2008 false KKO:2008:87 Palkkaturvaviranomainen oli hylännyt palkkaturvahakemuksen sillä perusteella, että palkkaturvana haetun saatavan, jota työnantaja ei ollut kiistänyt, ei katsottu perustuvan työs

§:n 1 momentin mukaan osoittaa nostamaan määräajassa kanne tuomioistuimessa työnantajaa vastaan. 9. Muutoksenhakujärjestelmä muutettiin kaksijakoiseksi 1.11.1984 voimaan tulleella lailla (403/1984), jolla säädettiin palkkaturvapäätöksestä tehtävästä hallintovalituksesta. Hallintovalitus oli palkkaturvalain 8 §:n mukaan muutoksenhakukeinona päätökseen, jolla palkkaturvahakemus oli hylätty muulla kuin lain 7 §:n l momentissa tarkoitetulla perusteella. Sanotun momentin 2 kohdan mukaan työntekijä oli osoitettava nostamaan kanne valtiota vastaan, jos hylkääminen johtui siitä, ettei saatavan perustetta tai määrää katsottu selvitetyksi eikä työnantaja ollut kiistänyt saatavaa tai että saatavalla ei ollut 2 §:n 1 momentissa tarkoitettua etuoikeutta. Viimeksi mainitussa lainkohdassa viitattiin edeltä kohdasta 8 ilmenevin tavoin etuoikeusasetuksen 4 §:n 1 momentin mukaiseen ja siis työntekijän työsuhteesta johtuvien palkka- ja muiden saatavien etuoikeuteen työnantajan konkurssissa.

§:ää (403/1984) koskevien esitöiden mukaan (HE 67/1984 vp s. 6 - 7) saatavan etuoikeudettomuudesta oli kysymys esimerkiksi silloin, kun oli katsottu, ettei palkkaturvan hakija ollut ollut työsuhteessa. Kysymys työsuhteen olemassaolosta tuli siten ratkaista yleisessä tuomioistuimessa joko kanneteitse tai työnantajan konkurssin yhteydessä.

1. Palkkasaatavien etuoikeus konkurssissa kuitenkin poistettiin, kun etuoikeusasetus kumottiin 1.1.1993 voimaan tulleella velkojien maksunsaantijärjestyksestä annetulla lailla (1578/1992). Samalla muutettiin myös palkkaturvalakia poistamalla sen 7 §:n 1 momentin 2 kohdasta viittaus 2 §:n 1 momentissa tarkoitettuun etuoikeuteen, mutta siirtymäsäännöksen mukaan siinä erikseen mainittuja aikaisemman lain säännöksiä tuli vielä soveltaa, jos työnantajan konkurssi alkoi ennen 1.1.
2. Muutetun säännöksen (1587/1992) mukaan työntekijä oli siis osoitettava nostamaan kanne valtiota vastaan, jos hylkääminen johtui siitä, ettei saatavan perustetta tai määrää katsottu selvitetyksi eikä työnantaja ollut kiistänyt saatavaa.
3. Vuoden 1995 alusta voimaan tulleella lailla (1433/1994) muutettiin hallintovalitusta koskevaa palkkaturvalain 8 §:ää valitusviranomaista ja valitusmenettelyä koskevalta osalta, mutta lainmuutoksen esitöissä (HE 303/1994 vp s. 3) otettiin kantaa myös 7 §:n 1 momentin 2 kohdan (1587/1992) soveltamiskysymykseen seuraavasti: "Työsuhteesta johtuvien saatavien etuoikeuden poistuminen 1 päivästä tammikuuta 1995 merkitsee palkkaturvan muutoksenhaun kannalta kuitenkin sitä, että kysymystä saatavan perustumisesta työsuhteeseen ja siitä johtuvaa etuoikeusasemaa ei enää lainkaan ratkaista tuomioistuimessa konkurssimenettelyn yhteydessä. Palkkaturvalakiin on velkojien maksunsaantijärjestyksestä annetun lain (1578/92) säätämisen yhteydessä jo tehty etuoikeuden menetyksen vaatimat korjaukset, vaikka siirtymäaikana ennen tammikuun 1 päivää 1995 alkaneissa konkursseissa vielä sovelletaan etuoikeuden osalta aikaisempaa menettelyä. Kun etuoikeus vuoden 1995 alusta ei enää ole palkkaturvan maksamisen edellytyksenä eikä

