2025 false KHO:2025:63 ELY-keskus oli myöntänyt A:lle luvan harjoittaa kaupallista kalastusta osakaskunnan vesialueella. A, joka oli kaupallinen kalastaja, ei kuulunut osakaskuntaan. Osakaskunnan vesi
§:n 1 momentin mukaan kalavarojen kestävän tuoton ja hyödyntämisen sekä käyttö- ja hoitosuunnitelman toteutumisen turvaamiseksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi myöntää kaupalliselle kalastajalle enintään viiden vuoden määräajaksi luvan kaupallisen kalastuksen harjoittamiseen, jos: 1) vesialue on käyttö- ja hoitosuunnitelmassa määritetty kaupalliseen kalastukseen hyvin soveltuvaksi; 2) vesialueen kalakantojen tila mahdollistaa niiden hyödyntämisen kaupalliseen kalastukseen; 3) luvanhakija ei ole itse eikä kalatalousalueen avustuksella päässyt kalastusoikeuden haltijoiden kanssa sopimukseen vesialueen käyttämisestä kaupalliseen kalastukseen; ja 4) kaupallisen kalastuksen harjoittamisesta ei aiheudu merkittävää haittaa alueen rannanomistajille tai -haltijoille tai alueen muulle käytölle.
(21)
§:n 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on luvassa määrättävä kalastukselle sallitut alueet, sallitut pyydykset, kalastuksen kohteena olevat kalalajit, sallitut kalastusajankohdat sekä tarvittaessa sallittu enimmäissaalis. Lisäksi luvassa voidaan määrätä, miten kaupallisen kalastajan on raportoitava saaliistaan.
(22)
§:n 3 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettua lupaa ei saa myöntää, jos luvan nojalla tapahtuva kalastus heikentäisi kohtuuttomasti kalastusoikeuden haltijan mahdollisuutta hyödyntää kalastusoikeuttaan tai jos siitä aiheutuisi muuta merkittävää haittaa.
(23)
§:n 4 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lupapäätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta.
(24)Kalastuslakia ja eräitä siihen liittyviä lakeja koskevan hallituksen esityksen (HE 192/2014 vp) yleisperusteluissa todetaan muun ohella seuraavaa: ”Lain yhtenä tavoitteena on ammattikalastajien toimintaedellytysten parantaminen. Tavoitteeseen pyritään muun muassa määrittelemällä kalatalousalueiden käyttö- ja hoitosuunnitelmissa kaupalliseen kalastukseen hyvin soveltuvat alueet, joita koskevia kalastuslupia ja kalastusoikeuksien vuokrasopimuksia kalavesien omistajat sitoutuisivat tekemään alueen kaupallisten kalastajien kanssa. Viime kädessä kaupallisilla kalastajilla olisi laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä mahdollisuus saada omistajan sijaan ELY-keskukselta lupa. Näillä keinoin kalastusta voitaisiin kohdentaa pyyntivahvoihin ja mahdollisesti alihyödynnettyihin kalakantoihin ja samalla lisätä kotimaisen kalan tarjontaa kuluttajille. --- (---) Kaupallisille kalastajille annettaisiin mahdollisuus hakea kalastusoikeuden haltijan luvan lisäksi määräaikainen kaupallisen kalastuksen lupa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksilta. Laissa säädettäisiin tarkasti luvanmyöntämisen edellytyksistä ja lupaehdoista. Tarkoituksena olisi, että ELY-keskuksien myöntämä lupa olisi viime