KKO/2012/2

2012 false KKO:2012:2 A oli työskennellyt työvoima- ja elinkeinokeskuksen (TE-keskus) palveluksessa vuosina 2000 - 2006 lähes keskeytyksettä kahdeksassa määräaikaisessa työsuhteessa. A:n palkkaukseen käytetyt varat oli saatu osittain Euroopan aluekehitysrahastosta teknisenä tukena. A:n työtehtävät olivat olleet luonteeltaan TE-keskuksen tavanomaiseen ja pysyvään toimintaan liittyneitä samankaltaisia yleisiä toimistotehtäviä. Korkeimman oikeuden tuomiosta ilmenevillä perusteilla katsottiin, ettei TE-keskuksella ollut perusteltua syytä solmia A:n kanssa määräaikaisia työsopimuksia. TSL (320/1970) 2 § 2 mom (125/1984) TSL 1 luku 3 § 2 mom (55/2001) Asian käsittely alemmissa oikeuksissa Kanne ja vastaus Pirkanmaan käräjäoikeudessa A vaati kanteessaan vahvistettavaksi, ettei Pirkanmaan TE-keskuksella ollut ollut perusteltua syytä tehdä hänen kanssaan toisiaan seuraavia määräaikaisia työsopimuksia 1.12.2000 - 31.1.2006, että työsuhdetta oli pidettävä toistaiseksi voimassa olevana ja että TE-keskus oli menetellyt työsopimuslain vastaisesti päättäessään työsopimuksen ilman irtisanomisperustetta ja irtisanomisaikaa. Lisäksi A vaati, että valtio velvoitetaan suorittamaan hänelle irtisanomisajan palkkaa ja korvausta työsopimuksen perusteettomasta päättämisestä. A:n teknisen sihteerin työtehtävät eivät olleet olleet luonteeltaan tilapäisiä tai tietyn määräajan kestäviä, vaan tavanomaisia toimistoalan tehtäviä, jotka olivat liittyneet TE-keskuksen yritysosaston normaaliin toimintaan. TE-keskuksella oli ollut tarjota A:lle työtä pysyväisluontoisesti. TE-keskus vaati vastauksessaan, että kanne hylätään. Rahat A:n palkkaukseen oli saatu Euroopan aluekehitysrahastosta. Rahat oli anottu kalenterivuodeksi kerrallaan edellisen vuoden lopussa ja uusi työsopimus A:n kanssa oli tehty ennen seuraavan vuoden alkua. Määräaikaisten työsopimusten solmiminen oli johtunut komission asetuksen (EY) n:o 448/2004 11 säännön 2.2 kohdasta, joka edellytti määräaikaisten palvelussuhteiden käyttöä silloin, kun kysymyksessä oli rakennerahastojen hallintaan liittyvät tekniset tuen tehtävät. Sääntö oli ollut samanlaisena voimassa myös komission asetuksissa vuosilta 2000 ja 2003. Vuoden 2005 lopussa oli ollut tiedossa, että saadut teknisen tuen määrärahat riittivät kahden työntekijän asemesta vain yhden työntekijän palkkaukseen. A:ta ei ollut valittu 1.2.2006 ja 31.12.2006 väliseksi ajaksi perustettuun määräaikaiseen toimeen. Tämän vuoksi TE-keskuksella oli ollut perusteltu syy tehdä A:n kanssa määräaikaisia työsopimuksia. Käräjäoikeuden tuomio 11.2.2009 Käräjäoikeus totesi muun ohessa, että A oli usean vuoden ajan lyhyttä kahden kuukauden jaksoa lukuun ottamatta tehnyt samankaltaisia tehtäviä Pirkanmaan TE-keskuksen palveluksessa. Kysymys ei työvoiman pitkään jatkunut tarve huomioon ottaen ollut ollut väliaikaiseksi tarkoitetusta työstä, vaan TE-keskuksen tavanomaiseen toimintaan liittyvästä työstä, joka ei ollut poikennut yritysosastolla tehdystä muusta toimistotyöstä. Sen vuoksi työn luonne huomioon ottaen perustetta toisiaan seuraavien määräaikaisten työsopimusten solmimiselle ei ollut ollut. Käräjäoikeus totesi edelleen, että A:n palkkaamiseen tarvittavien varojen saaminen Euroopan aluekehitysrahastosta ja tällaisen rahoituksen mahdollinen epävarmuus