2022 false KKO:2022:62 Ravitsemisliikkeiden anniskelu- ja aukioloaikaa sekä asiakasmäärää oli covid-19-pandemian aikana rajoitettu valtioneuvoston asetuksilla. Ravintolayhtiö vaati korvausta epidemiak

§:ssä säädetään laajaan tartunnanvaaraan liittyvistä toimenpiteistä seuraavasti: Pykälän 1 momentin mukaan kun laajaa tartunnan vaaraa aiheuttava yleisvaarallinen tai yleisvaaralliseksi perustellusti epäilty tartuntatauti on todettu tai sen esiintyminen on perustellusti odotettavissa, kunnan tartuntatautien torjunnasta vastaava toimielin voi päättää toimialueellaan sosiaali- ja terveydenhuollon toimintayksiköiden, oppilaitosten, päiväkotien, asuntojen ja vastaavien tilojen sulkemisesta sekä yleisten kokousten tai yleisötilaisuuksien kieltämisestä. Edellytyksenä on lisäksi, että toimenpide on välttämätön yleisvaarallisen tai yleisvaaralliseksi perustellusti epäillyn tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Aluehallintovirasto voi tehdä alueellaan vastaavat päätökset silloin, kun ne ovat tarpeen usean kunnan alueella. Pykälän 3 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan 1 momentissa tarkoitetut päätökset tehdään enintään yhden kuukauden ajaksi.

1. Nyt käsiteltävänä oleva vaatimus on perustunut 1.11.2020 voimaan tulleen tartuntatautilain väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain 727/2020 nojalla annettuihin asetuksiin. Mainitulla lailla lisättiin tartuntatautilakiin väliaikaisesti uusi 58 a § ravitsemisliikkeiden toiminnan rajoittamisesta tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Mainitun pykälän 2-4 momentissa säädettiin seuraavasti: Ravitsemistoiminnan harjoittajan tulee huolehtia siitä, että asiakkaiden oleskelu järjestetään yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi riittävän väljästi ja asiakaspaikat sijoittuvat riittävän etäälle toisistaan. Jos yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi on välttämätöntä, voidaan valtioneuvoston asetuksella säätää tarkemmin kyseistä aluetta koskien ravitsemisliikkeen asiakkaiden oleskeluun ja asiakaspaikkojen sijoittamiseen liittyvistä velvoitteista sekä ravitsemisliikkeen sisä- ja ulkotilojen asiakaspaikkamäärään liittyvistä vaatimuksista. Valtioneuvoston asetuksella voidaan rajoittaa ravitsemisliikkeiden asiakasmäärää momentissa tarkemmin säädetyllä tavalla. Valtioneuvoston asetuksella voidaan myös antaa tarkempia säännöksiä tässä pykälässä säädetyistä asiakasmäärien rajoituksista ja niiden kohdentumisesta. Ravitsemisliikkeen on lyhennettävä aukiolo- ja anniskeluaikaa, jos se on välttämätöntä yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi eivätkä ravitsemisliikkeen tilojen ja pintojen puhdistamistoimenpiteet, hygieniaohjeet, asiakaspaikkojen järjestely ja muut toimenpiteet ole riittäviä yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Valtioneuvoston asetuksella voidaan edellä tässä momentissa säädettyjen edellytysten täyttyessä antaa tarkempia säännöksiä ravitsemisliikkeen aukioloa kello 23-05 välisenä aikana ja anniskelua kello 22-09 välisenä aikana koskevista rajoituksista sekä siitä, millaisissa ravitsemisliikkeissä kyseisiä rajoituksia noudatetaan. Edellä 2 ja 3 momentin nojalla valtioneuvoston asetuksella säädettyjen rajoitusten on oltava välttämättömiä yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi kullakin alueella sekä sellaisissa ravitsemisliikkeissä, joita rajoitukset koskevat.
2. Edellä mainitussa pykälässä annetun asetuksenantovaltuutuksen perusteella valtioneuvosto on antanut asetukset 728/2020 ja 942/2020, jotka sisältävät säännöksiä muun muassa siitä, missä maakunnissa säännökset asiakasmäärän rajoittamisesta ja anniskelu- ja aukioloajan rajoittamisesta ovat voimassa. Nämä asetukset ovat olleet voimassa 1.11.2020-28.2.