sijainen ja poikkeustapauksissa käytettävä keino päästä kalastamaan alihyödynnettyjä kalakantoja kaupalliseen kalastukseen hyvin soveltuvilla vesialueilla. --- Kaupallisten kalastajien kalaan pääsy helpottuu ehdotetun lain avulla. ELY-keskusten myöntämien lupien avulla voidaan uusia alueita saada kalastuksen piiriin silloin kun lain asettamat tiukat ehdot toteutuvat. Lähinnä tämä koskee vesialueita, joiden kalantuotanto on vajaasti hyödynnetty. (---)”
(25)Samassa hallituksen esityksessä (HE 192/2014 vp) todetaan
§:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa: ”Kalastuksen kestävyyden turvaamisen ohella lainuudistuksen eräänä keskeisenä tavoitteena on parantaa kaupallisen kalastuksen toimintaedellytyksiä ja helpottaa kaupallisten kalastajien mahdollisuuksia harjoittaa elinkeinoaan sekä lisätä kotimaisen kalan tarjontaa niin kauppoihin kuin jalostustoimintaankin. Tässä tarkoituksessa säädettäisiin kaupallisille kalastajille mahdollisuus päästä vesille myös sellaisissa tilanteissa, joissa se ei onnistu kalastusoikeuden haltijoiden kanssa tehtävillä sopimuksilla. Tällaisia tilanteita saattaa käytännössä esiintyä esimerkiksi kalastusoikeuden haltijoiden sopimuksentekohaluttomuuden tai passiivisuuden vuoksi tai siitä syystä, että omistajiin ei saada yhteyttä. Erityisen ongelmallinen tilanne on vesialueilla, joilla kalavarat kestäisivät niiden laajaperäisemmän hyödyntämisen, mutta sopimustoiminnan ongelmat estävät tarpeettomasti kaupallisen kalastuksen harjoittamisen. Esimerkiksi pieni muutaman hehtaarin vesialue keskeisellä kaupalliseen kalastukseen soveltuvalla alueella voi käytännössä estää koko alueen hyödyntämisen kaupalliseen kalastukseen. Koska kalastusoikeus on lähtökohtaisesti vesialueen omistajalle kuuluva omaisuudensuojaa nauttiva etuus, on esitettävän lupajärjestelmän hyväksyttävyys perustuslain 15 §:n näkökulmasta keskeinen kysymys. Ehdotettavan 13 §:n mukaisesti lupa voitaisiin myöntää vain, jos 1 momentissa säädetyt kaikki neljä luvan myöntämistä koskevaa edellytystä täyttyvät. Lupa voitaisiin myöntää enintään viideksi vuodeksi kerrallaan. Luvan myöntäminen on sidottu kalavarojen kestävän tuoton varmistamiseen ja käyttö- ja hoitosuunnitelman tavoitteiden toteuttamiseen. Lupia voidaan siten myöntää vain alueille, joiden kalakannat kestävät niiden taloudellisen hyödyntämisen ja jotka on käyttö- ja hoitosuunnitelmassa määritelty tähän tarkoitukseen hyvin soveltuviksi. (---) --- Mahdollista lupaa myöntäessään viranomaisen tulisi lisäksi harkita, olisiko lupahakemuksessa esitetty kalastus mahdollista ilman, että siitä aiheutuu merkittävää haittaa vesialuetta ympäröivien rantojen omistajille tai vesialueen muulle käytölle. Muuna käyttönä tässä yhteydessä pidettäisiin esimerkiksi alueella jo harjoitettavaa kaupallista kalastusta, joka tapahtuu kalastusoikeuden haltijalta saatuun lupaan perustuen. Pykälässä esitetty lupajärjestelmä on tarkoitettu käytettäväksi tilanteissa, joissa luvansaanti kaupalliseen kalastukseen on estynyt, mutta