2022 false KHO:2022:28 Kaupunginvaltuusto oli vuonna 2009 hyväksynyt kaupungin vesihuoltolaitoksen jätevesihuollon toiminta-alueen. Toiminta-alueeseen kuului muun ohella F:n alue. Kaupunginvaltuusto o

§:n 1 momentin mukaan kunta hyväksyy vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen ja tarvittaessa muuttaa hyväksyttyä toiminta-aluetta vesihuollosta huolehtimiseen soveltuvan laitoksen esityksestä tai, jos laitos ei tällaista esitystä ole tehnyt, laitosta kuultuaan. Ennen toiminta-alueen hyväksymistä tai muuttamista asiasta on tiedotettava riittävässä laajuudessa sekä varattava valvontaviranomaisille mahdollisuus antaa lausunto ja alueen kiinteistöjen omistajille ja haltijoille tilaisuus tulla kuulluiksi. Pykälän 2 momentin mukaan toiminta-alueen tulee olla sellainen, että vesihuoltolaitos kykenee huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti ja vesihuollon kustannusten kattamiseksi perittävät vesihuollon maksut muodostuvat kohtuullisiksi ja tasapuolisiksi. Pykälän 3 momentin mukaan hyväksyessään toiminta-alueen kunnan tulee toiminta-alueen eri osien vesihuollon tarpeet huomioon ottaen määrittää alueet, jotka on saatettava vesihuoltolaitoksen vesijohtoverkoston piiriin, sekä alueet, jotka on saatettava laitoksen jätevesiviemäriverkoston piiriin. Hyväksymispäätöksen yhteydessä on myös asetettava tavoitteellinen yhdyskuntakehityksen tarpeita vastaava aikataulu toiminta-alueen eri osien saattamiselle verkostojen piiriin.

a §:n mukaan tehdessään päätöksen vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen supistamisesta kunnan on samalla päätettävä, miten vesihuolto turvataan niillä laitoksen verkostoihin liitetyillä kiinteistöillä, jotka jäävät toiminta-alueen ulkopuolelle. Vesihuoltolain 32 §:n 1 momentin mukaan kunnan viranomaisen 8 §:n nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään. Kuntalain 135 §:n 1 momentin mukaan valtuuston päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta. Saman pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen. Tulkinta-aineisto Vesihuoltolaissa ei nimenomaisesti säädetä vesihuoltolaitoksen toiminta alueen supistamisen edellytyksistä. Lain 8 §:n 1 momentista ilmenee, että toiminta-alueen muuttamista on pidetty mahdollisena, mutta pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 85/2000 vp) ei käsitellä myöskään toiminta-alueen muuttamisen edellytyksiä.

§:n 1 momentin alkuperäinen (119/2001) ja nykyisin voimassa oleva muoto (681/2014) ovat toiminta-alueen muuttamisen osalta samansisältöiset. Lailla 681/2014 on vesihuoltolakiin lisätty uusi 8 a §, jossa säädetään vesihuollon turvaamisesta päätettäessä toiminta-alueen supistamisesta. Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 218/2013 vp) ei ole käsitelty toiminta-alueen supistamista muutoin kuin vesihuollon tarpeiden turvaamisen kannalta. Maa- ja metsätalousministeriön julkaisemassa vesihuoltolain muutokseen liittyvässä vesihuoltolakioppaassa (Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 5/2015) on todettu (sivut 15 - 16) muun ohella, että kunta määrittää

§:n 3 momentissa edellytetyllä tavalla ja vesihuollon tarpeiden perusteella, mitkä alueet toiminta-alueesta on saatettava laitoksen vesijohtoverkoston ja mitkä jätevesiviemäriverkoston piiriin.

