Strategija razvitka Republike Hrvatske "Hrvatska u 21. stoljeću" - Str

Strategija razvitka Republike Hrvatske "Hrvatska u

stoljeću" - Strategija razvitka mirovinskog sustava i sustava socijalne skrbi Upute za korištenje Elektronička pošta Početna stranica Strategija razvitka Republike Hrvatske "Hrvatska u
stoljeću" - Strategija razvitka mirovinskog sustava i sustava socijalne skrbi NN 97/2003 (11.6.2003.), Strategija razvitka Republike Hrvatske "Hrvatska u
stoljeću" - Strategija razvitka mirovinskog sustava i sustava socijalne skrbi VLADA REPUBLIKE HRVATSKE 1230 Na temelju članka
stavka
Zakona o Vladi Republike Hrvatske (»Narodne novine«, br. 101/98, 15/2000 i 117/2001), Vlada Republike Hrvatske je na sjednici održanoj
lilpnja
godine donijela ZAKLJUČAK
Vlada Republike Hrvatske donosi dokument – Strategija razvitka Republike Hrvatske »Hrvatska u
stoljeću« – Strategija razvitka mirovinskog sustava i sustava socijalne skrbi, u tekstu koji je stastavni dio ovog Zaključka.
Ovaj Zaključak i Strategija razvitka Republike Hrvatske »Hrvatska u
stoljeću« – Strategija razvitka mirovinskog sustava i sustava socijalne skrbi, objavit će se u »Narodnim novinama«. Klasa: 140-01/02-03/04 Urbroj: 503-1-4-03-1 Zagreb,
lipnja
Predsjednik Ivica Račan, v. r. Strategija razvitka Republike Hrvatske »Hrvatska u
stoljeĆu« – STRATEGIJA RAZVITKA MIROVINSKOG SUSTAVA I SUSTAVA SOCIJALNE SKRBI I. dio HRVATSKA: OD PASIVNE PREMA AKTIVNOJ SOCIJALNOJ DRŽAVI Radi preglednosti i boljeg razumijevanja konceptualnog okvira dugoročnog razvitka socijalne sigurnosti (posebno mirovinskog sustava i socijalne skrbi) u Hrvatskoj naše ćemo razmišljanje izložiti u nekoliko osnovnih teza i njihovih obrazloženja. Ovdje nećemo iznositi detaljnije podatke i projekcije, jer su oni sadržani u opsežnim prilozima o mirovinskom sustavu i socijalnoj skrbi, priređenim za Strategiju. Prve tri ovdje iznesene teze, i uz njih izložena argumentacija, odnose se na prethodna pitanja razvoja Hrvatske kao socijalne države. Radi se o konceptu socijalnih prava, transformaciji socijalnih država u svijetu te o socijalnoj situaciji u Hrvatskoj. Sljedeće tri teze odnose se na perspektive razvoja Hrvatske kao socijalne države, a pritom se posebno razmatra mirovinski sustav i socijalna skrb. Međutim, ovdje treba upozoriti na neprecizno korištenje termina “socijalna skrb”. Naime, pod tim se u nas podrazumijeva socijalna pomoć i socijalna skrb uže shvaćena, a iz samog naziva Ministarstva rada i socijalne skrbi mogu se izvesti i šire konotacije pojma “socijalna skrb”. U striktnom značenju, socijalna skrb (social care) “... treba zadovoljiti određeni broj individualiziranih potreba, kako i kada se one pojave. Drugim riječima radi se o potrebama za koje se pretpostavlja da se ne mogu zadovoljiti pomoću usluga opće namjene” (Jones, 1985.:172). “Radi se o nesposobnim osobama za obavljanje uobičajenih funkcija, samo-zanemarenim (self-neglect) osobama, zanemarenoj djeci ili pak kombinaciji tih svojstava” (Hill, 1996.:127). Mi ćemo, donekle u neskladu s naslovom naše dionice, govoriti o četiri manja sustava socijalne sigurnosti, koja su međusobno ovisna i djeluju u okviru socijalno-zaštitne mreže, a to su socijalna pomoć, socijalna skrb u užem smislu, socijalna zaštita nezaposlenih i obiteljska politika. Takav nam se pristup učinio korisnim za razumijevanje trendova u ukupnom sustavu socijalne sigurnosti. Socijalna prava kao ljudska prava
Republika Hrvatska u Ustavu je definirana kao socijalna država. To znači da je na sebe preuzela jamstvo osiguranja socijalnih prava, odnosno osnovnih egzistencijalnih potreba svojih građana. Međutim, ostvarenje socijalnih prava ovisi o materijalnim mogućnostima društva s jedne, te njegovim vrijednosnim i razvojnim usmjerenjima, s druge strane. U članku
Ustava Republika Hrvatska je definirana kao socijalna država. U drugim člancima Ustava navode se, a dalje u zakonima razrađuju, socijalna prava građana. Hrvatska se na međunarodnom planu kao slijednica bivše Jugoslavije obvezna pridržavati Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima iz
godine. Osim toga, Hrvatska je potpisala i ratificirala Europsku socijalnu povelju Vijeća Europe iz
godine ("Narodne novine - međunarodni ugovori", broj 15/02 i 8/03), pa se tako, na europskoj razini, obvezala na poštivanje socijalnih prava i prihvaćanje mehanizma kontrole njihova ostvarivanja. Međutim, radi boljeg razumijevanja navedenih ustavnih odredbi, treba upozoriti na samu prirodu socijalnih prava. Socijalna prava omogućavaju pristup svih građana osnovnim materijalnim i duhovnim dobrima društva u kojem žive. Socijalna su prava, po svojoj naravi, objektivna. Ona su prava potraživanja u odnosu na društvo (droits-créances); socijalna prava zahtijevaju materijalne izdatke, pa su stoga, ovisno o gospodarskoj situaciji, podložna čestim državnim intervencijama i prilagodbama. Od socijalnih prava razlikuju se građanska i politička prava koja su subjektivna, prava-slobode (droits libertés), koja država jednostavno treba štititi od ugrožavanja s bilo koje strane. R. Mishra upozorava da su građanska i politička prava proceduralna i institucionalizirana, dok su socijalna prava substantivna. Zbog takve svoje prirode socijalna prava mogu doći u sukob s ekonomskim i vlasničkim pravima koja su temelj kapitalizma, što se, uostalom, u posljednje vrijeme i dešava. Isti autor upozorava na opasnost pojednostavljenog tretiranja socijalnih prava kao individualnih prava, budući da je to isključivo zapadni pristup. Umjesto toga on predlaže koncept “socijalnih standarda” koji se prilagođavaju različitim ekonomskim i kulturnim kontekstima (Mishra, 1999.:118). Građanska i politička prava u zapadnim su zemljama nastala prije socijalnih prava, koja su se uglavnom konstituirala u
stoljeću (Marshall, 1964.). (Slika 1.) Slika
Tri kategorije ljudskih prava Ljudska prava Vrijeme nastanka Obilježja Građanska
stoljeće Prava-slobode Jednakost svih ljudi pred zakonom zaštita ličnosti i vlasništva Politička
stoljeće Prava političke participacije Prava udruživanja i sudjelovanja u javnim poslovima (izbori, sindikati i sl.) Socijalna
stoljeće Prava-potraživanja – svi građani imaju pravo na zadovoljavajuće egzistencijalne uvjete Izvor: Marshall, T. H. (1964.) Građanska i politička prava su “tvrđa” od socijalnih prava, i u demokratskim zemljama ona se ne bi smjela mijenjati ovisno o gospodarskom i socijalnom kontekstu. (Ipak, u nedavnoj je prošlosti bilo drastičnih odstupanja od ovog načela, dakle i bitnih redukcija građanskih i političkih prava.) S druge strane, u bivšim socijalističkim zemljama socijalna su prava bila razvijenija od građanskih i političkih prava. Na njihovoj etatističkoj distribuciji socijalistička je vlast temeljila svoj legitimitet za upravljanje društvom. Kada su zbog ekonomske krize socijalna prava bila ozbiljno narušena, ta je vlast izgubila legitimitet i socijalizam se unutar sebe urušio. Tek nakon pada socijalizma u ovim su zemljama uspostavljena puna građanska i politička prava, ali je istovremeno došlo do snižavanja razine ili čak gubitka nekih socijalnih prava. Mada je za sadržaj i opseg socijalnih prava bitna gospodarska situacija, pojednostavljeno je reći da socijalna prava gospodarski kontekst sam po sebi definitivno i u cijelosti određuje. Naime, na socijalna prava, pored gospodarske situacije, utječe nasljeđe odnosno temeljna vrijednosna orijentacija pojedine zemlje. Poznato je, npr., da države liberalne tradicije, kao što su SAD, znatno manje sredstava izdvajaju za socijalne potrebe svojih građana, nego, npr., skandinavske zemlje socijaldemokratske ili pak europske zemlje tzv. bismarckovske tradicije socijalnog osiguranja. Za razumijevanje pojedinih tipova socijalne države veoma je važno razlikovanje temeljnih kriterija po kojima se ostvaruju socijalna prava. Prvi kriterij je naknada (nagrada) za neki radni ili drugi doprinos (reward). Na toj osnovi se ostvaruje većina mirovina ili pak naknada za nezaposlenost za što se plaćaju prethodni doprinosi. Drugi je kriterij prevencija ili kompenzacija (prevention/compensation) za promijenjene prilike pojedinca ili obitelji (npr. dječji dodaci, temeljne mirovine), a treći egzistencijalna potreba (need) građana koji nemaju dovoljno sredstava za život, kakav je npr. slučaj socijalne pomoći ili socijalne skrbi (Jones, 1985.). Ovim se kriterijima još mogu dodati porezne olakšice (relief from taxation), koje Titmuss naziva fiskalnim welfareom, kojim se također utječe na materijalnu situaciju pojedinih kategorija građana. Pojedine se zemlje različito odnose prema ovim kategorijama socijalnih davanja, olakšica i usluga, pa ih daju u različitim razmjerima. Npr. u SAD su državne vlasti mnogo restriktivnije kada su u pitanju izdaci za socijalnu pomoć, odnosno prevenciju i kompenzaciju, nego u Europi, gdje se tim vrstama socijalnih prava pridaje veća važnost, a davanja su izdašnija. Socijalna se prava ostvaruju u okviru sustava socijalne sigurnosti ili pak posredstvom javnih službi ili na neki drugi način. Sustavi socijalne sigurnosti mogu se definirati kao skupovi pravnih normi, administrativnih, financijskih i stručnih institucija koje djeluju na određenom području socijalne politike. Glavni sustavi socijalne sigurnosti nastali su i razvili se s ciljem prevladavanja osnovnih socijalnih rizika, kao što je starost, bolest, invalidnost, gubitak hranitelja, nezaposlenost, siromaštvo (Puljiz, 1997.). Po opsegu, sredstvima i ciljevima najvažniji su mirovinski i zdravstveni sustav, koji su zbog starenja stanovništva i nekih drugih okolnosti u posljednjem razdoblju u osjetnoj ekspanziji (i u krizi). Unutar tih i drugih, manjih sustava socijalne sigurnosti država raznim mjerama određuje oblik, razinu i način ostvarivanja socijalnih prava. Zbog toga su socijalna prava predmet stalnih političkih i socijalnih borbi; stav prema socijalnim pravima u najvećoj mjeri obilježava osnovne ideološke orijentacije u suvremenim društvima. U posljednjim desetljećima proces globalizacije sve snažnije utječe na gospodarsku i socijalnu sferu većine zemalja. S ciljem što uspješnijeg nastupa u svjetskoj ekonomiji, većina zemalja nastoji uspostaviti tzv. kompetitivnu državu koja međunarodnoj gospodarskoj utakmici prilagođava vrstu i razinu socijalnih prava. Male zemlje, koje su od velikih zemalja ovisnije o međunarodnim kretanjima, snažno su izložene globalizacijskim utjecajima. Poznato je da Hrvatska, kao mala tranzicijska zemlja, opustošena ratom i posljedicama neuspješne tranzicije, opterećena teškim gospodarskim i socijalnim problemima, u velikoj mjeri ovisi o gospodarskoj i svakoj drugoj podršci razvijenih zemalja i međunarodnih organizacija. U nastojanju da se približi Zapadu, a s krajnjim ciljem i da se uključi u zapadnoeuropske integracije, Hrvatska mora voditi računa o zapadnim modelima socijalne politike, njihovim standardima socijalnih prava te promjenama koje se tamo događaju. Promjene socijalnih država u Europi
Društvene, gospodarske i tehnološke promjene koje su se u svijetu desile u posljednja tri desetljeća utjecale su na obilježja i strukturu socijalnih država. Paradigmatski rečeno, pasivna socijalna država, koja je pretežno bila obilježena distribucijom socijalnih davanja i usluga, postupno se preobražava u aktivnu socijalnu državu, koja prvenstveno investira u ljude, njihovo obrazovanje i vještine, nastoji razviti razne oblike zaposlenosti, odnosno prevladati siromaštvo, socijalnu isključenost i ovisnost o državi. Poslijeratne su europske socijalne države, bez obzira na njihove međusobne razlike, bile utemeljene na četiri zajednička stupa:

(1)negativno iskustvo Drugog svjetskog rata i velike međuratne ekonomske krize iz koje su proizašli za svijet pogubni totalitarizmi,

(2)snažna privrženost ideji nacionalne i socijalne solidarnosti, odnosno visoka razina socijalnih prava kao dijela korpusa ljudskih prava,

