KHO/2022/62

2022 false KHO:2022:62 X:n kuntayhtymä oli hallinto-oikeudessa vaatinut A:n velvoittamista maksamaan X:n kuntayhtymälle sosiaalisen luottovelan erääntynyt pääoma ja sille korkolain 4 §:n 1 momentin mukaista viivästyskorkoa hakemuksessa tarkemmin määritellyin tavoin. Hallinto-oikeus oli hyväksynyt hakemuksen saatavan pääoman osalta mutta hylännyt viivästyskorkoa koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeus katsoi, että sosiaalisen luoton myöntämisestä johtuva velka perustui julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen. Viivästyskoron maksamista ei voitu perustaa korkolakiin eikä siitä ollut erikseen säädetty. Hakijan vaatimus velvoittaa vastaaja viivästyskoron maksamiseen ei perustunut lakiin. Vaatimus oli näin ollen hylättävä. Korkein hallinto-oikeus totesi X:n kuntayhtymän valituksen johdosta antamassaan päätöksessä, että sosiaalisessa luotonannossa ja siihen liittyvässä mahdollisessa viivästyskoron maksuvelvollisuudessa oli kyse sellaisesta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta, jota koskevista yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista oli perustuslain 80 §:n 1 momentti huomioon otettuna säädettävä lailla. Kun sosiaalisen luoton saajan velvollisuudesta maksaa viivästyskorkoa sosiaalisen luoton takaisinmaksun viivästyessä ei ollut säädetty laissa, luotonantajana toimivalla viranomaisella ei ollut lakiin perustuvaa oikeutta sisällyttää tällaista ehtoa sosiaalista luottoa koskevaan sopimukseen. Ottaen huomioon, että kysymys oli sellaisesta yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteita koskevasta asiasta, josta tuli säätää lailla, samoin kuin sosiaalisesta luototuksesta annetun lain 1 §:stä ilmenevä lain tarkoitus, lain 6 §:n 2 momentin 4 kohdan säännöstä sopimukseen sisällytettävistä takaisinmaksuehdoista ei myöskään voitu tulkita laajentavasti velallisen vahingoksi siten, että viivästyskorkoa koskeva sopimusehto voitaisiin pätevästi perustaa 6 §:n 2 momentin 4 kohtaan. Jos sosiaalisia luottoja koskeviin sopimuksiin halutaan sisällyttää viivästyskorkoa koskevia ehtoja, on tällaisia ehtoja koskevista perussäännöksistä säädettävä ensin täsmällisesti laissa. Viivästyskorkoa koskevaa takaisinmaksuehtoihin sisältyvää määräystä oli edellä esitetyllä perusteella pidettävä pätemättömänä sopimusehtona sosiaalista luottoa koskevassa sopimuksessa. Äänestys 4-3. Suomen perustuslaki 80 § 1 momentti Korkolaki 1 § 2 momentti 1 kohta Laki sosiaalisesta luototuksesta 1 § ja 6 § 2, 3 ja 4 momentti Päätös, jota valitus koskee Itä-Suomen hallinto-oikeus 13.7.2020 nro 20/0378/2 Asian aikaisempi käsittely X:n kuntayhtymä on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, vaatinut hakemuksessaan Itä-Suomen hallinto-oikeudelle, että hallinto-oikeus velvoittaa A:n maksamaan X:n kuntayhtymälle sosiaalisen luottovelan erääntyneen pääoman ja sille korkolain 4 §:n 1 momentin mukaista viivästyskorkoa hakemuksessa tarkemmin määritellyin tavoin. Hallinto-oikeuden ratkaisu Hallinto-oikeus on muutoksenhaunalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hyväksynyt hakemuksen saatavan pääoman osalta ja velvoittanut A:n maksamaan Y:n kuntayhtymälle (oikeastaan X:n kuntayhtymälle) 7.1.2016 allekirjoitetun luottosopimuksen mukaisen luottovelan maksamatta olevan pääoman 1 281,56 euroa. Maksettavaksi velvoitetusta määrästä on vähennettävä se, mitä A on mahdollisesti velan suorituksena maksanut 16.8.2019 jälkeen. Hallinto-oikeus on hylännyt viivästyskorkoa koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään viivästyskorkoa koskevan vaatimuksen osalta seuraavasti: Sovellettavat säännökset (--)(---) Korkolain 2 §:n 1 momentin 2 kohdan (oikeastaan korkolain 1 §:n 2 momentin 1 kohdan) mukaan lakia ei sovelleta julkisoikeudellisesta perusteesta johtuvaan velkasuhteeseen. Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi X:n kuntayhtymä ja vastaaja ovat allekirjoittaneet 7.1.2016 sosiaalista luottoa koskevan sopimuksen. Luoton määrä on ollut 1 732,05 euroa ja laina-aika 1 vuosi 11 kuukautta. Luotosta perittäväksi koroksi on määritelty Suomen Pankin viitekorko ilman asiakaskohtaista marginaalia. Takaisinmaksuehtojen mukaan luoton ensimmäinen takaisinmaksuerä suoritetaan 15.2.2016. Tämän jälkeen lyhennykset ja korot erääntyvät kunkin kuukauden 15 päivänä. Kuukausierän suuruus luottoa myönnettäessä on ollut 75,68 euroa. Vastaaja on allekirjoituksellaan vahvistanut vastaanottaneensa jäljennöksen luottosopimuksesta, tutustunut siihen ja hyväksynyt ehdot. Vastaajan nostamalla luotolla on maksettu pois Z:n kaupungin 11.11.2013 myöntämä sosiaalinen luotto. Sosiaalista luottoa koskevasta sopimuksesta 11.11.2013 ilmenee, että Z:n kaupunki on myöntänyt 3 000 euron suuruisen sosiaalisen luoton talouden hallintaan saattamiseen ja ulosottovelkojen maksuun. Sosiaalisen luoton sopimusta tehdessään vastaajan hyväksymien X:n kuntayhtymän sosiaalisen luototuksen lainojen yleisten ehtojen kohdan 3.1. mukaan velka erääntyy ilman irtisanomista X:n kuntayhtymän vaatiessa sitä kirjallisesti heti maksettavaksi, jos velallinen laiminlyö pääoman, koron, viivästyskoron tai lisäkoron maksamisen eräpäivänä, jos maksu on viivästynyt vähintään kuukauden ja on edelleen suorittamatta ja jos viivästynyt määrä on vähintään 10 %, tai jos siihen sisältyy useampi kuin yksi maksuerä, vähintään 5 % velan alkuperäisestä määrästä taikka käsittään luotonantajan koko jäännössaatavan. Asiakirjoista ilmenevästi vastaaja ei ole lyhentänyt luottoa luottosopimuksen ehtojen mukaisesti. Vastaajalle myönnetty luotto on erääntynyt 1 vuoden 11 kuukauden kuluttua luottosopimuksen allekirjoittamisesta 7.1.2016. Lisäksi X:n kuntayhtymä on irtisanonut luoton 28.9.2018. Vastaaja on sosiaalisen luoton lyhennyksiä laiminlyömällä rikkonut 6.1.2016 (oikeastaan 7.1.2016) hyväksymänsä sosiaalisen luoton sopimusta. Vastaaja on velvoitettava suorittamaan X:n kuntayhtymälle sosiaalisen luottosopimuksen perusteella erääntyneen pääoman määrän. Erääntyneestä määrästä on vähennettävä 16.8.2019 päivätyn avoimia maksuja koskevan reskontralistan jälkeen vastaajan mahdollisesti suorittamat määrät. Hallinto-oikeus velvoittaa vastaajan maksamaan ratkaisuosiossa mainituin tavoin luottosopimuksen mukaisen luottovelan. Sosiaalisen luoton myöntämisestä johtuva velka perustuu julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen. Viivästyskoron maksamista ei voida perustaa korkolakiin eikä siitä ole erikseen säädetty. Hakijan vaatimus velvoittaa vastaaja viivästyskoron maksamiseen ei perustu lakiin. Vaatimus on näin ollen hylättävä. Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys (--)Korkolaki 1 § 2 momentti 1 kohta Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sanna Tohka, Karoliina Hyvärinen ja Pia Tissari, joka on myös esitellyt asian. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa X:n kuntayhtymä on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessa on vaadittu, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin X:n kuntayhtymän viivästyskorkovaatimus on hylätty, ja että asia palautetaan uudelleen hallinto-oikeuteen käsiteltäväksi. Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa: Hallinto-oikeuden ratkaisussa A on velvoitettu maksamaan velan pääoma Y:n kuntayhtymälle, vaikka hakijana on ollut X:n kuntayhtymä. Hallinto-oikeuksien oikeuskäytännössä vastaavia viivästyskorkovaatimuksia on aiemmin hyväksytty. Muutoksenhakukirjelmän liitteenä korkeimmalle hallinto-oikeudelle on toimitettu Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös vuodelta 2019 ja Helsingin hallinto-oikeuden päätös vuodelta 2017. Myös sosiaali- ja terveysministeriön sosiaalista luototusta koskevassa oppaassa 2003:6 neuvotaan ja annetaan mahdollisuus viivästyskorkojen perintään. Hallinto-oikeuden päätös on oikeuskäytännön yhtenäisyyden kannalta ongelmallinen ja se saattaa sosiaalista luottoa myöntävät kunnat ja niiden asiakkaat keskenään eriarvoiseen asemaan. Maksamattomalle sosiaaliselle luotolle vaadittu viivästyskorko on korkolain 4 §:n 1 momentin mukainen tavanomainen viivästyskorko, joka tulee velallisen maksettavaksi velan maksun viivästyessä. A ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta selityksen antamiseen. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus myöntää X:n kuntayhtymälle valitusluvan ja tutkii asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. Korkein hallinto-oikeus oikaisee hallinto-oikeuden päätökseen sisältyvän kirjoitusvirheen siten, että A on hallinto-oikeuden päätöksen mukaan velvoitettu maksamaan saatava X:n kuntayhtymälle. Perustelut Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa X:n kuntayhtymä ja A ovat 7.1.2016 allekirjoittaneet sosiaalisesta luototuksesta annetun lain 6 §:ssä tarkoitetun sosiaalista luottoa koskevan sopimuksen. Sopimuksen takaisinmaksuehtoihin sisältyy viivästyskorkoa koskeva kohta, jonka mukaan takaisinmaksun viivästyessä peritään korkolain 4 §:n mukainen viivästyskorko. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana kysymys siitä, onko sosiaalista luottoa koskevassa sopimuksessa voitu pätevästi sopia korkolain mukaista viivästyskorkoa koskevasta ehdosta, kun otetaan huomioon, että sosiaalisesta luototuksesta annettuun lakiin ei sisälly nimenomaista viivästyskorkoa koskevaa säännöstä. Sovelletut oikeusohjeet Suomen perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia tässä perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Sosiaalisesta luototuksesta annetun lain 1 §:n mukaan sosiaalinen luototus on sosiaalihuoltoon kuuluvaa luotonantoa, jonka tarkoituksena on ehkäistä taloudellista syrjäytymistä ja ylivelkaantumista sekä edistää henkilön ja perheen itsenäistä suoriutumista. Sosiaalisesta luototuksesta annetun lain 6 §:n 2 momentin mukaan sosiaalista luottoa koskevassa sopimuksessa on määriteltävä 1) luoton käyttötarkoitus; 2) luoton määrä; 3) luoton korko; sekä 4) luoton takaisinmaksuerien suuruus ja eräpäivät sekä muut takaisinmaksuehdot. Saman pykälän 3 momentin mukaan sosiaalisesta luotosta voidaan velalliselta periä kohtuullinen vuotuinen korko, joka kuitenkin voi olla enintään korkolain (633/1982) 12 §:ssä tarkoitettu viitekorko. Sopimuksen ehdoissa voidaan määrätä, että luotosta maksettava korko muuttuu korkolain 12 §:ssä tarkoitetun viitekoron muutoksia vastaavasti. Pykälän 4 momentin mukaan sosiaalisesta luotosta ei voida periä muita luottokustannuksia. Hallituksen esityksessä sosiaalisesta luototusta koskevaksi laiksi (HE 142/2002

1. vp)katsotaan, että kunnan ja luotonsaajan välisestä sopimuksesta aiheutuvat riidat tultaisiin käsittelemään yleisissä tuomioistuimissa ja että luottoa koskeva saatava on luonteeltaan yksityisoikeudellinen saatava. Eduskunnan perustuslakivaliokunnan hallituksen esityksestä antaman lausunnon (PeVL 43/2002
