2022 false KHO:2022:92 Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) oli myöntänyt yhtiölle kaivoslain mukaisen luvan malminetsintään muun ohella Natura-kohteeseen kuuluvalle alueelle. Kohteen yhtenä suoj
§:n 1 momentin soveltamisesta kaivoslain mukaisessa malminetsintälupa-asiassa. Hallinto-oikeus on perusteluissaan katsonut, että malminetsintäluvan lupamääräystä 9 ei ole Natura-arvioinnissa kotkan elinolosuhteista ja pesintäkäyttäytymisestä saatuun selvitykseen nähden pidettävä etenkään määrättyjen suojaetäisyyksien osalta sillä tavoin riittävänä ja selkeänä, että se turvaisi asetetun tavoitteen kotkan mahdollisen pesinnän turvaamisesta. Asiassa on arvioitavana, onko hallinto-oikeus voinut muuttaa mainittua lupamääräystä esittämällään perusteella.
(13)Korkein hallinto-oikeus lausuu kuitenkin Mawson Oy:n valituksen johdosta ensin siitä, mikä merkitys valituksessa viitatulla muuta asiaa eli maakotkan rauhoituksesta poikkeamista koskevalla hallinto-oikeuden päätöksellä on tässä malminetsintälupa-asiassa, jossa on edellä kohdasta 12 ilmenevästä syystä kysymys luonnonsuojelulain 64 a §:
§:n 1 momentin soveltamisesta. Sovellettavat oikeusohjeet
(14)Kaivoslain (621/2011) 3 §:n mukaan sen lisäksi, mitä kaivoslaissa säädetään, sovelletaan kaivoslain mukaista lupa- tai muuta asiaa ratkaistaessa ja muutoin kaivoslain mukaan toimittaessa muun muassa luonnonsuojelulakia (1096/1996).
(15)Kaivoslain 9 §:n 1 momentin mukaan malminetsintään on oltava kaivosviranomaisen lupa (malminetsintälupa), jos malminetsintää ei voida toteuttaa 7 §:n mukaan etsintätyönä tai kiinteistön omistaja ei ole antanut siihen suostumustaan. Saman pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan malminetsintälupa on myös oltava, jos malminetsinnästä voi aiheutua haittaa ihmisten terveydelle tai yleiselle turvallisuudelle, haittaa muulle elinkeinotoiminnalle taikka maisemallisten tai luonnonsuojeluarvojen heikentymistä.
(16)Kaivoslain 10 §:n 1 momentin mukaan malminetsintäluvan nojalla luvanhaltijalla on oikeus omalla ja toisen maalla luvassa tarkoitetulla alueella (malminetsintäalue) tutkia geologisten muodostumien rakenteita ja koostumusta sekä tehdä muita kaivostoimintaa valmistelevia tutkimuksia ja muuta malminetsintää esiintymän paikallistamiseksi sekä sen laadun, laajuuden ja hyödyntämiskelpoisuuden selvittämiseksi sen mukaan kuin malminetsintäluvassa tarkemmin määrätään.
(17)Kaivoslain 11 §:n 1 momentin mukaan malminetsintäluvan haltijan on rajoitettava malminetsintä ja muu malminetsintäalueen käyttö tutkimustyön kannalta välttämättömiin toimenpiteisiin. Toimenpiteet on suunniteltava siten, että niistä ei aiheudu kohtuudella vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Pykälän 2 momentin mukaan malminetsintäluvan nojalla tapahtuvasta malminetsinnästä ja muusta malminetsintäalueen käytöstä ei saa aiheutua: 3) merkittäviä muutoksia luonnonolosuhteissa; 4) harvinaisten tai arvokkaiden luonnonesiintymien olennaista vahingoittumista.
(18)Kaivoslain 34 §:n 2 momentin 6 kohdan (259/2017) mukaan lupahakemuksessa on esitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen ja luotettava selvitys toiminnan ympäristö- ja muista vaikutuksista ottaen huomioon suunniteltujen toimenpiteiden laatu ja laajuus; selvitystä ei kuitenkaan vaadita siltä osin kuin vaaditut tiedot sisältyvät pykälän 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun ympäristövaikutusten arviointiselostukseen.
