ensisijaiseksi velvoitteeksi. Hakijan käsityksen mukaan hakemuksen mukainen muutos olisi merkitykseltään vähäinen eikä sillä olisi sanottavaa vaikutusta toisen oikeuteen tai etuun. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös Asiassa on hallinto-oikeudessa valituksen johdosta ratkaistava, onko voimalaitoksia koskevia vesistötoimikunnan 1940- ja 1950-luvuilla sekä Pohjois-Suomen vesioikeuden 1960- ja 1970-luvuilla annettuja päätöksiä kalatalousvelvoitteista mahdollista muuttaa valittajan hakemuksessa ja valituksessa vaaditulla tavalla
§:n perusteella.
§:n säännöksen mukaan muuttamisen edellytyksenä on, että muutos on merkitykseltään vähäinen eikä se sanottavasti koske toisen oikeutta tai etua. Muutokset eivät vaikuta voimassa oleviin lupapäätöksiin eivätkä edellytä voimassa olevien lupien myöntämisen edellytyksien uudelleenharkintaa. Kun lisäksi otetaan huomioon jäljempänä esitetyt perustelut ja muutokset lupamääräyksiin, hallinto-oikeus katsoo, että edellytykset lupamääräysten muuttamiselle
§:n perusteella täyttyvät. Hallinto-oikeus on selkeyttänyt haettujen lupamääräysten sanamuotoa, mutta ei ole muuttanut niiden sisältöä hakemuksessa, hakijan selityksessä ja valituksessa esitetystä. Lupamääräysten muotoilussa on selkeämmin tuotu esiin, että muutoksella ei ole tarkoitus vaikuttaa aiemmissa luvissa olevan velvoitteen ensisijaisuuteen. Määräyksissä on lisäksi otettu huomioon kalatalousviranomaisen edellyttämät ja hakijan muutoksenhaun ja hakemuksen käsittelyn aikana hyväksymät tai esittämät muutokset. Hallinto-oikeus on selkeyttänyt lupamääräysten muutosten voimaantuloa siten, että täysimääräinen siikaistutus tulee voimaan kolmen vuoden määräajassa tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulosta lukien. Hakemuksessa esitetty muutos ei vaikeuta mahdollisia myöhempiä tarpeita muuttaa tai tarkistaa kalatalousvelvoitetta vesilain 3 luvun 21 §:n tai 22 §:n perusteella. Muutoksella vahvistetaan asianosaisten ja haitankärsijöiden lähes yksimielisesti hyväksymä käytäntö, eikä muutoksesta aiheudu kenellekään korvattavaa haittaa. Hallinto-oikeus katsoo siten, että haettu muutos hallinto-oikeuden siihen tekemä muutokset huomioon ottaen on
§:n edellyttämällä tavalla vähäinen eikä se koske sanottavasti toisen oikeutta tai etua. Edellä esitetyn perusteella hallinto-oikeus katsoo, että valitusta ei ole syytä hylätä Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Pohjanmaan piiri ry:n vastineessaan esittämillä perusteilla. Hallinto-oikeus katsoo, että edellä esitetyillä perusteilla valitusta ei ole syytä hylätä Limingan Isoniityn lohkokunnan esittämien istutusmääriä ja vaikutusaluetta sekä hakemuksen täydennyksiä koskevien vaatimusten perusteella. Koska edellä esitetyn perusteella hakemuksen hyväksymisen edellytykset ovat olleet käsillä, hallinto-oikeus on myös enemmän viivytyksen välttämiseksi ratkaissut asian suoraan palauttamatta asiaa aluehallintovirastolle. Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Lasse Känsälä ja Pertti Piippo. Esittelijä Maria Ingerström. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1. Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Pohjanmaan piiri ry on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan. Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa: Oulujoen velvoitehoito ei vastaa voimalaitoksille määrättyjä alkuperäisiä velvoitteita, vaan perustuu yhtiön ja kalatalousviranomaisen sopimiin istutuksiin. Vesivoimalaitosten kalatalousvelvoitteiden muutostarve on yleisesti tiedossa ja koskee myös Oulujokea. Nykytilanteessa ainoa vesilain mukainen menettely saada kalatalousvelvoitteiden sisältö ja taso vastaamaan olennaisesti muuttuneita olosuhteita on vesilain 3 luvun 22 §:n mukainen muutoskäsittely. Vesilain 3 luvun 22 §:n mukaisessa menettelyssä kaikkien asianosaisten puhevalta tulisi turvatuksi. Tilanteissa, joissa kalatalousvelvoite olisi päivitetty
§:n mukaisessa menettelyssä, olisivat esimerkiksi kalatalousviranomaisen mahdollisuudet saattaa asia vesilain 3 luvun 22 §:n mukaiseen menettelyyn tosiasiallisesti erittäin heikot. Kyseessä olevien voimalaitosten kalatalousvelvoitteiden toteutustavalla on erittäin laaja-alaiset vaikutukset, jotka muun muassa merilohen osalta koskevat myös Itämeren aluetta. Kalatalousvelvoitteiden muutokset eivät ole merkitykseltään vähäisiä ja ne koskevat merkittävästi yleistä ja yksityistä etua. Asiaa ei ole mahdollista käsitellä
§:n mukaan, koska lupamääräysten muutoksia ei voida pitää merkitykseltään vähäisinä. 2. X on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan. Lisäksi X on vaatinut, että Fortum Power and Heat Oy velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa 540 eurolla. Vaatimuksensa tueksi X on esittänyt muun ohella seuraavaa: Aluehallintoviraston päätöksen perusteluissa on oikeaan vesilain tulkintaan perustuen esitetty ne perusteet, joiden vuoksi voimalaitosten kalataloudellisia velvoitteita ei voida muuttaa
§:n mukaisessa lupamääräysten muutosmenettelyssä ainakaan tässä tapauksessa. Hallinto-oikeuden päätös on kumottava myös sen vuoksi, että hallinto-oikeuden ratkaisukokoonpanosta on puuttunut luonnontieteiden alan hallinto-oikeustuomari. Kalatalousvelvoitteiden muutosmahdollisuuksista ja -menettelyistä on 2000-luvulla tehty paljon sekä ympäristöoikeudellisia että luonnontieteellisiä selvityksiä, joiden tunteminen olisi antanut pohjaa arvioitaessa kalatalousvelvoitteen muutoksen merkitystä yleiselle ja yksityiselle edulle. Nyt tätä arviota ei ole tehty riittävässä laajuudessa, mikä voi johtua ratkaisukokoonpanon erityisosaamisen puutteellisuudesta. Aiemmassa ratkaisukäytännössä
§:ää ei ole sovellettu kalatalousvelvoitteita koskevien lupamääräysten muuttamiseen. Kalatalousvelvoitteiden muuttamisesta on säädetty erikseen vesilain 3 luvun 22 §:ssä. Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole myöskään arvioitu muutoksia erikseen kunkin voimalaitoksen ja voimassa olevien määräysten kannalta, vaan katsottu yleisesti muutosten olevan vähäisiä. Mikäli valituksenalaisen päätöksen mukainen laintulkinta saisi lainvoiman, se vaikuttaisi hyväksyttynä menettelytapana myös muissa vastaavissa vanhentuneiden tai sopimusperusteisten kalatalousvelvoitteiden muuttamista koskevissa asioissa. Kyseisiä kalatalousmääräyksiä on pantu täytäntöön vuosikymmeniä Montan sopimuksen pohjalta. Voimalaitoskohtaiset, voimassa olevat kalatalousmääräykset poikkeavat kuitenkin toisistaan muun muassa kalatievelvoitteita koskevilta osin, mutta hallinto-oikeus on sivuuttanut nämä seikat. Hakijan esitys ja hallinto-oikeuden päätös istutusmääristä poikkeavat merkittävästi Montan sopimukseen kirjatuista, joten muutosta ei tälläkään perusteella voida pitää vähäisenä. Koska hallinto-oikeuden päätös perustuu
