(11)Työtuomioistuin on lausunnossaan (TT 2021:88) katsonut, että eduskunnan virkaehtosopimusten määräyksiä on tulkittava siten, että muutoksenhakija on sellaisen sopimuksiin osallisen henkilöstöjärjestön jäsen, joka olisi voinut viedä muutoksenhakijan tehtävän vaativuudenarviointia koskevan erimielisyyden palkkausjärjestelmää koskevan

(12)Eduskunnan oikeusasiamies on antanut työtuomioistuimen lausunnon johdosta lausunnon. Työtuomioistuimen tulkinta eduskunnan virkaehtosopimusjärjestelmästä ei vastaa sitä, miten asiasta on tarkoitettu sopia ja miten sopimuksia on tähän asti sovellettu. Henkilöstöyhdistysten osallisuus eduskunnan virkaehtosopimusasioiden pääsopimukseen on esitetty pääsopimuksen 3 §:n yhteydessä olevassa soveltamisohjeessa, jossa on määritelty, mitkä henkilöstöyhdistykset ovat pääsopimukseen osallisia kussakin eduskunnan virastossa. Soveltamisohjeen mukaisesti Eduskunnan akavalaiset ry on kyllä pääsopimukseen osallinen henkilöstöyhdistys, mutta vain Valtiontalouden tarkastusvirastossa — ei siis esimerkiksi oikeusasiamiehen kansliassa.

(13)Muutoksenhakija on antanut työtuomioistuimen ja eduskunnan oikeusasiamiehen lausuntojen johdosta lisävastaselityksen. Kysymys on eduskunnan virkaehtosopimusten tulkintaa ja oikeaa soveltamista koskevasta erimielisyydestä, joka kuuluu työtuomioistuimen yksinomaiseen toimivaltaan. Muutoksenhakijan tehtävän vaativuutta koskevaa erimielisyyttä ei olisi tullut käsitellä oikaisuvaatimusmenettelyssä. Oikeusasiamies on ylittänyt toimivaltansa ratkaistessaan asian kyseisessä menettelyssä. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut Kysymyksenasettelu

(14)Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys siitä, onko eduskunnan oikeusasiamiehellä ollut toimivalta ratkaista muutoksenhakijan tehtävän vaativuudenarviointia koskeva asia oikaisuvaatimusmenettelyssä vai olisiko asia eduskunnan virkamiehistä annetun lain 62 ja 63 § huomioon ottaen tullut viedä eduskunnan virkaehtosopimusjärjestelmän mukaiseen neuvottelumenettelyyn. Kysymys on siitä, onko muutoksenhakijan tehtävän vaativuudenarviointi tullut ratkaista muutoksenhakukelpoisella hallintopäätöksellä vai kuuluuko asia viime kädessä työtuomioistuimen toimivaltaan. Sovellettavat oikeusohjeet

(15)Eduskunnan virkamiehistä annetun lain 44 §:n 1 momentin mukaan virkamiesten palvelussuhteen ehdoista on voimassa, mitä niistä virkaehtosopimuksilla määrätään.

(16)Lain 45 §:n 1 momentin mukaan voimassa olevan virkaehtosopimuksen tarkentamisesta voidaan tehdä virkaehtosopimus (tarkentava virkaehtosopimus). Neuvottelumenettelystä sekä työrauhan turvaamista koskevasta tai muusta sellaisesta menettelystä voidaan tehdä erillinen sopimus (pääsopimus). Samoin voidaan tehdä erillinen sopimus virkamiesasioiden hoitamisessa noudatettavista menettelytavoista (yleissopimus).

(17)Lain 46 §:n 1 momentin mukaan neuvottelu- ja sopimusosapuolia ovat: 1) kansliatoimikunta; sekä 2) virkamiesten puolelta sellainen rekisteröity yhdistys, jonka varsinaisiin tarkoituksiin kuuluu eduskunnan virkamiesten etujen valvominen virkasuhteissa (virkamiesyhdistys) ja jonka kanssa kansliatoimikunta harkitsee tarkoituksenmukaiseksi neuvottelujen käymisen ja virkaehtosopimuksen tekemisen.