(3)politički konsenzus o državnom intervencionizmu radi suzbijanja krize te socijalna sigurnost za sve temeljem građanskog statusa (social citizenship),

(4)oslanjanje na punu uposlenost i model čvrste tradiocionalne obitelji, u pravilu s jednim hraniteljem (Lazar, Stoyko, 1998.). Takva je socijalna država u razvijenom svijetu dominirala do sredine 70-ih godina. U nekim zemljama, kao što je npr. Švedska, u to je vrijeme država raspodjeljivala dvije trećine, a za socijalne namjene jednu trećinu nacionalnog bruto proizvoda. Neki autori nazvali su to “zlatnim dobom socijalne države” (Esping-Andersen, 1998.). U socijalno-političkoj literaturi takva se intervencionistička država uobičajeno naziva keynesijanskom socijalnom državom (KWS), a ponekad keynesijansko-beveridgeanskom socijalnom državom, pozivom na imena velikog ekonomskog britanskog teoretičara (M. Keynes) i velikog socijalnog britanskog reformatora (W. Beveridge) iz tridesetih i četrdesetih godina

stoljeća. Gospodarska kriza, koja je sredinom 70-ih godina potresla svijet, a kojoj su se potom pridodali drugi uzroci, ugrozila je stupove poslijeratne keynesijanske socijalne države. U demografskoj sferi najznačajnije su promjene: starenje stanovništva, opadanje stopa fertiliteta, kriza klasične tradicionalne obitelji. Gospodarska kriza, koja je uzrokovala pad stopa rasta, dovela je do velikog porasta nezaposlenosti. K tome, tehnološka je revolucija uzrokom promjene strukture rada, odnosno njegove sve veće fleksibilizacije i individualizacije. Sociolozi tim povodom govore o novoj postfordističkoj strukturi rada. Sve je manje kontinuiranog i stabilnog rada, a širi se tzv. “prekarizacija” rada, koja je bitna sa stajališta socijalne sigurnosti (Castel, 1995.). Globalizacija, pospješena informatičkom revolucijom te padom socijalizma kao svjetskog sustava, dovela je do sve tješnjeg povezivanja svijeta. Gospodarska se kompeticija prenijela i u socijalnu sferu, što se odrazilo na visinu i strukturu dodatnih troškova rada. Nastojeći privući međunarodni kapital, pogotovo manje razvijene države smanjuju socijalne troškove i pokušavaju uspostaviti gospodarski, socijalno i politički kompetitivnu državu. Novi model socijalne države, koju su neki autori nazvali schumpeterijanskom (SWS), prilagođava se promijenjenim gospodarskim i socijalnim okolnostima, posebno preobrazbi strukture i prirode tržišta rada. Dok je u tri poslijeratne decenije bio na djelu proces tzv. dekomodifikacije socijalnih prava (Esping-Andersen, 1990.), što podrazumijeva prijenos socijalnih troškova s građana na državu, u posljednjim je desetljećima na djelu obrnut proces komodifikacije, što znači da se socijalna sigurnost sve više “kupuje” na tržištu, odnosno da se dio socijalnih troškova prebacuje na pojedince i obitelji. To je način da se smanje državni socijalni troškovi i da se pasivni zamjene aktivnim socijalnim programima. Reafirmira se klasično načelo supsidijarnosti, a u socijalnoj sferi sve veću ulogu dobiva lokalna zajednica i nevladine organizacije, odnosno razni čimbenici civilnog društva (welfare mix). (Slika 2.) Slika
Kombinirana socijalna politika Izvor: Evers, Svetlik (1991.). Ovo treba shvatiti kao pojednostavljenu, idealno-tipsku shemu promjena socijalne države. Procesi se u stvarnosti ne odvijaju jednolinijski, nego u cik-caku, s mnogo prepreka i zastoja. Neki ugledni autori govore o “zamrznutom krajoliku” socijalne države, odnosno o sporim procesima (Esping-Andersen, 1998.). S druge strane, neki upozoravaju na široku potporu građana socijalnoj državi. “To je pokušaj naroda da očuva komunitarne institucije, tj. institucije koje daju određenu mjeru socijalnoj sigurnosti, stabilnosti i solidarnosti i tako održavaju određeni smisao nacionalne zajednice” (Mishra, 1999.:120-121.). Ipak, bez obzira na smanjenu ulogu u sekundarnoj distribuciji nacionalnog dohotka, država zadržava i zadržat će važno mjesto u socijalnoj sferi. Upravo djelujući u socijalnoj sferi, vladajuća elita u velikoj mjeri stječe unutrašnji legitimitet za vladanje društvom. Država ostaje jamac za održanje osnovnih egzistencijalnih uvjeta građana. Ona zadržava ulogu kreatora pravnog i institucionalnog okvira neophodnog za djelovanje drugih čimbenika u socijalnoj sferi te za uključivanje (putem zapošljavanja i na druge načine) marginalnih pojedinaca i skupina u društvene procese. Treba, također, upozoriti da, paralelno s procesima gospodarske globalizacije, kao neka vrsta protuteže, napreduje međunarodna socijalna regulacija. To se može pokazati na primjeru prve i druge (izmijenjene) Europske socijalne povelje, kojima pristupa sve veći broj država-članica Vijeća Europe, te nove Povelje o pravima Europske unije u kojoj socijalna prava čine bitnu komponentu. Neki autori pišu o potrebi jačanja globalne socijalne politike, koja će socijalne probleme rješavati na nadnacionalnoj razini gdje se, postupno, “preseljava” ekonomska politika (Deacon, 1997.). U svakom slučaju, hoće se pokazati da su socijalna prava i socijalna kohezija pretpostavka uspješnog gospodarskog razvoja. U studiji OECD-a, pored ostalog, stoji: “Socijalni se troškovi smatraju investicijom u društvo. Ekonomski je uspjeh od male vrijednosti ako ga prati neuspjeh na socijalnom planu“ (OECD, 1994.). Postsocijalističke su se zemlje nakon pada socijalizma našle pred ogromnim problemima u socijalnoj politici. U tim je zemljama propala stara socijalističko-etatistička struktura socijalne sigurnosti, a postupno se, uz dosta izraženo nezadovoljstvo stanovništva, izgrađuje novi socijalno-sigurnosni sustav, u kojem je sve manje etatističkih, a sve više tržišnih i civilnih elemenata. Postsocijalističke su se zemlje na drastičan način, naročito u početku, suočile s gospodarskom krizom, porastom nezaposlenosti, siromaštva i isključenosti. U tim su zemljama, kako piše Standing (1999.), sidra socijalne sigurnosti iskliznula, a socijalno-zaštitne su mreže poderane. Ipak, treba imati na umu da postoji znatnih razlika između pojedinih postsocijalističkih zemalja. Znatno lakše se prilagođavaju zemlje tzv. višegradske skupine (Poljska, Češka, Slovačka i Mađarska) te Slovenija, a zaostaju istočne zemlje, uključujući i Rusiju. Konačno, treba reći da u tim reformama sustava socijalne sigurnosti u postsocijalističkim zemljama, prije svega mirovinskog i zdravstvenog, značajnu ulogu igraju nadnacionalne organizacije prije svega Svjetska banka i Međunarodni monetarni fond, koji zagovaraju liberalniji pristup u socijalnoj politici (Deacon, 1997.). Gospodarska i socijalna situacija u Hrvatskoj
Gospodarska i socijalna situacija u Hrvatskoj danas je obilježena teškim nasljeđem rata i postsocijalističke tranzicije. Siromaštvo, nezaposlenost i socijalna isključenost te nezadovoljstvo i frustracija velikog dijela stanovništva zbog pogoršanog socijalnog položaja, uzrokom su snažnih zahtjeva za državnom intervencijom u preraspodjeli nacionalnog dohotka, naročito za povećanim socijalnim davanjima kroz sustave socijalne sigurnosti. U Hrvatskoj postoji objektivno utemeljena težnja osiromašenih slojeva stanovnika za intervencionističkom socijalnom državom koju zapadne zemlje, kako smo naveli, postupno napuštaju razvijajući model socijalne politike koja se sve više oslanja na društvo, a sve manje na državu. Kao nasljeđe velike izbjegličke krize iz razdoblja rata u Hrvatskoj je početkom
godine bilo 31 tisuća prognanika, 22 tisuće izbjeglica i 268 tisuća povratnika od kojih je većina, doduše, izgubila formalni povratnički status. Oni zajedno čine 7,5% ukupne populacije izrazito nepovoljnog socijalnog statusa. Uproščeno govoreći, moglo bi se tvrditi da se u neku ruku radi o socijalno isključenoj populaciji, koja nema stabilnog položaja u hrvatskom društvu. U velikim skupinama tog stanovništva prisutna je krajnja neimaština, koja povremeno dospijeva u javnost, kao što je to nedavno bio slučaj Knina, gdje su država i nevladine organizacije u prevladavanju krize morale dodatno intervenirati. Nadalje, u Hrvatskoj je visoko registrirana nezaposlenost, koja je obuhvaćala 380 tisuća ljudi u
godini. Doduše, prema međunarodnim standardima ta je nezaposlenost za oko četvrtinu manja, ali to je i nadalje problem koji treba rješavati u okviru ekonomske i socijalne politike. Mada se porast broja nezaposlenih u
godini djelomično može objasniti smanjenjem broja formalno zaposlenih koji u prethodnom razdoblju nisu primali plaće, kao i usporenim prilivom novih umirovljenika zbog podizanja mirovinske dobi, ipak je udio registriranih nezaposlenih u Hrvatskoj i nadalje visok, pa zahtjeva učinkovitu politiku zapošljavanja. Nadalje, prema rezultatima istraživanja Svjetske banke i Državnog zavoda za statistiku iz
godine, Hrvatska je imala oko 430 tisuća građana (10%) ispod apsolutne nacionalne linije siromaštva, koja je utvrđena na 15.474 kune godišnje. Tako utvrđeni broj siromašnih stanovnika u Hrvatskoj ipak je manji nego u drugim postsocijalističkim zemljama, s izuzetkom Slovenije. S druge strane, Ginijev koeficijent dohodovne nejednakosti iznosio je 0,352 i bio je među najvećim u postsocijalističkim zemljama (World Bank, 2000.). Ako se pak uzme u obzir Ginijev koeficijent nejednakosti potrošnje stanovnika, on je bio osjetno niži od spomenutog dohodovnog koeficijenta. To se može objasniti dodatnim, neformalnim izvorima prihoda stanovništva, odnosno rasprostranjenom sivom ekonomijom, koja, prema nekim istraživanjima, činila četvrtinu DBP-a. U narodu je, nadalje, veoma ukorijenjeno nezadovoljstvo rezultatima tranzicije, a naročito privatizacijom društvenog vlasništva. To je nezadovoljstvo utoliko veće što su kod hrvatskih građana postojala velika očekivanja od konačno uspostavljene nacionalne države, koja su potkrijepljena kolektivnim zanosom i socijalnom kohezijom koja je vladala u Domovinskom ratu. Zbog neispunjenih očekivanja u društvu je sada dosta prisutno depresivno raspoloženje. Socijalne skupine i pojedinci koji nisu uspjeli pronaći svoje mjesto na tržištu rada, nastoje ostvariti kakva-takva socijalna primanja u klasičnim sustavima socijalne sigurnosti, kao što je mirovinsko osiguranje. Tome treba pridodati prava branitelja, koja čine dodatnu krupnu kariku u sustavu socijalne sigurnosti, a koja koristi ili na njih pretendira velik broj hrvatskih građana. Čini se da veliki pritisak radi ostvarenja prava branitelja nije prvenstveno izraz nastojanja naplate “zasluga”, kako se u prvi mah može pomisliti, nego je to posljedica velike nezaposlenosti, odnosno nemogućnosti velikog broja mladih ljudi da se integriraju u društvo. Država im na taj način nastoji kompenzirati za nepovoljan socijalni status u kojem su se našli. Tome treba dodati i prava stradalnika rata, itd. Međutim, zbog smanjene zaposlenosti i gospodarske krize sustavi socijalne sigurnosti financijski su veoma oslabili, a razina socijalnih davanja i usluga je osjetno opala. Za ocrtavanje stanja u kojem se nalazimo mogla bi se upotrijebiti metafora prema kojoj naš sustav socijalne sigurnosti liči na auto s velikim cilindrom čiji vlasnik nema dovoljno sredstava niti za benzin, niti za osiguranje niti za popravak. Socijalni troškovi hrvatske države (mirovinsko osiguranje, zdravstvena zaštita i socijalna skrb shvaćena u širem smislu riječi) iznosili su
godine oko 26%. (Slika 3.) Njihov je udio u BDP-u opao u odnosu na
godinu za 0,8%. Naime, u
godini nešto su smanjeni relativni izdaci za mirovine, zdravstvenu zaštitu te branitelje i stradalnike rata, ali su povećani za socijalnu skrb, dječje doplatke, nezaposlene i invalidnine. Slika
Socijalni troškovi u Hrvatskoj
