2016 false KKO:2016:7 Kaupunki oli vaatinut

§:n 1 momentin nojalla valtion omistaman asemakaavan mukaisen yleisen rakennuksen tontin lunastamista. Korkeimman oikeuden ratkaisusta ilmenevillä perusteilla katsottiin - ettei lunastusta estänyt se, että valtio omisti tontin, mutta - ettei kaupungilla kuitenkaan ollut oikeutta lunastaa tonttia, koska sitä ei ollut selvästi asemakaavassa tarkoitettu kaupungin tarpeisiin. MRL 96 § 1 mom Asian käsittely alemmissa oikeuksissa Lunastustoimikunnan päätös 22.1.2014 Espoon kaupunki oli 5.2.2013 hakenut lunastustoimitusta valtion omistaman ja Senaatti-kiinteistöjen hallinnoiman asemakaavan mukaisen yleisen rakennuksen tontin 49-51-120-3 lunastamiseksi

§:n 1 momentin nojalla. Kaupungin tarkoituksena oli rakentaa tontille jäähalli, sisäliikuntahalli ja muita liikuntatiloja. Kaupunki oli hakenut myös ennakkohaltuunottolupaa. Lunastuksen kohteena oleva Espoon kaupungissa sijaitseva tontti oli Vermon asemakaavassa osoitettu yleisten rakennusten korttelialueeksi (Y). Asemakaavan mukaan tontin tehokkuusluku on 0,75 ja enimmäiskerrosluku 3. Toimituksessa valtio oli vastustanut hakemusta ja vaatinut lunastuksen jättämistä sikseen. Valtio oli perustellut vaatimustaan sillä, ettei kaupunki voinut

