KHO/2021/134

2021 false KHO:2021:134 Aluehallintovirasto ei ollut uusinut A:n panostajan pätevyyskirjaa, koska A:n toimittamista työtodistuksista ei ollut käynyt ilmi, että hän olisi pitänyt yllä ammattitaitoaan panostajan työssä viimeksi kuluneiden viiden vuoden aikana. Panostajalaissa panostajan pätevyyskirjan uusimisen edellytykseksi on asetettu vain kertauskurssin suorittaminen, minkä A oli tehnyt. Sen sijaan panostajalaissa ei ole asetettu panostajan pätevyyskirjan uusimisen edellytykseksi ammattitaidon ylläpitämistä aluehallintoviraston päätöksessä mainitulla tavalla. Kun otettiin huomioon, että elinkeinovapauden rajoituksista on säädettävä lailla ja näiden rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia, korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei aluehallintovirasto ollut voinut hylätä mainitsemillaan perusteilla A:n panostajan pätevyyskirjan uusimista koskevaa hakemusta. Suomen perustuslaki 7 § 1 momentti ja 18 § 1 momentti Panostajalaki 1 § 1 momentti, 8 § 1 momentti, 13 §, 14 § 1 ja 5 momentti ja 30 § 1 ja 3 momentti Valtioneuvoston asetus panostajien pätevyyskirjoista 6 § 3 momentti Päätös, jota valitus koskee Itä-Suomen hallinto-oikeus 17.12.2019 nro 19/0269/3 Asian aikaisempi käsittely Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on 4.6.2019 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n nuoremman panostajan (raivaus-, seismiset ja tehosteräjäytykset) pätevyyskirjan uusimista koskevan hakemuksen. Hallinto-oikeuden ratkaisu Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen. Hallinto-oikeus on selostanut panostajalain 5 §:n 1 momentin, 9 §:n 1 momentin ja 14 §:n 1 momentin ja panostajien pätevyyskirjoista annetun valtioneuvoston asetuksen 1 §:n ja 2 §:n 1 momentin ja asiassa saadun selvityksen sekä asian oikeudellisena arviointina ja johtopäätöksenä lausunut seuraavaa: Hallinto-oikeus toteaa, että panostajan pätevyyskirjan myöntäminen edellyttää, että henkilöllä on muun ohella riittävä työkokemus. Panostajalain esitöiden (HE 134/2015 vp, s. 28) mukaan henkilöltä edellytettäisiin tietynlaista ja tietyn pituista työkokemusta räjäytys- ja louhintatyöstä. Olennaista on, että hakijalla olisi riittävästi työkokemusta, jotta hän on omaksunut turvalliset työtavat. Henkilöt saavat koulutuksessa teoriapohjan käytännön työlle, mutta vasta työtä tekemällä henkilö saavuttaa ammattitaitonsa. Käytännössä pätevyyskirjan myöntävät viranomaiset tarkastelevat riittävän työkokemuksen täyttymistä työtodistuksista saatavilla tiedoilla. Panostajalain esitöissä (HE 134/2015 vp, s. 15) on lisäksi todettu, että pätevyyskirja myönnettäisiin viideksi vuodeksi. Nykyistä tiheämpää pätevyyskirjojen uusimisväliä voidaan perustella turvallisuusnäkökohdilla. Jatkossa panostajat kävisivät kertauskurssin viiden vuoden välein ja saisivat siten nykyistä paremmin tietoa lainsäädännössä tapahtuneista muutoksista. Myös työkokemuksen hankkimisajankohtaa tarkasteltaisiin ja ainakin osan työkokemuksesta tulisi olla hiljattain hankittua. Näin panostajan työtä tekisivät hyvän ja ajantasaisen ammattitaidon omaavat henkilöt. Hallinto-oikeus toteaa, ettei panostajalaissa tai panostajien pätevyyskirjoista annetussa valtioneuvoston asetuksessa ole säännöksiä panostajien pätevyyskirjan uusimista varten tarvittavan työkokemuksen pituudesta tai siitä, millä ajanjaksolla hankittua työkokemusta tarkastellaan. Vaatimus pätevyyskirjan uusimisesta viiden vuoden välein kuitenkin puoltaa aluehallintoviraston tulkintaa siitä, että hakijan työkokemusta tarkastellaan erityisesti pätevyyskirjan myöntämistä seuraavan viiden vuoden ajanjaksolla. Olennaista on, että ainakin osa hakijan työkokemuksesta on lain esitöistä ilmenevin tavoin hiljattain hankittua. Hallinto-oikeus arvioi, että erilaiset kurssit voivat tietyin edellytyksin olla osa panostajan ammattitaidon ylläpitämistä koskevaa arviointia. Räjäytys- ja louhintatyön