godine (na razini središnje države) Izvor: Ministarstvo financija i Ministarstvo rada i socijalne skrbi. Međutim, ako se dodaju razna druga davanja i fiskalne povlastice stradalnicima rata i braniteljima, kao i izdaci za neke druge manje socijalne programe, zatim obrazovanje, onda tako šire definirani socijalni troškovi u Hrvatskoj dosežu gotovo trećinu ukupnog nacionalnog bruto proizvoda. U uvjetima gospodarske krize i smanjenog nacionalnog dohotka radi se o visokom udjelu socijalne potrošnje. Socijalna se potrošnja jednostavno pokazala rezistentnom na pokušaje redukcije proporcionalno padu nacionalnog dohotka. Sama za sebe klasična socijalna potrošnja nije pretjerano visoka i usporediva je s potrošnjom u drugim europskim zemljama. Međutim, veliki su dodatni socijalni troškovi vezani uz posljedice rata. Ukupni izdaci za socijalna prava predstavljaju snažan pritisak na državne financije i presudno utječu na visoke troškove rada. Ako se, kako piše J. Schumpeter, kroz javne financije može osluhnuti grmljavina historije, onda Hrvatska ovih posljednjih godina uistinu ne može mirno spavati. Napregnuta unutrašnja gospodarska i socijalna situacija, te iz gubitničkih socijalnih slojeva proizašli zahtjev za državnim intervencionizmom, u proturječju je s imperativima globalizacije i trendovima preobrazbe socijalne države u svijetu. U takvim okolnostima Hrvatska nastoji pronaći način da socijalni sektor i njegovu potrošnju svede u realne gospodarske, ali i socijalno održno održive okvda socijalnu državu prilagodi europskim trendovima. Pronaći mjeru i ravnotežu suprotstavljenih zahtjeva za državnim intervencionizmom i smanjenom ulogom države kompleksan je zadatak za čije ostvarenje treba mnogo energije i umješnosti vodećih aktera društva. U tom kontekstu treba promatrati reforme koje su u tijeku ili se pak planiraju u sustavima socijalne sigurnosti u Hrvatskoj. Novi mirovinski sustav
Mirovinski je sustav najznačajniji sustav socijalne sigurnosti. Hrvatski je mirovinski sustav u posljednjoj deceniji dospio u duboku krizu, pa ga treba stabilizirati, prije svega u financijskom smislu, a istovremeno reformirati na način da se uspostavi njegova vitalna, samoodrživa struktura. Reformom predviđeni mirovinski sustav s tri stupa, već definiran zakonom, treba korespondirati gospodarskim i socijalnim uvjetima u kojima će se Hrvatska u narednom razdoblju razvijati. Taj je model na tragu osnovnih promjena od pasivne prema aktivnoj socijalnoj državi. Mirovinsku se reformu, međutim, ne smije shvatiti statično, kao definitivno zadanu, nego treba očekivati, sukladno promjenama u društvu, daljnju evoluciju i prilagodbu reformom ustanovljene strukture mirovinskog sustava. Mirovinski sustav u suvremenom društvu ima više funkcija. Najvažnije su funkcije mirovinskog sustava: raspoređivanje dohotka pojedinaca i obitelji tijekom cijelog životnog vijeka, pojedinačna i nacionalna štednja te održavanje socijalne kohezije. Te se funkcije mogu ostvarivati na različite načine, pa stoga postoje različiti modeli mirovinskog sustava, koji su izrasli iz tradicija socijalne politike pojedine zemlje ili pak skupina zemalja. Kada je riječ o obuhvatu mirovinskog osiguranja, osnovno je razlikovanje između mirovinskih shema koje se odnose na sve građane i financiraju se porezima, i shema koje se odnose samo na zaposlene koji plaćajući mirovinske doprinose ostvaruju pravo na mirovinu. Po načinu prikupljanja i raspodjele mirovina temeljem zaposlenosti osnovno je razlikovanje na mirovine definiranih davanja (defined benefits) i mirovine definiranih doprinosa (defined contributions). Posebno je važno razlikovanje na mirovine koje se temelje na tekućoj raspodjeli (PAYGO) i mirovine zasnovane na kapitaliziranim fondovima. Postoji daljnja podjela na javne i privatne mirovine, itd. (Puljiz, 2000.) Kao što je poznato, u Hrvatskoj se nakon Drugog svjetskog rata učvrstio javni PAYGO mirovinski sustav definiranih davanja. On se temeljio na implicitnom međugeneracijskom sporazumu prema kojem zaposlenici neposredno, svojim doprinosima, financiraju bivše zaposlenike – umirovljenike i tako sami stječu pravo na buduću mirovinu koju će svojim doprinosima financirati nove generacije zaposlenika koje iza njih slijede. Kao što je poznato, takav je mirovinski sustav u Hrvatskoj u protekloj deceniji dospio u duboku krizu. Glavni razlog mirovinske krize je u činjenici da je posljednjih godina osjetno porastao broj umirovljenika (danas ih je oko četvrtina u ukupnoj hrvatskoj populaciji) te da se radikalno promijenio njihov relativni odnos prema broju zaposlenih, odnosno sadašnjih osiguranika (dependency ratio). Naime, odnos zaposlenih i umirovljenika početkom devedesetih godina iznosio je 3:1 u korist zaposlenika, dok je danas 1,3:
To govori o dubini poremećaja koji su se dogodili u hrvatskom mirovinskom sustavu. To je, nadalje, osnovni uzrok pada relativne vrijednosti mirovina, čiji udjel u prosječnim plaćama sada iznosi oko 42%. Nadalje, prisutno je veliko nezadovoljstvo umirovljenika, od kojih su mnogi, pogotovo oni bez dodatnih prihoda, dospjeli ispod crte siromaštva, pa su suočeni s osnovnim egzistencijalnim problemima. S druge strane, zbog pada ukupnog nacionalnog proizvoda i porasta broja umirovljenika, povećan je udjel izdataka za mirovine u hrvatskom DBP-u i on sada iznosi oko 14%. Osnovni izvor financiranja mirovina u nas su doprinosi. U posljednjem su razdoblju sredstva ostvarena doprinosima znatno smanjena, ne samo zbog manjeg broja zaposlenih, nego i zbog toga što mnoga poduzeća na različite načine izbjegavaju plaćanje doprinosa. Država radi pokrivanja deficita i održanja smanjene razine mirovina mora transferirati sve veća sredstva iz proračuna. Tako dolazi do distorzije u modelu financiranja, koja se ogleda u fiskalizaciji mirovinskog sustava (on se sve više financira porezima). Danas oko jedna trećina sredstava za mirovine pristiže iz državnog proračuna. To je veliki pritisak na javne financije, kojeg država nastoji smanjiti reformama mirovinskog sustava. Nadalje, unutar samog mirovinskog sustava nastao je poremećaj u odnosima između pojedinih kategorija umirovljenika s obzirom na vrijeme umirovljenja i neka druga njihova obilježja. Najvažniji poremećaj nastao je u ratnim godinama usljed nespretnih intervencija bivše Vlade pri ograničavanju mirovina. To je dovelo do velikog spora te Vlade s umirovljenicima i poznate presude Ustavnog suda od
svibnja 1998., zbog čega je na prijedlog Vlade donijet Zakon o povećanju mirovina radi otklanjanja razlika u razini mirovina ostvarenih u različitim razdobljima ("Narodne novine", broj 127/2000.) prema kojem su se u siječnju
godine u skladu s gospodarskim mogućnostima povećale mirovine i otklonile razlike u razini mirovina ostvarenih u različitim razdobljima. Prva značajna reformska intervencija u mirovinski sustav (tzv. mala mirovinska reforma) bila je usmjerena na racionalizaciju i kontrolu tekućih mirovinskih troškova. Ta je reforma sadržana u Zakonu iz
godine (Potočnjak, 2000.). Zakonom su pooštreni kriteriji odlaska u mirovinu, prije svega postupnim podizanjem dobi umirovljenja za muškarce na 65 i za žene na 60 godina. Nadalje, promijenjena je formula izračuna mirovina (umjesto 10 najboljih godina u obzir se uzima cijeli radni vijek), a isto tako promijenjeno je i usklađivanje mirovina (prije samo prema plaćama, a sada popola prema plaćama i troškovima života). Izmijenjena je i definicija invalidnosti, pa je zbog restriktivnijih kriterija došlo do smanjenja broja invalidskih mirovina. Zahvaljujući ovim promjenama priliv novih umirovljenika osjetno je smanjen u
godini u odnosu na prethodne godine. S druge strane, povećanjem mirovina radi otklanjanja razlika u razini mirovina ostvarenih u različitim razdobljima, doduše je, povećan državni financijski teret, ali su ispravljene neke nepravde u pogledu visine mirovina te uspostavljene nove relacije među pojedinim kategorijama korisnika mirovina. Međutim, za budućnost mirovinskog sustava presudna je druga mirovinska reforma, nazvana “velikom”, koja je definirana Zakonom iz 19m iz
goda sadrži koncept budućeg mirovinskog sustava zasnovanog na tri stupa. Prvi stup funkcionira prema dosadašnjem načelu tekuće raspodjele (PAYGO), drugi na načelu obvezne kapitalizirane štednje dijela mirovinskih doprinosa, a treći na dobrovoljnoj mirovinskoj štednji. U prvom stupu ostaju sadašnji umirovljenici i stariji osiguranici. Mlađi osiguranici, ispod 40 godina, odnosno oni između 40 i 50 godina koji se za to dobrovoljno opredijele, dijelom svog doprinosa (oko četvrtine) ulaze u drugi stup obvezne kapitalizirane štednje. No tri četvrtine doprinosa ove kategorije osiguranika ide u prvi stup temeljem kojeg će ostvariti dio svoje mirovine. Treći stup dobrovoljnog osiguranja konstituira se za korisnike koji se opredijele za takav tip mirovinske štednje. Transformacija sadašnjeg sustava tekuće raspodjele u sustav s tri stupa trajat će relativno dugo razdoblje. Pri tome će trebati rješavati mnoge nove probleme koji će se pojaviti. Mirovinska je reforma bila nužna ne samo zbog postizanja financijske održivosti postojećeg i budućeg mirovinskog sustava, nego i zbog njegove dugoročne prilagodbe konceptu “radne države”. Čini nam se da je taj, pretpostavljeni, pozitivni odnos prema mirovinama, koji podrazumijeva veća individualna ulaganja za sigurnost u starosti, znatno važniji argument u prilog mirovinske reforme od često isticane povećane nacionalne štednje koja će se koristiti za ulaganje u razvoj, oko čega među stručnjacima, uostalom, postoje značajni sporovi (Puljiz, 2000.). To znači da će u reformiranom sustavu, s jedne strane, biti jasno definiran odnos između doprinosa u mirovinske fondove i visine mirovina, a s druge strane utvrđeni novi odnosi solidarnosti u prvom mirovinskom stupu. Pored u zakonu utvrđena tri stupa, u našem dokumentu strategije predvidjeli smo osnivanje tzv. nultog mirovinskog stupa, koji će se financirati porezima i koji će činiti bitni element buduće široke socijalno-zaštitne mreže kao osnove sustava socijalne sigurnosti. (Slika 4.) Slika
Mirovinski sustav u
Financiranje i određivanje mirovina Tekuće/porezi Tekuće/DC Kapitalno/DC NULTI PRVI DRUGI Vrste Osiguranja Obvezno Dobrovoljno TREĆI Javni Javni Privatni Nositelji osiguranja Izvor: Potočnjak, Ž. (2000.), str.
Odvojeno od toga, u posebnom podsustavu, treba biti riješeno pitanje osiguranja od ozljeda na radu i profesionalne bolesti. Kao posebno važan problem pojavit će se “otvaranje” mirovinskog sustava, uostalom kao i nekih drugih sustava socijalne sigurnosti, sve proširenijem fleksibilnom zapošljavanju, koje ovom reformom nije predviđeno. U tome se treba ugledati na iskustva drugih zemalja koji su napravile prve korake u integraciji raznih oblika atipičnog, fleksibilnog rada u mirovinski sustav. Konačno, treba predvidjeti da će se u dogledno vrijeme otvoriti problem dodatnog osiguranja nemoćnih starih ljudi, kojima treba dugotrajna njega, a za koje su neke zemlje (npr. Njemačka) osnovale dodatno mirovinsko osiguranje, jer se radi o sve naglašenijem novom socijalnom riziku. Mirovinska je reforma, bez sumnje, jedan od najtežih i najkompliciranijih pothvata prilagodbe socijalne države gospodarskim i socijalnim promjenama u suvremenim društvima. Oko mirovinske reforme sukobljavaju se mnogi interesi, a njeni su posljedice dugoročne. O tome govori sljedeći citat: “Ono oko čega se slažu svi koji se u svijetu zanimaju za problem mirovina, jest nužnost reformi. Pitanje oko kojeg se dijele, jest model reforme. Naime, priroda mirovina izaziva najveći mogući rizik jer, ako se usvoje neodgovarajuća rješenja, proći će mnogo godina prije nego se pokažu njene pervertirane posljedice” (RISS, 1995.:3). Za uspjeh hrvatske mirovinske reforme i njenu daljnju razradu, trebat će, dakle, još mnogo napora, usklađivanja različitih interesa i postizanju temeljne nacionalne suglasnosti oko ključnih rješenja. Nova socijalno-zaštitna mreža