ei sellaisenaan ollut perusteltu syy solmia toistuvasti määräaikaisia työsopimuksia. Asiaan sovellettavan komission asetuksen mukaan tilapäisen tehtävien suorittamisen oli päätyttävä viimeistään tukipäätöksessä määrättynä tukikelpoisuuden päättymispäivänä. Tästä ei kuitenkaan käräjäoikeuden mukaan voitu päätellä, että rakennerahastotukea voitaisiin käyttää vain tietyksi määräajaksi palkatun virkamiehen tai työntekijän palkkamenoihin tai että palvelussuhteen olisi päätyttävä samana päivänä. Selvittämättä oli jäänyt, että TE-keskuksella olisi ollut komission asetuksesta johtuva perusteltu syy määräaikaisten työsopimusten solmimiseen. Käräjäoikeus katsoi, ettei TE-keskuksella ollut ollut perusteltua syytä solmia A:n kanssa peräkkäisiä määräaikaisia työsopimuksia 1.12.2000 ja 31.1.2006 välisenä aikana, vaan työsuhdetta oli pidettävä toistaiseksi voimassa olevana. TE-keskus ei ollut edes väittänyt, että ne työt, joita A oli tehnyt, olisivat 31.1.2006 loppuneet tai edes vähentyneet olennaisesti. TE-keskuksella ei ollut ollut perusteita A:n työsopimuksen irtisanomiselle. Käräjäoikeus hyväksyi kanteen. Asian on ratkaissut käräjätuomari Satu Saarensola. Turun hovioikeuden tuomio 17.5.2010 Pirkanmaan ELY-keskus (entinen TE-keskus) valitti hovioikeuteen vaatien, että A:n kanne hylätään. Hovioikeus hyväksyi käräjäoikeuden ratkaisun perustelut ja johtopäätökset. Käräjäoikeuden tuomiolauselmaa ei muutettu. Asian ovat ratkaisseet hovioikeudenneuvokset Markku Aarola, Pentti Mäkinen ja Elise Mäki. Muutoksenhaku korkeimmassa oikeudessa Valituslupa myönnettiin. Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä ELY-keskus) vaati valituksessaan, että hovioikeuden tuomio kumotaan ja valtio vapautetaan kaikesta korvausvelvollisuudesta A:lle. Lisäksi ELY-keskus katsoi, että asiassa tuli hankkia Euroopan unionin tuomioistuimen kanta siihen kysymykseen, oliko Suomen hallintoviranomaisten tulkinta rakennerahastotoiminnan määräaikaisuudesta oikea. A vastasi valitukseen ja vaati sen hylkäämistä. A katsoi, että EU-tuomioistuimen lausuman hankkiminen ei ollut tässä asiassa perusteltua. Korkeimman oikeuden ratkaisu Perustelut Asian tausta ja kysymyksenasettelu 1. A on työskennellyt 1.12.2000 ja 31.1.2006 välisenä aikana yhtä alkuvaiheen kahden kuukauden pituista katkosta lukuun ottamatta keskeytyksettä Pirkanmaan työvoima- ja elinkeinokeskuksen (jäljempänä TE-keskus, nykyisin Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, jäljempänä ELY-keskus) palveluksessa kahdeksassa määräaikaisessa työsuhteessa. A oli jo aikaisemmin vuodesta 1996 alkaen työskennellyt TE-keskuksen palveluksessa eri pituisissa määräaikaisissa virkasuhteissa. 2. Määräaikaisissa työsopimuksissa A:n työtehtäviksi on määritelty ”EAKR-teknisen tuen sihteerin tehtävät” ja ”Projektisihteeri” (EAKR on lyhenne Euroopan aluekehitysrahastosta). Hänen työtehtäviinsä ovat kuuluneet muun muassa tukihakemusten ja maksatuspäätösten esikäsittely, osto- ja myyntilaskujen käsittely, postin esikäsittely, arkistointi ja asiakastapaamisten valmistelu. Käytännössä työtehtävät ovat olleet pääasiallisesti kirjeiden avaamista, hakemusten kirjaamista ja toimittamista edelleen käsiteltäväksi sekä maksatuspäätösten tulostamista ja postittamista. Työtehtävät ovat liittyneet sekä Euroopan unionin rakennerahastojen hankkeisiin että kansallisiin hankkeisiin. Työtehtäviin on kuulunut myös muunlaisia tehtäviä, kuten TE-keskuksen yritysosaston palvelupisteissä toimiminen ja kahvitarjoilun järjestäminen. 