§:ään, määräyksiä on voitu muuttaa vain hakijan esittämissä rajoissa. Päätöksessä ei ole voitu ottaa kantaa voimalaitoskohtaisten määräysten, muun muassa kalateitä koskevien ehdollisten velvoitteiden toteuttamiseen nyt käsillä olevassa tilanteessa, jossa Oulujoen alimman, Merikosken voimalaitoksen yhteydessä on kalatie. Hallinto-oikeuden tekemällä lisäyksellä ”toistaiseksi” ei ole asiassa merkitystä. Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa todennut, että ”Muutoksella vahvistetaan asianosaisten ja haitankärsijöiden lähes yksimielisesti hyväksymä käytäntö, eikä muutoksesta aiheudu kenellekään korvattavaa haittaa.” Hakemukseen on liitetty Oulun edustan merialueen osakaskuntien ja kalastajaseurojen tekemiä sopimuksia/suostumuksia. Niiden alueellisesta kattavuudesta ei ole selvitystä. Kalastajaseurat eivät voi myöskään käyttää vesialueen omistajan puhevaltaa, ellei siitä ole erikseen päätetty osakaskunnassa. Kalastajaseurojen vuokrasopimuksia ei ole asiassa esitetty, joten hallinto-oikeuden ilmaus ”lähes yksimielisesti hyväksymä” ei perustu alueellisesti kattaviin sopimuksiin/suostumuksiin. Oulujoen voimalaitosten velvoitteiden toteutustapa vaikuttaa laajasti merialueella, koko Oulujoen pääuoman ja sen sivu-uomien alueella sekä myös Oulujoen yläpuolisella vesistöalueella. Velvoitteen toteutustapa sekä muun muassa istutusten määrä ja niiden painottuminen eri lajien välillä vaikuttaa laajaan asianosaisjoukkoon ja yleiseen etuun, mikä on hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa sivuutettu. Hallinto-oikeus on enemmän viivytyksen välttämiseksi ratkaissut asian suoraan palauttamatta asiaa aluehallintovirastolle. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua tarvitaan myös sen selkeyttämiseksi, voidaanko asia ratkaista hallinto-oikeudessa toisin kuin aluehallintovirastossa palauttamatta sitä uuteen käsittelyyn nykyisessä tilanteessa, jossa hallinto-oikeuden päätöksestä voidaan valittaa vain valituslupamenettelyn kautta. Käytännössä menettely heikentää merkittävästi asianosaisten mahdollisuuksia puhevallan käyttöön tilanteessa, jossa hallintoviranomaisen päätös on vastannut heidän kantaansa. Huomionarvoista on myös, että hallinto-oikeuden päätöstä ei ole saatettu asianosaisille tiedoksi samassa laajuudessa kuin aluehallintoviraston päätös. Esimerkiksi asiassa muistuttanut Isoniityn lohkokunta ei ole saanut päätösjakelun mukaan hallinto-oikeuden päätöstä tietoonsa. Pelkkä vaikutusalueen kuntien ilmoitustauluilla tapahtuva tiedoksianto ei vastaa hyvää hallintotapaa eikä turvaa asianosaisten tiedonsaantia. Pohjois-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on antanut valituslupahakemusten ja valitusten johdosta lausunnon, jossa on esitetty seuraavaa: Aluehallintovirasto on katsonut, että valitusluvat tulee myöntää, valitukset hyväksyä ja hallinto-oikeuden päätös kumota.
