2023 false KHO:2023:106 Asiassa oli kysymys sen arvioimisesta, oliko ELY-keskus voinut ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 3 §:n 2 momentissa tarkoitetun yksittäistapausta koskevan
§:n 2 momentissa tarkoitettuja saman pykälän 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Hankkeeseen on siten tarpeen soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kari Hartzell, Veronica Storträsk ja Tiina Forsten, joka on myös esitellyt asian. Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(10)Nordic Trout Ab on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Yhtiö on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen sekä Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksen ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamisesta kyseessä olevaan kalankasvatushankkeeseen. Yhtiö on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:
(11)Hanke jää kooltaan selvästi alle hankeluettelon mukaisen YVA-rajan. Hankkeen tuotantovolyymi on jaettu puoliksi kahteen yksikköön. Yksikkökohtainen vuotuinen lisäkasvu on 425 000 kilogrammaa ja yksiköt sijaitsevat yli 3,5 kilometrin etäisyydellä toisistaan. Hankkeessa ei ole poikkeuksellisia vaikutuksia lisääviä piirteitä, vaan kysymys on tyypillisestä merialueella sijaitsevasta kalankasvatustoiminnasta, jota varten YVA-raja on otettu käyttöön. Kasvatusyksiköt sijaitsevat eri vesimuodostumissa, ja molemmilla sijainneilla on erinomaiset olosuhteet ravinnekuormituksen laimenemiseen. Tehtyjen mallinnusten mukaan yksiköiden olennaiset vaikutusalueet eivät osuisi päällekkäin. Selvitysten mukaan hankkeesta ei tällaisenaan myöskään aiheudu merkittäviä yhteisvaikutuksia muiden hankkeiden kanssa ottaen huomioon eri toimintojen väliset etäisyydet ja virtaussuunnat. Hankkeen vaikutukset on jo arvioitu mallintamalla käyttäen parhaita saatavilla olevia menetelmiä, eikä YVA-menettely tuottaisi enää mitään olennaista uutta tietoa. Vesimuodostuman tilaluokitusta ei myöskään voida pitää YVA-menettelyn soveltamisessa ratkaisevana.
(12)Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut lausunnon.
(13)Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut 1. Kysymyksenasettelu
(14)Asiassa on Nordic Trout Ab:n valituksesta ratkaistavana, onko ELY-keskus voinut ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 3 §:n 2 momentissa tarkoitetun yksittäistapausta koskevan arvioinnin perusteella päättää, että Pleikilän ja Pleikongin alueen kalankasvatushankkeeseen sovelletaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. 2. Sovellettavat oikeusohjeet
(15)Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (jäljempänä YVA-laki) 3 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia ja ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin, joilla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä arvioitavat hankkeet ja niiden muutokset luetellaan mainitun lain liitteessä 1.
(16)Saman pykälän 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan lisäksi yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen muuhunkin kuin 1 momentissa tarkoitettuun muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä ympäristövaikutuksia.
(17)Saman pykälän 3 momentin (252/2017) mukaan päätettäessä arviointimenettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa on sen lisäksi, mitä 2 momentissa säädetään, otettava huomioon hankkeen ominaisuudet ja sijainti sekä vaikutusten luonne. Päätöksenteon perustana olevista tekijöistä säädetään mainitun lain liitteessä 2. Hankkeen ominaisuuksista, sijainnista ja sen vaikutusten luonteesta voidaan antaa tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella.