§:n 1 momentin nojalla kunta voi tarvittaessa muuttaa ja siten myös supistaa hyväksyttyä toiminta-aluetta. Toiminta-alueen supistaminen saattaa olla tarpeen, jos olosuhteet ovat muuttuneet siten, että kunnalla ei enää ole vesihuoltolain 6 ja 7 §:n perusteella velvollisuutta järjestää vesihuoltoa vesihuoltolaitoksen palvelujen avulla eikä vesihuoltolaitoksella ole mahdollisuuksia huolehtia vesihuollosta

§:n 2 momentin mukaisesti taloudellisesti ja asianmukaisesti. Laitoksen palvelujen tarve ja toimintaedellytykset voivat olla poistuneet esimerkiksi sen vuoksi, että yhdyskuntakehitys ei toteudu aikaisempien suunnitelmien mukaisesti tai että alueen asutus ja muut toiminnot ovat voimakkaasti vähentyneet. Toiminta alueen supistamisen edellytykset ovat vesihuoltolaissa sidoksissa siihen, onko supistettavalla alueella vesihuoltolaitoksen verkostoon liitettyjä kiinteistöjä. Jos näin ei ole, supistamispäätöksen yhteydessä on riittävää todeta muutos vesihuoltopalveluiden tarpeessa. Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2017:7 tarkastellut niitä edellytyksiä, joilla kunta voi harkintavaltansa puitteissa muuttaa vesihuoltolaitoksen toiminta-aluetta. Korkein hallinto-oikeus on todennut, että kunnan harkintavaltaa toiminta-aluetta muutettaessa rajasivat vesihuoltolain 6, 7 ja 8 §. Toiminta-alueen hyväksymistä koskeva päätös on kiinteistöjen käyttöön ja vesihuollon järjestämisvastuisiin liittyvä hallintopäätös, jonka tietynasteista pysyvyyttä on myös pidettävä tärkeänä. Toiminta-alueen muuttamisen toiminta-aluetta supistamalla tuli perustua muuttuneisiin olosuhteisiin tai muutoin sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, joiden vuoksi aiemmin tehdyn toiminta-alueen ulottuvuutta koskevan päätöksen perusteiden voitiin osoittaa olleen puutteellisia tai virheellisiä. Asiassa merkityksellinen selvitys ja oikeudellinen arviointi Valituksenalainen Lapuan kaupunginvaltuuston päätös viemäriverkoston toiminta-alueen muuttamisesta merkitsee kunnallisen viemärilaitoksen toiminta-alueen supistamista siten, että F:n alue poistetaan toiminta alueesta. Kaupunginvaltuusto on samana päivänä tehnyt useamman päätöksen, joilla toiminta-alueen osia on muutettu. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Lapuan kaupunginvaltuusto on hyväksynyt vesihuoltolain mukaisen toiminta-alueen vuonna

1. Lapuan kaupungin vesihuoltolaitos ja ympäristöosasto ovat kevättalvella 2019 toteuttaneet kyselyn kunnallisen viemäriverkoston rakentamisen taloudellisen kannattavuuden selvittämiseksi. Kyselyn avulla on tiedusteltu alueen asukkaiden halukkuutta liittyä viemäriverkostoon toiminta-alueilla. F:n alueella kiinteistöjen lukumäärä, joille kysely oli lähetetty, on ollut
2. Kyselyn tuloksena viemäriliittymistä haluavien lukumäärä on ollut
3. Valituksenalaista päätöstä on perusteltu muun ohella sillä, että liittymishalukkuuden vähentyminen heikentää viemärilaitoksen taloudellista kannattavuutta ja että supistettavaksi esitetyt viemäröinnin toiminta-alueen osat eivät enää ole sellaisia, että vesihuoltolaitoksen voidaan katsoa kykenevän huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti. Tehdyn kyselyn perusteella suurehkon asukasjoukon tarvetta viemäröinnille ei ole. Muutoksenhakijat ovat valituksessaan esittäneet muun muassa, että valituksenalainen päätös on perustunut vajavaisen mielipidetiedustelun tulokseen ja että toiminta-alueen osilla, joiden muuttamisesta valtuusto on samana päivänä päättänyt, on edelleen muun muassa vesihuoltolain mukaisesta toteutuneesta yhdyskuntakehityksestä ja suurehkosta asukasjoukosta johtuva tarve vesihuoltopalveluille. Asiassa on ratkaistava, onko valituksenalainen päätös valituksessa esitetyillä perusteilla kuntalain 135 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Viemäriverkoston toiminta-alueen määrittämisessä on edellä mainittujen lainkohtien mukaan otettava huomioon

§:n 2 momentti. Kunnalla on itsehallintonsa puitteissa laaja harkintavalta arvioitaessa vesihuoltolaitoksen kykyä huolehtia vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti. Asiaa arvioitaessa on otettava huomioon myös, että kunta kaavoituksellisen harkintavallan käyttäjänä ohjaa alueen maankäyttöä ja voi siten vaikuttaa siihen, miten alueen maankäyttö ja vesihuoltopalveluiden tarve kehittyvät.