§:n yhtenäisen soveltamisen kannalta on tärkeää, että korkein hallinto-oikeus ottaa asian ratkaistavakseen. Aiemmassa ratkaisukäytännössä säännöksen soveltaminen on rajautunut täysin erityyppisiin muutoksiin kuin mistä nyt on kysymys. Fortum Power and Heat Oy on hakenut edellä mainitun vesilain kohdan nojalla Oulujoen voimalaitostensa kalatalousvelvoitteita koskevien lupamääräysten muuttamista. Hakija on esittänyt voimassa olevia lupamääräyksiä täydennettäväksi niin, että vaihtoehdoksi alkuperäisen lupamääräyksen mukaiselle velvoitteelle tulisi kalanistutuksiin perustuva kompensaatiovelvoite.
§:n mukaan lupamääräysten muuttamisen edellytyksenä on, että muutos on merkitykseltään vähäinen eikä se sanottavasti koske toisen oikeutta tai etua. Aluehallintovirasto on päätöksellään hylännyt hakemuksen katsoen, että mainitut edellytykset eivät täyty. Muutosten merkitystä arvioidessaan aluehallintovirasto on verrannut esitettyjä lupamääräyksiä lainvoimaisiin lupamääräyksiin. Esimerkiksi Pyhäkosken voimalaitoksen voimassa oleva kalatalousvelvoite perustuu kalan kulun turvaamiseen rakentein. Kun tämän velvoitteen vaihtoehtona olisi hakemuksen mukaan istutuksiin perustuva kompensaatio, aluehallintovirasto ei ole pitänyt esitettyä muutosta merkitykseltään vähäisenä. Muutoksella olisi aluehallintoviraston käsityksen mukaan myös vaikutuksia toisen oikeuteen ja etuun. Hallinto-oikeus on kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja muuttanut voimalaitosten kalatalousvelvoitteita koskevia määräyksiä. Muutetut määräykset poikkeavat hakijan esittämistä siten, että vaihtoehtoisiin, kompensaatioon perustuviin velvoitteisiin on lisätty sana ”toistaiseksi”. Hallinto-oikeus on katsonut lupamääräyksiin tehdyt muutokset näin muotoiltuina merkitykseltään vähäisiksi. Aluehallintoviraston käsityksen mukaan hallinto-oikeuden lupamääräyksiin tekemällä lisäyksellä ei ole merkitystä sen kannalta, onko muutos voimassa oleviin lupamääräyksiin nähden merkitykseltään vähäinen vai vähäistä suurempi. Hallinto-oikeus on perustellut
§:n edellytysten täyttymistä sillä, että tehdyt muutokset eivät vaikuta voimassa oleviin lupapäätöksiin eivätkä edellytä voimassa olevien lupien myöntämisen edellytyksien uudelleenharkintaa. Edellytysten täyttymisen ja mainittujen asioiden välinen yhteys jää epäselväksi. Aluehallintovirasto on katsonut joka tapauksessa, että mainitussa lainkohdassa tarkoitetun muutoksen merkittävyyttä arvioitaessa kynnystä ei voida asettaa niin korkealle, että merkitykseltään vähäistä suurempi muutos edellyttäisi voimassa olevien lupien myöntämisedellytysten uudelleenharkintaa. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ei aluehallintoviraston käsityksen mukaan ilmene, miten lupamääräysten muuttamisen merkitystä on arvioitu: onko arviointi tehty suhteessa voimassa oleviin lupamääräyksiin vai istutuksiin, jotka ovat alun perin perustuneet niin sanottuun Montan sopimukseen. Päätöksessä ei ole myöskään tarkasteltu sitä, mikä merkitys kalatalousviranomaisen ja luvanhaltijan välisellä Montan sopimuksella on suhteessa lainvoimaisiin lupamääräyksiin. Vesilain 3 luvun 14 §:n mukaisen kalatalousvelvoitteen sisällöstä päättäminen kuuluu aluehallintovirastolle. Hallinto-oikeus on päätöksellään muuttanut lupamääräyksiä niin, että niihin sisältyy alkuperäisen velvoitteen vaihtoehtona luvanhaltijan esittämä toimenpide, jonka sisältöä ja riittävyyttä lupaviranomainen ei ole tutkinut. Aluehallintovirasto ei ole pitänyt menettelyä kalatalousvelvoitteita koskevien säännösten mukaisena. Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö- ja luonnonvarat -vastuualue on ilmoittanut, ettei se anna lausuntoa valituslupahakemusten ja valitusten johdosta. Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalouspalvelut - vastuualue on lausuntonaan valituslupahakemusten ja valitusten johdosta viitannut aluehallintovirastolle antamaansa lausuntoon. Siikajoen kunnan ympäristönsuojeluviranomainen on vastineenaan valituslupahakemusten ja valitusten johdosta viitannut aluehallintovirastolle antamaansa lausuntoon. Limingan Isoniityn lohkokunta on antanut valituslupahakemusten ja valitusten johdosta vastineen, jossa lohkokunta on esittänyt aluehallintoviraston päätöksen pysyttämistä voimassa. Fortum Power and Heat Oy on antanut valituslupahakemusten ja valitusten johdosta vastineen. Yhtiö on muun ohella esittänyt seuraavaa: Kuten Vaasan hallinto-oikeus on katsonut, edellytykset voimalaitosten lupamääräysten muuttamiselle
§:n perusteella täyttyvät, koska muutos on merkitykseltään vähäinen eikä se sanottavasti koske toisen oikeutta tai etua. Asian ollessa oikeudellisesti yksiselitteinen ei ole tarvetta ennakkopäätökselle, eikä asiassa ole perustetta valitusluvan myöntämiselle. Mikäli valituslupa kuitenkin myönnetään, muutoksenhakijoiden vaatimukset tulee hylätä ja hallinto-oikeuden päätös pysyttää kokonaisuudessaan voimassa. Fortum on vuoden 2009 lopusta lähtien useaan otteeseen neuvotellut Oulujoen kalatalousvelvoitteisiin liittyvistä toimenpiteistä maa- ja metsätalousministeriön, paikallisen kalatalousviranomaisen eli nykyisin Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sekä Oulujoen merialueen asianosaisten osakaskuntien kanssa. Fortum omistaa itse pääosan jokialueen vesialueista. Osakaskuntien kanssa neuvotellun ja sovitun kokonaiskompensaation lopputuloksena oli se, että siikavelvoite asettuisi sa-malle tasolle kuin ministeriön kanssa neuvotteluissa oli keskusteltu. Lohivelvoitteen taso kasvaisi jonkin verran nykyisestä samalla kun meritaimenvelvoite hiukan pienenisi. Eri tahojen kanssa käytyjen neuvottelujen jälkeen Fortum päätyi siihen, että koska yhtiö voimalaitosten lupien haltijana ja merialueen osakaskunnat haitankärsijöinä ovat halukkaita tekemään sopimukset istutusvelvoitteiden tasosta, Fortumin kannattaa itse hakea lupiinsa tarvittava muutos. Asiassa on oikeudellisesti kyse sen arvioimisesta, täyttyvätkö
§:n mukaiset edellytykset tässä tapauksessa. Kalatalousvelvoitteiden muutosmahdollisuuksiin liittyvällä selvitystyöllä tai yhteiskunnallisella keskustelulla ei tässä yhteydessä ole merkitystä. Hakemuksella ei millään tavalla puututa alkuperäisiin lupavelvoitteisiin. Hakemuksella on ainoastaan haettu sovelletun ja keskeisten haitankärsijöiden hyväksymän käytännön kirjaamista alkuperäisten velvoitteiden rinnalle vaihtoehtoisiksi kalatalousvelvoitteiksi koskien voimalaitoksia. Hallinto-oikeuden perustelut osoittavat osaltaan sen, että vesilain muiden lupamääräysten muuttamista koskevien menettelyjen soveltaminen ei ole asiassa tarpeen. Alkuperäisiä Montan sopimuksen mukaisia istutuksia on muutettu ajan kuluessa sekä istutettavien kalalajien että näiden määrien osalta. Istutusmäärät ovat kasvaneet merkittävästi. Hakemuksen mukaiset lupamääräykset olisivat joustavia ja mahdollistaisivat muun muassa istutettavien kalalajien sekä niiden koon ja määrän muutokset velvoitteen kokonaisarvon alenematta. Lisäksi istutusten kokonaismäärä kasvaisi. Meritaimenen istutusmäärä pienenisi hakemuksen hyväksymisen seurauksena, mutta määrän kasvattaminen säilyisi mahdollisena. Muutokset alun perin Montan sopimukseen perustuviin ja myöhemmin kasvatettuihin kalanhoitovelvoitteisiin eivät ole merkittäviä, tai sellaisia, että muutoksilla olisi sanottavaa vaikutusta toisen oikeuteen tai etuun, koska velvoitteen tasoa on ajan oloon nostettu ja nostettaisiin hakemuksen mukaan edelleen. Fortum on solminut asiaa koskevat sopimukset Oulujoen terminaalialueen osakaskuntien ja kalastusoikeuksia vuokranneiden kalastajainseurojen kanssa. Sopimuksissa annetut suostumukset kuvastavat yhteistä tahtotilaa velvoitehoidon oikeasta tasosta.