(18)YVA-lain liitteen 2 (252/2017) mukaan lain 3 §:n 3 momentissa tarkoitetut tekijät, joita käytetään päätettäessä ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamisesta 3 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen, ovat seuraavat: 1. Hankkeen ominaisuudet Hankkeen ominaisuuksia on tarkasteltava ottaen huomioon erityisesti:
- a)koko hankkeen koko ja suunnitelma;
- b)yhteisvaikutus muiden olemassa olevien ja/tai hyväksyttyjen hankkeiden kanssa;
- c)luonnonvarojen, erityisesti maan, maaperän, veden ja luonnon monimuotoisuuden, käyttö;
- d)jätteiden muodostuminen;
- e)pilaantuminen ja haitat;
- f)suuronnettomuus- ja/tai katastrofiriskit, jotka ovat varteenotettavia hankkeen kannalta, mukaan lukien ilmastonmuutoksen aiheuttamat riskit, tieteelliseen tietoon perustuen;
- g)ihmisten terveydelle koituvat riskit (esimerkiksi veden tai ilman pilaantumisen johdosta). 2. Hankkeen sijainti Hankkeen vaikutusalueella olevan ympäristön herkkyyttä on tarkasteltava ottaen huomioon erityisesti:
- a)nykyinen ja hyväksyttyjen kaavojen mukainen maankäyttö;
- b)alueen ja sen maanpinnan alaisten luonnonvarojen (myös maaperä, maa, vesi ja luonnon monimuotoisuus) suhteellinen runsaus, saatavuus, laatu ja uudistumiskyky;
- c)luonnonympäristön sietokyky. 3. Vaikutusten luonne Hankkeen todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia on tarkasteltava tämän liitteen 1 ja 2 kohdassa määritettyjen perusteiden perusteella ottaen huomioon:
- a)vaikutusten suuruus ja alueellinen laajuus, kuten vaikutusten todennäköinen maantieteellinen alue ja väestömäärä, johon vaikutukset todennäköisesti kohdistuvat;
- b)vaikutusten yleinen luonne;
- c)rajat ylittävä vaikutus;
- d)vaikutusten voimakkuus ja monitahoisuus;
- e)vaikutusten todennäköisyys;
- f)vaikutusten odotettu alkamisaika, kesto, toistumistiheys ja palautuvuus;
- g)yhteisvaikutus muiden olemassa olevien ja/tai hyväksyttyjen hankkeiden vaikutusten kanssa;
- h)mahdollisuus vähentää vaikutuksia tehokkaasti.
(19)Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n (277/2017) mukaan päätettäessä ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamisesta
§:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen on lain liitteessä 2 olevan 2 kohdan c alakohdassa mainitun luonnonympäristön sietokyvyn osalta otettava huomioon erityisesti: 1) kosteikot, ranta-alueet ja jokisuut; 2) rannikkoalueet ja meriympäristö; 3) vuoristo- ja metsäalueet; 4) kansallis- ja luonnonpuistot; 5) lain nojalla luokitellut tai suojellut alueet sekä jäsenvaltioiden luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY ja luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/147/EY perusteella määrittelemät Natura 2000 -alueet; 6) alueet, joilla unionin lainsäädännössä vahvistetut ympäristön laatustandardit on jo ylitetty, niitä ei ole noudatettu tai niiden arvioidaan ylittyneen; 7) tiheään asutetut alueet; sekä 8) historiallisesti, kulttuurisesti tai arkeologisesti merkittävät maisemat ja kohteet.
(20)Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 28 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä viranomaistehtäviä hoitavien muiden elinten on otettava soveltuvin osin toiminnassaan huomioon valtioneuvoston 17 §:n mukaisesti hyväksymät vesienhoitosuunnitelmat sekä 26 k §:n mukaisesti hyväksymä merenhoitosuunnitelma ja 26 g §:ssä tarkoitettu erityinen toimintasuunnitelma. 3. Oikeudellinen arviointi 3.1 YVA-lain hankeluetteloon liittyvät valitusperusteet
(21)Yhtiö on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt, että
§:n 2 momenttia YVA-menettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa on tulkittava suppeasti erityisesti silloin, kun kyse on lain liitteen 1 hankeluetteloon sisältyvästä, mutta mittaluokaltaan pienemmästä toiminnasta. Yhtiön mukaan YVA-menettelyn soveltaminen pienemmissä hankkeissa tulee kyseeseen vain tavanomaisesta poikkeavissa olosuhteissa, eikä tällaisten olosuhteiden olemassaoloa ole päätöksessä perusteltu.
(22)ELY-keskuksen päätöksen mukaan yhtiön suunnittelemassa kalankasvatushankkeessa on kyse kirjolohen jatkokasvatuksesta verkkoaltaissa Pleikilän ja Pleikongin vesialueilla, Kustavissa ja Uudessakaupungissa Saaristomeren ja Selkämeren raja-alueella, Seksmiilarin selän eteläosassa Kihdin pohjoispuolella. Hankkeen vuosittainen tuotantomäärä on 850 000 kilogrammaa, joka jakautuu tasan Pleikilän ja Pleikongin alueille sijoitettaviin kahteen yksikköön.