§:n 1 momentissa ei säädetä tarkemmin perusteista, joilla vesihuoltolaitoksen toiminta-aluetta voidaan supistaa. Myöskään lain esitöissä ei käsitellä toiminta-alueen supistamisen tai muunlaisen muuttamisen yleisiä edellytyksiä. Kunnan harkintavaltaa toiminta-alueesta päätettäessä ja toiminta aluetta muutettaessa rajaavat vesihuoltolain 6, 7, 8 ja 8 a §. Vesihuoltolaitoksen toiminta-aluetta ei edellä lausutusta johtuen voida supistaa siten, että toiminta-alueeseen ei enää kuuluisi alue, jolle on järjestettävä vesihuoltopalvelut lain 7 §:n mukaisesti. Toiminta-alueen supistaminen edellyttää joka tapauksessa, että vesihuoltoon jo liittyneiden kiinteistöjen vesihuoltopalvelut voidaan järjestää edelleen. Lisäksi jäljelle jäävän toiminta alueen tulee olla edelleen vesihuoltolain 6 - 8 §:ien vaatimusten mukainen. Edellä mainittuun korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuun viitaten hallinto-oikeus toteaa, että vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hyväksymistä koskeva päätös on kiinteistöjen käyttöön ja vesihuollon järjestämisvastuisiin liittyvä hallintopäätös, jonka tietynasteista pysyvyyttä on pidettävä tärkeänä. Toiminta-alueen muuttaminen ilman varteenotettavia perusteita tai vain kunnan harkinnan perusteella olisi ongelmallista. Toiminta-alueen supistamista on käsitelty edellä mainitussa vesihuoltolakioppaassa, jossa todettua voidaan käyttää apuna vesihuoltolain säännösten tulkinnassa. Oppaassa toiminta-alueen supistamisen tarve on liitetty vesihuollon tarpeissa, vesihuoltolaitoksen toimintaedellytyksissä tai yhdyskuntakehityksessä tapahtuneisiin muutoksiin. Edellä lausutun perusteella

§:n 1 momenttia on perusteltua tulkita niin, että toiminta alueen supistamisen on perustuttava muuttuneisiin olosuhteisiin tai muutoin sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, joiden vuoksi aiemmin tehdyn toiminta-alueen ulottuvuutta koskevan päätöksen perusteiden voidaan osoittaa olleen puutteellisia tai virheellisiä. Toiminta-alueen supistaminen voi perustua olosuhteiden muuttumiseen vesihuoltotarpeiden muuttuessa esimerkiksi asuttujen kiinteistöjen määrän vähentyessä toiminta-alueen jossakin osassa. Myös vesihuoltolaitoksen toimintaedellytykset, kuten tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toiminnan järjestämiseen, voivat muuttua, jolloin toiminta-alueen pienentäminen voi olla perusteltua. Olosuhteiden muuttumista arvioitaessa voidaan ottaa huomioon myös aiemmin tehdystä päätöksestä kulunut aika. Toiminta-alueen muuttaminen voi lisäksi perustua uuteen selvitykseen, joka osoittaa toiminta alueen hyväksymispäätöksen perustuneen olennaisesti virheellisiin lähtökohtiin esimerkiksi alueen vesihuollon tarpeesta tai vesihuoltolaitoksen toimintaedellytyksistä. Päätetyn toiminta-alueen supistamisen tulee kaikissa tapauksissa perustua riittäviin yksilöityihin selvityksiin, jotka osoittavat perusteen toiminta-alueen muuttamiselle. Hallinto-oikeus katsoo, että asiassa esitetty selvitys ei osoita aikaisemmin tehdyn toiminta-alueen hyväksymistä koskevan päätöksen perusteiden olleen puutteellisia tai virheellisiä. Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että vesihuollon tarpeessa poistetulla alueella, vesihuoltolaitoksen toimintaedellytyksissä tai yhdyskuntakehityksessä olisi tapahtunut sellaisia olennaisia muutoksia, joiden vuoksi olosuhteiden olisi katsottava siinä määrin muuttuneen suhteessa vuonna 2014 vallinneeseen tilanteeseen, että tuolloin tehdyn päätöksen perusteita voitaisiin näiden muutosten johdosta jälkikäteen arvioituna pitää virheellisinä. Edellä lausutuilla perusteilla kaupunginvaltuuston päätös poistaa F:n alue viemäriverkoston toiminta-alueesta on kuntalain 135 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Kaupunginvaltuuston päätös on tämän johdosta kumottava. Asian näin päättyessä lausuminen muista valitusperusteista raukeaa. Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Mäki, Reeta-Kaisa Eriksson ja Hanna Vainionpää. Esittelijä Atte Lauerma. Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Lapuan kaupunginhallitus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Lapuan kaupunginvaltuuston päätös jää voimaan. Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa: Lapuan kaupunginvaltuuston päätöksessä tarkoitettu kaupungin vesihuoltolaitoksen toiminta-alue on hyväksytty valtuuston päätöksellä 27.4.2009 §

1. Hallinto-oikeus on virheellisesti tulkinnut, että kaupunginvaltuuston päätös toiminta-alueen supistamisesta liittyisi valtuuston päätökseen 10.11.2014 §