3. ELY-keskuksen ilmoituksen mukaan niistä varoista, joita oli voitu käyttää EAKR-teknisen tuen sihteerin palkkaukseen, puolet oli saatu Euroopan aluekehitysrahastosta ja puolet kansallisena vastinrahana. Varat palkkaukseen oli saatu vuosittain valtioneuvoston päätösten mukaisesti. Varsinaisiin hankkeisiin käytetystä tuesta oli 66,73 prosenttia tullut Euroopan unionilta ja loput kansallisena vastinrahana. ELY-keskuksen mukaan A:n työtehtävät olivat kohdistuneet jokseenkin yhtä suurin osuuksin EAKR-yritystukiasioihin ja kansallisiin yritystukiasioihin. 4. ELY-keskus on perustellut määräaikaisten työsopimusten käyttämistä sillä, että A oli työskennellyt sellaisissa tehtävissä, joita oli rahoitettu Euroopan unionin rakennerahastoista saaduilla määrärahoilla. EAKR-ohjelmakausi oli alkanut vuonna 2000 ja päättynyt 31.12.2006. TE-keskuksella ei ollut ollut mahdollisuutta vaikuttaa vuosittaisiin määrärahojen jakamista koskeviin päätöksiin. A:n tekniseen tukeen liittyneet työtehtävät olivat vähentyneet EAKR-ohjelmakauden loppua kohti, eikä TE-keskuksella ollut ollut ohjelmakauden loputtua mahdollisuuksia työllistää häntä. Rakennerahastoja koskeva Euroopan unionin lainsäädäntö myös edellytti, että teknisen tuen tehtävien suorittamista varten solmittavat työsopimukset olivat määräaikaisia. 5. Asiassa on ensi sijassa kysymys siitä, onko TE-keskuksella ollut oikeus mainituissa olosuhteissa solmia A:n kanssa toisiaan seuraavia määräaikaisia työsopimuksia vai onko hänen työsopimustaan pidettävä toistaiseksi voimassa olevana. Työsopimuslain säännöksistä 6. Ensimmäinen asiassa tarkasteltavana oleva työsopimus on tullut voimaan 1.12.2000. Tuolloin voimassa olleen työsopimuslain (320/1970) 2 §:n 2 momentin (125/1984) mukaan määräaikainen työsopimus voidaan tehdä, jos työn luonne, sijaisuus, harjoittelu tai muu näihin rinnastettava määräaikaista sopimusta edellyttävä seikka on siihen syynä tahi jos työnantajalla on muu yrityksen toimintaan tai suoritettavaan työhön liittyvä, perusteltu syy määräaikaisen työsopimuksen solmimiseen. Jos määräaikainen työsopimus on tehty muussa kuin edellä mainituissa tapauksissa tai jos määräaikaisia työsopimuksia on ilman pätevää syytä toistuvasti solmittu peräkkäin, pidetään sopimusta toistaiseksi voimassa olevana. 7. A:n muihin seitsemään työsopimukseen sovelletaan 1.6.2001 voimaan tulleen työsopimuslain 1 luvun 3 §:n 2 momentin (55/2001) säännöstä. Tämän lainkohdan mukaan työsopimus on voimassa toistaiseksi, jollei sitä ole perustellusta syystä tehty määräaikaiseksi. Työnantajan aloitteesta ilman perusteltua syytä tehtyä määräaikaista työsopimusta samoin kuin ilman perusteltua syytä tehtyjä toisiaan seuraavia määräaikaisia työsopimuksia on pidettävä toistaiseksi voimassa olevina. 8. Vuoden 2001 työsopimuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 157/2000 vp s. 60) on todettu, että myös uuden lain mukaista perustellun syyn vaatimusta arvioitaessa on otettava huomioon voimassa olleen työsopimuslain 2 §:n 2 momentin säännös, jossa on esimerkinomaisesti mainittu työsopimuksen määräaikaisuuden perusteita. Näin ollen kysymyksessä olevia määräaikaisia työsopimuksia arvioidaan lain muuttumisesta huolimatta lähtökohtaisesti samalla tavalla. 