3. Vakuutusehdon tulkinnan lähtökohdista
4. Asiassa on riidatonta, että covid-19-taudissa on ollut kysymys edellä mainitussa keskeytysvakuutuksessa tarkoitetusta laajaa tartunnan vaaraa aiheuttaneesta yleisvaarallisesta tartuntataudista. Riidatonta niin ikään on, että ravintolayhtiölle on aiheutunut vahinkoa, kun ravitsemisliikkeiden anniskelu- ja aukioloaikoja sekä asiakaspaikkoja on mainitun taudin vuoksi rajoitettu. Osapuolet ovat erimielisiä siitä, onko näitä rajoituksia pidettävä vakuutusehdossa tarkoitetulla tavalla viranomaisten antamina tartuntatautilakiin perustuvina velvoittavina määräyksinä.
5. Vakuutussopimuksen tulkintaan sovelletaan sopimusoikeuden yleisiä periaatteita. Tulkinnan päämääränä on ensisijaisesti osapuolten yhteisen tarkoituksen selvittäminen. Vakiintuneen sopimusoikeudellisen periaatteen mukaisesti sopimusehdon tulkinnan lähtökohtana on sopimusasiakirjan sanamuoto. Lisäksi sopimusehtoa on tulkittava sopimuksen osana siten, että ehdolla on mielekäs ja johdonmukainen merkitys sopimuksen tarkoituksen kannalta (KKO 2016:10, kohdat 26 ja 34).
6. Kun kysymys on vakuutukseen liittyvästä vakioehdosta, joka on laadittu silmällä pitäen laajaa vakuutettujen joukkoa, ja kun sekä vakuutettujen että vakuutusyhtiön kannalta on tärkeää, että tällaisia ehtoja sovelletaan vakuutettuihin mahdollisimman yhdenmukaisella tavalla, on perusteltua tulkita ehtoa objektiivisesti (KKO 2000:67). Kuten ratkaisussa KKO 2017:44 (kohta 24) on todettu, mainitun tavoitteen toteutumista edistää se, että vakuutusehdoissa käytetyt oikeudelliset käsitteet ja termit ymmärretään lähtökohtaisesti samoin kuin niiden merkitys kyseisellä oikeudenalalla vakiintuneesti ymmärretään. Mainitussa ratkaisussa (kohta 25) Korkein oikeus katsoi, että siinä arvioitavana olleen, sopimukseen perustuvan korvausvastuun ala vakuutusehdossa oli perusteltua ymmärtää siten kuin sopimukseen perustuva korvausvastuu oikeudessamme vakiintuneesti ymmärretään.
7. Jos sopimusehto on yksin toisen osapuolen laatima ja ehdon sanamuoto on siten epäselvä, että se mahdollistaa useita perusteltuja tulkintavaihtoehtoja, ehtoa on vakiintuneiden tulkintaperiaatteiden mukaan pääsääntöisesti tulkittava laatijansa vahingoksi (KKO 2016:10, kohta 26). Tämä erityisesti vakioehtojen tulkintaa koskeva niin sanottu epäselvyyssääntö voi tulla sovellettavaksi myös elinkeinonharjoittajien välisissä sopimuksissa, jos ehdossa käytetyn ilmaisun merkityssisällöstä ei saada riittävää varmuutta tulkinnassa käytettävissä olevan aineiston perusteella. Korkeimman oikeuden arviointi
8. Epidemiakeskeytysvahinkoa koskeva ehto on vakuutussopimuksessa osa vakuutusyhtiön laatimia yleisiä vakuutusehtoja. Vakuutusehdoissa ei ole tarkemmin määritelty, mitä ilmaisulla ”viranomaisen antama velvoittava määräys” tarkoitetaan. Asiassa ei ole väitetty, että vakuutussopimuksen osapuolet olisivat keskustelleet kysymyksessä olevan ehdon merkityksestä. Ratkaistaessa kysymystä siitä, onko valtioneuvoston asetuksia pidettävä vakuutusehdossa tarkoitettuina viranomaisen antamina tartuntatautilakiin perustuvina velvoittavina määräyksinä, arvioinnin lähtökohdaksi on siten otettava ehdon sanamuoto.