2. Mainitulla päätöksellä toiminta-alueeseen tehtiin kokonaisuuteen nähden vähäisiä laajennuksia, joista ainoastaan Kauhajärven linjalla tehty laajennus sijaitsee toiminta-alueen supistettavalla osalla. Kaikki muut toiminta-alueen supistettavat osat sisältyvät 27.4.2009 tehtyyn toiminta aluepäätökseen, joka puolestaan perustuu vuonna 2008 tehtyyn selvitykseen ja vuonna 2009 tehtyihin laskelmiin. Kaupunginvaltuustolla ei myöskään ole ollut perusteita pienentää toiminta-alueita vielä vuonna 2014, koska vesihuoltolain muutoksen siirtymäsäännöksen perusteella liittämisvelvollisuus vuonna 2009 hyväksytyllä toiminta-alueella säilyi 31.12.2018 saakka myös taajama-alueiden ulkopuolella. Vesihuoltolaitos ja kaupungin ympäristöosasto tekivät alkuvuodesta 2019 uuden selvityksen toiminta-alueen kannattavuudesta sekä asukkaiden halukkuudesta liittyä viemäriverkkoon. Selvitys tehtiin kyselytutkimuksena niille alueille, joiden kiinteistöillä ei muuttuneen lainsäädännön vuoksi ollut enää vuonna 2019 liittämisvelvollisuutta vesihuoltolaitoksen verkostoon mutta joilla halutessaan oli liittämismahdollisuus. Selvityksen perusteella kaupungin vesihuoltolaitoksen taloudelliset toimintaedellytykset ovat muuttuneet. Viemäriverkoston rakentamiskustannuksiksi F:n alueella on arvioitu 570 000 euroa. Toiminta-aluetta vuonna 2009 hyväksyttäessä liittämisvelvollisuuden piiriin kuuluneiden kiinteistöjen lukumäärä alueella oli 49 ja liittämiskustannukset kiinteistöä kohden siten 11 633 euroa. Viemäriverkostoon vapaaehtoisesti liitettäviä kiinteistöjä olisi F:n alueella selvityksen perusteella nykyisin neljä ja liittämiskustannukset kiinteistöä kohden siten 142 500 euroa. Kaupunginhallitus on toimittanut valituksen liitteenä päiväämättömän asiakirjan ”Kysely viemäriverkostoon liittymisestä 02-03/2019”, jossa kiinteistönomistajille tehdyn kyselyn tuloksia sekä viemäriverkoston erilaisista toteuttamismalleista aiheutuvia kustannuksia on selostettu yksityiskohtaisemmin. Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole otettu huomioon lainsäädännön merkittävää muutosta vuoden 2009 kaupunginvaltuuston päätöksen jälkeen. Lainsäädännön muutos on heikentänyt vesihuoltolaitoksen taloudellisia toimintaedellytyksiä, eikä niitä voida enää arvioida vuonna 2008 toteutetun selvityksen perusteella. Olosuhteiden on katsottava muuttuneen siinä määrin, että on kyseenalaista, kykenisikö vesihuoltolaitos huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti ja niin, että vesihuollon maksut muodostuisivat kohtuullisiksi ja tasapuolisiksi supistettaviksi esitetyillä viemäröinnin toiminta-alueen osilla. Kokonaisuutta tarkasteltaessa on otettava huomioon myös 3.4.2017 voimaan tullut ympäristönsuojelulain muutos, jonka vuoksi vanhoilta kiinteistöiltä ei enää edellytetä toimenpiteitä jäteveden käsittelyjärjestelmän parantamiseksi, elleivät kiinteistöt sijaitse vesistön läheisyydessä tai pohjavesialueella. Muutokset vaikuttivat vesihuoltolain mukaiseen liittämisvelvollisuuteen siten, että myös kiinteistön vanha jätevesien käsittelyjärjestelmä täyttää ympäristönsuojelulain vaatimukset. A, B, C, D ja E ovat valituksesta antamassaan selityksessä vaatineet, että valitus hylätään, ja lausuneet lisäksi muun ohella seuraavaa: Lapuan kaupungin arvio vesihuoltolaitoksen taloudellisista edellytyksistä on perustunut siihen, ettei toiminta-alueen kiinteistöjä liitetä vastentahtoisesti vesihuoltoverkostoon. Tämä on vastoin vesihuoltolain 10 §:ssä säädettyä. Vesihuoltolain pääsäännön mukaan kaikki toiminta-alueen kiinteistöt on liitettävä jätevesiviemäriin. Toiminta-alue on hyväksytty valtuustossa vuonna 2009 ja vahvistettu uudelleen vuonna 2014, joten 10 ja 5 vuotta myöhemmin selvityksen tekeminen liittymishalukkuudesta on turhaa. Kaupungin tekemässä kannattavuuslaskelmassa olisi tullut tarkastella niiden kiinteistöjen määrää, joiden ei vesihuoltolain 10 §:n 3 momentin mukaan tarvitse liittyä viemäriverkostoon tai jotka lain 11 §:n mukaan saisivat mahdollisesti vapautuksen liittämisestä. Lapuan kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus myöntää Lapuan kaupunginhallitukselle valitusluvan ja tutkii asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. Perustelut
3. Kysymyksenasettelu Lapuan kaupunginvaltuusto on päättänyt supistaa kaupungin vesihuoltolaitoksen jätevesiviemäröinnin toiminta-aluetta siten, että F:n alue poistetaan toiminta-alueesta. Perusteeksi toiminta-alueen supistamiselle on esitetty, että toiminta-alueen hyväksymisen jälkeen voimaan tulleella vesihuoltolain muutoksella sääntelyä on muutettu siten, että mahdollisuus velvoittaa liittämään kiinteistöjä vesihuoltolaitoksen viemäriverkostoon on vähentynyt. Asiassa on ratkaistava, onko kaupunginvaltuuston päätöksellä supistaa vesihuoltolaitoksen toiminta-aluetta vesihuoltolain mukainen peruste ja onko päätös perustunut riittäviin selvityksiin.
