2024 false KHO:2024:90 A Oy harjoitti liiketoimintaa ketjuyrityksenä tavaratalossa, joka toimi niin sanottuna kaksiyritysympäristönä. A Oy vastasi elintarvikkeiden ja toinen yhtiö käyttötavaroiden väh
§:n 3 momentin mukaan. Mikäli muutoksenhakijoille myönnetään valitusluvat, yhtiö pyytää, että Valviran valitus jätetään tutkimatta puuttuvan valitusoikeuden vuoksi tai toissijaisesti sen valitus hylätään, aluehallintoviraston valitus hylätään ja Valvira sekä aluehallintovirasto velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa täysimääräisesti 31 512,04 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen.
(15)Valvira ja Itä-Suomen aluehallintovirasto ovat vaatineet A Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut 1. Valviran valitusoikeus Kysymyksenasettelu ja viranomaisen valitusoikeutta koskeva säännös
(16)Asiassa on ensin ratkaistava, onko Valviralla oikeus valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla aluehallintoviraston alkoholin vähittäismyyntilupaa koskevassa päätöksessä asetettu lupamääräys on kumottu ja siten muutettu aluehallintoviraston päätöstä.
(17)Oikeudenkäynnistä
§:n 2 momentin mukaan alkuperäisen hallintopäätöksen tehneellä viranomaisella on oikeus hakea muutosta valittamalla hallintotuomioistuimen päätökseen, jolla hallintotuomioistuin on kumonnut viranomaisen päätöksen tai muuttanut sitä.
(18)Saman pykälän 3 momentin mukaan viranomainen saa hakea muutosta valittamalla myös, jos valittaminen on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
(19)Alkoholin vähittäismyyntilupaa koskevan hallintopäätöksen asiassa on tehnyt Itä-Suomen aluehallintovirasto. Siten asiassa on ratkaistava, onko Valviralla valitusoikeus hallinto-oikeuden päätöksestä oikeudenkäynnistä
§:n 3 momentin nojalla. Mainitun momentin perusteella valitusoikeuden edellytyksenä on, että valittaminen on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi.
(20)Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastosta annetun lain 2 § 1 momentin 1 kohdan mukaan viraston tehtävänä on huolehtia alkoholilaissa sille säädetystä ohjauksesta ja valvonnasta. Alkoholilain 60 §:n 2 momentin mukaan Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto valvoo alkoholijuomien vähittäismyyntiä koko maassa.
(21)Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Valviralle on lainsäädännössä nimenomaisesti osoitettu alkoholin vähittäismyyntiä koskeva valvontatehtävä. Valviran valitusoikeus alkoholin vähittäismyyntilupaa koskevassa asiassa on siten tarpeen oikeudenkäynnistä hallintolaissa annetun lain 109 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla Valviran valvottavana olevan yleisen edun vuoksi. A Oy:n esittämä väite Valviran puuttuvasta valitusoikeudesta on siten hylättävä. 2. Pääasia 2.1. Alkoholin vähittäismyyntilupa Kysymyksenasettelu
(22)Asiassa on pääasian osalta kysymys siitä, onko aluehallintovirasto voinut mainitsemillaan perusteilla asettaa A Oy:lle edellä kohdassa 4 tarkemmin kuvatun alkoholin vähittäismyynnin kassa- ja myyntijärjestelyjä koskevan lupamääräyksen alkoholilain 17 §:n 4 momentin nojalla.
(23)Valviran ja Itä-Suomen aluehallintoviraston mukaan luvanhaltijalla tulee olla työn johto- ja valvontaoikeus siihen henkilökuntaan, joka luvanhaltijan puolesta luovuttaa alkoholijuoman asiakkaalle ja varmistaa vähittäismyyntikieltojen noudattamisen. Työn johto- ja valvontaoikeus on suoraan johdettavissa alkoholilain 39 §:n sanamuodosta, jonka mukaan vähittäismyynti- ja anniskeluluvanhaltijan sekä hänen henkilökuntansa tulee valvoa 35 — 38 §:ssä säädettyjen kieltojen ja velvoitteiden noudattamista ja vastata järjestyksenpidosta vähittäismyynti- ja anniskelupaikassa. Luvanhaltijan henkilökunnan on siten ennen alkoholijuoman luovuttamista asiakkaalle varmistuttava vähittäismyyntikieltojen noudattamisesta.