§:n 1 momentin nojalla lunastaa valtion omistamaa aluetta. Lisäksi valtio oli todennut, ettei kyseistä tonttia ollut tarkoitettu kaavassa nimenomaan kaupungin tarpeeseen. Koska tontti oli ollut jo kaavaa laadittaessa valtion omistuksessa, se oli tarkoitettu valtiolle, joka tarvitsi tonttia edelleen yleisiin tarpeisiin. Valtion mukaan kaupungilla ei ainakaan ilman lunastuslupaa ollut oikeutta lunastaa tonttia valtiolta. Lunastustoimikunta totesi, ettei valtiota ollut lunastamisessa kiinteän omaisuuden luovuttajana asetettu lainsäädännössä erityiseen asemaan. Asemakaavan tai kaavaselostuksen perustella ei ollut pääteltävissä, millaisia yleisiä rakennuksia varten tontti oli tarkoitettu. Tonttia voitiin lähtökohtaisesti käyttää joko kaupungin tai valtion tarpeisiin liittyvien yleisten rakennusten rakentamiseen. Kun Espoon kaupunki oli osoittanut konkreettisen tarpeen rakentaa liikuntatiloja, jotka olivat asemakaavan tarkoittamalla tavalla yleisiä, lunastustoimikunta katsoi kaupungilla olevan oikeus lunastaa tontti omistukseensa. Lisäksi lunastustoimikunta oli päättänyt kiireellisen rakentamisen vuoksi myöntää ennakkohaltuunottoluvan. Lunastustoimikunta hylkäsi valtion vaatimuksen toimituksen sikseen jättämisestä. Asian ovat ratkaisseet toimitusinsinööri Petri Lukin ja uskotut miehet. Vantaan käräjäoikeuden maaoikeutena 15.9.2014 antama tuomio Valtio valitti toimitusratkaisusta maaoikeuteen ja vaati kyseisen tontin lunastamista koskevan hakemuksen hylkäämistä ja lunastustoimituksen jättämistä sikseen. Tontti oli ollut jo ennen asemakaavan laatimista valtion omistuksessa, joten se oli osoitettu asemakaavassa nimenomaan valtion eikä kaupungin tarpeisiin. Tonttia voidaan käyttää valtion tarpeisiin esimerkiksi rautatieaseman liityntäpysäköintiin ja rautateiden laitetiloja varten tai sosiaaliseen asuntotuotantoon. Lunastusoikeutta ei voitu ratkaista sen mukaan kenen tarve rakentamiselle oli kiireellisin. Lisäksi valtion valvoma yleinen etu oli selvästi suurempi kuin kunnan valvoma yleinen etu. Lunastaminen ei ollut mahdollista senkään vuoksi, että se voi lähtökohtaisesti kohdistua vain yksityiseen omaisuuteen. Kaupunki voi toteuttaa hankkeen muutoinkin kuin lunastamalla. Luovuttamisen esti myös valtion kiinteistövarallisuuden luovuttamisesta annetussa laissa mainittu perusteltu syy pitää kiinteistö valtion omistuksessa. Lunastusoikeutta koskevaa kysymystä ei valtion mukaan voitu ratkaista lunastustoimituksessa vaan se oli ratkaistava erillisessä lupamenettelyssä. Espoon kaupunki vaati valituksen hylkäämistä. Asemakaava ei mahdollistanut tontin käyttämistä sosiaaliseen asuntotuotantoon. Ympäröivän maankäytön vuoksi myöskään kaavan muutos asuinkäyttöön ei ollut mahdollinen. Väitteet tontin käyttämisestä liityntäpysäköintiin tai rautateiden laitetiloja varten olivat epäuskottavia. Valtiolla ei ollut sellaista perusteltua syytä pitää tonttia omistuksessaan, joka estäisi tontin lunastamisen. Lunastusoikeus oli ratkaistava intressivertailun pohjalta. Espoon kaupungilla oli konkreettinen suunnitelma tontin käyttämisestä liikuntatilojen rakentamiseen. Asiassa ei ollut merkitystä sillä, että tonttia ei ollut osoitettu nimenomaan kaupungin tarpeisiin, koska asemakaavan hyväksymisen aikana ei ollut tapana käyttää sellaista kaavamerkintää, joka osoittaisi kaupungin tarvetta. Maaoikeus katsoi, ettei oikeudesta luovuttaa valtion kiinteistövarallisuutta annettu laki (luovutuslaki) estänyt lunastusta, sillä luovutuslain 2 §:n mukaan luovutuslakia sovellettiin vain, jos toisin ei ollut säädetty. Pakkolunastamisen edellytyksistä oli säädetty erikseen esimerkiksi lunastuslaissa sekä maankäyttö- ja rakennuslaissa, joten luovutuslaki ei miltään osin tullut sovelletuksi. Maaoikeus totesi, ettei tässä tapauksessa voitu arvioida suoraan asemakaavan perusteella sitä, kenen tarkoituksiin kyseinen yleisen rakennuksen tontti oli tarkoitettu. Asiassa oli kysymys poikkeuksellisesta tilanteesta, jossa kunta lunastaa valtion kiinteistöomaisuutta. Tällaisessa tilanteessa kunnan tarpeita osittavan k-indeksin puuttuminen kaavamerkinnästä Y ei voinut sulkea pois kunnan lunastusoikeutta. Asemakaavan laatimisaikaan indeksimerkintöjen käyttäminen oli ollut harvinaista. Tontin tarkoittaminen kunnan tarpeisiin voitiin osoittaa muutoinkin kuin suoraan asemakaavan perusteella. Tällöin lunastusoikeuden olemassaolo jäi harkinnanvaraiseksi ja harkinta voitiin tehdä lunastustoimituksessa kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (lunastuslaki) 16 §:n 1 momentin ja kiinteistönmuodostamislain 184 §:n perusteella. Maaoikeus katsoi, ettei valtion maanomistus osoittanut sitä, että kyseinen yleisen rakennuksen tontti olisi tarkoitettu vain valtion tarpeisiin. Aluetta ei ollut hankittu valtiolle juuri ennen kaavoitusta, vaan se oli osa vanhaa kruununluonteista sotilasvarikkoaluetta. Maaoikeus piti esimerkinomaisina asemakaavaselostuksen mainintoja siitä, että alue kuului valtion omistukseen ja tontille voitiin rakentaa mm. virastotalo tai muu sellainen yleinen rakennus. Tätä kantaa maaoikeus perusteli kaavaselostuksen yleisten rakennusten korttelialueita koskevilla yksityiskohtaisilla perusteluilla, joiden mukaan yleisen rakennusten korttelialueen käyttötarkoitus oli tarkemmin määrittelemätön. Maaoikeuden mukaan Espoon kaupungin tarve hankkia tontti liikuntatiloja varten oli sellainen yleinen tarve, joka lähtökohtaisesti mahdollisti tontin lunastamisen. Valtio ei ollut näyttänyt, että sillä olisi konkreettista tarvetta tai suunnitelmia alueen käyttämisestä mainitsemiinsa tarkoituksiin. Maaoikeus katsoi Espoon kaupungilla olevan