4. Sovellettavat säännökset ja niiden keskeiset muutokset Korkein hallinto-oikeus viittaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevien säännösten lisäksi seuraaviin säännöksiin: Lapuan kaupunginvaltuuston 27.4.2009 tekemän toiminta-alueen hyväksymispäätöksen aikaan voimassa olleen vesihuoltolain 10 §:n (119/2001) 1 momentin mukaan vesihuoltolaitoksen toiminta-alueella oleva kiinteistö oli liitettävä laitoksen vesijohtoon ja viemäriin. Sanottuna ajankohtana voimassa olleen vesihuoltolain 11 §:n (119/2001) 1 momentin mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen myönsi hakemuksesta kiinteistölle vapautuksen 10 §:ssä tarkoitetusta liittämisvelvollisuudesta 11 §:ssä säädetyin perustein. Saman 11 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan yhtenä perusteena vapautuksen myöntämiseksi oli, että vapauttaminen ei vaarantanut vesihuollon taloudellista ja asianmukaista hoitamista vesihuoltolaitoksen toiminta-alueella. Vesihuoltolain 3 §:n (681/2014) 8 kohdan mukaan sanotussa laissa tarkoitetaan taajamalla aluetta, jolla asuu vähintään 200 asukasta toisiaan lähellä olevissa rakennuksissa. Vesihuoltolain 10 §:n (681/2014) 3 momentin mukaan taajaman ulkopuolella kiinteistöä ei tarvitse liittää vesihuoltolaitoksen jätevesiviemäriin, jos 1) kiinteistön vesihuoltolaitteisto on rakennettu ennen vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hyväksymistä ja jätevesien johtamisessa ja käsittelyssä noudatetaan, mitä ympäristönsuojelulaissa säädetään, tai 2) kiinteistöllä ei ole vesikäymälää ja sen jätevesien johtamisessa ja käsittelyssä noudatetaan, mitä ympäristönsuojelulaissa säädetään. Ympäristönsuojelulain 154 b §:ssä säädetään talousjätevesien käsittelyssä noudatettavasta perustason puhdistusvaatimuksesta viemäriverkostojen ulkopuolisilla alueilla. Ympäristönsuojelulain 156 a §:n mukaan kiinteistön omistajan on huolehdittava siitä, että enintään 100 metrin etäisyydellä vesistöstä tai merestä olevalla alueella tai vedenhankintakäytössä olevalla tai siihen soveltuvalla pohjavesialueella ennen vuotta 2004 voimassa olleisiin rakentamisajankohdan mukaisiin vaatimuksiin tai myönnettyyn rakennuslupaan perustuva jätevesien käsittelyjärjestelmä täyttää perustason puhdistusvaatimuksen. Edellä mainitun pykälän siirtymäsäännöksen mukaan (laki 19/2017) jätevesien käsittelyjärjestelmä, joka on tehty ennen vuotta 2004 rakentamisajankohtanaan voimassa olleiden vaatimusten tai myönnetyn rakennusluvan mukaisesti ja joka sijaitsee 156 a §:ssä tarkoitetulla alueella, on saatettava lain 154 b §:ssä säädetyn mukaiseksi viimeistään 31.10.
5. Ympäristönsuojelulain 156 b §:n 1 momentin mukaan kiinteistön omistajan on huolehdittava siitä, että muualla kuin 156 a §:ssä tarkoitetulla alueella olevan, 156 a §:ssä tarkoitetun jätevesien käsittelyjärjestelmän korjaus- ja muutostyössä huolehditaan siitä, että perustason puhdistusvaatimus täyttyy, kun kiinteistöllä 1) rakennetaan vesikäymälä tai tehdään vesi- ja viemärilaitteistoja koskeva luvanvarainen korjaus- ja muutostyö, jossa järjestelmä uusitaan tai kokonaisuudessaan korjataan, tai 2) tehdään rakennuksen rakentamiseen verrattavissa oleva rakennuslupaa edellyttävä korjaus- ja muutostyö. Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.
6. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos 3.1 Toiminta-alueen supistamisen perusteita koskeva oikeuskäytäntö Vesihuoltolaissa ei säädetä tarkemmin niistä perusteista, joilla vesihuoltolaitoksen toiminta-aluetta voidaan supistaa. Kysymystä on käsitelty korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä. Korkein hallinto-oikeus on todennut vuosikirjaratkaisussaan KHO 2017:7, että toiminta-alueen muuttamisen toiminta-aluetta supistamalla tulee perustua muuttuneisiin olosuhteisiin tai muutoin sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, joiden vuoksi aiemmin tehdyn toiminta-alueen ulottuvuutta koskevan päätöksen perusteiden voidaan osoittaa olleen puutteellisia tai virheellisiä. Korkein hallinto-oikeus on todennut vuosikirjaratkaisussaan KHO 2021:154, että lähtökohtana toiminta-alueen supistamista koskevassa päätöksessä on pidettävä, että olosuhteissa on tapahtunut jokin muutos aiempaan toiminta alueen hyväksymistä koskevaan päätökseen. Muutos voi liittyä palveluiden tarpeen huomattavaan pienenemiseen aiempaan nähden, mutta myös muutoin vesihuoltolaitoksen toimintaedellytysten heikentymiseen. Edelleen korkein hallinto-oikeus on kyseisessä ratkaisussaan todennut, että toiminta-alueen tulee olla sellainen, että vesihuoltolaitos kykenee huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti ja että vesihuollon kustannusten kattamiseksi perittävät vesihuollon maksut muodostuvat kohtuullisiksi ja tasapuolisiksi. Kunta voi muuttaa toiminta-alueen hyväksymispäätöstä, jos jompikumpi edellytyksistä ei enää myöhemmin täyty. 3.2 Vesihuoltolain muutoksen merkitys Lapuan kaupunginhallituksen mukaan kaupunginvaltuuston päätöksellä 17.6.2019 § 11 on muutettu valtuuston päätöstä 27.4.2009 § 14, jolla kaupungin vesihuoltolaitoksen toiminta-alue on hyväksytty. Hallinto-oikeus on katsonut, että valtuuston päätös 17.6.2019 § 11 koskee valtuuston päätöstä 10.11.2014 § 6, jolla sanottua toiminta-aluetta on muutettu. Lapuan kaupunginhallituksen valituksesta ilmenee, että valtuusto on jälkimmäisellä päätöksellään tehnyt samanaikaisesti eri toiminta-alueisiin pieniä laajennuksia, jotka eivät koske nyt poistettavaksi tarkoitettua aluetta. Korkein hallinto-oikeus katsoo kaupunginhallituksen valituksessa esitetyin perustein, että kaupunginvaltuuston päätöstä 27.4.2009 § 14 on pidettävä vertailukohtana arvioitaessa toiminta-alueen hyväksymisen perusteita ja niissä mahdollisesti tapahtuneita muutoksia. Lapuan kaupungin vesihuoltolaitoksen toiminta-aluetta hyväksyttäessä vuonna 2009 toiminta-alueella sijaitsevat kiinteistöt on tullut tuolloin voimassa olleen vesihuoltolain 10 §:n (119/2001) 1 momentin mukaan liittää vesihuoltolaitoksen viemäriin. Kiinteistö voitiin kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen päätöksellä vapauttaa liittämisvelvollisuudesta vesihuoltolain 11 §:ssä (119/2001) säädetyin perustein. Perusteena vapautuksen myöntämiseksi oli muun ohella, ettei vapauttaminen vaarantanut vesihuollon taloudellista ja asianmukaista hoitamista vesihuoltolaitoksen toiminta-alueella. Hallituksen esityksessä vesihuoltolainsäädännön uudistamiseksi (HE 85/2000 vp) todetaan vesihuoltolain 11 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa, että ”tarkoituksena on, että verkostoon liittämisvelvollisuus olisi pääsääntö, josta kiinteistö voidaan vapauttaa vain poikkeustapauksessa. (---) Eräs liittämisvelvollisuuden tavoitteista on turvata vesihuoltolaitoksen taloudelliset toimintaedellytykset toiminta-alueella.” Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä sanotuin perustein, että Lapuan kaupunginvaltuusto on vuonna 2009 hyväksynyt vesihuoltolaitoksen jätevesihuollon toiminta-alueen muun ohella perustuen siihen, että viemäriverkoston rakentamisesta, käyttämisestä ja kunnossapidosta aiheutuvat kustannukset on voimassa olleen lainsäädännön mukaan voitu kattaa kiinteistöjen liittämisvelvollisuuteen perustuvilla vesihuollon maksuilla toiminta-alueen kaikissa osissa. Sen jälkeen, kun Lapuan kaupungin vesihuoltolaitoksen toiminta-alue on hyväksytty 27.4.2009, vesihuoltolakia on muutettu 1.9.2014 voimaan tulleella lailla 681/