Socijalna pomoć, socijalna skrb, socijalna zaštita nezaposlenih i obiteljska politika mali su sustavi socijalne sigurnosti (oko 3% DBP-a), ali čija je uloga značajna u održanju solidarnosti i socijalne kohezije. Ovi su sustavi u proteklom razdoblju dosta oslabljeni, a socijalna su prava koja se u njima ostvaruju reducirana. No, gospodarska i socijalna situacija, reforme mirovinskog i zdravstvenog sustava, kao i očekivani razvoj hrvatskog društva, nameću jačanje i rekonstrukciju ovih socijalnih mehanizama. Njihov će se razvoj kretati prema stabilizaciji i proširenju socijalno-zaštitne mreže te njenoj transformaciji u kontekstu aktivne socijalne politike. Treba imati u vidu da svaki od ovih sustava ima svoje specifične ciljeve i strukturu i da zaslužuje zaseban pristup u konceptu nove socijalne države. Socijalna pomoć jedan je od instrumenata socijalne države kojim se neposredno nastoji ublažiti, a u povoljnoj konstelaciji, i potisnuti siromaštvo i socijalna isključenost. Sredstva koja se daju za socijalnu pomoć u Hrvatskoj relativno su skromna (0,4% BDP-a). Ta su sredstva utoliko nedostatnija ukoliko je više potencijalnih korisnika socijalne pomoći, koji gube prava u drugim sustavima socijalne sigurnosti (npr. zaštitni dodatak, dodatak za pomoć i njegu u mirovinskom sustavu). Sada imamo mnogo jednokratnih mjera socijalne pomoći. To pokazuje da sadašnji sustav socijalne pomoći nije stabiliziran. Država i humanitarne organizacije moraju se povremeno služiti izvanrednim intervencijama, kao što je to bio nedavno slučaj u Kninu, gdje je nekim građanima trebalo osigurati osnovne potrepštine za život. Stabilizacija sustava socijalne pomoći moguća je tek u poboljšanim gospodarskim prilikama, što se može očekivati u narednih nekoliko godina. Kada je riječ o dugoročnim perspektivama razvoja sustava socijalne pomoći treba razlikovati dvije vrste mjera. Prva vrsta mjera podrazumijeva modernizaciju, a druga transformaciju sustava socijalne pomoći. Među mjerama modernizacije ističemo sustavnu informatizaciju, znanstvena istraživanja siromaštva te evaluaciju efekata socijalne pomoći. Treba, dakle, poboljšati socijalne statistike i saznanja o situaciji i procesima, pa tako sustav socijalne pomoći učiniti transparentnim. To će doprinijeti efikasnosti sustava socijalne pomoći, tj. usmjerenosti sredstava na one korisnike kojima je pomoć uistinu potrebna. Važna je i dosljedna primjena načela supsidijarnosti, kojim se ljudi upućuju na korištenje vlastitih resursa. Nadalje, polazeći od čvrstih parametara (npr. minimalnog dohotka), trebat će definirati nacionalnu liniju siromaštva i prema njoj određivati osnovicu socijalne pomoći. Istraživanja Svjetske banke dala su neke orijentirejentire za defe tih parametara. U skladu s novim usmjerenjem sustava socijalne pomoći nužno je reformirati obrazovanje socijalnih radnika, kao i drugih djelatnika u socijalnoj skrbi. Djelatnike u socijalnoj skrbi jednostavno treba pripremiti za uloge u aktivnoj socijalnoj državi. Ovu je modernizaciju, procjenjujemo, moguće izvesti u narednih pet godina. Ključne komponente transformacije sustava socijalne pomoći jesu decentralizacija i deetatizacija. Decentralizacija podrazumijeva prenošenje ovlasti središnjih državnih tijela na lokalnu upravu i samoupravu. To je složena operacija, koja nije samo tehničke nego sadržajne prirode. Ona je u Hrvatskoj započela novim zakonima o decentralizaciji, koji nam se čine tek prvim korakom. Uspjeh decentralizacije socijalnih službi ovisi o sposobnosti lokalnih zajednica da prihvate složenu zadaću rješavanja problema siromaštva i isključenosti. Pri tome je veoma važan način lokalnog financiranja, oko čega postoje različita stajališta (Sipos, 1995.). U svakom slučaju, smatramo da središnja državna vlast mora jamčiti nacionalnu razinu socijalne pomoći i potpore svim građanima, a lokalna vlast, dalje od toga, treba osigurati dodatna sredstva i usluge za socijalne namjene. Deetatizacija je druga komponenta transformacije sustava socijalne pomoći. Ona podrazumijeva transfer odgovornosti od države na tržište, obitelj i aktere civilnog društva. Deetatizacija se najbolje može realizirati upravo unutar lokalne zajednice. O tome Castel piše: “U takvoj konjukturi, administrativne forme lokalnoga socijalnoga duboko su transformirane i povratak lokaliziranom kontraktu i tretmanu vraća se u znatnim razmjerima. ... Paralelno s time lokalizacija socijalne intervencije ponovno otkriva odnos bliskosti između direktno zainteresiranih partnera koji je univerzalistička pravna regulativa izbrisala” (Castel, 1996.:762). Socijalna pomoć, dakle, treba biti ne samo instrument egzistencijalne potpore najpotrebnijima, nego i mogućnost socijalne reintegracije marginaliziranih pojedinaca i socijalnih skupina. Socijalna pomoć treba postati element kontrakta između države i pojedinca u kojem će se on, primajući potporu, obvezati na određeni doprinos društvu (načelo: du et des), kao što je to već praksa u nekim razvijenim zemljama. Socijalna skrb namijenjena je osobama s posebnim potrebama kojima nije dovoljna samo opća materijalna pomoć. Socijalna se skrb ostvaruje kao potpora teškim invalidima, nemoćnim starim osobama, nezbrinutoj djeci i slično. Kako je rečeno, socijalna skrb u nas nije izdvojena kao poseban sustav, kao što je to inače uobičajeno. U općoj krizi socijalne sigurnosti smanjena su socijalna prava kategorije građana korisnika socijalne skrbi. Osjetno su sužene mogućnosti njihove radne rehabilitacije i integracije. U socijalnoj skrbi ključno mjesto ima smještaj u državnim institucijama. U posljednje vrijeme u zapaženom broju pojavile su se privatne institucije, naročito kada su u pitanju starački domovi. Dosta je proširen institut udomiteljstva, naročito kada je riječ o djeci, i to pretežno u sjevernom dijelu zemlje. Upravo u socijalnoj skrbi treba najviše doći do izražaja spomenuta uloga lokalne zajednice, nevladinih organizacija te vanjska pomoć u obitelji, kao efikasniji, jeftiniji i humaniji oblici pomoći. Slika
Četverokut socijalne skrbi Iskustvo je pokazalo da nevladine organizacije u suradnji s obiteljima i samim korisnicima znatno bolje pomažu invalidima i osobama s posebnim potrebama, nego što to rade skupe i neučinkovite državne institucije. Primjer udruga inkluzije mentalno retardiranih u tom je smislu dobar putokaz. Socijalna zaštita nezaposlenih u Hrvatskoj je, kao i u drugim postsocijalistikčim zemljama, također osjetno osiromašena. Naknade za nezaposlenost prima relativno mali broj nezaposlenih (oko šestine), naknade su niske (u prosjeku oko petine prosječnog dohotka), a uz to kratko traju. Hrvatska nakon naknade za nezaposlenost nema poseban institut socijalne pomoći nezaposlenima kao neke druge zemlje, nego su oni upućeni na institut opće socijalne pomoći, koji vrijedi za sve druge građane. Istovremeno je gotovo nestalo mjera aktivne politike zapošljavanja. Zato je vrijedno podsjetiti da je Hrvatski zavod za zapošljavanje prije par godina koncipirao određeni broj malih programa zapošljavanja za nezaposlene koji su po svojim osnovnim obilježjima nalikovali na zapadne “workfare” programe. Radilo se o lokalnim akcijama u zaštiti okoliša, održavanju komunalne infrastrukture, programima u socijalnoj zaštiti, itd., a koji nisu konkurirali profitno usmjerenim poduzećima. Nažalost, zbog nedostatka sredstava te su akcije obustavljene. Učinkovita se zaštita nezaposlenih, podrazumijeva se, najbolje ostvaruje širim programima zapošljavanja. Politika zapošljavanja veoma je složena, ona je istovremeno sastavni dio gospodarske i socijalne politike, pa o njoj ovdje ne možemo raspravljati. Ipak, treba skrenuti pažnju na velike mogućnosti fleksibilnog rada, koji je u nas ukorijenjen i u budućnosti će se još više proširiti. Fleksibilni (atipični) rad, kao što smo naveli u odjeljku o mirovinama, potrebno je na prikladan način integrirati u sustave socijalne sigurnosti, pa tako osnažiti status fleksibilno zaposlenih. Cijelu strategiju zapošljavanja treba, dakle, smjestiti u kontekst nove, postfordističke strukture rada koja u svijetu, a i u nas, sve više prevladava. Obiteljska politika usmjerena je na podizanje kvalitete života obitelji, posebno obitelji s djecom. Obiteljska je politika u velikoj mjeri sukladna, mada ne istovjetna, s populacijskom politikom koja treba utjecati na demografsku reprodukciju društva. Kao što je poznato, demografska reprodukcija u Hrvatskoj stoji veoma loše, o čemu najbolje govori podatak da je opća stopa fertiliteta
godine pala na 1,38 (za održanje istog broja stanovnika ova stopa mora iznositi 2,1). U prošlom desetljeću, u skladu s konceptom retradicionalizacije, u nas se više inzistiralo na populacijskoj nego na obiteljskoj politici. U tom su razdoblju, makar deklarativno, iskazane velike ambicije u razvoju obiteljske (populacijske) politike. One su došle do izražaja u Vladinom Programu demografskog razvitka iz
godine, koji je bio, kasnije se pokazalo, nerealan stoga što nije vodio računa o gospodarskom kontekstu, pa je većina predviđenih mjera ostala nerealizirana (u tom smislu paradigmatičigmatičan je primjera majke-odgojiteljice koji je sadržan u Zakonu o radu, ali nikada nije primijenjen). Tri su osnovna instrumenta kojima se uobičajeno služi obiteljska politika: novac, usluge i vrijeme. Novac se obitelji daje kroz različite naknade, usluge se dobivaju u institucijama za djecu i obitelj, a vrijeme čine razni dopusti, prije svega porodni i roditeljski. Hrvatska ima neke vrijedne komponente obiteljske politike, prije svega relativno duge porodne dopuste, koje (bez obzira na aktualnu krizu s naknadama) treba održati. S gledišta potrebe usklađivanja obiteljskih i radnih obveza, porodni i roditeljski dopusti pogodan su instrument koji je, imajući u vidu fleksibilizaciju zaposlenosti, moguće još bolje koristiti. Uostalom, znanstvena saznanja o ključnom značenju prve tri godine za razvoj djeteta govore u prilog dužih porodnih i roditeljskih dopusta. Institucije za smještaj djece predškolskog uzrasta u Hrvatskoj su srednje razvijene. U njima je smješteno oko trećinu djece. Smještaj djece u te institucije subvencionira se prema socijalnom statusu roditelja. U pogledu smještaja djece postoji značajna mogućnost privatne inicijative i djelovanja nevladinih organizacija. Subvencionirane uslužne institucije dosta su skupe, pa stoga nisu realna alternativa za razvoj obiteljske politike. Umjesto toga treba podržavati otvaranje multifunkcionalnih i fleksibilnih obiteljskih centara u kojima će se dobivati različite, korisnicima prilagođene usluge. Takvi centri, kao što je pokazalo iskustvo nekih zapadnih zemalja, mogu znatno pomoći u socijalizaciji djece. To treba dovesti u vezu sa smanjenim stopama fertiliteta, odnosno mnogim obiteljima s jednim djetetom, što su pojave koje nagovještavaju povećane potrebe za socijalizacijom male djece izvan obitelji. Obiteljske naknade, a posebno dječji dodaci, u nas nisu samo instrument obiteljske politike nego i bitan instrument suzbijanja siromaštva. U okolnostima socijalne krize opravdano je da su ta sredstva usmjerena na obitelji slabijeg materijalnog položaja. S poboljšanjem prilika u društvu treba očekivati daljnje korake ka univerzalizaciji obiteljske politike. Zato je pozitivan korak i proširenje dječjih doplataka na djecu od roditelja koji nisu zaposleni. Isto je tako opravdana promjena izvora financiranja dječjih doplataka – od doprinosa na poreze. Treba podržati i izuzimanje dječjih doplataka iz prihoda kućanstva prilikom procjene imovnog stanja korisnika socijalne pomoći, što je novim propisima učinjeno. Obiteljska je politika dosta kompleksna, pa ona traži posebnu strategiju razvoja. Mnogi instrumenti obiteljske politike “razbacani” su po drugim sustavima. Stoga je potrebno ostvariti njihovo objedinjavanje odnosno bolje koordiniranje iz jedne institucije. Dugoročna strategija razvoja socijalne sigurnosti u Hrvatskoj
Reforme u glavnim sustavima socijalne sigurnosti (mirovinskom i zdravstvenom) koje su već više manje definirane, ili se pak naziru u manjim sustavima o kojima je netom bilo riječi, usmjerene su na racionalizaciju socijalnih troškova s jedne i dugoročnu preobrazbu socijalne sigurnosti s ciljem smanjenja odgovornosti države, a povećanja odgovornosti pojedinca, obitelji, tržišta i civilnog društva, s druge strane. Buduća struktura sustava socijalne sigurnosti u Hrvatskoj sastojat će se od socijalno-zaštitne mreže, odnosno temeljne sigurnosti koju će jamčiti država, obveznog socijalnog osiguranja na osnovi zaposlenosti te dodatnog privatnog osiguranja. Posebno je važno da se na prvoj razini socijalne sigurnosti postupno razviju elementi aktivne socijalne politike, koji će nadomjestiti pasivna socijalna davanja karakteristična za stari model socijalne države. U svijetu se dosta raspravlja o budućim scenarijima razvoja socijalne države. M. Hill (1996.) navodi pet takvih scenarija.