(24)Muutoksenhakijoiden mukaan alkoholijuomista saatavan maksun vastaanottaminen on niin ikään oleellinen osa alkoholijuomien myyntitoimintaa, eikä tätäkään osaa myyntitoiminnasta voi ulkoistaa sellaiselle toimijalle, jonka osalta lupaedellytysten täyttymistä ei ole arvioitu. Mikäli maksu alkoholijuomista suoritettaisiin jollekin muulle toimijalle, luvanhaltijan voitaisiin katsoa osittain luovuttaneen lupansa toiselle toimijalle alkoholilain 10 §:n vastaisesti.
(25)Aluehallintovirastolla on alkoholilain 17 §:n 4 momentin nojalla toimivalta asettaa lupamääräys, jonka sisältö perustuu suoraan alkoholilain säännöksiin. Vähittäismyynnin kassa- ja myyntijärjestelyjä koskeva lupaehto on asetettu alkoholilain 17 §:n 4 momentin perusteella, sillä paikan toimintaan liittyy erityisiä valvonnan riskejä.
(26)A Oy:n mukaan tässä asiassa ei esiinny mitään valvonnallisia riskejä. Lisäksi alkoholilain 17 §:n 4 momentissa edellytetään ”erityisiä” valvonnallisia riskejä eli kynnys lupamääräyksen asettamiselle tällä perusteella on asetettu korkealle.
(27)Alkoholilain 17 §:n 4 momentti ei anna viranomaisille toimivaltaa asettaa lupamääräystä luvanhaltijan velvoitteiden selkeyttämiseksi, vaan lupamääräys voidaan asettaa ainoastaan, jos paikan sijaintiin tai toimintaan liittyy erityisiä valvonnan tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden riskejä, kuten esimerkiksi jos samassa toimipaikassa harjoitetaan myös anniskelua.
(28)Alkoholilaista ei ole johdettavissa vaatimusta siitä, että luvanhaltijan tulisi itse luovuttaa alkoholijuoma asiakkaalle tai että yksin luvanhaltijaan työsuhteessa oleva henkilö voisi tämän tehdä. Näin ollen myös luvanhaltijan ja toisen yrityksen yhteinen henkilökunta voi luovuttaa luvanhaltijan omistamia alkoholijuomia luvanhaltijan puolesta. Estettä ei ole myöskään sille, että yhteinen henkilökunta vastaanottaa maksun alkoholijuomista luvanhaltijan puolesta. Alkoholijuomien myyntiin osallistuvat työntekijät ovat myös A Oy:n henkilökuntaa. Ketjuyritys osallistuu muun ohella yhteisen henkilökunnan palkkakuluihin. Yhteiset työntekijät ovat koulutettuja valvomaan alkoholijuomien vähittäismyyntiä. Alkoholijuomat kuuluvat nyt kyseessä olevassa asiassa A Oy:n omaisuuteen, ja luvanhaltija on alkoholijuomien myyjä B Oy:n kanssa tehdyn tavaratalosopimuksen mukaisesti.
(29)Yhtiö katsoo, että aluehallintovirastolla ei ole toimivaltaa asettaa lupamääräyksiä henkilökuntaan liittyvien alkoholilain 38 §:n ja 39 §:n perusteella. Henkilökuntaa koskevat lupamääräykset eivät kuulu luvan myöntämisen edellytyksiin. Sovellettavat oikeusohjeet
(30)Alkoholilain 5 §:n 1 momentin mukaan alkoholijuomia ei saa myydä ilman lupaa.
(31)Saman lain 10 §:n mukaan lupaa ja siihen sisältyviä oikeuksia ei saa myydä eikä muutoin luovuttaa kokonaan tai osittain toiselle.
(32)Saman lain 17 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan enintään 5,5 tilavuusprosenttia etyylialkoholia sisältävän alkoholijuoman vähittäismyyntilupa koskee vähittäismyyntiä yhden vähittäismyyntipaikan sisätiloissa ja se myönnetään monipuolista valikoimaa päivittäin tarvittavia elintarvikkeita maankäyttö- ja rakennuslaissa (132/1999) tarkoitetussa rakennuksessa muutoin kuin tilapäisesti myyvälle hakijalle, jos alkoholijuomien myynnin osuus elinkeinotoiminnassa ei ole selvästi muiden elintarvikkeiden myynnin osuutta suurempi.
(33)Saman pykälän 3 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetun luvan myöntämisen edellytyksenä on lisäksi, että hakija on laatinut 56 §:ssä tarkoitetun omavalvontasuunnitelman.