9. Vuoden 2011 alussa on tullut voimaan uusi työsopimuslain 1 luvun 3 § (1224/2010). Pykälän 3 momentissa säädetään aikaisempaa säännöstä tarkemmin, milloin toistuvien määräaikaisten työsopimusten käyttö ei ole sallittua. Euroopan unionin lainsäädännöstä 10. ELY-keskus on vedonnut asiassa komission asetukseen (EY) N:o 448/2004 neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/1999 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä rakennerahastoista yhteisrahoitettujen toimien tukikelpoisuuden osalta annetun asetuksen (EY) N:o 1685/2000 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1145/2003 peruuttamisesta. Asetuksen 448/2004 säännön 11 kohdassa 2.2 todetaan seuraavasti: Palkkamenot, sosiaaliturvamaksut mukaan luettuina, ovat tukikelpoisia ainoastaan seuraavissa tapauksissa:

1. a)kun virkamies tai muu toimihenkilö on määrätty suorittamaan 2.1 kohdassa tarkoitettuja tehtäviä toimivaltaisen viranomaisen asianmukaisesti todennetulla päätöksellä;
2. b)kun muu henkilöstö on suorittanut 2.1 kohdassa tarkoitettuja tehtäviä. Tilapäisen tehtävien suorittamisen on päätyttävä viimeistään tukipäätöksessä määrättynä tukikelpoisuuden päättymispäivänä. 11. Vastaavat säännökset ovat sisältyneet myös mainittuihin komission vuosina 2000 ja 2003 antamiin asetuksiin. 12. ELY-keskus on katsonut säännön 11 kohdan 2.2 viimeisen kappaleen edellyttävän, että kyseisiä tehtäviä suorittavien henkilöiden työsuhteet olivat määräaikaisia. 13. Korkein oikeus toteaa tämän johdosta, että kohdassa 10 selostetussa asetuksessa säädetään siitä, millä edellytyksillä rakennerahastoista saatavia varoja voidaan käyttää muun muassa teknisen tuen tehtävien palkkamenoihin ja milloin tilapäisen tehtävien suorittamisen on päätyttävä. Asetuksesta ilmenee, että rakennerahastoista saatavia varoja voidaan käyttää sekä vakinaisen että määräajaksi palkatun henkilöstön palkkamenoihin, mikäli asetuksessa määrätyt edellytykset täyttyvät. Siinä ei sen sijaan määrätä, että työntekijää, jonka palkka maksetaan rakennerahastosta saatavilla varoilla, ei voida palkata muuhun kuin määräaikaiseen työsuhteeseen. 14. Korkein oikeus katsoo myös, että ELY-keskuksen esittämä tulkinta on ristiriidassa määräaikaista työtä koskevan puitesopimuksen tavoitteiden kanssa (neuvoston direktiivi 1999/70/EY Euroopan ammatillisen yhteisjärjestön (EAY), Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestön (UNICE) ja julkisten yritysten Euroopan keskuksen (CEEP) tekemästä määräaikaista työtä koskevasta puitesopimuksesta). Puitesopimuksen eräänä tavoitteena on laatia puitteet sellaisten väärinkäytösten ehkäisemiseksi, jotka johtuvat perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden käytöstä. Puitesopimuksessa on yhtenä väärinkäytöksiä estävänä toimenpiteenä mainittu muun muassa, että jäsenvaltiossa otetaan käyttöön kansallisella lainsäädännöllä perustellut syyt määräaikaisen työsopimuksen tai työsuhteen uudistamista varten. Työsopimuslain työsopimuksen määräaikaisuutta koskeva sääntely perustuukin tälle ajatukselle. Näin ollen myös ELY-keskuksen oikeutta määräaikaisten työsopimusten tekemiseen on arvioitava tältä pohjalta. 