(19)Pykälän 3 momentin 2 kohdan mukaan lupahakemukseen on liitettävä tarvittaessa selvitys luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetusta arvioinnista ja ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (252/2017) mukainen ympäristövaikutusten arviointiselostus ja yhteysviranomaisen perusteltu päätelmä.
(20)Kaivoslain 45 §:n mukaan malminetsintälupa myönnetään, jos hakija osoittaa, että sanotussa laissa säädetyt edellytykset täyttyvät eikä luvan myöntämiselle ole sanotussa laissa säädettyä estettä. Lupa voidaan kuitenkin sanotussa laissa säädetystä esteestä huolimatta myöntää, jos este on mahdollista poistaa lupamääräyksillä tai pienentämällä alueen kokoa.
(21)Kaivoslain 66 §:n 1 momentin mukaan malminetsintäluvan voimassaolon jatkamista koskevaan hakemukseen sovelletaan vastaavasti, mitä lupahakemuksesta säädetään 34 §:ssä.
(22)Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kiellettyä on rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla. Pykälän 2 momentin mukaan sellainen rauhoitetun linnun pesäpuu, joka on asianmukaisesti merkitty, tai suuren petolinnun pesäpuu, jossa oleva pesä on säännöllisessä käytössä ja selvästi nähtävissä, on rauhoitettu. Viimeksi mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja suuria petolintuja on luonnonsuojeluasetuksen 19 §:n mukaan muun ohella kotka (Aquila chrysaetos).
(23)Luonnonsuojelulain 64 a §:n mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää.
(24)Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.
(25)Luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on valvottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi tehdään. Viranomaisen on pyydettävä arvioinnista lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.
(26)Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
(27)Mawson Oy on valituksessaan vedonnut muun ohella siihen, että hallinto-oikeus on maakotkan rauhoituksesta poikkeamista koskevalla eri päätöksellään katsonut, ettei kyseessä oleva pesäpuu ole luonnonsuojelulain 39 §:ssä tarkoitettu suuren petolinnun pesäpuu tai sen elämänkierron kannalta tärkeä paikka.
(28)Korkein hallinto-oikeus selvyyden vuoksi toteaa, että luonnonsuojelulain 39 §:n rauhoitussäännöksistä poikkeamista koskevasta eri päätöksestä riippumatta kaivoslain mukaista lupapäätöstä tehtäessä on kaivoslain 3 §:n mukaisesti joka tapauksessa varmistuttava siitä, ettei lupapäätöksestä aiheudu esimerkiksi luonnonsuojelulain 39 §:n 1 tai 2 momentin vastaista seurausta. Kuten edellä on todettu, nyt ratkaistavana olevassa malminetsintälupaa koskevassa asiassa on kuitenkin tähän nähden erillisenä kysymyksenä arvioitavana se, onko lupapäätöksessä otettu Natura-kohteen suojeluperusteet maakotkan osalta luonnonsuojelulain 64 a §:ssä ja 66 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla asianmukaisesti huomioon.
(29)Kysymyksessä oleva malminetsintäalue on pinta-alaltaan noin 1 460 hehtaaria. Mawson Oy:n päätutkimusmenetelmä on talviaikaan lumipeitteen päältä toteutettava timanttisyväkairaus. Yhtiön hankesuunnitelman mukaan yhtiö on suunnitellut alueelle 531 vaihtoehtoista syväkairauspaikkaa, joista on tarkoitus toteuttaa enimmillään 200. Hankkeen teoreettisen vaikutusalueen on arvioitu muodostuvan näistä vaihtoehtoisista kairauspaikoista lähiympäristöineen sekä niille johtavista reiteistä.