(18)Lain 47 §:n 2 momentin mukaan virkaehtosopimukseen ovat sidotut: 1) kansliatoimikunta ja eduskunnan virastot; 2) ne virkamiesyhdistykset, jotka ovat tehneet virkaehtosopimuksen tai jälkeenpäin aikaisempien sopimukseen osallisten suostumuksella kirjallisesti siihen yhtyneet; 3) ne virkamiehet, jotka ovat tai sopimuksen voimassa ollessa ovat olleet sopimukseen sidotun virkamiesyhdistyksen jäseniä.

(19)Lain 62 §:n mukaan virkamies ei saa valittamalla hakea muutosta 44 §:ssä tarkoitetussa asiassa taikka saattaa sitä oikaisuvaatimuksin käsiteltäväksi, jos hänellä tai virkamiesyhdistyksellä on oikeus panna asia vireille työtuomioistuimessa.

(20)Lain 63 §:n 1 momentin mukaan, jos virkamies katsoo, ettei työnantaja ole antanut hänelle palvelussuhteesta johtuvaa taloudellista etuutta sellaisena kuin se olisi ollut suoritettava, hän saa vaatia päätökseen oikaisua työnantajalta. Oikaisuvaatimusta ei saa tehdä asiassa, joka kuuluu työtuomioistuimen toimivaltaan, jollei työtuomioistuin työtuomioistuimesta annetun lain (646/1974) 1 §:n 2 momentin nojalla ole päättänyt olla ratkaisematta asiaa. Oikaisuvaatimusmenettelystä säädetään hallintolain (434/2003) 7 a luvussa.

(21)Lain 63 a §:n (1681/2015) mukaan virkamies saa hakea muutosta itseään koskevaan työnantajan päätökseen valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen noudattaen, mitä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

(22)Oikeudenkäynnistä työtuomioistuimessa annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan työtuomioistuin käsittelee ja ratkaisee erikoistuomioistuimena työntekijöiden työehtosopimuksia ja virkamiesten virkaehtosopimuksia koskevat sekä työehtosopimuslakiin (436/1946), valtion virkaehtosopimuslakiin (664/1970), kunnalliseen virkaehtosopimuslakiin (669/1970), evankelis-luterilaisen kirkon virkaehtosopimuksista annettuun lakiin (968/1974), eduskunnan virkamiehistä annetun lain (1197/2003) 10 — 13 lukuun, Suomen Pankin virkamiehistä annetun lain (1166/1998) 12 — 16 lukuun ja tasavallan presidentin kansliasta annetun lain (100/2012) 7 ja 8 lukuun perustuvat riita-asiat, kun kysymys on: 1) työehto- tai virkaehtosopimuksen pätevyydestä, voimassaolosta, sisällyksestä ja laajuudesta sekä tietyn sopimuskohdan oikeasta tulkinnasta; 2) siitä, onko jokin menettely työehto- tai virkaehtosopimuksen taikka edellä mainittujen säädösten mukainen; tai 3) työehto- tai virkaehtosopimuksen taikka edellä mainittujen säädösten vastaisen menettelyn seuraamuksesta, ei kuitenkaan rangaistus- tai kurinpidollisesta seuraamuksesta.

(23)Lain 13 §:n 1 momentin mukaan virkaehtosopimusta koskevissa asioissa panee kanteen vireille ja sitä ajaa virkaehtosopimukseen osallinen omissa nimissään myös niiden puolesta, jotka sen tekemän virkaehtosopimuksen johdosta ovat sopimukseen sidotut. Virkaehtosopimukseen muutoin kuin osallisena sidottu saa esiintyä kantajana vain, jos osoittaa, että sopimukseen osallinen on antanut siihen luvan tai kieltäytynyt panemasta kannetta vireille tai sitä ajamasta.

(24)Lain 39 §:n 1 momentin mukaan tuomioistuimessa käsiteltävässä asiassa, jonka ratkaiseminen edellyttää erityistä työehto- tai virkaehtosopimusolojen tuntemusta, voi tuomioistuin, milloin katsoo sen tarpeelliseksi tai asianosainen sitä vaatii, pyytää asiasta tältä osin lausunnon työtuomioistuimelta.