(23)
§:n 1 momentin mukaan YVA-menettelyä sovelletaan lain liitteessä 1 lueteltuihin hankkeisiin. Hankeluettelon 1 kohdan d alakohdan mukaan YVA-menettelyä sovelletaan merialueella sijaitseviin kalankasvatuslaitoksiin, joissa kalan lisäkasvu on vähintään 1 000 000 kilogrammaa vuodessa.
(24)Korkein hallinto-oikeus toteaa, että merialueella sijaitsevia kalankasvatuslaitoksia koskeva d alakohta lisättiin hankeluetteloon vuonna 2019 voimaan tulleella lainmuutoksella 126/2019. Säädöstä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 102/2018 vp s. 22) on todettu muun ohella seuraavaa: ”Kalankasvatuslaitos olisi kansallinen lisäys hankeluetteloon. (---) Merellä sijaitseville kalankasvatuslaitoksille esitetty kokoraja on määritelty tehtyjen yksittäistapauspäätösten perusteella ja mitoitettu sellaiseksi, että hankkeella olisi aina toimintaympäristöstään riippumatta todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tämän kokoluokan merellä sijaitsevien kalankasvatushankkeiden voidaan katsoa olevan niin suuria, että merkittävät ympäristövaikutukset muun muassa typen ja fosforin osalta ovat todennäköisiä. Hankeluettelon lisäyksellä pyritään kalankasvatusta koskevan YVA-velvollisuuden selkeyttämiseen, mikä lisäisi toiminnanharjoittajien oikeusvarmuutta, vähentäisi yksittäispäätöksistä aiheutuvaa hallinnollista taakkaa ja nopeuttaisi hankkeiden suunnittelua. Yksittäistapauspäätöksiä saatetaan joissain tapauksissa joutua jatkossakin tekemään määritetyn kokorajan alittavien hankkeiden osalta.”
(25)Ympäristövaliokunta on hallituksen esityksen johdosta antamassaan mietinnössä (YmVM 14/2018 vp, s. 4) todennut muun ohella seuraavaa: ”Kokorajaksi esitetään 1 000 000 kilogramman vuotuista lisäkasvua, sillä yksittäispäätöksinä YVA-menettelyn piiriin tulleet kalankasvatushankkeet ovat olleet kokoluokaltaan tämän suuruisia. Koska rajan voidaan katsoa vakiintuneen, laitosten lisääminen hankeluetteloon sujuvoittaa menettelyjä myös hankkeesta vastaavien näkökulmasta, kun YVA-menettelyn soveltamisesta ei rajan ylittävien hankkeiden osalta tarvitse erikseen tehdä yksittäistapauspäätöstä.”
(26)Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kansallisella päätöksellä kalankasvatuslaitosten lisäämisestä hankeluetteloon on tavoiteltu muun ohella hankkeita koskevan YVA-velvollisuuden selkeyttämistä. Hankeluettelon kokoraja on määritelty siten, että sen ylittävästä hankkeesta todennäköisesti aiheutuu aina, toimintaympäristöstä riippumatta, merkittäviä ympäristövaikutuksia. Lainmuutoksen myötä hankeluettelon kokorajan ylittävien hankkeiden kohdalla ei enää ole tarpeen erikseen tehdä päätöstä YVA-menettelyn soveltamisesta.
(27)Lainmuutoksella ei ole muutettu sääntelyä YVA-menettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa.
§:n 2 momentin säännöstä YVA-menettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa sovelletaan myös hankeluettelossa mainittuihin hanketyyppeihin niiden alittaessa hankeluettelossa määritellyn kokorajan. Kokorajan alittavissa hankkeissa YVA-menettelyn soveltaminen määräytyy sen perusteella, aiheutuuko hankkeesta todennäköisesti hankeluettelon mukaisten hankkeiden vaikutuksiin laadultaan ja laajuudeltaan rinnastettavia merkittäviä ympäristövaikutuksia.