7. Lainmuutoksella vesihuoltolakiin lisättiin taajaman määritelmä, ja taajaman ulkopuolella sijaitsevien kiinteistöjen liittämisvelvollisuutta vesihuoltolaitoksen vesijohtoon ja viemäriin lievennettiin. Lain 681/2014 siirtymäsäännöksellä vesihuoltolaitoksille varattiin 31.12.2018 saakka aikaa järjestää kiinteistöjen liittäminen laitoksen verkostoon sellaisilla taajamien ulkopuolisilla alueilla, joilla vesijohto- tai viemärihankkeen kannattavuus perustui aiemman lain mukaiseen liittämisvelvollisuuteen. Sillä toiminta-alueen osalla, jota Lapuan kaupunginvaltuuston päätös toiminta alueen supistamisesta koskee, kiinteistöjä ei ole edellä sanottuun määräaikaan mennessä liitetty vesihuoltolaitoksen viemäriin. Lailla 681/2014 säädetyn vesihuoltolain 10 §:n 3 momentin mukaan näiden kiinteistöjen omistajilla tai haltijoilla ei siksi enää ole lähtökohtaisesti velvollisuutta liittää kiinteistöään laitoksen viemäriin eikä siten velvollisuutta osallistua laitoksen tarjoamasta jätevesihuollosta aiheutuviin kustannuksiin, jos kiinteistöt täyttävät sanotussa momentissa säädetyt edellytykset. Vesihuoltolaitoksen taloudelliset edellytykset huolehtia vesihuoltolakiin ja toiminta-aluepäätökseen perustuvista tehtävistään ovat voineet toiminta-alueen hyväksymisen jälkeen olennaisesti heikentyä, mikäli vuonna 2009 tehdyn toiminta-alueen hyväksymispäätöksen perusteena ollut ja tuolloin voimassa olleen lainsäädännön mukaiseen kiinteistöjen liittämisvelvollisuuteen perustunut arvio kustannusten kattamiseen osallistuvien asiakkaiden määrästä ei vesihuoltolain muutoksen johdosta enää olennaisilta osiltaan vastaa nykytilannetta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että toiminta-alueen supistamiseen voi tällaisessa tilanteessa olla olosuhteiden muutoksesta aiheutuva hyväksyttävä syy. 3.3 Olosuhteiden muutosta koskevat selvitykset Valtuuston päätös toiminta-alueen supistamisesta on perustunut siihen lähtökohtaan, että viemäriverkoston laajentaminen F:n alueelle olisi taloudellisesti kannattamatonta, koska vesihuoltolain 10 §:n edellä mainitun, 1.9.2014 voimaan tulleen muutoksen jälkeen alueen kiinteistöjen omistajilla ei pykälän 3 momentin mukaan ole enää velvollisuutta liittyä laitoksen asiakkaiksi. Asiassa saadun selvityksen mukaan kysymyksessä oleva F:n alue sijaitsee yhdyskuntarakenteen seurannan aineistojen (YKR) perusteella taajama-alueiden ulkopuolella ja siten myös vesihuoltolain 3 §:n 8 kohdassa määritellyn taajaman ulkopuolella. Näin ollen vesihuoltolain 10 §:n 3 momentin säännös soveltuu lähtökohtaisesti F:n alueen kiinteistöihin. Jotta F:n alueella sijaitseva kiinteistö olisi vesihuoltolain 10 §:n 3 momentin nojalla suoraan vapautettu liittämisvelvollisuudesta, kiinteistön jätevesien käsittelyjärjestelmän on täytynyt olla rakennettuna ennen Lapuan kaupungin vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hyväksymistä 27.4.2009 ja kiinteistön jätevesien johtamisessa ja käsittelyssä on tullut noudattaa, mitä ympäristönsuojelulain 16 luvussa (154 - 158 §) säädetään jätevesien johtamisesta ja käsittelystä viemäriverkostojen ulkopuolisilla alueilla. Vaihtoehtoisena edellytyksenä on, että kiinteistöllä ei ole vesikäymälää ja että sen jätevesien johtamisessa ja käsittelyssä noudatetaan, mitä ympäristönsuojelulaissa säädetään. Ympäristönsuojelulain 156 a §:ssä ja 156 b §:n 1 momentissa säädetyt puhdistusvaatimukset koskevat ennen vuotta 2004 voimassa olleisiin rakentamisajankohdan mukaisiin vaatimuksiin tai myönnettyyn rakennuslupaan perustuvia jätevesien käsittelyjärjestelmiä. Vuonna 2004 ja sen jälkeen voimassa olleiden säännösten mukaan rakennettujen järjestelmien katsotaan siten lähtökohtaisesti täyttävän ympäristönsuojelulain 154 b §:ssä säädetyt talousjäteveden perustason puhdistusvaatimukset. Edellä lausutun perusteella korkein hallinto-oikeus toteaa, että ne F:n alueella sijaitsevat kiinteistöt, joiden jätevesijärjestelmät on rakennettu aikaisintaan 1.1.2004 ja viimeistään