(25)Pykälän 2 momentin mukaan, jos lausuntopyyntö koskee tietyn työehto- tai virkaehtosopimuksen oikeata sisältöä tai soveltamista taikka sen yksittäisen määräyksen oikeata tulkintaa, on sopimukseen osallisille varattava tilaisuus tulla asiassa kuulluiksi. Tässä tarkoituksessa työtuomioistuin kehottaa osallisia määräajassa antamaan lausuntonsa. Jos osalliset tällöin ovat asiassa eri mieltä, toimitetaan asiassa työtuomioistuimen harkinnan mukaan valmistelu ja pääkäsittely.

(26)Eduskunnan virkaehtosopimusasioiden pääsopimuksen (9.6.2010) mukaan Kansliatoimikunta sekä Eduskunnan ammattiosasto ry, Eduskunnan virkamiesyhdistys ry, Eduskunnan Akavalaiset ry ja Valtiontalouden tarkastusviraston virkamiesyhdistys ry ovat tehneet pääsopimuksen virkaehtosopimusasioiden neuvottelumenettelystä.

(27)Pääsopimuksen 1 §:n mukaan sopimusta sovelletaan eduskunnan virastojen osalta. Tässä sopimuksessa tarkoitettuja eduskunnan virastoja ovat eduskunnan kanslia, Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia ja Valtiontalouden tarkastusvirasto.

(28)Pääsopimuksen 3 §:ssä määrätään neuvottelumenettelystä eduskunnan tarkentavasta virkaehtosopimuksesta. Määräystä koskevan soveltamisohjeen mukaan sopimukseen osallisia ovat tämän sopimuksen voimaan tullessa kansliatoimikunta ja Eduskunnan virkamiesyhdistys ry jokaisessa eduskunnan virastossa. Lisäksi sopimukseen osallinen on eduskunnan kansliassa Eduskunnan ammattiosasto ry sekä sopimukseen osallisia Valtiontalouden tarkastusvirastossa ovat Eduskunnan Akavalaiset ry ja Valtiontalouden tarkastusviraston virkamiesyhdistys ry.

(29)Pääsopimuksen 5 §:n mukaan, jos työnantajan ja virkamiesten välillä on erimielisyyttä eduskunnan virkaehtosopimuksen tai eduskunnan tarkentavan virkaehtosopimuksen pätevyydestä, voimassaolosta, sisällyksestä tai laajuudesta taikka tietyn sopimuskohdan oikeasta tulkinnasta, erimielisyys pyritään selvittämään neuvottelemalla seuraavasti. Eduskunnan oikeusasiamiehen kansliassa ja Valtiontalouden tarkastusvirastossa erimielisyyden kohteena olevasta asiasta käydään työnantajan nimeämän edustajan ja asianomaisten henkilöstöjärjestöjen välillä virastokohtaiset paikallisneuvottelut. Sikäli kuin asia jää virastokohtaisessa paikallisneuvottelussa erimieliseksi, siitä käydään eduskunnan kansliatoimikunnan ja virkaehtosopimukseen osallisten järjestöjen välillä keskusneuvottelut. Periaatteellista laatua oleva tai yleisempää merkitystä omaava erimielisyys taikka muutoin osapuolen pyynnöstä erimielisyys otetaan kansliatoimikunnan tai sopimukseen osallisen henkilöstöjärjestön käsiteltäväksi suoraan keskusneuvotteluissa käymättä muita neuvotteluja. Mikäli neuvotteluissa ei päästä yksimielisyyteen, asia voidaan viedä työtuomioistuimen ratkaistavaksi.

(30)Eduskunnan virkaehtosopimuksen 2018‒2020 1 §:n mukaan Eduskunnan kansliatoimikunta sekä Eduskunnan virkamiesyhdistys ry, Eduskunnan ammattiosasto ry, Eduskunnan Akavalaiset ry ja Valtiontalouden tarkastusviraston virkamiesyhdistys ry ovat tehneet seuraavan sopimuksen eduskunnan virkamiesten palvelussuhteen ehdoista.

(31)Sopimuksen 3 §:n mukaan mainittu sopimus on eduskunnan virkamiehistä annetun lain (1197 /2003) 44 §:ssä tarkoitettu eduskunnan virkaehtosopimus. Sopimusta sovelletaan eduskunnan virastojen virkamiesten palvelussuhteissa. Tässä sopimuksessa tarkoitettuja eduskunnan virastoja ovat eduskunnan kanslia, eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia ja valtiontalouden tarkastusvirasto.