(28)Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hankeluettelossa määritelty kokoraja kuvaa yleisellä tasolla, minkä kokoluokan hankkeiden vaikutuksia on pidettävä YVA-laissa tarkoitetusti merkittävinä myös arvioitaessa YVA-menettelyn soveltamista yksittäistapauksessa. Vaikutusten merkittävyys arvioidaan kuitenkin kussakin hankkeessa erikseen ottaen huomioon muun ohella hankkeen ominaisuudet ja sijainti, sillä kuten unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee (ks. esim. C-392/96, komissio vastaan Irlanti), myös kokoluokaltaan pienistä hankkeista voi aiheutua merkittäviksi katsottavia ympäristövaikutuksia. Kalankasvatushankkeissa merkittävimmät ympäristövaikutukset aiheutuvat tyypillisesti ravinnekuormituksesta, jonka suuruus riippuu hankkeen koosta. Vaikutusten merkittävyys määräytyy kuitenkin hankkeen koon lisäksi keskeisesti sijaintipaikan, eli vastaanottavan vesistön, ominaispiirteiden perusteella.
(29)Edellä todettuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että YVA-menettelyn soveltamista yksittäistapauksessa koskevaa mainitun lain 3 §:n 2 momenttia ei tule tulkita muutoksenhakijan esittämällä tavalla supistavasti. Näin ollen YVA-menettelyn soveltamisen edellytyksenä ei ole sen osoittaminen, että hanke poikkeaa olosuhteiltaan tavanomaisesta kalankasvatushankkeesta, vaan YVA-menettely tulee sovellettavaksi, mikäli hankkeen todennäköiset vaikutukset kyseessä olevalla sijaintipaikalla arvioidaan merkittäviksi.
(30)Siltä osin kuin yhtiö on vedonnut siihen, että kahteen erilliseen 3,5 kilometrin etäisyydellä sijaitsevaan yksikköön jaettuna hanketta ei voida verrata kooltaan hankeluettelon hankkeeseen, korkein hallinto-oikeus katsoo, että toiminnasta ja sen vaikutuksista saatu selvitys huomioon ottaen kyse on yhdestä hankkeesta. Näin ollen ELY-keskuksen on tullut arvioida YVA-menettelyn soveltamista yksiköiden yhteenlasketun koon perusteella. Samoin arvioinnissa on otettava huomioon muiden saman alueen kalankasvatuslaitosten aiheuttama kuormitus. Korkein hallinto-oikeus toteaa kuitenkin selvyyden vuoksi, että yksiköiden sijoittelu otetaan huomioon arvioitaessa vaikutuksia ja niiden merkittävyyttä. 3.2 Ympäristövaikutusten merkittävyyden arviointiin ja selvityksiin liittyvät valitusperusteet
(31)Yhtiön mukaan hankkeeseen ei liity mitään sellaista erityispiirrettä esitetyn toiminnan tai sijainnin kannalta, että olisi syytä olettaa hankkeella olevan merkittäviä ympäristövaikutuksia. Vesistövaikutukset on tunnistettu, mallinnettu ja arvioitu. Yhtiö katsoo, että vesimuodostuman hyvää huonompi tila ei yksinomaan voi olla ratkaiseva arvioitaessa YVA-menettelyn soveltamista. ELY-keskuksen esittämä selvitys ja johtopäätökset vaikutusten merkittävyydestä ovat virheelliset.
(32)YVA-menettelyn tarpeen määritys edellyttää riittäviä tietoja muun ohessa hankkeen koosta, luonteesta, päästöistä ja vaikutusten kohteena olevasta ympäristöstä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että
§:n 2 momentin mukaisessa yksittäistapausta koskevassa harkinnassa on arvioitavana hankkeen vaikutusten todennäköinen merkittävyys perustuen hankkeesta vastaavan toimittamaan selvitykseen ja ELY-keskuksen viranomaisena laatimaan arvioon. Tässä varsinaista YVA-menettelyä edeltävässä tarkastelussa olennaista on hankkeen vaikutusten suuruusluokka ja todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia aiheuttavien hankkeiden tunnistaminen. Päätöksenteon perusteeksi toimitettava hankkeesta vastaavan selvitys samoin kuin ELY-keskuksen arvio vaikutusten merkittävyydestä tulee laatia menettelyn vaihe huomioon ottaen sillä tarkkuudella kuin se on perusteltua todennäköisesti merkittävien vaikutusten tunnistamiseksi. Vesimuodostuman tilaluokka ja siinä tapahtuneet muutokset samoin kuin vesienhoitosuunnitelman ympäristötavoitteet otetaan huomioon osana sijaintipaikan soveltuvuuden arviointia.