§:n perusteella oikeus lunastaa tontti 49-51-120-

1. Asian on ratkaissut käräjätuomari Jouko Mynttinen. Muutoksenhaku Korkeimmassa oikeudessa Valtiolle myönnettiin valituslupa. Valtio vaati valituksessaan, että maaoikeuden tuomio ja lunastustoimikunnan päätös kumotaan ja lunastustoimitusta koskeva hakemus jätetään sillensä. Espoon kaupunki vaati vastauksessaan valituksen hylkäämistä. Korkeimman oikeuden ratkaisu Perustelut Asian tausta
2. Espoon kaupungin hakemuksesta vireille tulleessa lunastustoimituksessa kaupunki on pyytänyt, että sille

§:n 1 momentin nojalla lunastetaan kaupungin asemakaavassa yleisen rakennuksen tontiksi varattu tontti 49-51-120-

1. Kaupungin tarkoituksena on ollut rakentaa tontille jää- ja liikuntahallit sekä muita liikuntatiloja. Lunastuksen kohteena oleva tontti on valtion omistuksessa. Senaatti-kiinteistöt, joka on asiassa käyttänyt valtion puhevaltaa, on vastustanut lunastusta edellytysten puuttumisen vuoksi.
2. Lunastustoimikunta on todennut alueen kaavoituksesta, että alueelle on 1.6.1983 vahvistettu asemakaava, jossa tontti kuuluu yleisten rakennusten korttelialueeseen kaavamerkinnällä Y. Tontin tehokkuusluku on 0,75 ja enimmäiskerrosluku
3. Kaavaselostuksen mukaan kaava-alueen länsireunassa on tarkemmin määrittelemätön yleisten rakennusten korttelialue, jonka maapohja on valtion omistuksessa.
4. Lunastustoimikunta on katsonut, että

§:n 1 momentissa säädetyt edellytykset alueen lunastamiselle kaupungille ovat olemassa. Lunastustoimikunta on vahvistanut lunastuksen kohteeksi kysymyksessä olevan tontin 49-51-120-3 ja myöntänyt ennakkohaltuunottoluvan kaupungille. 4. Maaoikeus on valtion valituksen johdosta katsonut, ettei kysymyksessä olevan tontin lunastamista estänyt se seikka, että valtio omisti tontin. Tämän jälkeen maaoikeus on arvioinut sitä, kenen tarpeisiin tontti oli varattu. Maaoikeuden mukaan tätä ei voitu arvioida suoraan asemakaavan perusteella. Maaoikeus on katsonut, ettei valtion omistusoikeus tonttiin osoittanut sitä, että tontti olisi tarkoitettu vain valtion tarpeisiin. Kaupungin tarve hankkia tontti liikuntatiloja varten oli sellainen yleinen tarve, joka lähtökohtaisesti mahdollisti tontin lunastamisen. Valtio ei ollut puolestaan näyttänyt, että sillä olisi tarvetta tai suunnitelmia käyttää tonttia omiin tarkoituksiinsa. Maaoikeus on päätynyt lunastustoimikunnan tavoin siihen lopputulokseen, että tontti oli tarkoitettu kaupungin tarpeisiin ja että kaupungilla oli

§:n 1 momentin perusteella oikeus lunastaa tontti. Kysymyksenasettelu Korkeimmassa oikeudessa