(32)Sopimuksen 5 §:n mukaan mainitussa pykälässä lueteltuihin ja mainittuun sopimukseen liitettyihin asiakirjoihin sisältyvät palvelussuhteen ehdot ovat voimassa eduskunnan virkamieslain 45 §:ssä tarkoitettuina eduskunnan tarkentavina virkaehtosopimuksina. Näitä eduskunnan tarkentaviin virkaehtosopimuksiin sisältyviä palvelussuhteen ehtoja sovelletaan 4 §:n perusteella määräytyvien palvelussuhteen ehtojen sijasta.

(33)Virkaehtosopimuksen liite 3 sisältää tarkentavan virkaehtosopimuksen eduskunnan virastojen palkkausjärjestelmästä ja liite 4 tarkentavan virkaehtosopimuksen eduskunnan tehtävien vaativuudenarviointi- ja suoritusarviointijärjestelmästä.

(34)Liitteenä 3 olevan

(35)Eduskunnan oikeusasiamiehen ja muutoksenhakijan erimielisyys koskee muutoksenhakijan tietohallintosuunnittelijan tehtävän vaativuudenarviointia. Osapuolten välillä ei ole erimielisyyttä siitä, että arvioinnin lopputuloksen tulee määräytyä eduskunnan virkaehtosopimuksen liitteenä 4 olevan eduskunnan tehtävien vaativuudenarviointi- ja suoritusarviointijärjestelmää koskevassa sopimuksessa määriteltyjen perusteiden mukaisesti. Erimielisyys koskee sen sijaan sitä, millaisessa menettelyssä asiaa käsitellään ja vaativuudesta lopulta päätetään, kun työnantaja ja Eduskunnan akavalaiset ry:een järjestäytynyt muutoksenhakija ovat olleet tehtäväkuvasta ja vaativuudesta eri mieltä.

(36)Eduskunnan oikeusasiamiehen näkemyksen mukaan eduskunnan virkaehtosopimusasioiden pääsopimuksen 3 §:n soveltamisohjeesta ilmenee, että eduskunnan oikeusasiamiehen kansliassa ainoa sopimukseen osallinen henkilöstöyhdistys on Eduskunnan virkamiesyhdistys ry. Eduskunnan akavalaiset ry, jonka jäsen muutoksenhakija on ilmoittanut olevansa, ei ole eduskunnan oikeusasiamiehen kansliassa sopimukseen osallinen järjestö. Tämän johdosta muutoksenhakijan tehtävän vaativuutta koskevaa erimielisyyttä ei ole eduskunnan oikeusasiamiehen mukaan tullut käsitellä pääsopimuksen 5 §:n mukaisessa erimielisyysmenettelyssä, vaan oikeusasiamies on ollut toimivaltainen ratkaisemaan tehtävän vaativuutta koskevan oikaisuvaatimuksen. Muutoksenhakija on puolestaan todennut, että Eduskunnan akavalaiset ry on yksi eduskunnan virkaehtosopimusten allekirjoittajajärjestöistä. Asiassa on kysymys näiden virkaehtosopimusten oikeasta soveltamisesta ja tulkinnasta, mikä tehtävä kuuluu viime kädessä työtuomioistuimelle.

(37)Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt oikeudenkäynnistä työtuomioistuimessa annetun lain 39 §:ssä tarkoitetulla tavalla työtuomioistuimelta lausunnon eduskunnan virkaehtosopimusten oikeasta sisällöstä ja soveltamisesta esillä olevassa erimielisyystilanteessa. Työtuomioistuin on varannut eduskunnan virkaehtosopimusten osapuolille tilaisuuden tulla työtuomioistuimessa kuulluksi.

