KHO/2021/43

2021 false KHO:2021:43 Asiassa oli kysymys oikeasta muutoksenhakutiestä päätökseen, joka koski naisen ottamista vapaaehtoiseen asepalvelukseen. Hallinto-oikeus oli asevelvollisuuslain säännöksiä soveltaen katsonut, että päätökseen haetaan muutosta aluetoimistolle tehtävällä oikaisuvaatimuksella, johon annettavasta päätöksestä saa valittaa kutsunta-asiain keskuslautakuntaan. Hallinto-oikeus oli tämän vuoksi jättänyt sille tehdyn valituksen toimivaltaansa kuulumattomana tutkimatta sekä siirtänyt sen aluetoimistolle oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus totesi, että huolimatta lain esitöissä ilmaistusta tavoitteesta naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annettuun lakiin ja asevelvollisuuslakiin sisältyville säännöksille ei voitu antaa sellaista tulkintaa, että kysymyksessä oleviin päätöksiin haettaisiin muutosta asevelvollisuuslain mukaisessa järjestyksessä. Muutoksenhakuun oli siten sovellettava oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuja yleisiä säännöksiä. Koska hallinto-oikeus oli ollut asiassa toimivaltainen, asia palautettiin hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Suomen perustuslaki 21 § 1 momentti ja 98 § Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 6 § 1 momentti ja 8 § 1 momentti Laki naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta 1 § 1 momentti, 2 § 1 momentti, 3 § 1 momentti ja 4 § 4 momentti Asevelvollisuuslaki 3 § 5 momentti, 7 §, 109 § 1 momentti ja 110 § Päätös, jota valitus koskee Hämeenlinnan hallinto-oikeus 20.3.2020 nro 20/0255/2 Asian aikaisempi käsittely Keski-Suomen aluetoimisto on 9.3.2020 tehnyt kielteisen päätöksen A:n hakemukseen naisten vapaaehtoisen asepalveluksen suorittamiseksi, koska hän ei ole osoittanut olevansa palveluskelpoinen. Päätökseen on liitetty valitusosoitus, jonka mukaan päätökseen tyytymätön saa hakea siihen muutosta Hämeenlinnan hallinto-oikeudelta. Hallinto-oikeuden ratkaisu Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään poistanut aluetoimiston päätökseen liitetyn valitusosoituksen, jättänyt A:n valituksen tutkimatta ja siirtänyt sen Keski-Suomen aluetoimistolle oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti: Naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annetun lain 3 §:n l momentin mukaan asepalvelus järjestetään asevelvollisuuslaissa säädetyn varusmiespalveluksen yhteydessä ja se suoritetaan samalla tavalla kuin varusmiespalvelus sekä rinnastetaan siihen kaikissa suhteissa, jollei 7 §:stä muuta johdu. Asevelvollisuuslain 109 §:n 1 momentin mukaan asevelvollinen saa kirjallisesti vaatia oikaisua aluetoimistolta aluetoimiston päätökseen, joka koskee palveluskelpoisuutta tai palvelukseen määräämistä. Saman lain 110 §:n 1 momentin mukaan päätökseen, johon saa vaatia 109 §:ssä tarkoitettua oikaisua, ei saa hakea suoraan muutosta valittamalla. Pykälän 2 momentin mukaan aluetoimiston oikaisuasiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla kutsunta-asiain keskuslautakuntaan. Aluetoimisto on päättänyt olla määräämättä naisten vapaaehtoiseen asepalvelukseen hakeutunutta henkilöä palvelukseen, koska hän ei ollut osoittanut olevansa palveluskelpoinen. Edellä selostetut säännökset huomioon ottaen tällaiseen päätökseen haetaan muutosta aluetoimistolle tehtävällä oikaisuvaatimuksella, johon annettavasta päätöksestä saa valittaa kutsunta-asiain keskuslautakuntaan. Valitus on tämän vuoksi jätettävä hallinto-oikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta ja siirrettävä aluetoimistolle oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet Perusteluissa mainitut Asevelvollisuuslaki 2 § 2 momentti Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 81 § 2 momentti 1 kohta Asian on ratkaissut hallinto-oikeuden jäsen Marja Tuominen. Esittelijä Jussi-Pekka Lajunen. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Maavoimien esikunta on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että päätös jättää valitus tutkimatta kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle käsiteltäväksi. Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa: Hallinto-oikeuteen valituksen tehneen henkilön perusoikeudet eivät toteudu, koska päätös johtaa siihen, ettei muutoksenhakijalla ole mahdollisuutta saattaa asiaansa tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Tämä johtuu hallinto-oikeuden ja kutsunta-asiain keskuslautakunnan erilaisesta tulkinnasta siitä, mikä taho on toimivaltainen käsittelemään valitusta. Kutsunta-asiain keskuslautakunta on toisessa täysin vastaavanlaisessa tapauksessa katsonut, ettei se ollut toimivaltainen käsittelemään kyseessä ollutta valitusta ja on siirtänyt asian hallinto-oikeuden käsiteltäväksi. Aluetoimistoja on keskuslautakunnan päätöksen johdosta ohjeistettu liittämään päätöksiin valitusosoitus asianomaiseen hallinto-oikeuteen. Nykyinen oikeustila vaarantaa naisten vapaaehtoiseen asepalvelukseen hakeutuvien oikeusturvaa. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Perustelut 1. Kysymyksenasettelu Asiassa on kysymys oikeasta muutoksenhakutiestä päätökseen, joka on tehty naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annetun lain 2 §:n nojalla. Asiassa on ratkaistavana, olisiko hallinto-oikeuden tullut tutkia sille Keski-Suomen aluetoimiston päätöksestä tehty valitus. 2. Lainsäädäntö ja esityöt Suomen perustuslaki Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Perustuslain 98 §:n mukaan yleisiä tuomioistuimia ovat korkein oikeus, hovioikeudet ja käräjäoikeudet. Yleisiä hallintotuomioistuimia ovat korkein hallinto-oikeus ja alueelliset hallinto-oikeudet. Tuomiovaltaa erikseen määrätyillä toimialoilla käyttävistä erityistuomioistuimista säädetään lailla. Satunnaisten tuomioistuinten asettaminen on kielletty. Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa Lain 6 §:n 1 momentin mukaan valittamalla saa hakea muutosta päätökseen, jolla viranomainen on ratkaissut hallintoasian tai jättänyt sen tutkimatta. Lain 8 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen päätöksestä valitetaan hallinto-oikeuteen. Laki naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta Lain (194/1995) 1 §:n 1 momentin mukaan nainen voidaan hakemuksesta ottaa varusmiespalvelusta vastaavaan vapaaehtoiseen asepalvelukseen (asepalvelus) siten kuin mainitussa laissa säädetään. Lain 2 §:n 1 momentin mukaan aluetoimisto ratkaisee asepalvelukseen ottamista koskevan asian ja määrää henkilön palvelukseen. Lain 3 §:n 1 momentin mukaan asepalvelus järjestetään asevelvollisuuslaissa (1438/2007) säädetyn varusmiespalveluksen yhteydessä ja se suoritetaan samalla tavalla kuin varusmiespalvelus sekä rinnastetaan siihen kaikissa suhteissa, jollei 7 §:stä muuta johdu. Lain 4 §:n 4 momentin (148/2010) mukaan mainitussa pykälässä tarkoitettuun päätökseen sovelletaan, mitä asevelvollisuuslain 109 §:ssä säädetään oikaisusta ja mitä mainitun lain 110 §:ssä säädetään valituksesta oikaisuasiassa. Asevelvollisuuslain sekä naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annetun lain 2 ja 4 §:n muuttamisesta annetun hallituksen esityksen (HE 79/2009 vp), joka johti edellä mainitun 4 §:n 4 momentin muuttamiseen, yksityiskohtaisten perustelujen mukaan sääntelyä muutoksenhausta täsmennettäisiin vastaamaan asevelvollisuuslain asianomaisia säännöksiä. Vapaaehtoiseen asepalvelukseen sovelletaan muutoin, mitä asevelvollisuuslaissa säädetään. Uuden asevelvollisuuslain myötä otettiin käyttöön oikaisuvaatimusmenettely. Sitä on tarkoituksenmukaista soveltaa myös päätökseen, jolla vapaaehtoiseen asepalvelukseen annettu määräys on peruutettu. Pykälän 4 momentin mukaan pykälässä tarkoitettuun päätökseen vaadittaisiin oikaisua asevelvollisuuslain 109 §:n mukaisesti. Oikaisuasiassa annettuun päätökseen saisi hakea muutosta valittamalla kutsunta-asiain keskuslautakuntaan. Puolustusvaliokunnan mietinnössä (PuVM 1/2010