luonne ja siihen liittyvät työ- ja yleiseen turvallisuuteen liittyvät näkökohdat edellyttävät kuitenkin sitä, että panostajan ammattitaitoa pidetään yllä aktiivisesti käytännön työkokemuksen kautta. Ottaen huomioon, ettei valittaja ole tehnyt tehosteräjäyttäjän tai nuoremman panostajan pätevyyskirjan mukaisiin tehtäviin liittyvää työtä marraskuun 2014 jälkeen, hallinto-oikeus katsoo, että aluehallintovirasto on voinut hylätä valittajan hakemuksen panostajan pätevyyskirjan uusimiseksi. Valittajan valituksen liitteenä toimittama D Oy:n työtodistus ei anna aihetta arvioida asiaa toisin. Edellä lausuttu huomioon ottaen valituksenalaista päätöstä ei ole syytä kumota. Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Paula Vesterinen ja Vesa Manninen. Esittelijä Sini Arnkil. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että hänen panostajan pätevyyskirjansa uusitaan hakemuksen mukaisesti. Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa: Panostajalaissa tai panostajien pätevyyskirjoista annetussa valtioneuvoston asetuksessa ei ole tarkempia säännöksiä panostajan pätevyyskirjan uusimisen edellytyksenä vaadittavan riittävän työkokemuksen määrästä, kestosta tai sen ajantasaisuudesta. Laissa ei tarkemmin säädetä vaatimuksesta ylläpitää ammattitaitoa viimeisen viiden vuoden aikana eikä vaatimuksesta sen osoittamiseen nimenomaan työtodistuksin. Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Pykälän 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön. Perusoikeuden rajoitus edellyttää täsmällistä ja tarkkarajaista määrittelyä. Panostajalain ja sen nojalla annetun asetuksen säännökset riittävästä työkokemuksesta jättää viranomaiselle huomattavasti harkintavaltaa sen suhteen, millaisia kriteereitä työkokemuksen riittävyydelle voidaan viranomaishyväksynnän osana edellyttää. Kyse on oikeusharkintaisesta luvasta, joka on myönnettävä, mikäli luvan saamisen edellytykset täyttyvät. Pätevyyskirjan myöntämisessä ei ole kysymys tarkoituksenmukaisuusharkinnasta. A on osoittanut työkokemustaan työ- ja vastaavin todistuksin. Lisäksi A on ammattitaidon ylläpitämiseksi käynyt erilaisia kursseja ja tehnyt omaehtoista opiskelua. Jos lainsäätäjän tarkoitus olisi ollut, että pätevyyskirjan uusimisen edellytyksenä olisi työkokemus viideltä edeltävältä vuodelta, siitä olisi panostajalaissa säädetty täsmällisesti ja tarkkarajaisesti. Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on antanut lausunnon, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa: Lainsäätäjän tavoitteena on mahdollisimman korkea turvallisuustaso, jolloin luvanvaraista panostajan työtä voivat tehdä vain ne henkilöt, jotka ovat aktiivisesti ylläpitäneet ammattitaitoaan ja joilla on työn tekemiseen tarvittava ajantasainen työkokemus. Työkokemuksen riittävyys on käytännössä pystyttävä osoittamaan ja todentamaan työtodistuksilla ja muilla todistuksilla. Työsuojeluviranomaisella on ollut panostajalain mukaiset perusteet A:n hakemuksen hylkäämiselle. A ei ole pystynyt toimittamaan työ- tai muita todistuksia ammattitaitonsa ylläpitämisestä uusimishakemusta edeltäneen viiden vuoden ajalta. A on antanut vastaselityksen. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus myöntää A:lle valitusluvan ja tutkii asian. Valitus hyväksytään siten, että hallinto-oikeuden ja Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen päätökset kumotaan ja asia palautetaan Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueelle uudelleen käsiteltäväksi. Perustelut Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen Suomen perustuslain 7 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Saman lain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Panostajalain 1 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan mainitussa laissa säädetään panostajan oikeuksista ja velvollisuuksista, panostajan pätevyyskirjan myöntämisen, uusimisen ja peruuttamisen