§:n soveltamisen edellytyksenä ei ole kaikkien potentiaalisten asianosaisten suostumus muutokselle. Kyse on siitä, onko muutos lainkohdassa tarkoitetulla tavalla merkitykseltään vähäinen ja koskeeko se sanottavasti toisen oikeutta tai etua. Molemmat edellytykset täyttyvät tässä tapauksessa. Asiassa on kyse pitkään noudatetun ja keskeisten haitankärsijöiden hyväksymän käytännön kirjaamisesta lupamääräyksiin mahdollisimman vähän aikaa vievällä tavalla tilanteessa, jossa muutoksesta ei aiheudu haittaa muille tahoille kuin Fortumille itselleen ja jonka seurauksena Fortumille ainoastaan asetetaan lisävelvoitteita nykyisiä velvoitteita poistamatta. Muutos on kaikkien voimalaitosten osalta merkitykseltään vähäinen, koska alkuperäiset lupavelvoitteet säilyvät voimassa, eikä vaikuta mitenkään aikaisempien päätösten mukaisten velvoitteiden ensisijaisuuteen. X:n viittaama Merikosken kalatie on rakennettu vuonna
§:n nojalla tekemässään hakemuksessa pyytänyt omistamiensa voimalaitosten kalatalousvelvoitteiden muuttamista. Aluehallintoviraston hylättyä hakemuksen yhtiö on valituksessaan hallinto-oikeudelle todennut muun ohella, että sen tarkoituksena on kysymyksessä olevalla hakemuksella ollut säilyttää Montan, Pyhäkosken, Pällin ja Nuojuan voimalaitosten kalatievelvoitteiden ensisijaisuus suhteessa hakemuksessa esitettyihin istutusvelvoitteisiin ja ainoastaan saattaa lupamääräyksin vahvistetuksi voimalaitosten istutusvelvoitteiden taso. Hakija on todennut, että kalateiden rakentaminen jäisi hakemuksen mukaisten muutosten jälkeenkin mahdolliseksi. Hallinto-oikeus on päätöksessään
§:n nojalla Fortum Power and Heat Oy:n valituksesta kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja muuttanut voimalaitosten kalatalousvelvoitteita koskevia määräyksiä. Hallinto-oikeus on todennut päätöksessään selkeyttäneensä haettujen lupamääräysten sanamuotoa, mutta ei ole muuttanut niiden sisältöä hakemuksessa, hakijan selityksessä ja valituksessa esitetystä. Sovellettava säännös ja kysymyksenasettelu
§:n mukaan, jos vesitaloushanketta toteutettaessa havaitaan tarkoituksenmukaiseksi muuttaa lupamääräyksiä, lupaviranomainen voi luvanhaltijan hakemuksesta muuttaa lupamääräyksiä. Muuttamisen edellytyksenä on, että muutos on merkitykseltään vähäinen eikä se sanottavasti koske toisen oikeutta tai etua. Lupaviranomaisen on käsiteltävä asia soveltuvin osin kuten lupahakemus. Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa X:n ja yhdistyksen valituksesta ratkaistava, onko asiassa ollut olemassa
§:n mukaiset edellytykset muuttaa kysymyksessä olevien voimalaitosten kalatalousvelvoitteita koskevia määräyksiä yhtiön hakemuksessa ja valituksessa hallinto-oikeudelle vaaditulla tavalla. Oikeudellinen arvio ja asian lopputulos Arvioitaessa esitettyjen lupamääräysten muutosten merkitystä