15. Tämän vuoksi TE-keskuksella ei ole ollut mainitusta Euroopan unionin asetuksesta johtuvaa velvollisuutta solmia A:n työsopimuksia määräaikaisina. Korkein oikeus pitää selvänä, miten Euroopan unionin oikeussääntöä on tältä osin asianmukaisesti sovellettava, joten ennakkoratkaisupyynnön tekemiseen Euroopan unionin tuomioistuimelta ei ole aihetta. Määräaikaisten työsopimusten käyttäminen tässä tapauksessa 16. Asiassa on siten arvioitava, onko määräaikaisten työsopimusten solmimiseen ollut työsopimuslain (320/1970) 2 §:n 2 momentissa (125/1984) tai sen jälkeen vuonna 2001 voimaan tulleen työsopimuslain 1 luvun 3 §:n 2 momentissa (55/2001) tarkoitettu perusteltu syy. 17. Niin kuin edellä on todettu, määräaikainen työsopimus voidaan tehdä, jos esimerkiksi työn luonne, sijaisuus tai muu yrityksen toimintaan tai tehtävään työhön liittyvä peruste sitä edellyttää. Vuoden 2001 työsopimuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 157/2000 vp s. 50 - 61) on edelleen todettu, että jos työnantajalla on pysyvä työvoiman tarve, määräaikaisten työsopimusten käyttöä ei voida pitää sallittuna, vaan tehtävien työsopimusten tulee olla voimassa toistaiseksi. Määräaikaisen työsopimuksen käyttäminen olisi perusteltua, kun kysymys on jonkin määrätyn työn tai työkokonaisuuden tekemisestä tai sellaisesta lyhytaikaisesta määrätystä työstä, jota työnantaja ei teetä jatkuvasti. Eräänä arviointiin vaikuttavana tekijänä on mainittu se, onko työnantajalla toimintansa laajuuden vuoksi mahdollisuus teettää jatkuvasti sinänsä määrättyjä, erillisinä tai itsenäisinä pidettäviä töitä. 18. Korkeimman oikeuden käytännössä on todettu, että työvoiman palkkaamiseen käytettävissä olevan rahoituksen epävarmuus voi joissakin tapauksissa olla sellainen peruste, joka voi oikeuttaa määräaikaisten työsopimusten käyttämiseen, vaikka työlle itselleen olisi nähtävissä pysyvä tarve (KKO 2011:73 ja 2010:11). Pelkästään rahoituksen epävarmuus ei kuitenkaan sellaisenaan oikeuta työn teettämiseen määräaikaisissa työsuhteissa. Esimerkiksi pelkkä sidonnaisuus julkisen työnantajan talousarvioon ei ole tässä suhteessa riittävä peruste. Julkisen työnantajan talousarvion vahvistamista vuosittain ei ole pidetty perusteena määräaikaisten työsuhteiden käyttämiselle, vaikka työn rahoitus olikin varmistunut vasta talousarvion vahvistamisen jälkeen (KKO 1993:70). Tilannetta voidaan arvioida toisin, jos talousarviossa esimerkiksi on osoitettu määräraha johonkin kestoltaan rajoitettuun työhön tai jos kysymys on talousarviossa määrättyjen jäljellä olevien varojen käyttämisestä jonkin työn teettämiseen. 19. Korkeimman oikeuden ennakkoratkaisussa KKO 2011:73 on ollut kysymys tilanteesta, jossa työntekijä oli työskennellyt useita vuosia kuntayhtymän palveluksessa tutkimushoitajana pitkäaikaisiksi tarkoitetuissa tutkimusprojekteissa. Niiden jatkuminen oli perustunut vuosittain saatavaan ulkopuoliseen rahoitukseen. Korkein oikeus on todennut, että perusteltu syy määräaikaisen työsopimuksen käyttämiseen voi tämän kaltaisessa tapauksessa johtua työn luonteesta tai muusta suoritettavaan työhön liittyvästä perusteesta. Tällainen syy voi olla sellainen projektiluontoisuus, jonka johdosta työn tiedetään valmistuvan kohtuullisen lyhyen, arvioitavissa olevan ajan kuluessa. Myös työvoiman tarpeen lakkaaminen, jos työn