(1)Prvi je scenarij produktivistički, a cilj je ostvarenje veće zaposlenosti, što podrazumijeva niže dohotke (otvaranje škara plaća prema dolje), smanjenu razinu socijalne sigurnosti, skromnija socijalna davanja i usluge. Prakticiraju ga SAD i Velika Britanija, zemlje u kojima se prije 20 godina pojavila koncepcija “novih prava” (new rights) i političko odbacivanje (Thatcher, Reagan) socijal-etatizma.

(2)Drugi scenario u prvom planu ima zapošljavanje i napredak tehnologije koji, pretpostavljaju njegovi zagovornici, treba donijeti porast kolektivnog standarda, pa dakle i socijalne sigurnosti. U određenoj ga mjeri primjenjuje Njemačka. Međutim, takav pristup uzrokuje visoku nezaposlenost, odnosno dualizaciju radne snage na visokokvalificirane i upravljačke “insidere” koji su u središtu tehnološkog progresa (tzv. RD – research and development) i “outsidere” koji su nezaposleni ili su pak u zoni slabo plaćenog, nesigurnog rada. Ovu vrstu odgovora na izazov globalizacije Esping-Andersen (1998.) smatra uzrokom tzv. “euroskleroze”.

(3)Treći scenario razvoja socijalne države pretpostavlja veću orijentaciju na obitelj koja se tretira kao osnovni okvir redistribucije dobara i usluga. Takav pristup podrazumijeva jačanje tradicionalnih obiteljskih vrijednosti i manju participaciju žena na tržištu rada. Ovakva obilježja socijalne države donekle su prisutna u Italiji i Irskoj. Problem je u tome što promjene u samoj obitelji (pluralizacija i deinstitucionalizacija) brzo napreduju i u tim zemljama, pa je, dugoročno gledano, ovakav scenarij socijalne države teško održiv.

(4)Četvrti je scenarij u znaku ključne uloge države u socijalnoj sferi. On polazi od pretpostavke održanja pune uposlenosti, visokog udjela žena na tržištu rada, a isto tako na socijalnom solidarizmu u vidu izdašnih socijalnih davanja i usluga, kojima upravlja država. Radi održanja visoke zaposlenosti država “kreira” radna mjesta. Takvu smo socijalnu državu imali u skandinavskim zemljama. Međutim, ona je sada pod snažnim globalizacijskim pritiskom kojem sve teže odolijeva. Pokazalo se da u novim okolnostima nije moguće održati punu uposlenost kao osnovnu pretpostavku funkcioniranja ovog modela. Povećana nezaposlenost i potreba smanjenja troškova rada zbog povećanja međunarodne kompetitivnosti ozbiljno su ugrozili skandinavski model socijalne države. Ovdje je kao objašnjenje prikladno upozoriti na zapažanje Lipietza (1992.) prema kojem socijalna država kao “...vrlo specifična forma solidarnosti između onih koji rade i onih koji ne rade može preživjeti jedino ako ova druga grupa nije relativno btivno brojna u donosuu grupu”.

(5)Peti je scenarij kombinirane socijalne politike (welfare mix). Ona podrazumijeva jačanje nedržavnih elemenata u socijalnoj sferi. Tu postoje različite mogućnosti, npr. da pojedinac i obitelj preuzmu veći dio troškova, da se pojedinci, pretežno kroz privatno osiguranje, brinu za svoju socijalnu sigurnost, da veću ulogu, naročito u poslovima socijalne skrbi o najslabijima, dobiju članovi obitelji te lokalna zajednica, da privatne organizacije povećaju svoj udjel u davanju socijalnih usluga i slično. Upravo kombinacija ovih različitih pristupa, a s ciljem deetatizacije socijalne sigurnosti, čini privlačnim ovaj scenarij, posebno s obzirom na aktualne potrebe smanjenja socijalnih troškova. Kakav scenarij socijalne sigurnosti može izabrati Hrvatska? Odgovor se mogao nazrijeti u našem prethodnom izlaganju. Ovdje želimo izdvojiti njegove ključne točke koje ćemo smjestiti u određeni konceptualni okvir. Kao što je već rečeno, Hrvatska je u proturječnoj situaciji. Teška gospodarska i socijalna situacija, te brojno socijalno ugroženo stanovništvo, vrše pritisak na državu da povećanom intervencijom u redistribuciji nacionalnog dohotka rješava probleme. S druge strane, globalizacijski trendovi i potreba za razvojem kompetitivne države, pripremljene za međunarodnu utakmicu i europske integracije, nameću smanjenje socijalnih troškova, a posebno cijene rada. Ta se proturječnost zrcali i u tekućoj, praktičnoj socijalnoj politici. Glavne reforme u sustavima socijalne sigurnosti usmjerene su na racionalizaciju troškova i djelomičnu privatizaciju (npr. mirovinska i zdravstvena reforma). Istovremeno, država donosi odluke kojima se povećava socijalna potrošnja (npr. širenje prava na dječji doplatak na nove kategorije korisnika i slično). Takvo je ponašanje razumljivo, jer je priroda socijalne politike takva da je ona izložena stalnim pritiscima i izmjenama. V. Rus (1990.) u tom smislu tvrdi da je “... Njena povijest (socijalne politike, prim. V. P.) više eratična nego logična.” Ipak, smatramo da se, unatoč prividne zbrke, može prilično jasno nazrijeti pravac razvoja socijalne politike u Hrvatskoj. Najkraće rečeno, realno je očekivati konstituiranje svojevrsne kombinirane socijalne politike, koja će zamijeniti ratni i poslijeratni državni intervencionizam. Dvije činjenice izgledaju nam ključne za razvoj socijalne sigurnosti u Hrvatskoj. Prva je veoma proširena siva ekonomija, fleksibilna zaposlenost i, unutar toga, nisko plaćeni rad. Druga je erozija sustava socijalnog osiguranja, zbog sve manjeg broja osiguranika te zbog ogromnih problema u naplati doprinosa. Nema sumnje da je u nas došlo do jasne dualizacije rada. S jedne strane je glomazni i relativno zaštićeni javni sektor te uspješni dijelovi privatnog sektora s relativno stabilnom zaposlenošću, oslonjenom na socijalno osiguranje, a s druge strane je sivo gospodarstvo, dijelovi privatnog sektora i razne vrste atipičnog zapošljavanja u kojima je na djelu Castelova “prekarizacija” rada. Mnogi ljudi rade bez socijalnog osiguranja ili pak njihovi poslodavci za to osiguranje plaćaju minimalne doprinose (kontributivna evazija). U takvoj situaciji financijski je praktično nemoguće održavati velike sustave socijalne sigurnosti na poznatim bismarckovskim načelima doprinosa (radnika i poslodavaca). Radi održanja socijalnog mira država je prisiljena transferirati velika sredstva iz proračuna i tako vršiti fiskalizaciju sustava socijalnog osiguranja. Umjesto doprinosima, mirovine i zdravstvena zaštita danas se znatnim dijelom (kod mirovina jednom trećinom, a kod zdravstva jednom petinom) financiraju porezima. Reforme u mirovinskom i zdravstvenom sustavu moraju otkloniti ovu “grešku” u financiranju i postupno uspostaviti konzistentnost tako da se sredstva troše prema njihovim izvornim namjenama. Taj prijelaz nije jednostavan i trajat će duže razdoblje. No iz toga će, pojednostavljeno rečeno, nastati tročlana shema socijalne sigurnosti. (Slika 6.) Slika 6. Buduća struktura sustava socijalne sigurnosti Hrvatske Financiranje Korisnici Glavni čimbenici Privatno osiguranje Dobrovoljno, privatno ulaganje Građani koji to žele Tržište Privatne organizacije Država daje regulativni okvir Socijalno osiguranje Obvezni doprinosi iz plaća Svi zaposlenio:p> Država određuje pravila i jamči funkcioniranje sustava Temeljna socijalna sigurnost Država financira prihodima od poreza Socijalno ugrožene i ranjive socijalne grupe Država daje regulativni okvir i usmjerava politiku Značajna uloga obitelji, neformalnih mreža i civilnog društva Ona će imati sloj privatnog osiguranja (mirovinskog i zdravstvenog) u kojeg će ljudi prema vlastitom izboru i mogućnostima ulagati sredstva u svoju socijalnu sigurnost. Nadalje, postojat će, reducirano u odnosu na sadašnje stanje, obvezno socijalno osiguranje na osnovi doprinosa. Konačno, razvit će se šira socijalno-zaštitna mreža (social-safety net) za socijalno ugrožene, ranjive i ovisne skupine stanovnika, koju će država financirati porezima. U krajnjoj liniji moglo bi se govoriti i o dualnoj strukturi socijalne sigurnosti, u kojoj će na jednoj strani biti obvezno i privatno osiguranje – jedno i drugo oslonjeno na naknadu za doprinos (načelo reward), a na drugoj socijalno-zaštitna mreža koja će se uspostaviti radi zadovoljavanja potreba ljudi (načelo need) ili pak koja će prevenirati ili kompenzirati neke socijalne rizike (načelo prevention/compensation). Smješten u taj kontekst, budući model socijalne sigurnosti odgovara predviđanjima M. Rhodesa (1998.) o svojevrsnom socijalnom liberalizmu, koji uključuje temeljna državna jamstva za socijalnu sigurnost, a istovremeno ostavlja širok prostor za privatnu inicijativu, poduzetništvo i tzv. “individualizaiciju socijalnoga”. Naravno, pri tome je veoma važno odmjeriti razinu primarne, bazične sigurnosti koju jamči država, odnosno mogućnosti za obvezno i dobrovoljno osiguranje koji idu iznad toga. U tome će se međusobno razlikovati pojedine socijalne države. Mada nigdje nije eksplicitno izneseno, pretpostavljam da bi se u Hrvatskoj mogao postići temeljni konsenzus oko ovakve buduće strukture socijalne sigurnosti. Uostalom, na određeni način on je već sadržan u mirovinskoj i zdravstvenoj reformi. Drugo veliko pitanje koji traži odgovor odnosi se na opseg i prirodu socijalno-zaštitne mreže. U tom segmentu socijalne sigurnosti tek predstoje važne socijalne reforme. Mi smo prethodno govorili o stabilizaciji, modernizaciji i transformaciji sustava socijalne pomoći i socijalne skrbi. Bilo je riječi o workfare-programima uključivanja u tržište rada nezaposlenih te podizanju na višu razinu nekih oblika potpore obitelji i djeci, shvaćenih kao socijalno investiranje. Pri tome nam se ključnim čine projekti decentralizacije i deetatizacije. Pokazalo se, naime, da projekt aktivne socijalne države može uspjeti tek ako se implementira na nižim razinama i ako se u njega uključi primarna (obiteljska) i intermedijarna (lokalna) razina, koje trebaju surađivati s državnom razinom socijalne politike. Tek u uzajamnoj interakciji različitih razina – od korisnika do države, mogu se tražiti rješenja za sve veći broj socijalnih problema, koji nisu samo materijalne nego socijalne i psihološke prirode. U jednom izvještaju za Svjetski summit o socijalnom razvoju, navode se tri komponente siromaštva: ne imati (not having), ne djelovati (not doing) i ne biti (not being) (Pijl, 1994.:91). Za suzbijanje siromaštva i isključenosti vrlo je važna aktivnost malih grupa, kao što su susjedske grupe, grupe samopomoći, grupe zastupanja (advocacy), razne formalne grupe okupljene oko ekonomskih, socijalnih i kulturnih ciljeva itd. Njihovo aktiviranje podrazumijeva revalorizaciju dobrovoljnog sektora o kojem u velikoj mjeri ovisi djelovanje civilnog društva, kako je to lijepo zapisano u koncepciji “trećeg puta” (Gidenns, 1999.). Praktična izvedba novog modela socijalne sigurnosti u Hrvatskoj neće biti nimalo jednostavna. Privatno osiguranje suočit će se s insuficijencijom financijskog tržišta i slabo funkcionirajućih institucija. S druge strane, socijalno-zaštitna mreža zasad teško može obuhvatiti sve ugroženo stanovništvo. Ona je financijski slaba, više interventna nego stabilna. Socijalno-zaštitnoj mreži, dakle, nedostaju sredstva, a manjkavi su joj kadrovski i institucionalni resursi koje zahtijevaju projekti decentralizacije i deetatizacije. Naša je socijalno-zaštitna mreža pasivnog karaktera, služi da ublaži bijedu, a nema snage niti sredstava za aktivno uključivanje siromašnih i isključenih u društvo. Nevladine organizacije uglavnom su ovisne o državnoj potpori i imaju malo vlastitih resursa. Aktivno djelovanje socijalno-zaštitne mreže, međutim, traži bogatiju državu, brojnu srednju klasu te mnogo veće materijalne i socijalne resurse civilnog društva. Na kraju, možemo predvidjeti tri faze u razvoju Hrvatske kao socijalne države:

(1)dovršenje konceptualizacije socijalne reforme i usvajanje osnovnih zakona i institucionalnih rješenja; prevladavanje socijalne krize;

(2)stabilizacija reformskih rješenja (mirovinski stupovi) i uspostava stabilne socijalno-zaštitne mreže za najugroženije skupine;