§:n mukaisten edellytysten kannalta muutoksia tulee verrata kysymyksessä olevien voimalaitosten lainvoimaisiin lupamääräyksiin. Sovellettavan lainkohdan mukaan muutoksen tulee olla merkitykseltään vähäinen eikä se saa sanottavasti koskea toisen oikeutta tai etua. Lupa-määräysten muuttaminen hallinto-oikeuden päätöksen mukaisesti merkitsisi Pyhäkosken voimalaitoksen osalta kalatien rakentamisvelvoitteen muuttamista vaihtoehtoisesti joko kalatiehen tai istutuksiin perustuvaksi kalatalousvelvoitteeksi. Montan, Pällin ja Nuojuan voimalaitosten lainvoimaisissa lupamääräyksissä kalatalousmaksun tyyppinen maksu on määrätty tilapäiseksi kompensaatiomuodoksi, kunnes kalatiet mahdollisesti rakennetaan. Muutettujen lupamääräysten mukaan kalatievelvoitteiden vaihtoehdoksi tulisi istutuksiin perustuva vaihtoehto. Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä lausuttuun nähden, että hallinto-oikeuden päätöksellään tekemiä muutoksia Montan, Pyhäkosken, Pällin ja Nuojuan voimalaitosten kalatalousvelvoitteisiin ei voida pitää merkitykseltään vähäisinä, eikä ole pois suljettua, että muutokset koskevat myös ulkopuolisten etua tai oikeutta. Hallinto-oikeuden tekemien muutosten mukaisia vaihtoehtoisiin kalatalousvelvoitteisiin perustuvia lupamääräyksiä voidaan lisäksi pitää oikeusvaikutuksiltaan epäselvinä.
§:n mukaisia edellytyksiä näiden voimalaitosten lupamääräysten muuttamiseen ei ole. Kun lisäksi otetaan huomioon, että Oulujoen eri voimalaitosten kalatalousvelvoitteiden muuttamista tulee aluehallintoviraston päätöksen perustelujen mukaisesti tarkastella kokonaisuutena, ei ole tarpeellista asiakokonaisuus huomioon ottaen enempää arvioida sitä, voidaanko Jylhämän, Utasen ja Ala-Utoksen voimalalaitosten lupamääräyksiin esitettyjä muutoksia pitää vähäisinä ja koskisivatko ne toisen oikeutta ja etua. Asian lopputulokseen nähden asiassa ei ole tarpeen lausua siitä valitusperusteesta, onko hallinto-oikeus voinut ratkaista asian toisin kuin aluehallintovirasto palauttamatta sitä aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon aluehallintoviraston päätöksessä lausutut perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava, Fortum Power and Heat Oy:n valitus aluehallintoviraston päätöksestä hylättävä ja aluehallintoviraston päätös, jolla yhtiön hakemus on hylätty, saatettava voimaan. 2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen Asian lopputulokseen nähden olisi kohtuutonta, että X joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi Fortum Power and Heat Oy on hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan X:n oikeudenkäyntikulut ratkaisuosasta ilmenevästi korkeimman hallinto-oikeuden asian laatuun nähden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi, oikeusneuvokset Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Pekka Aalto sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Irene Mäenpää.
Tekoälyselitys virallisen lakitekstin pohjalta. Suuntaa antava, ei korvaa oikeudellista neuvontaa.