1. Korkeimmassa oikeudessa on valtion valituksen johdosta kysymys siitä, ovatko lain mukaiset edellytykset valtion omistaman yleisen rakennuksen tontin lunastamiselle kaupungille olemassa. Ensin tulee arvioitavaksi, voiko lunastaminen kaupungille kohdistua valtion omistamaan maahan. Jos vastaus on myönteinen, on seuraavaksi ratkaistava, onko tontti asemakaavassa tarkoitettu kaupungin tarpeisiin. Lunastuslupaan perustuvasta lunastusoikeudesta
2. Maan lunastamiseen sovelletaan yleislakina kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annettua lakia (lunastuslaki), jonka 4 §:n 1 momentissa säädetään lunastuslupaan perustuvasta yleisestä lunastusperusteesta. Lisäksi laissa säädetään eri lunastustilanteita varten lunastuskorvauksesta ja sen määräämisestä sekä menettelystä muutoin. Erityisistä lunastusperusteista on säädetty eri laeissa. Esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n mukaan asianomainen ministeriö voi yleisen tarpeen vaatiessa myöntää kunnalle luvan lunastaa alueen muun muassa yhdyskuntarakentamiseen ja siihen liittyviin tarkoituksiin. Korkein hallinto-oikeus on todennut ratkaisuissaan KHO 2007:84 ja 2009:92, että erityisperusteisessa lunastuslupa-asiassa tulee sovellettavaksi myös lunastuslain 4 §:n 1 momentin toisesta virkkeestä ilmenevä yleinen lunastusoikeudellinen periaate, jonka mukaan lunastusta ei saa panna toimeen, jos lunastuksen tarkoitus voidaan saavuttaa yhtä sopivasti muullakin tavalla (niin kutsuttu vaihtoehtoedellytys). Erityiseen perusteeseen perustuvasta lunastusoikeudesta ilman lunastuslupaa
3. Lunastuslain 5 §:n 3 momentin mukaan lunastuslupaa ei tarvita, kun tietyn suunnitelman vahvistaminen, luvan myöntäminen tai muu päätös samalla tuottaa oikeuden yrityksen toteuttamista varten tarpeellisen lunastuksen toimeenpanoon.

§:n 1 momentin mukaan kunta saa asemakaava-alueella ilman erityistä lupaa lunastaa sellaisen yleisen rakennuksen asemakaavan mukaisen tontin, joka on asemakaavassa tarkoitettu kunnan laitokselle tai kunnan muihin tarpeisiin. Valtiolla on säännöksen mukaan vastaava oikeus sellaisen yleisen rakennuksen tontin osalta, joka on asemakaavassa tarkoitettu valtion laitokselle taikka muihin sen tarpeisiin. 8. Lunastuslain 4 §:n 3 momentin mukaan erityisistä lunastusperusteista on voimassa, mitä niistä on erikseen säädetty. Siten kunnan tai valtion asemakaavaan perustuvan,

§:n 1 momentin mukaisen erityisen lunastusoikeuden edellytykset määräytyvät tämän säännöksen mukaan. Näin ollen harkinnassa ei tule arvioitavaksi se, estyisikö lunastaminen lunastuslain 4 §:n 1 momentin toisen virkkeen nojalla vaihtoehtoisten maanhankintakeinojen käyttämismahdollisuuksien johdosta. Lunastusmenettelystä

1. Maankäyttö- ja rakennuslain 103 §:n mukaan jollei siitä, mitä muualla tässä laissa säädetään, muuta johdu, tämän lain nojalla tapahtuvaa lunastusta toimeenpantaessa on noudatettava kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annettua lakia. Lunastuslain 11 §:n 2 momentin mukaan lain 5 §:n 3 momentissa tarkoitetun taikka muutoin sellaisen lunastuksen toimeenpanoon, johon hakijalla on lain mukaan oikeus ilman lunastuslupaa, toimitusmääräyksen antaa hakemuksesta maanmittauslaitos. Lunastuslain 16 §:n mukaan jollei tämän lain säännöksistä muuta johdu, on menettelystä lunastustoimituksessa soveltuvin osin voimassa, mitä kiinteistönmuodostamislaissa kiinteistötoimituksesta säädetään. Kiinteistönmuodostamislain 179 §:n mukaan toimitus jätetään sikseen, jos toimituksen aloittamisen jälkeen ilmenee, ettei toimitusta voida lainkaan suorittaa.
2. Tässä asiassa kaupunki on vaatinut erityisperusteista lunastamista