(30)Malminetsintäalue sijoittuu lähes kokonaisuudessaan Mustiaapa-Kaattasjärven Natura-kohteen (FI1301301) alueelle. Alueen suojeluperusteena oleva laji on muun ohella maakotka (Aquila chrysaetos), joka on lintudirektiivin liitteessä I mainittu laji. Edellä mainitun Natura-kohteen tietolomakkeen mukaan eräitä tietolomakkeessa mainittuja poikkeuksia lukuun ottamatta tietolomakkeen taulukoissa mainittujen lajien suojelutavoitteena on vähintäänkin alueen merkityksen säilyttäminen osana verkostoa.
(31)Malminetsintähankkeesta laaditussa Natura-arvioinnissa on maakotkan osalta todettu muun ohella, että kotkapari elää yhdessä läpi elämänsä ja pysyy uskollisesti kerran valitsemassaan pesimäpiirissä, vaikka pesä tuhoutuisikin. Laji tarvitsee rikkumattoman rauhan eikä siedä häirintää. Suurimpia uhkia ovat suurten pesäpuiden puute, saalistusmaiden metsittyminen ja tahallinen tai tahaton häirintä. Melulla ei liene niin merkittäviä vaikutuksia kotkan pesinnän häiriintymiselle. Liikkuminen, joka näkyy kauemmas kuin esimerkiksi kairauksen konemelu kuuluu, aiheuttaa vaikutuksia etäämpänä.
(32)Metsähallitus on tehnyt talousmetsien osalta kotkien pesinnän häiritsemisen ehkäisemiseksi ohjeet. Ohjeissa todetaan, että pesintä keskeytyy helposti, jos pesintää häiritään. Ohjeiden mukaan aikavälillä 15.2. — 31.7. metsätaloustoimia ei saa toteuttaa eikä reittejä osoittaa 1 100 metrin säteellä kotkan pesästä.
(33)Saadun selvityksen perusteella Mustiaapa-Kaattasjärven Natura-kohteen alueella ja sen läheisyydessä sijaitsee maakotkan pesäpuita, joista yksi sijoittuu nyt kysymyksessä olevan malminetsintäalueen välittömään läheisyyteen. Malminetsintää on tarkoitus harjoittaa pitkälti kyseisen pesäpuun lähiympäristössä.
(34)Maakotka on saadun selvityksen perusteella pesinyt nyt kyseessä olevassa puussa sijaitsevassa pesässä onnistuneesti vuonna
- Tämän jälkeen kotka on rakentanut mainittua pesää vuosina 2005 ja 2010, mutta muutoin pesä on ollut asumaton. Pesäpuuta on kuvattu riistakameralla ajalla 15.
- — 31.
- vuodesta 2014 lähtien. Tässä seurannassa pesällä ei ole havaittu kotkaa.
(35)Kevättalvella 2019 Mawson Oy on aloittanut naaraskotkan seurannan myös GPS-laitteella. Mawson Oy on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamansa vastaselityksen liitteenä toimittanut maakotkan satelliittiseuranta-aineiston koonnin, josta ilmenee kotkan liikkuminen alueella ajalla 18.2.2019 — 15.11.2021 suhteessa alueella sijaitseviin pesäpuihin. Seuranta-aineiston perusteella sanotulla seurantajaksolla maakotka on liikkunut varsin vähän nyt kyseessä olevan pesäpuun ympäristössä niin kairausten aikana kuin kairausjaksojen ulkopuolellakin. Maakotkan paikannukset painottuvat aineiston perusteella valtaosin kolmen muun pesäpuun ympäristöön.
(36)Hanketta koskevassa Natura-arvioinnissa maakotkan suotuisan suojelutason ei ole arvioitu heikkenevän merkittävästi, koska lajin mahdollisen pesinnän turvaamiseksi alueella sijaitsevaa tekopesää tarkkaillaan riistakameroin ja näin varmistetaan, että mahdollisesti häiritsevä kairaustoiminta sijoitetaan yli 1 000 metrin päähän tekopesästä, jos kotka alkaa käyttää kyseistä pesää.