(34)Saman pykälän 4 momentin mukaan lupaviranomainen saa asettaa vähittäismyynnin kassa- ja myyntijärjestelyjä koskevia lupamääräyksiä, jos paikan sijaintiin tai toimintaan liittyy erityisiä valvonnan tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden riskejä tai jos samassa toimipaikassa harjoitetaan myös anniskelua.
(35)Saman lain 35 §:n 1 momentin mukaan alkoholijuomien vähittäismyyntiä saa harjoittaa vain luovuttamalla niitä asiakkaalle hyväksytyssä vähittäismyyntipaikassa. Vähittäismyyntiluvan haltija saa myydä vain luvassa tarkoitettuja alkoholijuomia.
(36)Saman lain 38 §:n 1 momentin mukaan vähittäismyynti- ja anniskelupaikassa tulee olla toiminnan laajuus ja laatu huomioon ottaen riittävästi henkilökuntaa tehokkaan valvonnan ja järjestyksenpidon toteuttamiseksi.
(37)Saman pykälän 2 momentin mukaan vähittäismyynti- ja anniskelupaikassa tulee olla paikalla luvanhaltijan edustajana tämän määräämä vastaava hoitaja tai muu luvanhaltijan tähän tehtävään nimeämä henkilö, jos paikka on avoinna asiakkaille.
(38)Saman lain 39 §:n 1 momentin mukaan vähittäismyynti- ja anniskeluluvanhaltijan sekä hänen henkilökuntansa tulee valvoa 35 — 38 §:ssä säädettyjen kieltojen ja velvoitteiden noudattamista ja vastata järjestyksenpidosta vähittäismyynti- ja anniskelupaikassa. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
(39)Korkean hallinto-oikeus katsoo, että alkoholilain 17 §:n 4 momentin tarkoituksena on ehkäistä erityisiä valvonnan tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden riskejä, jotka liittyvät alkoholin vähittäismyyntipaikan tai anniskelupaikan sijaintiin tai toimintaan. Alkoholilaissa ei ole kuitenkaan edellytetty, että ainoastaan luvanhaltija tai hänen henkilökuntansa voivat luovuttaa alkoholijuomia asiakkaille. Hallituksen esityksessä alkoholilaiksi (HE 100/2017 vp) on 38 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa nimenomaisesti lausuttu, että henkilökuntaa koskevat säännökset eivät kuulu luvan myöntämisen edellytyksiin. Näin ollen alkoholijuomien asiakkaille luovutuksen osalta ei ole alkoholilain 17 §:n 4 momentin mukaista perustetta lupamääräyksen asettamiselle.
(40)Alkoholilaissa ei myöskään edellytetä, että alkoholijuomien maksun voi vastaanottaa vain vähittäismyyntiluvan haltija tai maksujen välittämistä laillisesti tarjoava toimija, joka välittää maksun luvanhaltijalle. Näin ollen myöskään yhtiöiden yhteisten kassatoimintojen ja kassajärjestelmän johdosta alkoholijuomien maksun vastaanottamisen osalta ei ole alkoholilain 17 §:n 4 momentin mukaista perustetta lupamääräyksen asettamiselle.
(41)Aluehallintovirasto ei ole päätöksessään muutoinkaan esittänyt, että A Oy:n toimintaan tai sijaintiin liittyisi alkoholilain 17 §:n 4 momentin tarkoittamia riskejä, joiden perusteella nyt kyseessä olevat lupamääräykset voitaisiin asettaa.
(42)Edellä todettuun nähden aluehallintovirasto ei ole voinut mainitsemillaan perusteilla asettaa alkoholilain 17 §:n 4 momentin nojalla lupamääräystä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. 2.2. Oikeudenkäyntikulut
(43)Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.
(44)Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos ja päätöksen perustelut huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A Oy joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Valvira ja Itä-Suomen aluehallintovirasto on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n ja 100 §:n nojalla velvoitettava yhteisvastuullisesti korvaamaan A Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla. 3. Valituslupahakemuksen hylkääminen
(45)Alkoholilain 81 §:n 2 momentin mukaan hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolle ja aluehallintovirastolle voidaan myöntää valituslupa vain hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella.
(46)Valitusluvan perusteista säädetään 1.1.2020 voimaan tulleessa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa, jolla on kumottu hallintolainkäyttölaki (586/1996). Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan valituslupa on myönnettävä, jos lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi
(47)Sen perusteella, mitä aluehallintovirasto on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta siltä osin kuin asiassa on kyse oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa. Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannele Ranta-Lassila, Eija Siitari, Vesa-Pekka Nuotio, Joni Heliskoski ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Anna Ahlberg.