edellytyksistä sekä pätevyyskirjan voimassaolosta. Panostajalain 8 §:n 1 momentin toisen virkkeen mukaan pätevyyskirjan uusimisen edellytyksenä on kertauskurssin suorittaminen. Panostajalain 13 §:n ensimmäisen virkkeen mukaan panostajan pätevyyskirja myönnetään enintään viideksi vuodeksi kerrallaan. Panostajalain 14 §:n 1 momentin mukaan panostajan pätevyyskirjan voimassaoloaikaa voidaan jatkaa viidellä vuodella sen voimassaoloaikana tehdystä hakemuksesta. Voimassaolon jatkamisen edellytyksenä on 8 §:n 1 momentissa tarkoitetun kertauskurssin suorittaminen. Saman pykälän 5 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä pätevyyskirjan uusimista koskevasta menettelystä. Panostajalain 30 §:n 1 momentin mukaan mainittu laki tulee voimaan 1 päivänä syyskuuta

1. Pykälän 3 momentin mukaan henkilö, jolla on mainitun lain voimaan tullessa pätevyyskirja, saa jatkaa pätevyyskirjan mukaista räjäytystyötä pätevyyskirjan voimassa olon ajan, enintään kuitenkin viisi vuotta mainitun lain voimaantulosta. Panostajien pätevyyskirjoista annetun valtioneuvoston asetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan pätevyyskirjan uusimiseksi vaadittava kertauskurssi kestää kahdeksan oppituntia. Hallituksen esityksessä panostajalain muuttamiseksi (HE 134/2015 vp) todetaan panostajalain 13 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa: Pykälän mukaan pätevyyskirja myönnettäisiin kerrallaan enintään viideksi vuodeksi. Voimassaoloajan pituus olisi muutos nykyisiin säännöksiin verrattuna. Voimassa olevan lain mukaan pätevyyskirja myönnetään kymmeneksi vuodeksi kerrallaan. Tihennettyä uusimisväliä voidaan perustella turvallisuusnäkökohdilla. Tavoitteena on, että räjäytystyötä tekisivät vain sellaiset henkilöt, joiden osaaminen on ajantasaista ja jotka ovat sopivia työskentelemään räjähteiden kanssa. Käytännössä on havaittu, että panostajien tietoisuudessa lainsäädännön muutoksista on ollut puutteita. Myös työkokemus on voinut olla vanhentunutta, jos henkilö ei ole hiljattain ennen pätevyyskirjan uusimista toiminut panostajana. Pätevyyskirjan uusiminen jatkossa viiden vuoden välein lisäisi panostajien koulutuksellista tietopohjaa. Pätevyyskirjan uusimisen yhteydessä tulisi tarkistettua myös henkilön käyttäytymiseen liittyvä sopivuus ja siinä mahdollisesti tapahtuneet muutokset. Pätevyyskirjan uusimisvälin tihentämistä voidaan perustella myös sillä, että monet muut työmailla edellytettävät kortit (esimerkiksi työturvallisuuskortti) tulee uusia viiden vuoden välein, vaikka nämä kortit eivät liity suoraan oikeuteen harjoittaa ammattia. Tästä näkökulmasta olisi erikoista, että huomattavasti vaarallisempien työtehtävien, joissa käsitellään ja käytetään räjähteitä, suorittaminen olisi vähäisemmän koulutuksen varassa. Asiassa saatu selvitys A on Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastolle 11.4.2019 saapuneella hakemuksella hakenut nuoremman panostajan pätevyyskirjan (raivaus-, seismiset ja tehosteräjäytykset) uusimista. Hakemuksen liitteenä A on toimittanut muun ohella todistuksen hyväksytysti suoritetusta panostajan kertauskurssista 18.3.2019, lääkärinlausunnon, työtodistuksia ajoilta 5.10.1998 - 10.4.1999 ja 9.7.2000 - 8.4.2009 sekä B Oy:n palkkalaskelman ajalta 16.
2. - 30.11.2014 sekä todistuksen osallistumisesta ADR-koulutukseen
3. - 23.2.
4. Aluehallintovirasto on hylännyt A:n nuoremman panostajan pätevyyskirjaa koskevan hakemuksen. Päätöksen mukaan A:n toimittamista työtodistuksista ei ole käynyt ilmi, että hän olisi pitänyt yllä ammattitaitoaan panostajan työssä viimeisen viiden vuoden aikana. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos Asiassa on kysymys siitä, onko aluehallintovirasto voinut mainitsemillaan perusteilla hylätä A:n panostajan pätevyyskirjan uusimista koskevan hakemuksen. Panostajan pätevyyskirjan uusimisesta säädetään panostajalaissa (423/2016), joka on tullut voimaan 1.9.