§:n perusteella tuomioistuimen ratkaistavaksi osoitettava asia, kysymys saatavien perustumisesta työsuhteeseen on palkkaturvalain soveltamisedellytys, joka tulee ratkaistavaksi hallinnollisessa muutoksenhakujärjestyksessä." 12. Voimassa olevan palkkaturvalain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen mukaan (HE 104/1998 vp s. 18) ehdotettu 22 §:n säännös vastaa aikaisemman

§:n 1 momentin 2 kohdan säännöstä. Esityksen yleisperusteluissa (HE 104/1998 vp s. 6) todetaan tämän, esitystä tehtäessä voimassa olleen oikeustilan osalta seuraavaa: "Jos hakemus hylätään palkkaturvan saamisen muodollisiin edellytyksiin liittyvillä tai harkintasäännösten perusteilla, työntekijä voi valittaa palkkaturvapäätöksestä työttömyysturvalautakuntaan ja edelleen sen päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen." Valituskelpoisiksi on mainittu esimerkiksi päätökset, joilla hakemus on hylätty sillä perusteella, että saatava ei perustu työsuhteeseen. Korkeimman oikeuden kannanotto 13. Vanhan

§:n 1 momentin 2 kohdan (403/1984) nojalla osoitus vahvistuskanteen nostamiseen valtiota vastaan tuli antaa silloin, kun palkkaturvan hakijan ei katsottu olevan työsopimuslaissa tarkoitetussa työsuhteessa. Tarve asian ratkaisemiseen yleisessä tuomioistuimessa liittyi tuolloin palkkaturvan saamisen edellytyksenä olleeseen saatavan etuoikeuteen työnantajan konkurssissa. Työpalkkasaatavien etuoikeuden poistaminen johti jo vanhan palkkaturvalain voimassa ollessa vahvistuskannetta koskevan säännöksen muuttamiseen ja etuoikeutta koskevan maininnan poistamiseen myös siitä (1587/1992). Edellä kohdassa 7 mainitussa ennakkoratkaisussa KKO 1997:38 on ollut kysymys tilanteesta, jota siirtymäsäännösten perusteella ovat koskeneet ennen etuoikeuden poistamista voimassa olleet säännökset. Siten sillä tai muullakaan oikeuskäytännöllä, jossa on ollut kysymys vanhan lain soveltamisesta, ei ole merkitystä tässä asiassa.