9. Käräjäoikeus on katsonut, että yleiskielen mukainen tulkinta oikeuttaisi pitämään myös valtioneuvoston asetusta Suomen viranomaisen antamana määräyksenä. Korkein oikeus toteaa, että vakuutussopimuksen objektiivista tulkintaa edistää se, että vakuutusehdoissa esiintyvälle oikeudelliselle käsitteelle, jota ei ole ehdoissa tarkemmin määritelty, annetaan lähtökohtaisesti sen oikeudellista sisältöä vastaava tavanomainen vakiintunut merkitys. Vaikka tässä asiassa ei ole edes väitetty, että vakuutus- tai vahingonkorvausoikeudessa olisi muodostunut erityistä vakiintunutta sisältöä arvioitavana olevalle ilmaisulle, arvioinnissa on annettava merkitystä myös sille, miten viranomaisen määräyksen käsite oikeudessamme yleisesti ymmärretään. Tulkinnallisena lähtökohtana voidaan pitää, että yleisillä oikeudellisilla käsitteillä on sama sisältö eri oikeudenaloilla.
10. Korkein oikeus toteaa, että asetus ja määräys eroavat käsitteinä oikeudelliselta merkitykseltään ensinnäkin siinä, että niillä tarkoitetaan oikeudessamme lähtökohtaisesti eritasoisia normeja. Perustuslain 80 §:stä ilmenevin tavoin tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriöt käyttävät niille osoitettua norminantovaltaa antamalla asetuksia. Muut viranomaiset voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Näitä muiden viranomaisten antamia normeja kutsutaan määräyksiksi (ks. myös HE 174/1999 vp s. 17). Tässä merkityksessä viranomaisen antamilla määräyksillä tarkoitetaan siten asetuksia alempitasoisia normeja, ei sen sijaan asetuksenantovaltuuden nojalla annettuja lainsäädäntövallan alaan kuuluvia yleisiä säännöksiä.
11. Vakuutusehdon tulkinnassa on lisäksi otettava huomioon, että korvaukseen oikeuttavan viranomaismääräyksen on vakuutusehdon mukaan perustuttava siinä mainittuun tartuntatautilakiin. Kun vahingon korvattavuus on riippunut tartuntatautilain mahdollistamista toimenpiteistä, ehdossa käytetyn ilmaisun tarkoitusta arvioitaessa merkitystä on annettava myös tartuntatautilain sisällölle sopimuksentekohetkellä. Vaikka laissa ei ole määritelty viranomaismääräyksen käsitettä, lain perusteella osapuolet ovat voineet muodostaa käsityksen siitä, mistä toimenpiteistä viranomaiset ovat voineet tämän lain nojalla päättää, ja arvioida vahinkoriskiä. 19.

§:ssä on edellä kohdassa 8 selostetuin tavoin määritelty laajaan tartunnanvaaraan liittyvien toimenpiteiden osalta kyseeseen tulevat soveltamistilanteet, toimivaltaiset viranomaiset ja näiden viranomaisten toimivaltuudet. Pykälän mukaan aluehallintovirastolla ja kunnan tartuntatautien torjunnasta vastaavalla toimielimellä on toimivaltaa päättää toimenpiteistä, joita ovat tilojen sulkeminen tai yleisten kokousten tai yleisötilaisuuksien kieltäminen. Toimenpiteet on lähtökohtaisesti voitu määrätä vain kestoltaan rajoitettuina enintään kuukaudeksi kerrallaan.

§:ssä ei ole annettu valtioneuvostolle oikeutta antaa asetuksia, joilla rajoitettaisiin ravitsemisliikkeiden toimintaa. Sopimuksentekohetkellä tartuntatautilakiin ei ole sisältynyt nyt arvioinnin kohteena olevaa, edellä kohdassa 9 selostettua 58 a §:ää vastaavaa säännöstä. 20. Korkein oikeus toteaa, että

§:n mahdollistamissa toimenpiteissä on kyse viranomaisille annetusta toimivallasta tehdä yksittäistapauksessa hallintopäätöksiä. Vakuutussopimuksen tekohetkellä vakuutusehdossa mainittu viranomaisen lakiin perustuva velvoittava määräys on siten voinut nimenomaisesti viitata ainoastaan tällaisiin viranomaisen hallintopäätöksiin. Tulkittaessa vakuutussopimuksen ehtoa siinä viitatussa tartuntatautilain rajoituksia koskevassa järjestelmässä viranomaismääräyksillä voidaan katsoa tarkoitetun viranomaisten lainsäädännön nojalla tekemiä hallintopäätöksiä, ei lainsäädäntövallan piiriin kuuluvia asetuksia.