1. vp)todetaan muutoksenhakua koskevan sääntelyn osalta, että asevelvollisuuslain kokonaisuudistuksen yhteydessä käyttöön otettiin uutena menettelynä oikaisuvaatimus, joka edeltää valitusta. Muutoksenhakuviranomainen asevelvollisuusasioissa on kutsunta-asiain keskuslautakunta. Sen päätös asiassa on lopullinen. Asevelvollisuusasioissa tehtyihin päätöksiin ei ajateltu haettavan muutosta hallinto-oikeudelta. Tästä huolimatta hallinto-oikeuksiin on tehty valituksia myös asevelvollisuusasioita koskevissa kysymyksissä. Valiokunta piti tärkeänä, että muutoksenhakujärjestelmää saatiin esitetyn mukaisesti selkeytettyä ja valitustie yhdenmukaistettua. Järjestelmän selkeyttäminen oli tarpeellista etenkin varusmiesten oikeusturvan kannalta. Asevelvollisuuslaki Lain (1438/2007) 3 §:n 5 momentin mukaan naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta säädetään naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annetussa laissa (194/1995). Lain 7 §:n mukaan muutoksenhakuviranomainen asevelvollisuutta koskevissa asioissa on kutsunta-asiain keskuslautakunta. Lain 109 §:n 1 momentin mukaan asevelvollinen saa kirjallisesti vaatia oikaisua aluetoimistolta aluetoimiston tai kutsuntalautakunnan päätökseen, joka koskee palveluskelpoisuutta, palvelukseen määräämistä tai palveluksesta vapauttamista, sekä aluetoimiston tai joukko-osaston päätökseen, joka koskee koulutuksen keskeyttämistä, palveluksen keskeyttämistä, huumausaineen käyttöä selvittävään tutkimukseen määräämistä, isyysvapaan ajankohtaa sekä mainitussa laissa tarkoitettua etuutta. Lain 110 §:n 1 momentin mukaan päätökseen, johon saa vaatia 109 §:ssä tarkoitettua oikaisua, ei saa hakea suoraan muutosta valittamalla. Saman pykälän 2 momentin mukaan aluetoimiston oikaisuasiassa antamaan päätökseen sekä muuhun pääesikunnan, puolustushaaran esikunnan, aluetoimiston, joukko-osaston ja kutsuntalautakunnan mainitun lain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla kutsunta-asiain keskuslautakuntaan. Asevelvollisuuslain kokonaisuudistusta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 37/2007
2. vp)on lain 12 luvussa säädetyn muutoksenhaun osalta todettu, että asevelvollisuutta koskevassa asiassa muutosta haettaisiin erityiseltä muutoksenhakulautakunnalta. Muutoksenhakua edeltäisi useimmissa asioissa oikaisumenettely. Pääesikunnan ja sotilasläänin esikunnan asevelvollisuusasiassa antamaa päätöstä koskeva valitustie ehdotetaan säilytettäväksi ennallaan. Muutosta haettaisiin siten edelleen nykyisen käytännön mukaisesti kutsunta-asiain keskuslautakunnalta, jonka päätös asiassa olisi lopullinen. Järjestelmä takaa sen, että usein hyvin kiireellistä käsittelyä vaativat valitukset voidaan ratkaista asiantuntevasti, nopeasti ja oikeusturvanäkökohdat asianmukaisesti huomioon ottaen. Kutsuntalautakunnan päätökseen haettaisiin nykyisestä poiketen oikaisua aluetoimistolta. Edellä mainitun hallituksen esityksen (HE 79/2009
3. vp)yleisperustelujen mukaan muutoksenhakuviranomainen asevelvollisuutta koskevissa asioissa on kutsunta-asiain keskuslautakunta. Asevelvollisuusasioissa tehtyihin päätöksiin ei haeta muutosta hallinto-oikeudelta. Tarkoituksena on, että joukko-osaston päätöksistä tehdään oikaisuvaatimus aluetoimistolle, jonka ratkaisuun haetaan muutosta valittamalla kutsunta-asiain keskuslautakuntaan. Tästä huolimatta hallinto-oikeuksiin on tehty valituksia eräistä joukko-osaston päätöksistä. Tämä johtuu siitä, että joukko-osaston päätösten osalta asevelvollisuuslain muutoksenhakua koskeva sääntely jäi puutteelliseksi. Hallinto-oikeuksiin on tehty joitain valituksia myös joukko-osaston komentajan päätöksistä, jotka on tehty naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annetun lain nojalla. Naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annettuun lakiin tulisi tehdä tarkistukset, jotta muutoksenhakutie olisi sama kuin asevelvollisuuslain mukaan. 3. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset Hämeenlinnan hallinto-oikeus ei ole tutkinut A:n muutoksenhakua, joka on kohdistunut Keski-Suomen aluetoimiston päätökseen. Aluetoimisto on hylännyt A:n hakemuksen naisten vapaaehtoisen asepalveluksen suorittamiseksi, koska tämä ei ole osoittanut olevansa palveluskelpoinen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään sillä, että aluetoimiston päätökseen haetaan muutosta aluetoimistolle tehtävällä oikaisuvaatimuksella, johon annettavasta päätöksestä saa valittaa kutsunta-asiain keskuslautakuntaan. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstä asevelvollisuuslain 109 ja 110 §:llä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että perustuslain 21 §:n mukainen jokaisen oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi on toteutettu hallintoasioissa mahdollistamalla muutoksenhaku perustuslain 98 §:n tarkoitetussa yleisessä hallintotuomioistuimessa. Muutoksenhausta on säädetty oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa, jonka 8 §:n mukaan muutosta haetaan valittamalla hallinto-oikeuteen. Asevelvollisuuslain mukainen muutoksenhaku, jossa valitusta edeltää pakollinen oikaisuvaatimusvaihe ja valitus tehdään kutsunta-asiain keskuslautakuntaan, eroaa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaisesta muutoksenhakujärjestyksestä. Muutoksenhaun ohjaamista hallintoviranomaisen päätöksestä muulle lainkäyttöelimelle kuin hallintotuomioistuimelle on perustuslakivaliokunta pitänyt perustuslain 98 ja 99 §:n kannalta poikkeuksellisena järjestelynä (ks. esimerkiksi perustuslakivaliokunnan lausunto PeVL 23/2007 vp). Korkein hallinto-oikeus katsoo, perustuslain 21 ja 98 § huomioon otettuna, että valituksen ohjaaminen hallintopäätöksestä muuhun valitusviranomaiseen kuin hallinto-oikeuteen voi tapahtua vain siitä erikseen lailla säätämällä. Asiassa on siten ratkaistava, onko naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annetun lain 2 §:ssä tarkoitettujen päätösten osalta säädetty muutoksenhausta toisin kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa. Naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annetussa laissa ei ole yleisiä säännöksiä muutoksenhausta tai erityisiä säännöksiä muutoksenhausta sen 2 §:n nojalla tehtyihin päätöksiin. Muutoksenhausta on säädetty vain lain 4 §:ssä tarkoitettujen päätösten osalta, joista ei ole nyt kysymys. Sikäli kuin kyse on muusta kuin asepalvelun järjestämisestä, asevelvollisuuslaissa säädettyyn erityiseen muutoksenhakujärjestelmään kohdistuvana viittauksena ei voida pitää naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annetun lain 3 §:n 1 momentin säännöstä siitä, että asepalvelus järjestetään asevelvollisuuslaissa säädetyn varusmiespalveluksen yhteydessä ja se suoritetaan samalla tavalla kuin varusmiespalvelus sekä rinnastetaan siihen. Myöskään asevelvollisuuslaissa ei ole säädetty siitä, että lain muutoksenhakua koskevia 109 ja 110 §:ää sovellettaisiin päätöksiin, jotka on tehty naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annetun lain nojalla. Toisaalta naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annettua lakia ja asevelvollisuuslakia koskevissa hallituksen esityksissä ilmaistun perusteella on pääteltävissä tarkoituksena olleen, että myös muihin kuin naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annetun lain 4 §:n nojalla tehtyihin päätöksiin haettaisiin muutosta siten kuin asevelvollisuuslaissa säädetään. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että huolimatta hallituksen esityksissä ilmaistusta tavoitteesta, ei naisten vapaaehtoisesta asepalveluksesta annettuun lakiin eikä asevelvollisuuslakiin sisältyville säännöksille voida antaa sellaista tulkintaa, että niiden nojalla naisten vapaaehtoista asepalveluksesta annetun lain 2 §:ssä tarkoitettuihin päätöksiin haettaisiin muutosta asevelvollisuuslain mukaisessa järjestyksessä. Näin ollen muutoksenhakuun sanottuihin päätöksiin on tullut soveltaa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuja säännöksiä. Hämeenlinnan hallinto-oikeus on ollut asiassa toimivaltainen. Edellä lausutulla perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Janne Aer, Vesa-Pekka Nuotio ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Paul Karlsson.