1. Voimassa olevan palkkaturvalain 6 lukuun sisältyviä muutoksenhakua koskevia säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon myös lain 4 §:n 1 momentin säännös, jonka mukaan palkkaturvana maksetaan työsopimuslaissa tarkoitetun työntekijän työsuhteesta johtuvia saatavia, joiden peruste ja määrä on saatu selvitettyä.
2. Palkkaturvalain 22 §:n mukaan, jos palkkaturvana haettu saatava on hylätty selvittämättömänä tai perusteettomana, työntekijän on nostettava saatavan perustetta ja määrää koskeva vahvistuskanne. Kun otetaan huomioon, mitä palkkaturvalain 4 §:n 1 momentissa säädetään, on ilmeistä, että 22 §:ssä mainitussa hylkäämisperusteessa on kysymys siitä, että saatavan perustetta ja määrää ei ole 4 §:ssä edellytetyin tavoin saatu selvitettyä. Kanteen nostamisen valtiota vastaan tulee siten tarkoittaa näiden palkkaturvana haettuja saatavia koskevien seikkojen selvittämistä. Toisenlaiseen johtopäätökseen ei ole aihetta sen johdosta, että tarkoituksenmukaisuussyistä kysymys palkkaturvana haetun saatavan perustumisesta työsopimuslaissa tarkoitettuun työsopimukseen voi kuitenkin tulla yleisen tuomioistuimen tutkittavaksi esimerkiksi silloin, kun se liittyy yleisen tuomioistuimen toimivaltaan kuuluvaan saatavan perustetta ja määrää koskevaan asiaan. Nyt ei ole kysymys sellaisesta tilanteesta.
3. A:n palkkaturvana hakemaa saatavaa ei ole hylätty palkkaturvalain 22 §:ssä tarkoitetulla tavalla perusteettomana. Sen sijaan A:n palkkaturvahakemus on hylätty jo sillä perusteella, että hänen ei ole katsottu olleen työsopimuslaissa tarkoitetussa työsuhteessa. Työvoima- ja elinkeinokeskuksen päätös on siten tarkoittanut sitä, että edellytyksiä palkkaturvalain soveltamiselle ei työsuhteen puuttumisen vuoksi ole ollut. Tällaiseen ratkaisuun, joka on perustunut palkkaturvan saamisen muodollisten edellytysten puuttumiseen, haetaan muutosta hallintovalituksella, mikä ilmenee myös palkkaturvalain esitöistä.
4. Kuten alemmat oikeudet ovat ratkaisuissaan todenneet, myös palkkaturvalain 26 §:n mukainen hallintovalitus merkitsee mahdollisuutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin tuomioistuimessa. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artikla ei edellytä, että asia tulisi kaikissa tapauksissa voida saattaa yleisen tuomioistuimen tutkittavaksi.
5. Näillä perusteilla Korkein oikeus on ratkaissut asian päätöslauselmasta ilmenevällä tavalla. Päätöslauselma Hovioikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Raulos, Kati Hidén, Pasi Aarnio, Juha Häyhä (eri mieltä) ja Hannu Rajalahti. Esittelijä Minna Ihonen (mietintö). Esittelijän mietintö ja eri mieltä olevan jäsenen lausunto Määräaikainen oikeussihteeri Ihonen: Mietintö oli kohtien 1 - 12 osalta Korkeimman oikeuden päätöksen mukainen. Sen jälkeen Korkein oikeus lausunee seuraavaa. Lähtökohtana säännöksen sanamuoto Perustelukohdissa 11 ja 12 kuvatut esityölausumat, joissa viitataan palkkaturvalain 26 §:ssä tarkoitettuun hallintovalitustiehen käsillä olevassa tilanteessa, koskevat aikaisempaa etuoikeusjärjestelmän muutosta sekä voimassa olevan palkkaturvalain yleisperusteluja. Kysymys saatavan perustumisesta työsuhteeseen voi kuitenkin kuulua palkkaturvalain 22 §:n sanamuodon perusteella säännöksen soveltamisalaan ja siten käräjäoikeuden toimivaltaan saatavan perustetta koskevana kysymyksenä. Palkkaturvalain 22 §:n (866/1998) soveltumista käsillä olevaan tilanteeseen tulee arvioida toisaalta palkkaturvajärjestelmän ja siihen liittyvien oikeusturvakeinojen luonteen sekä toisaalta edellä mainittujen esityölausumien merkityksen perusteella. Palkkaturvajärjestelmän luonteesta Voimassa olevan palkkaturvalain 4 §:n (78/2001) mukaan palkkaturvana maksetaan työsopimuslaissa tarkoitetun työntekijän työsuhteesta johtuvia saatavia, joiden peruste ja määrä on saatu selvitettyä. Säännöksen esitöiden (HE 104/1998 vp s. 12) mukaan