kaupallisen kalastuksen lisääminen alueella olisi kaikki näkökohdat huomioiden mahdollista ja käyttö- ja hoitosuunnitelman tavoitteiden mukaista. Lupajärjestelmällä ei perustettaisi kaupallisille kalastajille uutta, omistajan luvalle vaihtoehtoista järjestelmää, jolla vaikutettaisiin kalastusoikeuden haltijoilta luvan saaneiden kalastajien kalastusmahdollisuuksia heikentäen, vaan tällainen merkittävä heikentäminen olisi tulkittava 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetuksi merkittäväksi haitaksi alueen muulle käytölle. Pykälän 2 momentissa esitetään säädettäväksi niistä seikoista, joista ELY-keskuksen on määrättävä lupaan liitettävissä ehdoissa. Ehtojen määräämisellä luvanmukainen kalastus rajataan yksityiskohtaisesti määrittelemällä luvan alueellinen laajuus, sallitut kalanpyydykset, kalastettavat kalalajit, sallitut kalastusajankohdat sekä tarvittaessa luvan mukaisen kalastuksen sallittu enimmäissaalis. Lupaehdoilla pyritään varmistamaan alueen kalastuksen ekologisen kestävyyden säilymisen lisäksi se, ettei kalastuksesta aiheutuisi 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettua merkittävää haittaa. Säännöksen 3 momentissa asetettaisiin ehdottomaksi luvanmyöntämisen esteeksi se, että lupahakemuksessa tarkoitettu kalastus aiheuttaisi kalakantavaikutusten tai kalastusoikeuden hyödyntämistä haittaavien muiden vaikutusten johdosta merkittävää haittaa alueen kalastusoikeuden haltijoiden kalastukselle tai se, että kalastuksesta muuten aiheutuisi merkittävää haittaa.” 1.2.2 Hallintolaki
(26)Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen. 1.3 Saatu selvitys
(27)Y:n osakaskunnan vesialuetta sijaitsee muun ohella Oulujärven Niskanselällä ja Painuanlahdessa. Oulujärven kalatalousalueen vuosille 2022 — 2031 laaditun käyttö- ja hoitosuunnitelman mukaan Oulujärvi on kaupalliseen kalastukseen hyvin soveltuva järvi. Oulujärven taloudellisesti merkittävin kalalaji on kuha, ja suurin kalastuspaine Oulujärvessä kohdistuu kuhaan.
(28)Käyttö- ja hoitosuunnitelman mukaan Oulujärven kuhakanta voimistui runsaasti 2000-luvulla ja kuhan kokonaissaalis järvessä saavutti huippunsa vuonna 2012. Sen jälkeen kuhasaaliit ovat heikentyneet merkittävästi. Myös kuhan kasvu Oulujärvessä on hidastunut 2000-luvulla merkittävästi. Kasvun hidastuminen ja kalastuksen liiallinen keskittyminen kuhaan voivat käyttö- ja hoitosuunnitelman mukaan aiheuttaa sen, että Oulujärveen jalostuu heikosti kasvava ja pienikokoisena sukukypsäksi tuleva kuhakanta. Kun kokonaissaaliit nousevat yli kestävän kalastuksen rajan, kuhakanta romahtaa. Käyttö- ja hoitosuunnitelman mukaan taantumisesta on jo viitteitä eikä ole varmaa, että kuhakanta kestää nykyisen kalastuspaineen. Käyttö- ja hoitosuunnitelman tavoitteena kuhan osalta on kannan elinvoimaisuus ja kalastuksen kestävä taso. Jo asetetun alamitan lisäksi kuhalle voi olla tarpeen asettaa väli- tai ylämitta sekä kutupaikoille ajalliset tai paikalliset rauhoitukset ja ottaa käyttöön verkon solmuvälisäätely.