(33)Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ELY-keskus on kysymyksessä olevassa asiassa arvioinut hankkeen vaikutuksia ja niiden merkittävyyttä perustuen sekä hankkeesta vastaavan tuottamaan aineistoon että ELY-keskuksen omaan laskennalliseen asiantuntija-arvioon hankealueen vesialueen tilasta ja sen kehityksestä. Kuten hallinto-oikeus on päätöksessään huomauttanut, ELY-keskus ja hankkeesta vastaava ovat esittäneet toisistaan huomattavasti poikkeavia arvioita hankkeesta aiheutuvien ympäristövaikutusten laadusta ja laajuudesta.
(34)Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankkeen vesistövaikutusten laajuus ja laatu jäävät jossain määrin avoimiksi. Hankkeesta vastaavan esittämien mallinnusten ja ELY-keskuksen laskennallisen arvion perusteella on mahdollista päätyä erisuuntaisiin johtopäätöksiin ravinnekuormituksen lisääntymisen aiheuttamien vaikutusten merkittävyydestä. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, ottaen huomioon edellä menettelyn vaiheesta lausuttu, että asiassa esitetty selvitys hankkeesta ja sen vaikutuksista on ollut kokonaisuudessaan riittävää sen arvioimiseksi, tuleeko hankkeeseen soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.
(35)Saadun selvityksen mukaan hankkeessa suunnitellun kalankasvatuksen vuosittainen tuotantomäärä on 850 000 kilogrammaa, joka jaetaan tasan Pleikilän ja Pleikongin alueelle. Kokonaistuotantomäärä on siten varsin lähellä YVA-menettelyn rajaa. Yksiköiden keskinäinen etäisyys on noin 3,5 kilometriä. Toiminnasta aiheutuva laskennallinen ravinnepäästö on yhteenlaskettuna noin 34 000 kilogrammaa typpeä ja 3 300 kilogrammaa fosforia vuodessa. Hanke sijoittuu vesimuodostumiin, joiden ekologinen tila on heikentynyt hyvästä tyydyttävään viimeisimmällä vesienhoitokaudella. Pleikongin yksikön kanssa samassa vesimuodostumassa, noin viiden kilometrin etäisyydellä sijaitsee toisen toimijan kalankasvattamo, ja ELY-keskus on edeltä kappaleesta 5 tarkemmin ilmenevästi pitänyt toimintojen yhteisvaikutuksia vesiympäristön sietokykyyn nähden huomattavina. Hanke sijoittuu alueelle, joka on kansallisessa vesiviljelyn sijainninohjaussuunnitelmassa vuonna 2014 arvioitu alueeksi, jolle kalankasvatuksen keskittäminen on nähty mahdolliseksi. Hyväksyttävän kasvatuksen määräksi oli sijainninohjaussuunnitelmassa kuitenkin arvioitu vain 400 000 — 600 000 kilogrammaa vuodessa. Sijainninohjaussuunnitelman arvioilla ei myöskään ole sitovaa oikeudellista merkitystä, eikä suunnitelmaa ole päivitetty vastaamaan vesistöjen tilassa tapahtuneita muutoksia.
(36)Korkein hallinto-oikeus katsoo, samoin kuin hallinto-oikeus, että kyse on kokoluokaltaan merkittävän kalankasvatushankkeen sijoittamisesta vesialueelle, jonka ekologinen tila on viimeisimmän luokittelun mukaan heikentynyt aiemmasta. Kun otetaan lisäksi huomioon edellä sijainninohjaussuunnitelmasta ja hankkeen mahdollisista yhteisvaikutuksista muiden hankkeiden kanssa lausuttu, ELY-keskus on voinut päätyä siihen, että hanke aiheuttaa todennäköisesti laadultaan ja laajuudeltaan YVA-lain hankeluettelon hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä ympäristövaikutuksia. Näin ollen ELY-keskuksen päätös ei ole lainvastainen valituksessa esitetyillä perusteilla.
(37)Yhtiön valitus on siten hylättävä. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Laura Leino.