työsuhteen käsite on määritelty työsopimuslain 1 luvun 1 §:ssä. Toimivalta tutkia työntekijän saatavan perustuminen työsopimuslain 1 luvun 1 §:ssä tarkoitettuun työsopimukseen kuuluu lähtökohtaisesti yleisen tuomioistuimen toimivaltaan. Palkkaturvajärjestelmä muistuttaa hallintolainkäytön piiriin kuuluvaa sosiaaliturvaa siltä osin kuin palkkaturvaa koskevat hakemukset ratkaistaan hallintoviranomaisen toimesta ja palkkaturva maksetaan ensisijaisesti valtion varoista. Kysymyksessä on kuitenkin viime kädessä työnantajien kustantama työntekijöiden yksityisoikeudellisia saatavia turvaava järjestelmä. Tämä yleisin verovaroin ylläpidetystä sosiaaliturvasta poikkeava palkkaturvajärjestelmän luonne ilmenee muun ohella voimassa olevan palkkaturvalain yleisperusteluista (HE 104/1998 vp s. 3) seuraavasti: "Työntekijällä on oikeus saada työsuhteesta johtuvat saatavansa valtion varoista palkkaturvana, jos työnantaja ei maksukyvyttömyytensä vuoksi pysty niitä maksamaan. Palkkaturvana maksetaan saatavat, jotka perustuvat työsopimuslain (320/1970) mukaiseen työsuhteeseen ja jotka työnantaja olisi ollut velvollinen työntekijälleen maksamaan. Palkkaturvaa maksaessaan valtiolle syntyy työnantajaa kohtaan takautumisoikeus, jonka nojalla se perii maksetut palkkaturvamäärät takaisin korkoineen. Se osa palkkaturvamenoista, jota ei saada perittyä työnantajilta tai näiden konkurssipesiltä, laskutetaan vuosittain työttömyyskassojen keskuskassalta. Tähän tarvittavat varat kerätään työnantajilta työttömyysvakuutusmaksuina." Myös palkkaturvaa koskevan muutoksenhaun lähtökohtana on ollut, että palkkasaatavia koskevat epäselvyydet ratkaistaan samassa järjestyksessä kuin palkkasaatavia koskevat riidat pääsääntöisesti, eli yleisissä tuomioistuimissa. Tämä lähtökohta ilmenee esimerkiksi palkkaturvalain muutosta 403/1984 koskevista yleisperusteluista (HE 67/1984 vp s. 3) seuraavasti: "Lain mukaan valtio turvaa työntekijän yksityisoikeudellisen saatavan työnantajalta ja siksi on johdonmukaista, että kysymys palkkaturvamenettelyssä selvittämättä jääneestä saatavasta ja sen määrästä ratkaistaan samassa järjestyksessä kuin palkkasaatavaa koskevat riidat yleensäkin, siis oikeudenkäyntiteitse yleisessä tuomioistuimessa tai, jos työnantaja on konkurssissa, sen yhteydessä. Osoitus eri oikeudenkäyntiin tulee antaa silloin, kun riita koskee sellaista seikkaa, josta työntekijän ja työnantajan kesken voi muutenkin syntyä oikeusriita ja joka voi myös tulla ratkaistavaksi työnantajan konkurssissa." Myös palkkaturvalain muutoksen 1433/1994 esitöissä (HE 303/1994 vp s. 3) katsottiin edelleen perustelluksi, että työsuhteeseen liittyvät työoikeudelliset, saatavien perusteisiin ja määriin liittyvät erimielisyydet ratkaistaan yleisessä tuomioistuimessa kuten tällaiset riidat työnantajan ja työntekijän kesken muutoinkin. Etuoikeusjärjestelmän uudistamisen merkityksestä Etuoikeusjärjestelmän uudistaminen lailla 1587/1992 koski yhteensä yhtätoista eri lakia. Ennen tätä uudistusta oikeus palkkaturvaan edellytti sitä, että haettu saatava nautti työnantajan konkurssissa etuoikeusasetuksen 4 §:n 1 momentin mukaista etuoikeutta. Mainittu etuoikeus koski puolestaan saatavia, jotka perustuivat työsopimuslain 1 §:n 1 momentissa säädettyyn työsopimukseen. Saatavan perustuminen työsopimukseen oli siten edellytyksenä sille, että saatavalla saattoi olla etuoikeusasetuksen 4 §:n 1 momentissa mainittu etuoikeus. Kysymys työsopimuslain 1 §:n 1 momentin tunnusmerkistön täyttymisestä oli tämän vuoksi etuoikeusasetuksen 4 §:n 1 momenttia perustavampi. Kun uudistuksessa poistettiin palkkasaatavien etuoikeus konkurssissa, myös palkkaturvalakia muutettiin tältä osin. Muutoksen tarkoituksena oli lain esitöiden (HE 181/1992 vp s. 22) mukaan erityisesti nopeuttaa palkkaturvan maksamista, minkä lisäksi eräiden korvaussaatavien osalta palkkaturvan hakuaikaa pidennettiin.