(3)aktivni pristup, naročito u prevladavanju siromaštva, nezaposlenosti i isključenosti u okviru modela kombinirane socijalne politike. Za uspjeh tog novog modela socijalne države presudan je gospodarski razvoj, kao i uključivanje Hrvatske u europske integracije. No isto je tako za gospodarski razvoj dobra socijalna politika nužna pretpostavka. Uostalom, gospodarski napredak kojeg prati socijalna dezintegracija i nezadovoljstvo ljudi dugoročno se ne može održati. LITERATURA Castel, R. (1995.) Les métamorphoses de la question sociale. Paris: Fayard. Deacon, B. (1997.) Global Social Policy. London, Thousand Oaks, New Delhi: Sage. Esping-Andersen, G. (1990.) The Three World of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press. Esping-Andersen, G. (1998.) Nakon zlatnog doba? Dileme socijalne države u globalnom gospodarstvu, u: Zrinščak, S. (ur.) Globalizacija i socijalna država. Zagreb: Studijski centar socijalnog rada Pravnog fakulteta u Zagrebu i SSSH. Evers, A. Svetlik, I. (ed.) (1991.) New Welfare Mix in Care for the Elderly, Wienna: European Centre for Social Welfare Policy and Research. Giddens, A. (1999.) Treći put. Zagreb: Politička kultura. Hill, M. (1996.) Social Policy: A comparative analysis. London etc: Prentince Hall, Harvester Wheatsheaf. Jones, C. (1985.) Patterns of Social Policy. London and New York: Tavistock Publications. Lazar, H. i Stoyko, P. (1998.) The future of the Welfare State, International Social Security Review 51

(3):3-36. Lipietz, A. (1992.) Towards a New Economic Order. Cambridge: Polity Press. Marshall, T. H. (1964.) Class, Citizenship and Social Development. New York: Doubleday. Mishra, R. (1999.) Globalisation and the Welfare State. Cheltenham, UK, Northampton, MA, USA: Edward Elger. OECD (1994.) New orientations for social policy. Paris: OECD. Pijl, M. (1994.) Social policy, from the individual to the world level by way conclusions, u: Rasmussen, H. C., Pijl, A. M. Some Reflections on Social Development in Europe, A Contribution to the UN Social Summit. ICSW. European Region. Potočnjak, Ž. (2000.) Nove mirovinske formule mirovinskog osiguranja generacijske solidarnosti, Revija za socijalnu politiku 7

(1):1-

Puljiz, V. (1997.) Socijalne reforme Zapada. Zagreb: Studijski centar socijalnog rada Pravnog fakulteta u Zagrebu. Puljiz, V. (2000.) Mirovinsko osiguranje, u: Puljiz, V. (ur.) Sustavi socijalne politike. Zagreb: Studijski centar socijalnog rada Pravnog fakulteta u Zagrebu. Rhodes, M. (1998.) Globalizacija i zapadnoeuropske socijalne države: kritička analiza recentnih pojava, u: Zrinščak S. (ur.) Globalizacija i socijalna država. Zagreb: Studijski centar socijalnog rada Pravnog fakulteta u Zagrebu i SSSH. RISS (1995.) Editorial, Réformer nos avenir, Revue internationale de sécurité sociale 3-
Rus, V. (1990.) Socijalna država i država blaginje. Ljubljana: Inštitut za sociologijo, Domus. Sipos, S. (1995.) Obiteljske naknade i pomoć siromašnima u Srednjoj i Istočnoj Europi (
i
dio) Revija za socijalnu politiku 2

(2):169-178 i 2

(3):.249-261 Standing. G. (1998.) Socijalna zaštita u Srednjoj i Istočnoj Eurpi: priča o iskliznulim sidrima i potrganim sigurnosnim mrežama, u: Zrinščak, S. (ur.) Globalizacija i socijalna država. Zagreb: Studijski centar socijalnog rada Pravnog fakulteta u Zagrebu i SSSH. World Bank (2000.) Croatia Economic Vulnerability and Welfare Study. Washington. II. DIO MIROVINSKI SUSTAV A. UVOD Mirovinski sustav je jedan od najznačajnijih dijelova sustava socijalne sigurnosti Republike Hrvatske. Putem toga sustava više od milijun umirovljenika (1 018 309 umirovljenika i drugih korisnika prava u prosincu 2001.) i vrlo veliki broj članova njihovih obitelji ostvaruje svoju socijalnu sigurnost u starosti te za slučaj invalidnosti, smrti člana obitelji ili tjelesnog oštećenja (osigurani socijalni rizici u hrvatskom mirovinskom sustavu). Također, u tom se sustavu osigurava i profesionalna rehabilitacija invalidnih osoba te tako omogućava njihova jihova daljnja gospoaktivnost i sprječava socijalno isključenje. Zbog stalnog pogoršanja omjera između broja osiguranika i umirovljenika mirovinski sustav sa sve većim teškoćama ispunjava svoju temeljnu ulogu osiguranja socijalne sigurnosti za slučaj starosti, invalidnosti i smrti hranitelja obitelji. Tako se u posljednjih dvadeset godina omjer broja umirovljenika i osiguranika pogoršao gotovo tri puta, a usprkos povećanim izdvajanjima iz BDP-a za financiranje mirovina, razina mirovina u odnosu na plaće se gotovo prepolovila. Slika 1.: Kretanje broja osiguranika i umirovljenika Pored socijalne važnosti mirovinski sustav ima i odlučujući gospodarski i razvojni značaj. Troškovi postojećeg mirovinskog sustava 2000. godine iznosili su 12,84 posto BDP-a (prosjek zemljama OECD-a je oko 10 posto BDP-