(37)Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentissa tarkoitetun Natura-arviointia koskevan lausuntomenettelyn yhteydessä 3.12.2018 antamassaan lausunnossa pitänyt esitettyä hankesuunnitelmaa riittävän konkreettisena vaikutusten arvioinnin kannalta ja todennut, että Natura-arvioinnissa on esitetty riittävät tiedot malminetsintähankkeen vaikutuksista alueen suojeluperusteena oleviin luontodirektiivin liitteen II sekä lintudirektiivin liitteen I lajeihin, eikä hanke merkittävästi heikennä näitä suojeluarvoja.
(38)Muun ohella Natura-arviointiin sisältyvän selvityksen mukaan maakotka pysyy uskollisesti valitsemassaan pesimäpiirissä. Maakotkan lajiominaisuuksista yleisesti saatavissa olevien tietojen mukaan maakotkalla on pesimäpiirissään lajille tyypillisesti useita vaihtopesiä, joita se käyttää eri syistä eri vuosina pesintään. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei asiassa voida täysin sulkea pois sitä mahdollisuutta, että maakotka voi vielä vuosienkin tauon jälkeen käyttää pesää, jota se on joskus aiemmin käyttänyt. Mawson Oy:n toimittaman satelliittiseuranta-aineistonkaan perusteella ei voida sulkea pois sitä, että nyt kyseessä olevan pesäpuun alue kuuluu maakotkan laajaan reviiriin, vaikkakaan viime vuosina maakotkapari ei ole pyrkinyt käyttämään aluetta pesimätarkoituksiin.
(39)Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että edellä lausutusta huolimatta asiassa on myös otettava huomioon, että saadun selvityksen perusteella maakotka on pesinyt nyt kyseessä olevalla pesäpuulla onnistuneesti noin 18 vuotta sitten, ja se on rakentanut pesää viimeksi noin 12 vuotta sitten. Yhdessä näiden havaintojen, Natura-arvioinnissa edellä kohdassa 36 sanotun sekä asiassa esitetyn maakotkan laajan seuranta-aineiston perusteella on pääteltävissä, että kyseinen pesäpuu ei suhteellisen pitkään aikaan ole ollut maakotkan suotuisan suojelutason kannalta yhtä merkityksellinen kuin eräät muut alueen pesäpuut.
(40)Hallinto-oikeus on muuttaessaan malminetsintäluvan lupamääräystä 9 alaotsikon ”Suuri petolintu” alla korvannut alkuperäisen lupamääräyksen edellä kohdassa 3 ilmenevin tavoin. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallinto-oikeus on samalla poistanut maakotkan mahdollista pesintää turvaavan lupamääräyksen osan, jossa edellytetään malminetsintätoimenpiteiden keskeyttämistä 1 100 metrin etäisyydellä suojavyöhykkeen sisällä, jos helmi-maaliskuussa tehdään havainto maakotkan pesimäaikeista kyseisellä pesällä, kunnes on varmistuttu siitä, ettei maakotka asetu kyseiselle pesälle pesimään.
(41)Kun otetaan huomioon varsin pitkältä ajalta saatu luotettava selvitys maakotkan vähäisestä liikkumisesta nyt kyseessä olevan pesäpuun lähistöllä, malminetsinnän jatkoluvan kolmen vuoden määräaikaisuus sekä Tukesin lupamääräyksessä 9 asettama velvoite tutkimustoiminnan keskeyttämisestä 1 100 metrin etäisyydellä pesäpuusta jo silloin, jos esimerkiksi helmikuun alussa tehdään havainto suuren petolinnun pesimäaikeista kyseisellä pesäpuulla, korkein hallinto-oikeus katsoo toisin kuin hallinto-oikeus, että Tukesin asettamaa lupamääräystä voidaan pitää näissä oloissa maakotkan suotuisan suojelutason sekä luonnonsuojelulain 64 a §:
§:n 1 momentin kannalta kokonaisuutena arvioiden riittävänä. Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n valituslupahakemus
(42)Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos: 1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi; 2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai 3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.
(43)Sen perusteella, mitä Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta. Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Robert Utter. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.