(38)Eduskunnan kansliatoimikunta on työtuomioistuimessa lausunut, että muutoksenhakijan tehtävän vaativuutta koskevan oikaisuvaatimuksen käsittelyssä on noudatettu eduskunnan virkaehtosopimuksen (2018 — 2020) määräyksiä. Eduskunnan akavalaiset ry on katsonut, että asiassa olisi tullut järjestää pääsopimuksen 5 §:n mukaisesti paikallisneuvottelu ja tarvittaessa keskusneuvottelut. Eduskunnan virkamiesyhdistys ry on katsonut, että asia olisi voitu pääsopimuksen 5 §:n mukaan käsitellä myös suoraan periaatteellista laatua olevana kysymyksenä keskusneuvotteluissa. Myös Valtiontalouden tarkastusviraston virkamiesyhdistys ry on katsonut, että erimielisyys olisi tullut viedä palkkausjärjestelmää koskevan

(39)Työtuomioistuin on lausunnossaan viitannut myös siihen eduskunnan oikeusasiamiehen toteamaan, että Eduskunnan akavalaiset ry:n asemaa eduskunnan virkaehtosopimusjärjestelmässä on sovellettu samalla tavalla koko virkaehtosopimusasioiden pääsopimuksen voimassaoloajan. Tältä osin työtuomioistuin on todennut, ettei sille ole esitetty mitään näyttöä asiassa vedottujen sopimusmääräysten tarkoituksesta tai soveltamiskäytännöstä. Näin ollen työtuomioistuimen on tulkittava sopimusmääräyksiä niiden sanamuodon mukaisesti.

(40)Työtuomioistuimen käsityksen mukaan virkaehtosopimusasioiden pääsopimuksen 3 §:ää ja sen soveltamisohjetta on tulkittava niiden sanamuodon mukaisesti siten, että soveltamisohjeessa ainoastaan mainitaan, mitkä tahot ovat olleet eduskunnan tarkentavaan virkaehtosopimukseen osallisia kussakin eduskunnan virastossa silloin, kun pääsopimus on tullut voimaan. Eduskunnan virkaehtosopimuksesta ja eduskunnan virastojen palkkausjärjestelmää koskevasta sopimuksesta sen sijaan ilmenee, että Eduskunnan akavalaiset ry on käsillä olevaa erimielisyyttä koskevana ajankohtana ollut sopijapuolena viimeksi mainituissa sopimuksissa. Näissä sopimuksissa ei myöskään ole määräyksiä, joilla Eduskunnan akavalaiset ry:n osallisuutta sopimuksiin olisi jollakin tavalla rajattu suhteessa eduskunnan eri virastoihin. Tämä huomioon ottaen pääsopimuksen 3 §:n soveltamisohjeesta ei sen sanamuodon perusteella voida päätellä, että Eduskunnan akavalaiset ry ei olisi nyt käsiteltävänä ajankohtana ollut edellä mainittuihin sopimuksiin osallinen järjestö.

(41)Työtuomioistuin on yksimielisessä lausunnossaan katsonut, että eduskunnan virkaehtosopimuksen määräyksiä on tulkittava siten, että muutoksenhakija on sellaisen sopimuksiin osallisen henkilöstöjärjestön jäsen, joka olisi voinut viedä tehtävän vaativuudenarviointia koskevan erimielisyyden palkkausjärjestelmää koskevan

(42)Korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole perusteita eikä syytä tulkita eduskunnan virkaehtosopimusten määräyksiä toisin kuin työtuomioistuin lausunnossaan.

(43)Muutoksenhakijalla tai Eduskunnan akavalaiset ry:llä on edellä mainituilla perusteilla ollut oikeus saattaa vaativuusarviointia koskeva erimielisyys pääsopimuksessa tarkoitettuun neuvottelumenettelyyn ja tarvittaessa edelleen panna asia vireille työtuomioistuimessa. Eduskunnan virkamiehistä annetun lain 62 ja 63 § huomioon ottaen eduskunnan oikeusasiamiehen ei siten olisi tullut ratkaista vaativuusarviointia oikaisuvaatimusmenettelyssä. Tämän vuoksi eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävän vaativuuden vahvistamista koskevaan päätökseen 14.6.2019 liitetty oikaisuvaatimusohje on poistettava ja oikaisuvaatimukseen antama päätös 28.11.2019 kumottava ja poistettava. Oikeudenkäyntikulut

(44)Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 126 §:n siirtymäsäännöksen perusteella tässä asiassa sovellettavan kumotun hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä mainitussa pykälässä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

(45)Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos muutoksenhakija joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Tämän vuoksi Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla. Vähennyksenä on otettu huomioon se, että korkeimman hallinto-oikeuden päätös annetaan tuomioistuinmaksulain 9 §:n 3 kohdan nojalla maksutta. Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Petri Helander ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.