edellytyksenä oleva ulkopuolinen rahoitus loppuu, voi oikeuttaa työn teettämiseen määräaikaisia työsopimuksia käyttäen. Määräaikaisten työsopimusten käyttämisellä ei kuitenkaan saa kiertää työntekijän irtisanomissuojaa. Määräaikaisten työsopimusten solmimiseen ei lähtökohtaisesti ole perusteltua syytä, jos työvoiman tarve on pysyvä. Tulkinnassa on syytä kiinnittää huomiota myös siihen, kohdistuuko työvoiman tarpeen pysyvyyteen sellaisia uhkia, jotka poikkeavat niistä uhista, jotka tyypillisesti liittyvät työn jatkuvuuteen toistaiseksi voimassa olevissa työsopimuksissa. 20. Saadun selvityksen mukaan A:n työtehtävät ovat liittyneet osaksi Euroopan unionin rakennerahasto-ohjelman toteuttamiseen, mutta hän ei ole työskennellyt yksittäisiä projekteja koskevissa tehtävissä. Hänen työtehtävänsä eivät ole kuuluneet myöskään unionirahoitteisten projektien hallinnoinnin alaan. A:n työtehtävät ovat pääosin olleet luonteeltaan TE-keskuksen tavanomaiseen ja pysyvään toimintaan liittyneitä samankaltaisia yleisiä toimistotehtäviä. Tällaisia työtehtäviä TE-keskuksen on tullut teettää siitä riippumatta, mikä on ollut palkkaukseen käytettävien varojen alkuperäinen lähde. A on työskennellyt vastaavissa työtehtävissä jo ennen kysymyksessä olevia määräaikaisia työsopimuksia, eivätkä nämä työtehtävät ole loppuneet hänen työsuhteensa päättämisen jälkeen. Asiassa esitetystä selvityksestä myös ilmenee, että ELY-keskuksessa on käynnissä vuonna 2007 alkanut ja vuoteen 2013 kestävä uusi Euroopan unionin rahoittama ohjelmakausi. 21. A:n palkkaukseen on käytetty Euroopan aluekehitysrahastosta teknisenä tukena saatuja varoja, joiden käyttäminen on ollut riippuvainen varojen käyttötarkoituksesta. Rakennerahaston ohjelmakausi on ollut seitsemän vuotta, mutta rahoituksen saaminen TE-keskukselle on varmistunut vuodeksi kerrallaan. Palkkaukseen käytettyjen varojen kytkennällä mainittuun rahoitukseen ei kuitenkaan ole ollut merkitystä A:n työn luonteeseen, eikä tämä seikka siten ole ollut perusteltu syy määräaikaisten työsopimusten tekemiselle. 22. Korkein oikeus katsoo, että TE-keskuksella on julkisena työnantajana ollut edellä mainituissa olosuhteissa riittävät mahdollisuudet arvioida palkkamenojensa kattamiseen saatavaa rahoitusta ja A:n vastuualueella olevien pysyväisluonteisten töiden teettämistä pitkäjänteisesti siitäkin huolimatta, että osa rahoituksesta on tullut Euroopan unionin rahastoista kuvatuin tavoin ehdollisena ja määräaikaisena. Myös se seikka, että A:n kanssa on noin seitsemän vuoden aikana tehty toisiaan seuranneet määräaikaiset työsopimukset samoihin tehtäviin, viittaa siihen, että hänen työnsä tarve on ollut työsopimuslaissa tarkoitetulla tavalla pysyvää. 23. Mainituilla perusteilla Korkein oikeus katsoo alempien oikeuksien tavoin, ettei TE-keskuksella ole ollut työsopimuslaissa tarkoitettua perusteltua syytä solmia A:n kanssa määräaikaisia työsopimuksia. Korvaukset 24. Irtisanomisajan palkan ja työsopimuksen perusteettomasta päättämisestä suoritettavan korvauksen osalta Korkein oikeus hyväksyy alempien oikeuksien ratkaisut. Tuomiolauselma Hovioikeuden tuomion lopputulosta ei muuteta. Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mikko Tulokas, Kari Kitunen, Juha Häyhä, Soile Poutiainen ja Jorma Rudanko. Esittelijä Katariina Sorvari.