2. vp)mukaan kunnan viranomaisen päätös luoton myöntämisestä perustaa julkisoikeudellisen oikeussuhteen. Korkolain 1 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan korkolakia ei sovelleta julkisoikeudellisesta perusteesta johtuvaan velkasuhteeseen, ellei muualla laissa toisin säädetä. Oikeudellinen arvio Säädettäessä lakia sosiaalisesta luototuksesta vielä hallituksen esityksessä katsottiin, että sosiaalista luottoa koskeva sopimus olisi yksityisoikeudellinen sopimus. Sopimusta koskevat riidat olisi tämän mukaisesti käsitelty yleisissä tuomioistuimissa ja sopimukseen perustuvat saatavat olisivat olleet luonteeltaan yksityisoikeudellisia saatavia. Kun kysymys olisi ollut yksityisoikeudellisesta oikeussuhteesta, olisi luottosopimuksiin muutoinkin sovellettu siviilioikeudellista lainsäädäntöä, kuten korkolakia. Hallituksen esityksen eduskuntakäsittelyn yhteydessä annetussa perustuslakivaliokunnan lausunnossa kuitenkin katsottiin, että sosiaalisessa luotonannossa on kysymys julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta. Perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella lakiin lisättiin säännökset siitä, että kunnan tekemään sosiaalista luottoa koskevaan päätökseen haetaan muutosta hallinto-oikeudelta ja sosiaalista luottoa koskevasta sopimuksesta johtuvat riidat käsitellään hallinto-oikeudessa sen mukaan kuin sosiaalihuoltolaissa säädetään. Lakiin ei kuitenkaan sisällytetty sopimusehtoja koskevaa täydentävää sääntelyä. Julkisoikeudellisiin oikeussuhteisiin sovellettavista sopimusehdoista ei myöskään ole säädetty yleislakia. Korkein hallinto-oikeus toteaa edellä esitetyn perusteella, että sosiaalista luottoa koskeva sopimus perustaa julkisoikeudellisen oikeussuhteen, johon ei korkolain 1 §:n 2 momentin mukaan sovelleta korkolakia, ellei muualla laissa toisin säädetä. Sosiaalisesta luototuksesta annetussa laissa ei ole säädetty siitä, että muut korkolain säännökset kuin korkolain 12 §:n viitekorkoa koskeva säännös tulisivat sovellettaviksi sosiaalisesta luototuksesta annettuun lakiin perustuviin saataviin. Lakiin ei siten sisälly säännöstä siitä, että nyt käsiteltävänä olevassa luoton takaisinperintää koskevassa asiassa sovellettaisiin korkolain 4 §:n viivästyskorkosäännöstä. Sosiaalisesta luototuksesta annetussa laissa ei myöskään ole erikseen säädetty viivästyskoron maksuvelvollisuudesta laissa tarkoitetuille saataville. Voimassa olevaan lainsäädäntöön ei liioin sisälly yleistä säännöstä julkisoikeudellisissa luottosuhteissa noudatettavasta viivästyskorosta. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että sosiaalisessa luotanannossa ja siihen liittyvässä mahdollisessa viivästyskoron maksuvelvollisuudessa on kyse sellaisesta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta, jota koskevista yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on perustuslain 80 §:n 1 momentti huomioon otettuna säädettävä lailla. Kun sosiaalisen luoton saajan velvollisuudesta maksaa viivästyskorkoa sosiaalisen luoton takaisinmaksun viivästyessä ei ole säädetty laissa, luotonantajana toimivalla viranomaisella ei ole lakiin perustuvaa oikeutta sisällyttää tällaista ehtoa sosiaalista luottoa koskevaan sopimukseen. Ottaen huomioon, että kysymys on sellaisesta yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteita koskevasta asiasta, josta tulee säätää lailla, samoin kuin sosiaalisesta luototuksesta annetun lain 1 §:stä ilmenevä lain tarkoitus, lain 6 §:n 2 momentin 4 kohdan säännöstä sopimukseen sisällytettävistä takaisinmaksuehdoista ei myöskään voida tulkita laajentavasti velallisen vahingoksi siten, että viivästyskorkoa koskeva sopimusehto voitaisiin pätevästi perustaa 6 §:n 2 momentin 4 kohtaan. Jos sosiaalisia luottoja koskeviin sopimuksiin halutaan sisällyttää viivästyskorkoa koskevia ehtoja, on tällaisia ehtoja koskevista perussäännöksistä säädettävä ensin täsmällisesti laissa. Viivästyskorkoa koskevaa takaisinmaksuehtoihin sisältyvää määräystä on edellä esitetyllä perusteella pidettävä pätemättömänä sopimusehtona sosiaalista luottoa koskevassa sopimuksessa. A ei ole siten velvollinen maksamaan viivästyskorkoa takaisinmaksettaville luottoerille. Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans, Juha Lavapuro ja Ari Wirén. Asian esittelijä Milla Wartiovaara. Äänestyslausunto Eri mieltä olleen oikeusneuvos Monica Gullansin äänestyslausunto, johon oikeusneuvokset Outi Suviranta ja Anne E. Niemi yhtyivät: ”Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko sosiaalisen luoton velallinen voinut tehokkaasti sitoutua suorittamaan korkolain 4 §:n mukaista viivästyskorkoa, jos velan maksu viivästyy. Sosiaalisesta luototuksesta annetun lain 6 §:ssä säädetään sosiaalista luottoa koskevasta sopimuksesta. Pykälän 2 momentin mukaan sosiaalista luottoa koskevassa sopimuksessa on määriteltävä muun ohella luoton takaisinmaksuerien suuruus ja eräpäivät sekä muut takaisinmaksuehdot. Esillä olevassa asiassa kuntayhtymän ja velallisen välisessä sosiaalista luottoa koskevassa sopimuksessa on takaisinmaksuehdoissa nimenomaisesti sovittu korkolain mukaisesta viivästyskorosta suoritusten viivästyessä. Totean, että velallisen velvollisuus suorittaa viivästyskorkoa velan maksun viivästyessä on tyypillinen velan takaisinmaksuun liittyvä ehto. Sosiaalisen luototuksen järjestäminen on osa sosiaalihuoltoa ja se on kunnille vapaaehtoista. Kunta voi myöntää sosiaalisen luoton henkilölle, jolla ei ole pienituloisuutensa ja vähävaraisuutensa vuoksi mahdollisuutta saada kohtuuehtoista luottoa muulla tavoin, mutta jolla kuitenkin on kyky suoriutua luoton takaisinmaksusta. Kyse voi olla esimerkiksi vakuuksien puuttumisesta tai maksuhäiriömerkinnästä. Sosiaalisesta luotosta ei myöskään peritä toimitusmaksua tai järjestelypalkkiota, joten lainamäärä tulee kokonaisuudessaan velallisen käyttöön. Sosiaalisessa luotossa on kysymys velasta, jonka takaisinmaksuun velallinen sitoutuu takaisinmaksuehtojen mukaisesti. Hallituksen esityksessä HE 142/2002 vp lähdettiin siitä, että sosiaalista luottoa koskeva saatava on luonteeltaan yksityisoikeudellinen saatava. Tämä olisi merkinnyt sitä, että korkolain viivästyskorkoa koskevat säännökset olisivat tulleet suoraan sovellettaviksi, jollei sosiaalista luottoa koskevassa sopimuksessa olisi toisin sovittu. Koska velallisen ja velkojan välistä oikeussuhdetta sosiaalisessa luotonannossa kuitenkin pidetään julkisoikeudellisena oikeussuhteena, viivästyskoron maksuvelvollisuus ei perustu suoraan korkolakiin vaan siitä voidaan sopia sosiaalista luottoa koskevassa sopimuksessa lain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettuna luoton takaisinmaksuehtona, kuten esillä olevassa asiassa on tehtykin. Katson siten, että velallinen on sosiaalista luottoa koskevassa sopimuksessa voinut tehokkaasti sitoutua suorittamaan velkasuhteissa tavanomaista korkolain mukaista viivästyskorkoa velan maksun viivästyessä. Edellä mainituilla perusteilla katson, että hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt vaatimuksen velallisen velvoittamisesta suorittamaan erääntyneille takaisinmaksuerille viivästyskorkoa, ja velvoitan velallisen suorittamaan erääntyneille takaisinmaksuerille viivästyskorkoa hallinto-oikeudelle tehdystä hakemuksesta tarkemmin ilmenevällä tavalla.”