(29)Hallinto-oikeuden päätöksessä mainitusta Luonnonvarakeskuksen tutkimuksesta (Kalastonhoidon kehittäminen Oulujoenvesistössä; Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 47/2023) ilmenee, että Oulujärven kuhakannan nykytila on hyvä koko pohjoisen Euroopan mittakaavassa eikä kuhakanta ole kalastuksen seurauksena alittanut biologisesti kestävää tuottokykyään vuoden 2004 jälkeen. Aikaisemmissa tutkimuksissa on arvioitu, että Oulujärven kuhakanta voisi tuottaa kestävästi noin sadan tonnin saaliin vuosittain. Toteutuneiden saaliiden ja kuhakannan kehityksen perusteella tämä ei ole ollut yliarvio. Vaikka vuosittainen vaihtelu on ollut voimakasta, heikko lisääntyminen ei tutkimuksen mukaan näyttäisi johtuneen liian pienestä kutukannasta, koska heikoimmat poikasvuosiluokat 2000- ja 2010-luvuilla ovat syntyneet vahvan kutukannan aikana. Jos kuhan kalastusta rajoitetaan liikaa, kannan biomassa saattaa kasvaa huomattavan suureksi, millä voi olla huomattavia vaikutuksia muiden lajien kantoihin ja mikä voi heikentää myös kuhakannan omaa tuottavuutta, kuten vuosina 2009 — 2012. Viimeisimmät raportoidut kirjanpitokalastajien saalistiedot ja niistä laskettu nousujohteinen kuhan yksikkösaalis viittaavat tutkimuksen mukaan siihen, että Oulujärven kuhan kutukanta on edelleen ollut riittävän vahva ja että tutkimuksessa esitettyjen ala- ja ylämittasäätelytoimenpiteiden lisäksi muita rajoituksia ei toistaiseksi tarvittaisi.
(30)Asiakirjoista ilmenee, että Y:n osakaskunta on istuttanut alueelleen kuhaa ja taimenta. Turvatakseen kalojen pääsyn kutu- ja syönnösalueille osakaskunta on rajoittanut kalastusta kalastussäännössään mainituissa alueensa osissa, muun ohella Painuanlahdessa ja sen suun alueella sekä Nimisojan Oulujärven puoleisella suualueella, kieltämällä seisovien pyydysten, kuten rysän ja katiskan, käyttämisen. Kalastussäännön mukaan Painuanlahdessa saa pitää enintään 1,5 metriä korkeaa rysää.
(31)Osakaskunnan kokous on 9.12.2021 päättänyt, että lupia kaupalliseen kalastukseen myönnetään vain osakaskuntaan kuuluville kaupallisille kalastajille. Osakaskunta ei enää vuoden 2021 jälkeen ole myöntänyt lupaa toiminimellä X t:mi kalastavalle A:lle tai muille osakaskunnan ulkopuolisille kaupallisille kalastajille. X t:mi kuuluu kaupallisten kalastajien ryhmään I. Y:n osakaskunnassa on osakkaina viisi kaupallista kalastajaa, jotka kaikki kuuluvat kaupallisten kalastajien ryhmään II ja jotka kalastavat alueella osakaskunnan myöntämien kalastuslupien perusteella.
(32)A on hakenut ELY-keskukselta toiminimelle X t:mi
§:n mukaista lupaa harjoittaakseen osakaskunnan alueella kaupallista kalastusta neljällä yli 1,5 metriä korkealla isorysällä, kymmenellä alle 1,5 metriä korkealla pikkurysällä ja kymmenellä katiskalla. Lupaa on haettu vuosiksi 2023 —
- ELY-keskus on 2.6.2023 hyväksynyt hakemuksen päätökseen sisältyvin ehdoin ja tarkennuksin. Luvan perusteella A saa kalastaa toiminimellään kuhaa, haukea, lahnaa, ahventa ja madetta Oulujärven Niskanselällä Y:n osakaskunnan vesialueella. Päätöksen mukaan lupa on voimassa 2.6.2023 — 31.12.
- Hallinto-oikeus on osakaskunnan valituksen enemmälti hyläten lyhentänyt luvan voimassaolon päättymään 31.5.
- 1.4 Oikeudellinen arviointi 1.4.1 Ratkaisun lähtökohtia
(33)
§:n nojalla myönnetyn luvan perusteella tapahtuva kaupallinen kalastus on poikkeus siitä kalastuslain 5 §:n 1 momentissa säädetystä lähtökohdasta, jonka mukaan kalastuksesta määrää vesialueen omistaja.