a)i u proteklih nekoliko godina bili su jedan od najznačajnijih čimbenika rasta javne potrošnje u Republici Hrvatskoj (u proteklih deset godina na najnižoj razini bili su 1992. godine kada su iznosili 7,71% BDP-a). Stalno rastući troškovi mirovinskog sustava značajno ugrožavaju mogućnost stabilnog i značajnog gospodarskog rasta Republike Hrvatske. Prema suvremenim koncepcijama o mirovinskim sustavima moguće je istodobno osigurati potrebnu razinu socijalne sigurnosti stanovništva od spomenutih socijalnih rizika i postići primjerenu razinu gospodarskog rasta. Pri tome je moguća i privatizacija određenih javnih djelatnosti, kao i razvoj novih oblika osiguranja i financijskog tržišta. S obzirom da je veći dio ovog dokumenta izrađen do početka 2002. godine, svi brojčani i financijski pokazatelji te procjene i izračuni temelje se na tada važećim propisima kao i na do tada raspoloživim podacima. B. SADAŠNJE STANJE 1. Mirovinski sustav u stanju reformskih promjena Za razumijevanje sadašnjeg stanja hrvatskog mirovinskog sustava važno je, prije svega, uočiti da se radi o sustavu u stanju reforme. Naime, zbog duboke krize s kojom je posljednjih godina taj sustav suočen, tijekom 1998. i 1999. otpočela je njegova opsežna reforma. Dio propisa na kojima se reforma temelji u primjeni su od 1. siječnja 1999. (uglavnom se radi o propisima koji se odnose na prvi dio/stup mirovinskog sustava – javni i tekuće financirani dio mirovinskog sustava). Za razliku od toga, dio propisa o reformi počeo se primjenjivati tek od 1. siječnja 2002. (uglavnom se radi o primjeni propisa kojima se uvodi kapitalno financirano i u značajnoj mjeri privatizirano obvezno i dobrovoljno mirovinsko osiguranje). Također, doneseni su i zakoni koji značajno utječu na ukupni mirovinski sustav i njegova kretanja u budućnosti. To su Zakon o povećanju mirovina radi otklanjanja razlika u razini mirovina ostvarenih u različitim razdobljima (u daljnjem tekstu: Zakon o povećanju mirovina) i zakoni kojima su smanjeni iznosi mirovine pojedinim skupinama osiguranika kojima se mirovina određuje na povoljniji način (sudionicima II. svjetskog rata, policijskim službenicima, djelatnim vojnim osobama, braniteljima iz Domovinskog rata, saborskim zastupnicima). Primjena Zakona o povećanju mirovina dovela je do povećanja mirovinskih rashoda u 2001. godini u odnosu na 2000. godinu za oko 10 posto, a utjecat će, u smanjenom postotku, na povećanje mirovinskih izdataka slijedećih tridesetak godina. 2. Mirovinski sustav do kraja 1998. godine Do reforme iz 1998/99. hrvatski je mirovinski sustav bio jednodijelni (engl. mono-pillar), javni (engl. public), obvezni (engl. mandatory), na te, na tekućem financiranju (ey-as-you-
go)i unaprijed određenim davanjima (engl. defined benefits ili najčešće samo skraćeno DB) utemeljeni mirovinski sustav. Taj je sustav slijedio klasični Bismarckov model socijalne sigurnosti starijih osoba. U doba socijalizma obuhvat osiguranih osoba u tom je sustavu značajno proširen (širenjem osiguranja na sve zaposlene i samozaposlene osobe, uključivo poljoprivrednike). Međutim, za razliku od razvoja u zemljama tržišnog gospodarstva, istodobno nisu razvijeni profesionalni i privatni oblici mirovinskog osiguranja (npr. mirovinska osiguranja koje poslodavci organiziraju za svoje zaposlenike ili sindikati za svoje članove). Tijekom privatizacije društvenih poduzeća mirovinski je sustav djelomično kapitaliziran prenošenjem na tadašnje mirovinske fondove dionica i udjela 1.365 trgovačkih društava nominalne vrijednosti 4,2 milijarde DEM. Nesposobnost mirovinskog sustava da upravlja tim portfeljem, snažan politički utjecaj na upravljanje, nesređena struktura portfelja, stečajevi, smanjenja temeljnog kapitala i opće gospodarske teškoće imali su za posljedicu smanjenje toga portfelja na sadašnjih oko 2,02 milijarde DEM nominalne vrijednosti. Osim navedenog unošenja kapitalnih elemenata u postojeći javni sustav mirovinskog osiguranja u posljednjih deset godina razvijeno je, u rudimentarnom obliku (za oko 2000 umirovljenika iz 200 poduzeća), kapitalno financirano dodatno i dobrovoljno mirovinsko osiguranje (Royal mirovinsko osiguranje d.d.). To je osiguranje omogućilo dokupljivanje razlike u mirovini koju bi osiguranik ostvario u javnom mirovinskom osiguranju s "punim" mirovinskim stažem (40 godina mirovinskog staža za muškarce i 35 godina mirovinskog staža za žene) i prijevremene starosne mirovine u koju je otišao na temelju sporazuma s poslodavcem (najčešće u sklopu postupka rješavanja problema viška zaposlenih). Također, određeni oblik osiguranja za starost razvila su osiguravajuća društva koja u sklopu životnih osiguranja nude i osiguranja za slučaj doživljenja i rentna osiguranja. U 1999., životnih je osiguranja bilo ukupno 461 335 i za njih su uplaćene premije u iznosu od 684 milijuna kuna. U sklopu životnih osiguranja rentna osiguranja su relativno nerazvijena i u 1999. bilo je ukupno 1 226 osiguranja osobne doživotne rente, za koja su zaračunate bruto premije u iznosu od 3,2 milijuna kuna, a osiguranja osobne rente s određenim trajanjem bilo je 370 sa zaračunatim premijama od 915 tisuća kuna. Raspoloživi podaci ne omogućavaju razgraničenje osiguranja za slučaj smrti od osiguranja za slučaj doživljenja. Slika 2.: Udio mirovinskih izdataka u bruto domaćem proizvodu Rat, tranzicija od socijalističkog k tržišnom gospodarstvu, loše oblikovan mirovinski sustav i starenje stanovništva doveli su hrvatski mirovinski sustav u tešku krizu. O težini te krize najbolje svjedoče podaci da je 1998. (godini otpočinjanja reforme) stopa ovisnosti (engl. system dependency ratio) bila 65 (na 100 osiguranika dolazilo je 65 umirovljenika), da je stopa zamjene (engl. replacement rate) bila 46 od neto plaće (prosječna neto mirovina bila je 46% od prosječne neto plaće), da su se posljednjih nekoliko godina postojano povećavala izdvajanja iz bruto domaćeg proizvoda za mirovine (sa 7,71% u 1992. na 11,95% u 1998.), da su doprinosi za mirovinsko osiguranje bili relativno visoki i iznosili 21,5% od bruto plaće, te da je nelikvidnost nositelja osiguranja stalno dovodila do kašnjenja pri isplati mirovina. Konačno, nije bio riješen ni problem do kojeg je došlo u razdoblju od 1993. do 1998. zbog nepotpunog usklađivanja mirovina s rastom plaća i neizvršavanjem obveza države prema mirovinskom zavodu u svezi s isplatama mirovina ostvarenih pod povoljnijim uvjetima. Slika 3.: Kretanje udjela mirovina u plaći Neusklađenost mirovinskog sustava s Ustavom iz 1990., očekivani nastavak negativnih demografskih kretanja i potreba sređivanja pravno prilično kaotičnog stanja u mirovinskom sustavu činili su mirovinsku reformu prijeko potrebnom. Na neusklađenost mirovinskog sustava s Ustavom iz 1990. i čitav niz drugih pravnih i socijalnih problema mirovinskog sustava posebno je upozorio i Ustavni sud Republike Hrvatske u svojoj odluci br. U-I-283/1997 od 12. svibnja 1998. (Narodne novine, br. 69/98). 3. Koncepcija reforme iz 1998/99. Hrvatska mirovinska reforma iz 1998/99. imala je nekoliko ciljeva. Prvo, njome se željelo jednodijelni mirovinski sustav zamijeniti višedijelnim. Drugo, dio mirovinskog sustava željelo se privatizirati i tako uspostaviti mješoviti javno-privatni mirovinski sustav (engl. public-private mix). Treće, u privatiziranom dijelu mirovinskog sustava željelo se promijeniti način financiranja (umjesto tekućeg željelo se uvesti kapitalno financiranje). Četvrto, u privatiziranom dijelu mirovinskog sustava htjelo se promijeniti način određivanja mirovinskih davanja (prelaskom od sustava određenih davanja na sustav određenih doprinosa). Time se ujedno htjelo težište odgovornosti za socijalnu sigurnost u starosti značajno pomaknuti od države na pojedince. Od privatizacije dijela mirovinskog sustava očekuju se i značajni makroekonomski učinci, osobito kroz razvoj i jačanje financijskog tržišta i poticanjeticanje štednje stanovništva. Očekuje se ako koncipirana mirovinska reforma pozitivno utjecati na preusmjeravanje sredstava iz osobne potrošnje prema investicijskoj potrošnji, rast zaposlenosti, povećanje konkurentnosti hrvatskih proizvoda i usluga, smanjenje porezne presije i povećanje poreznih prihoda. U odnosu na tržište kapitala pozitivni učinci očekuju se u području povećanja ponude vrijednosnica, povećanju institucionalne potražnje (ključne za razvoj tržišta kapitala), integraciji u međunarodna tržišta (ulaganjem hrvatskih fondova u inozemstvo i stranih u Hrvatskoj), poticanju razvoja novih financijskih instrumenata, efikasnijoj alokaciji prikupljenih sredstava gospodarskim subjektima (izdavateljima vrijednosnica), kvalitetnijoj valorizaciji financijskih instrumenata, produbljivanju financijskog tržišta i ubrzanoj izgradnji infrastrukture ukupnog financijskog tržišta. Takav razvoj financijskog tržišta trebao bi se pozitivno odraziti i na prihode od privatizacije te zaustaviti ili barem usporiti rast žsivež ekonomije. Osim navedenih suštinskih promjena, reformom se željelo pravno srediti i financijski stabilizirati mirovinski sustav (osigurati dugoročnu usklađenost mirovinskih prihoda i izdataka). U sklopu reforme prvoga dijela mirovinskog sustava težište je bilo na jačanju ovisnosti iznosa (visina) mirovina o iznosima plaćenih doprinosa za vrijeme osiguranja. U novom trodijelnom mirovinskom sustavu (vidi sliku 4.) prvi dio mirovinskog sustava i dalje ostaje obvezni i javni mirovinski sustav utemeljen na tekućem financiranju mirovinskih izdataka i unaprijed određenim mirovinskim davanjima ( engl. defined benefits ili skraćeno DB). Pored toga, uvode se dva nova dijela mirovinskog sustava. Novi drugi dio mirovinskog sustava također ima oblik obveznog mirovinskog osiguranja. Međutim, za razliku od prvoga dijela, drugi dio mirovinskog sustava temelji se na načelu kapitalnog financiranja i određenih doprinosa (engl. defined contributions ili skraćeno DC), a nositelji osiguranja su privatnopravne osobe. Treći dio mirovinskog sustava, u normativnom dijelu, u bitnome, slijedi postavke i rješenja drugog dijela mirovinskog sustava. Međutim, za razliku od drugoga dijela, treći dio ima oblik dobrovoljnog mirovinskog osiguranja. Država, osim što normativno uređuje i nadzire provođenje toga osiguranja, osigurava i poticajna sredstva (državnu subvenciju) za mirovinsku štednju u trećem dijelu mirovinskog sustava. Slika 4.: Glavne značajke pojedinih dijelova mirovinskog sustava prema reformi iz 1998/99. 4. Normiranje reforme 4.1. Normiranje reforme prvog dijela mirovinskog sustava Mirovinska reforma u Hrvatskoj počinje donošenjem Zakona o mirovinskom osiguranju - u daljnjem tekstu: ZOMO (Narodne novine, br. 102/98). Iako se radi o zakonu koji uglavnom uređuje prvi dio mirovinskog sustava, taj je zakon utvrdio koncepciju ukupne mirovinske reforme. Naime, njime se u čl. 1. propisuje da će se novi mirovinski sustav sastojati od tri dijela. Pored toga, tim se zakonom provodi reforma prvog dijela mirovinskog sustava radi omogućavanja njegovog djelovanja usporedo s novim kapitalno financiranim drugim dijelom mirovinskog sustava. Nakon donošenja ZOMO-a tijekom 1998. i 1999. doneseno je više zakona cilj kojih je reforma prvog dijela mirovinskog sustava. Jednim dijelom - radi se o zakonima koji spadaju u opće zakonodavstvo o prvom dijelu mirovinskog sustava jer uređuju opća pitanja mirovinskog osiguranja koja je ZOMO propustio urediti. U tu skupinu spadaju Zakon o listi tjelesnih oštećenja (Narodne novine, br. 162/98), Zakon o listi profesionalnih bolesti (Narodne novine, br. 162/98), Zakon o najvišoj mirovini (Narodne novine, br. 162/98), Zakon o stažu osiguranja s povećanim trajanjem (Narodne novine, br. 71/99) i zakoni o plaćanju doprinosa - Zakon o plaćanju doprinosa za mirovinsko osiguranje u 1999. godini (Narodne novine, br. 164/98), kasnije zamijenjen Uredbom o plaćanju doprinosa za mirovinsko osiguranje od 1. siječnja do 30. lipnja 2000. (Narodne novine, br. 149/99) i Zakonom o plaćanju doprinosa za mirovinsko osiguranje od 1. lipnja do 31. prosinca 2000. godine (Narodne novine, br. 54/00). Drugim dijelom (pet zakona) radi se o posebnim zakonima koji uređuju posebne pogodnosti koje iz prvog dijela mirovinskog sustava uživaju određene skupine osiguranika kao što su Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pravima bivših političkih zatvorenika (Narodne novine, br. 164/98), Zakon o pravima iz mirovinskog osiguranja djelatnih vojnih osoba i ovlaštenih službenih osoba (Narodne novine, br. 128/99). Također, donesen je i Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pravima zastupnika u Saboru Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 129/99), a nakon njega i novi Zakon o pravima i dužnostima zastupnika u Hrvatskom državnom saboru (Narodne novine, br. 55/00 i 107/01). Međutim, ovdje treba pripomenuti da pri uređenju mirovinskih prava zastupnika niti u jednom od ova dva zakona nije primijenjen pristup koji pri uređenju prava iz mirovinskog osiguranja koristi ZOMO kao opći zakon kojim se u Hrvatskoj uređuje javno mirovinsko osiguranje. Donesen je i Zakon o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji (Narodne novine, br. 94/01.) Zbog promjena u drugim sustavima, Zakon o mirovinskom osiguranju promijenjen je četiri puta (Narodne novine, br. 127/00, 59/01, 109/01 i 147/02). Promjenom Zakona o mirovinskom osiguranju, ali i promjenama zakona u kojima su propisana povoljnija prava, pojedinim skupinama mirovine rovine su smanjene (smanjen je iznos mirovine koazi 2.500 kuna, a postotak smanjenja iznosi od 8 do 20 posto). Tim su promjenama smanjene mirovine skupinama kojima se mirovine određuju prema povoljnijim uvjetima, s izuzetkom bivših političkih zatvorenika i akademika. Također je Zakonom o dopunama Zakona o najvišoj mirovini (Narodne novine, br. 82/01) propisana najviša mirovina i za skupine kojima mirovina do tada nije podlijegala ograničenju (saborski zastupnici, hrvatski branitelji iz Domovinskog rata), ali na višoj razini od najviše mirovine koja se može ostvariti prema općim propisima. Zadnja promjena Zakona o mirovinskom osiguranju obuhvaća usklađivanje mirovinskog osiguranja s promjenama u plaćanju doprinosa, dohocima na koje se plaćaju doprinosi i nadležnostima za prikupljanje doprinosa. Također je s tim u vezi proširen krug osiguranika koji ostvaruju prava iz mirovinskog osiguranja. 4.2. Normiranje reforme drugog i trećeg dijela mirovinskog sustava U cilju normativnog uređenja drugog i trećeg dijela mirovinskog sustava tijekom 1999. donesena su dva zakona kojima se na bitno nov način (privatni nositelji osiguranja, kapitalno financiranje, određeni doprinosi i osobni računi mirovinske štednje) uređuje mirovinsko osiguranje. To su Zakon o obveznim i dobrovoljnim mirovinskim fondovima (Narodne novine, br. 49/99) i Zakon o mirovinskim osiguravajućim društvima i isplati mirovine na temelju individualne kapitalizirane štednje (Narodne novine, br. 106/99). 4.3. Vremenski pomaci u primjeni pojedinih dijelova reforme Pri razmatranju normativnog uređenja hrvatske mirovinske reforme treba voditi računa o značajnim vremenskim pomacima u primjeni pojedinih dijelova reforme. Tako je, kao što je i planirano, primjena zakona o reformi prvoga dijela mirovinskog sustava otpočela 1. siječnja 1999. Puna primjena mirovinskih propisa o drugom i trećem dijelu hrvatskog mirovinskog sustava trebala je otpočeti 1. srpnja 2000. Međutim, zbog problema s organizacijom novog centraliziranog sustava prikupljanja doprinosa, ali i s financiranjem tranzicijskog troška, početak pune primjene propisa o drugom i trećem dijelu mirovinskog sustava odgođen je do 1. siječnja 2002., a u skladu sa Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o obveznim i dobrovoljnim mirovinskim fondovima (Narodne novine, br. 63/00) i Zakonom o izmjenama Zakona o mirovinskim osiguravajućim društvima i isplati mirovine na temelju individualne kapitalizirane štednje (Narodne novine, br. 63/00). 