§:n 1 momentin nojalla. Valtio on puolestaan vaatinut toimituksen jättämistä sikseen, koska edellytyksiä lunastamiselle ei ole. Kysymys kaupungin vaatiman lunastamisen edellytyksistä on kuulunut toimituksessa ratkaistavaksi. Lunastustoimikunta ja maaoikeus ovat katsoneet, että lunastamisen edellytykset ovat käsillä ja sen vuoksi ne ovat hylänneet valtion vaatimuksen. Korkeimmassa oikeudessa valtio on uudistanut vaatimuksensa. Voiko lunastus kohdistua valtion omistamaan tonttiin? 11. Perustuslain 15 §:n 2 momentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla.

§:n 1 momentissa säädetään kunnan ja valtion sekä kuntayhtymän oikeudesta lunastaa asemakaava-alueella kaavan mukainen yleisen rakennuksen tontti tai yleinen alue. Siten viimeksi mainittuun säännökseen perustuvan lunastamisen tarkoituksena on asemakaavan mukaisen rakentamisen taikka alueen muun järjestämisen aikaan saaminen. Sen sijaan säännöksessä ei ole säädetty siitä, ettei jokin taho voi olla lunastuksen kohteena olevan alueen luovuttaja. Lunastamisen edellytysten täyttyessä lunastuksen toimeenpano ei säännöksen sanamuodon mukaan riipu siitä, kenen omistama kohdealue on. 12. Lunastuslainsäädännön uudistamista koskeneissa esitöissä (HE 179/1975 II vp s. 13) on lunastamisen edellytyksiä koskevana seikkana todettu, että lunastuslakia säädettäessä ei ole tarkoitettu asettaa valtion omistamaa kiinteää omaisuutta erityisasemaan. Hallituksen esityksessä mainitaan, että myös valtion maaomaisuus voi olla lunastuksen kohteena. Korkein hallinto-oikeus on katsonut luvanvaraisen lunastuksen osalta, että kunnalle voitiin myöntää lupa lunastaa valtion omistama maa-alue (KHO 2007:84). 13.

§:n 1 momentissa ei ole nimenomaisesti mainittu yleistä tarvetta lunastamisen edellytyksenä. Yleistä tarvetta ilmentää kuitenkin se, että lunastamisen toimeenpanon perusteena on asemakaavassa osoitettu alueen käyttötarkoitus, joka liittyy julkisyhteisölle kuuluvaan tehtävään. Tällaisessa tilanteessa asemakaavan vahvistamisella on asiallisesti ratkaistu pakkolunastusoikeuden vaatiman yleisen tarpeen olemassaolo. Lunastuksen edellytyksiä on arvioitava yhdenvertaisesti asettamatta valtion omistamaa maaomaisuutta lunastuksen kohteena erityisasemaan.

1. Näillä perusteilla Korkein oikeus katsoo, ettei lunastusta estä se, että toimituksen kohteena oleva tontti on valtion omistuksessa. Onko tontti tarkoitettu asemakaavassa kaupungin tarpeisiin?
2. Kaupunki on lunastusoikeutensa tueksi vedonnut siihen, että kaupungilla on tarve sille kuuluvan liikuntapalvelujen järjestämisvelvoitteen täyttämiseksi toteuttaa lunastuskohteella suunnittelemansa liikuntatilojen rakentamishanke. 16.

§:n 1 momentissa on kunnan lunastusoikeuden edellytykseksi asetettu se, että lunastuksen kohteena oleva yleisen rakennuksen tontti on asemakaavassa tarkoitettu kunnan laitokselle tai kunnan muihin tarpeisiin. Sen enempää itse säännöksestä kuin sitä koskevasta lainvalmisteluaineistosta ei ilmene, minkälaisen selvityksen perusteella voidaan tehdä arvio siitä, että tontti on tarkoitettu kunnan tarpeisiin. Kysymystä ei myöskään tarkemmin käsitellä mainittua säännöstä edeltäneessä rakennuslain (370/1958) 50 §:ssä tai tätä lainkohtaa ja sen muutoksia koskevissa lainvalmisteluaineistoissa. Arviointi on tämän vuoksi syytä perustaa lain sanamuotoon, jossa keskeistä on asemakaavasta ilmenevä tontin tarkoitus. 17.