5. Ennen lain voimaantuloa panostajan pätevyyskirjan uusimisesta säädettiin panostajan pätevyyskirjasta annetussa asetuksessa (122/2002, kumottu). Mainitun asetuksen 11 §:n 2 momentin mukaan pätevyyskirjaa uusittaessa oli esitettävä pätevyyskirja, selvitys siitä, että hakija oli panostajan tehtävissä toimimalla ylläpitänyt ammattitaitoaan ja todistus kertauskurssiin liittyvän kokeen suorittamisesta sekä 10 §:n 1 momentissa tarkoitettu lääkärintodistus. A:n edellinen pätevyyskirja on uusittu mainitun asetuksen nojalla. Voimassa olevassa panostajalaissa on säädetty panostajan pätevyyskirjan myöntämisen edellytyksenä olevista seikoista, kuten hakijan iästä, koulutuksesta, työkokemuksesta, terveydellisestä sopivuudesta ja muusta sopivuudesta. Pätevyyskirjan uusimisen edellytyksistä on mainitun lain 8 §:n 1 momentin toisessa virkkeessä säädetty ainoastaan siten, että uusimisen edellytyksenä on kertauskurssin suorittaminen. Lisäksi pätevyyskirjan haltijalta voidaan edellyttää lääkärinlausuntoa. Lain esitöiden perusteella lainsäätäjän tarkoituksena on ollut, että pätevyyskirjan uusimisen edellytykset olisivat vastaavat kuin myöntämisen edellytykset ja lisäksi hakijan tulisi suorittaa panostajalain 8 §:n 1 momentin tarkoittama kertauskurssi. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen lausuntokäytännön mukaan perustuslain 18 §:n 1 momentissa tarkoitettu elinkeinovapaus on perustuslain mukainen pääsääntö, mutta valiokunta on katsonut elinkeinotoiminnan luvanvaraisuuden olevan mahdollista poikkeuksellisesti. Luvanvaraisuudesta on säädettävä lailla, jonka on täytettävä perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset. Laissa säädettävien elinkeinovapauden rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia, minkä lisäksi rajoittamisen laajuuden ja edellytysten tulee ilmetä laista. Sääntelyn sisällön osalta valiokunta on pitänyt tärkeänä, että säännökset luvan edellytyksistä ja pysyvyydestä antavat riittävän ennustettavuuden viranomaistoiminnasta. Tältä kannalta merkitystä on muun ohella sillä seikalla, missä määrin viranomaisen toimivaltuudet määräytyvät sidotun harkinnan tai tarkoituksenmukaisuusharkinnan mukaisesti (esimerkiksi PeVL 31/2006 vp ja siinä mainitut muut perustuslakivaliokunnan lausunnot). Aluehallintovirasto ei ole uusinut A:n panostajan pätevyyskirjaa, koska A:n toimittamista työtodistuksista ei ole käynyt ilmi, että hän olisi pitänyt yllä ammattitaitoaan panostajan työssä viimeksi kuluneiden viiden vuoden aikana. Panostajalaissa ei ole asetettu panostajan pätevyyskirjan uusimisen edellytykseksi ammattitaidon ylläpitämistä mainittuna ajanjaksona tai muutoinkaan asetettu edellytyksiä ammattitaidon ylläpitämisestä siten kuin aiemmin voimassa olleessa panostajan pätevyyskirjasta annetussa asetuksessa. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että räjäytystyössä työskentelevien henkilöiden ja räjäytystyöhön liittyvän yleisen turvallisuuden varmistamiseksi panostajan työtä tulisi tehdä vain sellaisten henkilöiden toimesta, joilla on työn turvalliseen tekemiseen tarvittava ammattitaito, johon liittyy myös ammattitaidon ylläpitäminen. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että elinkeinovapauden rajoituksista on säädettävä lailla ja näiden rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei aluehallintovirasto ole voinut asettaa panostajan pätevyyskirjan uusimiselle sellaisia edellytyksiä, jotka eivät ilmene laista. Siten Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue ei ole voinut hylätä A:n hakemusta mainitsemillaan perusteilla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia on palautettava Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueelle uudelleen käsiteltäväksi. Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Vesa-Pekka Nuotio, Anne Nenonen ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Anna Ahlberg.