§:n 1 momentin 2 kohdasta poistettiin tässä yhteydessä viittaus etuoikeuksiin. Myös lain 2 §:ää, jonka mukaan palkkaturva oli perustunut etuoikeuteen, muutettiin tässä yhteydessä.

§:n 1 momentin 2 kohtaa koskevan muutoksen osalta lain esitöissä (HE 181/1992 vp s. 43) todettiin ainoastaan, että maininnat saatavan etuoikeudesta ehdotetaan poistettaviksi. Palkkasaatavan oli kuitenkin edelleen perustuttava työsuhteessa tehtyyn työhön, jotta se voitaisiin maksaa palkkaturvana. Mainittuun nähden

§:n 1 momentin 2 kohdan muutos 1587/1992 voidaan katsoa lähinnä teknisluonteiseksi. Palkkaturvalain 2 §:n muutoksen osalta todettiin nimenomaisesti, että palkkaturvan maksamisen kannalta muutoksen merkitys oli vähäinen (HE 181/1992 vp s. 43). Lainmuutoksen esitöistä ei saa sellaista käsitystä, että palkkaturvaa koskevan muutoksenhakujärjestelmän yleistä luonnetta olisi ollut tarkoitus tässä yhteydessä muuttaa. Työsuhteen tunnusmerkistön arviointia koskevasta toimivallasta Voimassaolevaa palkkaturvalakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 104/1998 vp s. 6) ilmenee, että työntekijän oikeus valittaa palkkaturvapäätöksestä hallintovalituksella on ensi sijassa tarkoitettu koskemaan palkkaturvalain omia soveltamisedellytyksiä ja -rajoituksia. Tällaisina hallinto-oikeudellisina perusteina on tuossa yhteydessä mainittu palkkaturvalain muodollisten edellytysten puuttuminen ja työvoimapiirin käyttämä harkintavalta. Esimerkkeinä tällaisista valituskelpoisista ratkaisuista on mainitussa hallituksen esityksen kohdassa mainittu päätökset, joilla hakemus on hylätty sen vuoksi, ettei työnantajaa ole voitu todeta maksukyvyttömäksi, hakemusta ei ole tehty määräajassa, saatava ei perustu työsuhteeseen tai kyse on palkkaturvan väärinkäytöstä. Mainituista perusteista saatavan perustuminen työsuhteeseen poikkeaa muista luetelluista esimerkeistä siinä, että kyse ei ole pelkästään palkkaturvalain soveltamisalaa koskevasta perusteesta, vaikka saatavan perustuminen työsuhteeseen on myös palkkaturvalain 4 §:ssä mainittu palkkaturvan edellytys. Työsopimuslain 1 §:n 1 momentissa kuvatun tunnusmerkistön täyttyminen on yleisenä edellytyksenä sille, että työn suorittamista koskeva sopimussuhde on luonnehdittavissa työsopimukseksi ja sopimussuhteeseen sovelletaan työoikeudellista lainsäädäntöä. Kysymys työsopimuslain 1 §:n 1 momentissa kuvattujen tunnusmerkkien täyttymisestä on puolestaan luonteeltaan yleinen yksityisoikeudellinen lainsoveltamiskysymys, joka pääsääntöisesti ratkaistaan yleisessä tuomioistuimessa. Lisäksi voidaan todeta, että palkkaturva-asioissa kysymys työsuhteen tunnusmerkistön täyttymisestä ohjautunee palkkaturvalain 21 §:n nojalla yleisessä alioikeudessa ratkaistavaksi, jos työnantaja kiistää saatavan tällä perusteella. Sama kysymys voidaan lisäksi saattaa yleisessä alioikeudessa ratkaistavaksi työnantajan toimesta takaisinsaantina palkkaturvalain 27 §:n nojalla. Hallituksen esityksessä HE 104/1998 vp edellä todetulla tavoin työsuhteen osalta lausuttu on siten ristiriidassa työsuhderiitojen oikeuspaikkaa koskevan vakiintuneen pääsääntöisen käytännön kanssa, ja näin ollen myös sen yleisemmän tavoitteen kanssa, että palkkasaatavia koskevat epäselvyydet ratkaistaan palkkaturva-asioissa samassa järjestyksessä kuin palkkasaatavia koskevat riidat muutoinkin. Lainkäytön yhdenmukaisuuden vuoksi ei ole syytä suosia sellaisia tulkintoja, joiden vuoksi sama asiakysymys voi tulla ratkaistavaksi asiallisesti samaa seikkaa koskevana kysymyksenä sekä yleisessä tuomioistuimessa että hallinnollisen lainkäytön mukaisessa järjestyksessä. Kun lain sanamuoto lisäksi on tältä osin tulkinnanvarainen, kysymystä saatavan perustumisesta työsuhteeseen ei ole perusteltua luonnehtia palkkaturvalain muodolliseksi edellytykseksi, huolimatta siitä, että asia on nimenomaisesti mainittu esimerkkinä hallituksen esityksessä HE 104/1998 vp. Johtopäätös Edellä todettuun nähden Korkeimman oikeuden päätöksen perustelukohdassa 11 mainitulle palkkaturvalain 1433/1994 esitöiden lausumalle ei voida lausuman perustelut huomioon ottaen antaa ratkaisevaa merkitystä asian arvioinnissa. Myöskään hallintovalituksen soveltumiseen viittaavassa perustelukohdassa 12 mainittu nykyisen palkkaturvalain esitöiden lausuma, jota ei ole enemmälti perusteltu, ei edellä esitetyn perusteella vaikuta asian lopputulokseen. Palkkaturvalain 22 §:n sanamuodon ja edellä palkkaturvajärjestelmän luonteen osalta lausutun perusteella käsillä oleva asia kuuluu siten edelleenkin palkkaturvalain 22 §:ssä säädetyn kanneoikeuden piiriin, eikä käräjäoikeuden olisi tullut jättää A:n kannetta tutkimatta. Näillä perusteilla Korkein oikeus kumonnee hovioikeuden päätöksen ja palauttanee asian käräjäoikeuteen, jonka tulee omasta aloitteestaan ottaa se käsiteltäväkseen ja palauttamisen syyn huomioon ottaen siinä laillisesti menetellä. Oikeusneuvos Häyhä: Hyväksyn mietinnön.