§:n 1 momentissa säädettyjen lunastamisen edellytysten arviointi on oikeusharkintaa. Pakkolunastuksen perusteena on lunastamisen tarkoitus. Tässä tapauksessa kysymys on asemakaavassa vahvistetusta maan käyttötarkoituksesta. Kuten edellä kohdassa 8 on mainittu, merkitystä ei ole sillä, olisiko kaupungilla mahdollisuus vaihtoehtoiseen keinoon, kuten käyttää muuta omistamaansa maaomaisuutta suunnittelemiensa liikuntatilojen rakentamishankkeen toteuttamiseen. Näin ollen valtion tätä koskeva väite on asiaan vaikuttamaton.

1. Maankäyttö- ja rakennuslain 55 §:n mukaan asemakaavaan kuuluvat kartta sekä kaavamerkinnät ja -määräykset. Lisäksi asemakaavaan liittyy selostus. Korkein oikeus katsoo tämän vuoksi, että mainitun lain 96 §:n 1 momentin mukaisen lunastusoikeuden perusteen tulee käydä ilmi asemakaavakartasta ja sen merkinnöistä, kaavamääräyksistä tai kaavaselostuksesta. Tapauskohtaisesti voidaan tulkinnan apuna käyttää myös muita mahdollisia asemakaavan sisältöä selventäviä asiakirjoja. Koska kysymys on pakkolunastuksesta, edellytykseksi voidaan kuitenkin asettaa, että lunastusoikeuden peruste käy selvästi ilmi.
2. Lunastuksen kohteena oleva alue on asemakaavassa osoitettu yleisten rakennusten korttelialueeksi, mitä osoittaa asemakaavassa oleva merkintä Y. Tämän tarkempia tontin käyttötarkoitusta kuvaavia merkintöjä ei asemakaavassa ole. Myöskään asemakaavamääräyksistä ei ilmene, kenen tarkoituksiin tai millaiseen käyttöön kaavan mukainen rakennuspaikka on lähemmin tarkoitettu. Asemakaavaselostuksessa yleisten rakennusten korttelialueen, jonka tehokkuusluvuksi mainitaan 0,75, todetaan olevan tarkemmin määrittelemätön ja maapohjan olevan valtion omistuksessa. Toisaalta selostuksen yleisperusteluja ja kuvausta koskevassa kohdassa vain viitataan siihen, että asemakaava-alueelta on osoitettu korttelialueet valtion virastotalolle tai muulle sellaiselle yleiselle rakennukselle.
3. Sen enempää asemakaavamerkinnöistä, asemakaavamääräyksistä kuin mainittua kaavaa koskevasta selostuksesta ei käy ilmi, että lunastuksen kohteena oleva yleisen rakennuksen tontti olisi selvästi asemakaavassa tarkoitettu kaupungin laitokselle tai kaupungin muihin tarpeisiin. Asemakaava-asiakirjoissa ei ole mainintaa sellaisesta käyttötarkoituksesta, joka liittäisi tontin asemakaavan mukaisen rakentamisen kaupungin toteutusvastuun piiriin. Asiassa ei ole tullut esille muutakaan selvitystä, jonka perusteella voitaisiin päätellä, että lunastuksen kohteena oleva tontti olisi asemakaavassa tarkoitettu kaupungin tarpeisiin.
4. Edellä esitetyillä perusteilla Korkein oikeus katsoo, että kysymyksessä olevan tontin 49-51-120-3 lunastamiselle kaupungille ei ole olemassa

§:n 1 momentissa säädettyjä edellytyksiä. Tuomiolauselma Maaoikeuden tuomio ja lunastustoimikunnan päätös kumotaan. Lunastustoimitus jätetään sikseen. Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kitunen, Pertti Välimäki, Juha Häyhä, Soile Poutiainen ja Jorma Rudanko. Esittelijä Marita Luntinen.