ennen toiminta-alueen hyväksymistä 27.4.2009, täyttävät vesihuoltolain 10 §:n 3 momentin 1 kohdassa säädetyt edellytykset ilman erillistä selvitystä, eikä näitä kiinteistöjä tarvitse liittää vesihuoltolaitoksen jätevesiviemäriin. Sen sijaan niihin F:n alueen kiinteistöihin, joiden jätevesien käsittelyjärjestelmät on rakennettu ennen vuotta 2004, vesihuoltolain 10 §:n 3 momentin 1 kohdan soveltaminen edellyttää ensin sen selvittämistä, täyttävätkö niiden käsittelyjärjestelmät ympäristönsuojelulain 154 b §:n mukaiset perustason puhdistusvaatimukset. Mahdollisuus soveltaa vesihuoltolain 10 §:n 3 momentin 1 kohtaa yksittäisen kiinteistön osalta edellyttää ensin myös sen selvittämistä, onko kiinteistön jätevesien käsittelyjärjestelmä rakennettu toiminta-alueen hyväksymisen eli 27.4.2009 jälkeen, koska mainittu säännös ei tule tuolloin sovellettavaksi. Vasta sen jälkeen, kun edellä mainitut selvitykset on tehty, voidaan ottaa kantaa siihen, kuinka suurella osalla F:n alueen kiinteistöistä ei vesihuoltolain 10 §:n 3 momentin 1 kohdan perusteella ole liittämisvelvollisuutta vesihuoltolaitoksen viemäriin. Kaupunginvaltuuston päätöksen perusteena olevista selvityksistä ei ole saatavissa luotettavia tietoja sen arvioimiseksi, kuinka moni F:n alueen kiinteistö ei kuulu vesihuoltolain mukaisen liittämisvelvollisuuden piiriin. Selvityksistä ei muun ohella ilmene alueella sijaitsevien kiinteistöjen lukumäärä edellä sanottujen rakentamisajankohtien mukaisesti jaoteltuina. Selvitystä ei myöskään ole niistä kiinteistöistä, joiden jätevesien käsittelyjärjestelmät on rakennettu ennen vuotta 2004, eikä kiinteistöjen sijainnista ympäristönsuojelulain 156 a §:ssä tai 156 b §:n 1 momentissa tarkoitetulla alueella. Asiassa ei ole myöskään esitetty yleistasoista, kunnan käytettävissä oleviin tietoihin perustuvaa arviota kiinteistöjen jätevesien käsittelyjärjestelmien puhdistustehosta verrattuna ympäristönsuojelulain 154 b §:ssä säädettyihin perustason puhdistusvaatimuksiin. Vesihuoltolain 10 §:n 3 momentin 2 kohdassa säädettyjen edellytysten arvioiminen olisi myös edellyttänyt selvitystä F:n alueella mahdollisesti sijaitsevien sellaisten kiinteistöjen lukumäärästä, joilla ei ole vesikäymälää, sekä käytettävissä oleviin tietoihin perustuvaa arviota siitä, onko näillä kiinteistöillä käytössä vaatimukset täyttävä käsittelyjärjestelmä muiden talousjätevesien puhdistamiseksi. Edellä mainitut tiedot F:n alueen osalta olisivat olleet tarpeen, jotta olisi voitu arvioida, miten verkoston rakentamisesta aiheutuvat kustannukset jakautuisivat toiminta-alueella sijaitsevien ja lainmuutoksen jälkeenkin liittämisvelvollisuuden piiriin kuuluvien kiinteistöjen kesken ja miten suuriksi kustannukset näillä kiinteistöillä muodostuisivat ottaen huomioon, mitä

§:n 2 momentissa säädetään vesihuollon kustannusten kattamiseksi perittävien maksujen kohtuullisuudesta sekä vesihuoltolaitoksen kyvystä huolehtia vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti. Kaupunginvaltuuston päätöksen perusteeksi vesihuoltolaitoksen toiminta alueen supistamiselle on esitetty, etteivät

§:n 2 momentissa säädetyt edellytykset nykyisen laajuisen toiminta-alueen hyväksymiselle enää täyty. Koska toiminta-alueesta poistettavaksi tarkoitetulla F:n alueella sijaitsevien liittämisvelvollisten kiinteistöjen määrä ei käy ilmi kaupunginvaltuuston päätöksen perusteeksi esitetystä selvityksestä, asiassa ei ole osoitettu, että vesihuoltolaitos ei tosiasiallisesti kykenisi enää huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta myös F:n alueella siten, että

§:n 2 momentissa säädetyt edellytykset täyttyisivät. 3.4 Lopputulos Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä sanotuin perustein, että kaupunginvaltuuston päätös poistaa F:n alue viemäriverkoston toiminta-alueesta on kuntalain 135 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Kaupunginvaltuuston päätös on tämän vuoksi tullut kumota. Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Robert Utter. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.