1. Korkein oikeus katsoo, että edellä mainitut seikat tukevat sitä johtopäätöstä, että valtioneuvoston asetusta ei ole pidettävä nyt kysymyksessä olevassa vakuutusehdossa tarkoitettuna viranomaisen antamana tartuntatautilakiin perustuvana määräyksenä. Vakuutusehdon tulkinta vakuutussopimuksen osana ei anna aihetta arvioida tätä asiaa toisin. Kun sopimusehtoja arvioidaan kokonaisuutena, lähtökohtana voidaan nimittäin yleensä pitää, että ehdoissa käytettävälle käsitteelle on tarkoitettu antaa sama merkitys sopimuksen eri kohdissa. Vakuutusehdossa 4.1.3 käytettyä ilmaisua ”viranomaisen antama määräys” on käytetty myös vakuutusehdon seuraavassa kohdassa 4.1.4, joka koskee keskeytysvahinkoja, jotka johtuvat siitä, että viranomainen määrää liiketilan suljettavaksi äkillisen ja ennalta arvaamattoman uhkauksen tai vaaratilanteen vuoksi. Tässä ehtokohdassa, jossa viranomaisen antaman määräyksen on kohdistuttava vakuutuspaikassa sijaitsevaan liiketilaan, on selvää, että ilmaisulla tarkoitetaan viranomaisten toimivaltansa nojalla yksittäistapauksissa antamia hallintopäätöksiä.
2. Korkein oikeus toteaa, että vakuutusyhtiön olisi ollut mahdollista nimenomaisesti määritellä viranomaismääräyksen käsite vakuutusehdoissa, ja avoimeksi muotoiltu vakuutusehto voisi sinänsä antaa aiheen tulkita ehtoa vakuutuksenottajan eduksi. Korkein oikeus katsoo kuitenkin, että vakuutusehto lakiviittauksineen ei ole ollut sopimuksentekohetkellä tulkinnanvarainen. Vakuutusyhtiö on lakiviittauksen avulla määritellyt riittävän selvästi, millaiset viranomaisten antamat määräykset voivat saada aikaan vakuutustapahtuman syntymisen. Vaikka tartuntatautilakiin vakuutuskaudella lisättyjen 58 a §:n mahdollistamien, asetuksessa säädettyjen ravitsemisliikkeiden liiketoimintaa koskevien rajoitustoimenpiteiden vaikutukset eivät vakuutetun kannalta välttämättä ole eronneet verrattuna siihen, että niistä olisi määrätty viranomaisen antamassa hallintopäätöksessä, vakuutusehdon ei objektiivisesti tulkittuna voida katsoa perustaneen ravintolayhtiölle suojattavaa luottamusta sellaiseen käsitykseen, että sen toiminnan rajoittaminen lainsäädäntövallan alaan kuuluvilla yleisillä säännöksillä olisi keskeytysvakuutuksesta korvattava vakuutustapahtuma. Johtopäätös
3. Edellä mainituilla perusteilla Korkein oikeus katsoo, että valtioneuvoston asetuksia ei ole pidettävä ehdossa tarkoitettuina viranomaisen antamina määräyksinä. Vakuutusehtojen mahdolliset myöhemmät muutokset eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin. Kanne on siten hylättävä tältä osin. Tuomiolauselma Käräjäoikeuden välituomiota muutetaan. Ravintolayhtiön kanne hylätään siltä osin kuin asia on ollut Korkeimman oikeuden tutkittavana. Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Juha Häyhä, Pekka Koponen, Mika Huovila, Lena Engstrand ja Eva Tammi-Salminen. Esittelijä Pia Haga.