§:n 1 momentin johtolauseesta lisäksi ilmenee, että luvan myöntäminen
§:n nojalla on harkinnanvaraista. Korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että kalastuslain esitöissä tähdennetään erityisesti 13 §:n mukaisen luvan viimesijaisuutta ja poikkeuksellisuutta. Esitöissä myös korostetaan kalastuksen ekologista kestävyyttä ja sitä, että 13 §:n mukainen lupa tulee kyseeseen lähinnä sellaisilla alueilla, jotka ovat kalataloudellisesti alihyödynnettyjä.
(34)Kun myös otetaan huomioon, että kalastusoikeuden haltijana osakaskunta vastaa kalastuslain 41 §:n mukaisesti kalastuksen järjestämisestä alueellaan, kaupallisen kalastajan
§:n perusteella saama kalastusoikeus ei lähtökohtaisesti voi olla laajempi kuin osakaskuntaan kuuluvien ja osakaskunnan luvan perusteella kalastavien kalastusoikeuden käyttömahdollisuus on.
(35)Korkein hallinto-oikeus viittaa edellä lausuttuun ja selvyyden vuoksi vielä toteaa, että kaikkien lakiin perustuvien luvan myöntämisen edellytysten on luonnollisesti täytyttävä, jotta luvan myöntämistä
§n nojalla voidaan ylipäätään harkita. 1.4.2 Luvan myöntämisen edellytykset
(36)Oulujärvi, johon kuuluvaa osakaskunnan vesialuetta hakemus on koskenut, on määritetty käyttö- ja hoitosuunnitelmassa kokonaisuudessaan kaupalliseen kalastukseen hyvin soveltuvaksi vesialueeksi. Lisäksi osakaskunnan kokous on päättänyt, että lupia kaupalliseen kalastukseen myönnetään vain osakaskuntaan kuuluville kaupallisille kalastajille.
§:n 1 momentin 1 ja 3 kohdassa säädettyjen luvan myöntämisedellytysten voidaan siten katsoa täyttyneen.
(37)Asiassa on tämän jälkeen arvioitava, mahdollistaako osakaskunnan Oulujärvessä olevan vesialueen kalakantojen tila niiden hyödyntämisen kaupalliseen kalastukseen
§:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
(38)Osakaskunta on vaatimuksensa tueksi vedonnut epävarmuuteen sen suhteen, kestääkö kuhakanta nykyisen kalastuspaineen, vesialueensa erityispiirteisiin, alueella oleviin kuhan kutupaikkoihin ja alueella tekemiinsä kuhan ja taimenen istutuksiin.
(39)Oulujärvessä kaupallinen kalastus kohdistuu erityisesti kuhaan. Luonnonvarakeskuksen tutkimuksen mukaan kuhakannan tila Oulujärvessä on hyvä ja kalastuksen liiallinen rajoittaminen voi kasvattaa kuhan biomassaa ja vaikuttaa muiden lajien kantojen lisäksi myös kuhakannan tuottavuuteen. Käyttö- ja hoitosuunnitelmassa toisaalta kuitenkin mainitaan, että kuhan kasvu järvessä on hidastunut 2000-luvulla ja vuoden 2012 jälkeen kuhasaaliit ovat heikentyneet. Käyttö- ja hoitosuunnitelmassa muutoksia luonnehditaan merkittäviksi, eikä suunnitelman mukaan ole varmaa, että kuhakanta kestää nykyisen kalastuspaineen. Tavoitteena käyttö- ja hoitosuunnitelmassa on kuhakannan elinvoimaisuus ja se, että kuhan kalastus on kestävällä tasolla. Tähän liittyen suunnitelmassa mainitaan muun ohella kuhan kutupaikoille asetettavat ajalliset ja paikalliset rauhoitukset.
(40)Kuhakannan kehityksestä Oulujärvellä on esitetty erilaisia näkemyksiä. Selvitykset kuvaavat kuitenkin lähinnä koko Oulujärven tilaa. Kun otetaan huomioon Oulujärven suuri koko, ne eivät siten välttämättä osoita, millaisia vaikutuksia luvan mukaisella kalastuksella olisi erityisesti osakaskunnan alueella.
(41)Osakaskunta on kalastuksesta alueellaan vastaavana kalastusoikeuden haltijana kieltänyt kalastussäännössään rysillä, verkoilla ja katiskoilla tapahtuvan kalastamisen Painuanlahden suun alueella Oulujärven Yksipistonselän puolella, ruopatussa uomassa ja Painuanlahden puolisella alueella sekä Nimisojan Oulujärven puoleisella suualueella. Saadun selvityksen mukaan rajoitukset vastaavat käyttö- ja hoitosuunnitelmassa esitettyjä toimenpiteitä.
(42)Kun otetaan huomioon Oulujärven kuhakannan tilaa koskeva epävarmuus, käyttö- ja hoitosuunnitelmassa tavoiteltu kannan elinvoimaisuus ja kestävä kalastus sekä osakaskunnan niihin liittyen alueelleen määräämät rajoitukset, ELY-keskukselle lupaviranomaisena kuuluva hallintolain 31 §:n 1 momentin mukainen selvitysvelvollisuus korostuu. ELY-keskuksen päätöksestä ei kuitenkaan käy ilmi, miten se on ottanut huomioon ne kalastusrajoitukset, jotka osakaskunta on kalastussäännössään asettanut osakaskuntaan kuuluville kalastajille. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon, mitä edellä on lausuttu siitä, että kaupallisen kalastajan
§:n perusteella saama kalastusoikeus ei lähtökohtaisesti voi olla laajempi kuin osakaskuntaan kuuluvien kalastusoikeuden käyttömahdollisuus, ELY-keskuksen päätös on ollut puutteellinen.
(43)Luvan myöntämisen edellytyksiä on vielä arvioitava
§:n 3 momentin perusteella. Mainitun lainkohdan mukaan lupaa ei saa myöntää, jos luvan nojalla tapahtuva kalastus heikentäisi kohtuuttomasti kalastusoikeuden haltijan mahdollisuutta hyödyntää kalastusoikeuttaan tai jos siitä aiheutuisi muuta merkittävää haittaa. Kysymys on ehdottomasta luvan myöntämisen esteestä.
(44)Korkein hallinto-oikeus toteaa, että
§:n säätäminen liittyy pyrkimykseen parantaa kaupallisen kalastuksen toimintaedellytyksiä. Lain esitöissä on tähän liittyen viitattu muun ohella kalastusoikeuden haltijoiden passiivisuuteen tai haluttomuuteen tehdä sopimuksia tilanteessa, jossa vesialue on kalataloudellisesti alihyödynnetty.
(45)Saadun selvityksen mukaan viisi osakaskunnan osakasta harjoittaa kaupallista kalastusta. He kalastavat osakaskunnan alueella Oulujärvessä osakaskunnan myöntämän kalastusluvan perusteella. Tähän nähden ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä mainittu kuhakannan tilaa koskeva epävarmuus, ei voida pitää selvitettynä, että kalakanta osakaskunnan alueella olisi vajaasti hyödynnetty ja että 13 §:n perusteella harjoitettavasta kaupallisesta kalastuksesta ei aiheutuisi merkittävää haittaa alueen muulle käytölle. ELY-keskuksen päätös ei siten tältäkään osin ole perustunut riittävään ja asianmukaiseen selvitykseen.
(46)Edellä mainitut kalakannan kestävyyteen liittyvät seikat ja alueella jo harjoitettava kaupallinen kalastus huomioon ottaen ELY-keskuksen olisi tullut varmistaa riittävillä selvityksillä ja mahdollisilla asianmukaisilla määräyksillä, ettei 13 §:n mukaisen luvan myöntämiselle ole pykälän 3 momentissa tarkoitettua ehdotonta estettä. 1.4.3 Johtopäätös
(47)Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset on kumottava ja asia palautettava ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi. 2. Oikeudenkäyntikulut
(48)Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Y:n osakaskunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Petri Leinonen.