5. Prvi dio hrvatskog mirovinskog sustava (obvezno i tekuće financirano mirovinsko osiguranje) Prvi dio hrvatskog mirovinskog sustava i nakon reforme ostaje oblik obveznog mirovinskog osiguranja (engl. mandatory pension plan/scheme). Za to osiguranje do 31. svibnja 2000. stopa doprinosa bila je 21,5 posto od bruto plaće ili osnovice osiguranja, a prema Zakonu o plaćanju doprinosa za mirovinsko osiguranje od 1. lipnja do 31. prosinca 2000. godine (Narodne novine, br. 54/00) od 1. lipnja 2000. ta stopa iznosila je 19,5 posto (ista stopa ostala je i prema zakonu koji uređuje plaćanje doprinosa u 2002.). Na temelju takvog osiguranja osiguranici koji udovolje određenim zakonom propisanim uvjetima mogu ostvariti pravo na mirovinu ili neko sporedno davanje iz sustava mirovinskog osiguranja (npr. pravo na naknadu za tjelesno oštećenje, naknadu plaće za vrijeme profesionalne rehabilitacije). Pri razmatranju postojećeg stanja hrvatskog mirovinskog sustava treba voditi računa da u njemu nije izdvojeno osiguranje za slučaj ozljede na radu i profesionalne bolesti. Nakon uvođenja obveznog osiguranja na temelju kapitalnog pokrića, od 1. siječnja 2002., za osiguranike koji su osigurani i u tom osiguranju stopa doprinosa se dijeli između dvaju obveznih osiguranja na način da se za financiranje kapitalnog sustava izdvaja doprinos od pet posto bruto plaće. Prvi dio hrvatskog mirovinskog osiguranja organiziran je kao oblik javnoga mirovinskog osiguranja (engl. public pension plan/scheme). Naime, nositelj toga osiguranja je javna ustanova: Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje (u daljnjem tekstu: HZMO) koja provodi sve važnije djelatnosti u svezi s mirovinskim osiguranjem. Ta ustanova iz doprinosa prikupljenih od aktivnih osiguranika (i dodatnih prihoda iz državnog proračuna koji su u 1999. iznosili oko 33% ukupnih prihoda, u 2000. oko 35%, a u 2001. oko 40% ukupnih prihoda) umirovljenicima (pasivnim osiguranicima) isplaćuje mirovine. Sve djelatnosti u provođenju toga osiguranja HZMO provodi na temelju javnog ovlaštenja zakonom dobivenog od države (organizacija prvog dijela hrvatskog mirovinskog osiguranja prikazana je na slici 5.). Sva važnija pitanja toga osiguranja uređena su zakonom, a autonomija njegovih subjekata (osiguranika, uplatitelja doprinosa i nositelja osiguranja) u uređenju odnosa u tom osiguranju krajnje je ograničena. Prvi dio hrvatskog mirovinskog osiguranja i dalje je, s obzirom na način financiranja, sustav tekućeg financiranja (pokrića) mirovinskih izdataka (engl. pay-as-you-go pension plan/scheme). ZOMO taj sustav naziva sustavom generacijske solidarnosti. U sustavu tekućeg financiranja sadašnji rashodi mirovinskog sustava financiraju se doprinosima iz plaća sadašnjih osiguranika. To znači da doprinosi aktivne generacije služe za pokriće tekućih mirovinskih izdataka. Osim doprinosima mirovinski sustav se financira iz državnog proračuna. Tako je u 2000. HZMO iz državnog proračuna ostvario prihod od 7.154.970.107 kn, što je za 14% više nego u prethodnoj godini i čini 35% ukupnih prihoda Zavoda. Najvećim dijelom država je u 2000. financirala prava koja su određene skupine umirovljenika ostvarile pod povoljnijim uvjetima (u 2000. pod povoljnijim je uvjetima mirovinu primalo 181 231 umirovljenika ili oko 18% od ukupnog broja umirovljenika, a troškovi financiranja tih mirovina iznosili su 3,14 milijardi kuna ili oko 15% ukupnih izdataka HZMO). Pored toga, država je u istoj godini sudjelovala s 1,75 milijardi kuna u financiranju mirovinskog sustava na temelju Zakona o prenošenju sredstava državnog proračuna fondovima mirovinskog i invalidskoglidskog osiguranja te usklađivanju mirovina (Naroine, br. 102/98), a kojim se nadoknađuju sredstva u iznosu od 7,52 milijarde kuna, a koja državni proračun nije uplatio mirovinskim fondovima u razdoblju od 1990. do polovice 1998. godine. Pored toga, u istoj je godini državni proračun sudjelovao u financiranju doprinosa za poljoprivrednike i neke druge skupine osiguranika s iznosom od 532 milijuna kuna. U prvom dijelu hrvatskog mirovinskog sustava doprinosi aktivne generacije se ne kapitaliziraju i ne služe za podmirenje mirovinskih izdataka te iste generacije, već za podmirenje mirovinskih izdataka starijih (sada umirovljenih) generacija osiguranika. Kada aktivna generacija i sama bude umirovljena, mirovine njezinih pripadnika opet će se financirati iz doprinosa neke buduće generacije aktivnih osiguranika. Taj sustav financiranja temelji se na solidarnosti različitih generacija stanovništva. Međutim, u hrvatskom mirovinskom sustavu značajno je prisutna i solidarnost između dohodovno viših i dohodovno nižih skupina iste generacije osiguranika (zbog toga u sustavu postoje najniža i najviša mirovina). I nakon provedene reforme prvi dio mirovinskog sustava i dalje se temelji na načelu određenih davanja (engl. defined benefits plan/scheme ili skraćeno DB). Prema tom načelu, visina mirovinskih davanja (iznos mirovine) određuje se, prema zakonom propisanoj mirovinskoj formuli, u ovisnosti o prihodima osiguranika u vrijeme gospodarske (ekonomske) aktivnosti. Reformom su, po njemačkom uzoru, u prvi dio hrvatskog mirovinskog sustava uvedene na bodovima utemeljene mirovinske formule. Pored toga, radi usklađivanja s novom trodijelnom strukturom mirovinskog sustava, utvrđena je i formula za izračun osnovne mirovine koju će iz prvoga dijela mirovinskog sustava primati osiguranici koji će istodobno biti osigurani i u drugom dijelu mirovinskog sustava. U dijelu novih mirovinskih formula (npr. kod određivanja najniže i najviše mirovine te kod određivanja prvoga dijela osnovne mirovine) odstupilo se od pravila da visina mirovine ovisi o prethodnim primanjima osiguranika (pa time i o doprinosima koje je uplatio osiguranik ili netko drugi za njega). Iako su i nakon reforme glavne značajke prvog dijela mirovinskog sustava ostale iste, reformom su u prvome dijelu mirovinskog sustava promijenjeni neki od propisanih uvjeta za stjecanje mirovinskih prava (promijenjeni su određeni parametri toga dijela mirovinskog sustava). Tako se postupno (svake godine za šest mjeseci) podiže dobna granica za stjecanje starosne mirovine (za muškarce dobna granica će se podignuti sa 60 godina u 1998. na 65 godina u 2008., a za žene s 55 godina u 1998. na 60 godina u 2008.) i prijevremene starosne mirovine (s 55 za muškarce podignut će se na 60 godina života, a za žene s 50 na 55 godina života), pooštrena je definicija invalidnosti te je izmijenjen postupak utvrđivanja invalidnosti, produženo je razdoblje iz kojeg se uzimaju plaće i osnovice osiguranja na temelju kojih se izračunava mirovina (od najpovoljnijeg desetogodišnjeg razdoblja postupno se prelazi na cijeli radni vijek), izmijenjen je način usklađivanja (indeksacije) plaća i osnovica osiguranja na temelju kojih se izračunavaju mirovine te način usklađivanja već ostvarenih mirovina (primjenjuje se šestomjesečno usklađivanje za polovicu zbroja stopa promjene troškova života i promjene plaća). Tako je, bez mijenjanja temeljnih postavki, prvi dio mirovinskog sustava značajno reformiran u cilju poboljšanja njegove financijske održivosti i prilagođavanja novim pravnim, političkim, gospodarskim, demografskim i drugim okolnostima (odnosi se to na sve promjene koje su proizašle iz promjene ustavnog poretka 1990.). Suštinsko značenje u prvom dijelu mirovinskog sustava ima samo promjena u svezi s uvođenjem osnovne mirovine. Kao što je već rečeno, radi se o mirovini koju će iz prvoga dijela mirovinskog sustava primati osiguranici koji će ujedno biti i osiguranici drugoga dijela mirovinskog sustava. Zbog načina izračuna te mirovine i njezine očekivane razine, prvi dio mirovinskog sustava dugoročno će se pretvoriti iz općeg sustava socijalne sigurnosti za slučaj starosti, invalidnosti i smrti u sustav osiguranja samo osnovne razine socijalne sigurnosti za slučaj nastupa navedenih socijalnih rizika, sa snažnom redistribucijom od osiguranika s višim k osiguranicima s nižim plaćama. Kao i svaki drugi sustav tekućeg financiranja i hrvatski prvi dio mirovinskog sustava slabo je otporan na dugoročne promjene odnosa broja aktivnih osiguranika i umirovljenika (uvjetovanih demografskim i ekonomskim kretanjima). S druge pak strane, fluktuacije na financijskom tržištu (promjene stopa povrata na uloženi kapital) potpuno su bez utjecaja na stabilnost ovog sustava. Slika 5.: Organizacija prvog dijela mirovinskog sustava 6. Drugi dio hrvatskog mirovinskog sustava (obvezno i kapitalno financirano mirovinsko osiguranje) Drugi dio hrvatskog mirovinskog sustava (u primjeni od 1. siječnja 2002.) po glavnim značajkama je oblik obveznog mirovinskog osiguranja, s privatnim nositeljima osiguranja, kapitalnim pokrićem, određenim doprinosima, osobnim štednim računima, relativno intenzivnom državnom regulativom i nadzorom nad poslovanjem u provođenju toga osiguranja te centraliziranim prikupljanjem doprinosa i vođenja evidencija o osiguranicima i njihovim osobnim (štednim) računima. Jednako kao i prvi dio mirovinskog osiguranja,uranja, ali za razliku od trećeg dijela, drugi dio miro osiguranja temelji se na načelu obveznog osiguranja. Dakle, svim osobama koje su zaposlene ili na neki drugi način gospodarski aktivne, država nameće obvezu osiguranja. Od obveznog doprinosa od 19,5 posto (20 posto od siječnja 2003.), nakon početka primjene drugog dijela mirovinskog osiguranja 14,5 posto je doprinos za prvi dio (15 posto od siječnja 2003.), a 5 posto doprinos za drugi dio mirovinskog osiguranja. Krug obvezno osiguranih osoba isti je u prvom i drugom dijelu mirovinskog osiguranja. Za stjecanje svojstva osiguranika važna je i dob osiguranika. Stoga su u drugom dijelu hrvatskog mirovinskog osiguranja obvezatno osigurane sve osobe koje su mlađe od 40 godina života. Pored toga, osobe u dobi od 40 do 50 godina života mogu odabrati (u roku od šest mjeseci) žele li u cijelosti i trajno ostati samo u prvom dijelu mirovinskog osiguranja ili žele postati i osiguranici drugoga dijela mirovinskog osiguranja. Donesena odluka ne može se promijeniti, pa nije moguće naknadno prebacivanje iz jednoga u drugi sustav. Međutim, kada je u pitanju krug korisnika prava na obiteljsku mirovinu, on je u pogledu obuhvaćenih članova obitelji nešto uži od kruga korisnika prava iz prvoga dijela mirovinskog sustava. Međutim, za razliku od prvog dijela mirovinskog osiguranja, nositelji osiguranja u drugom dijelu mirovinskog sustava su subjekti privatnoga prava. U razdoblju akumulacije mirovinskih sredstava nositelji osiguranja su obvezna mirovinska društva koja upravljaju obveznim mirovinskim fondovima, u kojima se prikupljaju doprinosi osiguranika. Obvezna mirovinska društva (za potrebe slike 3. na kojoj se pokazuje organizacija drugog dijela mirovinskog sustava skraćeno ih označavamo s OMD) su trgovačka društva (dionička društva ili društva s ograničenom odgovornošću) utemeljena prema posebnim propisima Zakona o obveznim i dobrovoljnim mirovinskim fondovima. S obzirom da jedno obvezno mirovinsko društvo može osnovati i upravljati samo s jednim obveznim mirovinskim fondom tih društava i fondova ima više i oni međusobno na tržištu konkuriraju. Utemeljenje i djelovanje tih trgovačkih društava uvjetovano je prethodnim dobivanjem dviju dozvola od države. Prije osnivanja utemeljitelji moraju dobiti autorizaciju za rad, a nakon osnivanja i odobrenje za osnivanje obveznog mirovinskog fonda. Propisani su posebni uvjeti u pogledu temeljnog kapitala (najmanje 40 milijuna kuna) i jamstvenog pologa (za svakih 10 000 članova iznad 100 000 obvezatan je jamstveni polog od milijun kuna), uprave (visoka stručna sprema, stručno iskustvo, posebna licenca, drugi posebni uvjeti) i nadzornih odbora mirovinskih društava. Obvezni mirovinski fondovi (skraćeno OMF) su posebna vrsta investicijskih fondova. U njima se prikuplja mirovinska štednja obvezno osiguranih osoba, koje slobodno biraju mirovinski fond kojem će povjeriti svoju obveznu mirovinsku štednju. Imovinom mirovinskih fondova (engl. pension funds) upravljaju kao fond menadžeri (engl. fund managers) obvezna mirovinska društva. U skladu sa zakonom i drugim propisima utvrđenim investicijskim ograničenjima (kojima se dozvoljava ulaganje samo u državne obveznice, dionice koje kotiraju na burzi i drugu sličnu manje rizičnu imovinu) oni tu imovinu investiraju radi ostvarenja povrata (engl. return). Radi sigurnosti i transparentnosti poslovanja, ali i nepristranog određivanja vrijednosti imovine fondova, imovina obveznog mirovinskog fonda obvezatno se mora držati na računu kod ovlaštene (licencirane) banke skrbnika (engl. custodian bank). Banka skrbnik (skraćeno BS) ima važnu ulogu u stalnom utvrđivanju i praćenju vrijednosti imovine obveznog mirovinskog fonda, pa time i u ocjenjivanju uspješnosti upravljanja tom imovinom. I u fazi isplate mirovina nositelji osiguranja su subjekti privatnoga prava. To su mirovinska osiguravajuća društva (skraćeno MOD) utemeljena u skladu sa Zakonom o mirovinskim osiguravajućim društvima i isplati mirovine na temelju individualne kapitalizirane štednje. Mirovinska osiguravajuća društva (engl. annuity companies) su trgovačka društva utemeljena u skladu s posebnim zakonom propisanim uvjetima (temeljni kapital mora biti najmanje pet milijuna kuna i mora se povećati za milijun kuna za svakih tisuću umirovljenika). Prije početka rada i ta društva moraju od Agencije za nadzor mirovinskih fondova i osiguranja dobiti posebno odobrenje za rad. Na dan umirovljenja sredstva prikupljena na osobnom računu osiguranika prenose se iz obveznog mirovinskog fonda u mirovinsko osiguravajuće društvo. Na temelju tako prenesenih sredstava osiguraniku se isplaćuje mirovina (engl. annuity, pension). S obzirom da se prenesena sredstva postepeno koriste za isplatu mirovina, to se i ona u međuvremenu ulažu (investiraju). Investiranje i ukupno poslovanje ovih nositelja osiguranja u razdoblju isplate mirovina također je zakonom i drugim propisima snažno uređeno i stalno nadzirano od spomenute državne nadzorne agencije. Autonomija subjekata ovoga osiguranja ogleda se, među ostalim, u pravu osiguranika da odabere mirovinski fond (pa time i fond menadžera) kojem će povjeriti upravljanje svojom mirovinskom štednjom, pravu osiguranika da odabere mirovinsko osiguravajuće društvo s kojim će ugovoriti isplatu mirovine te u pravu mirovinskih društava i mirovinskih osiguravajućih društava da odlučuju o investiranju mirovinske štednje. Iako je postupanje subjekata ovoga osiguranja značajno normativno uređeno i pod stalnim nadzorom posebne državne agencije, ta autonomija ima bitne značajke slobode ugovaranja i poduzetništva koju imaju privatnopravne osobe. Konačno, nositelji ovoga dijela osiguranja su trgovačka društva koja posluju po načelima tržišnog poslovanja radi stjecanja dobiti. Stoga se i može govoriti o privatizaciji dijela obveznog mirovinskog osiguranja u Hrvatskoj. Drugi dio hrvatskog mirovinskog sustava je, sa stanovišta financiranja, sustav kapitalnog financiranja (pokrića) mirovinskih izdataka (engl. funded plan ili advance funded scheme). To znači da uplaćeni doprinosi služe za isplatu mirovine one generacije osiguranika iz čijih su zarada ti doprinosi i uplaćeni. Za razliku od sustava tekućeg financiranja, u ovom se sustavu doprinosi prikupljaju i kapitaliziraju putem posebnih (specijaliziranih) investicijskih fondova (obveznih mirovinskih fondova). Prikupljeni doprinosi se investiraju radi ostvarenja što većeg povrata. Iako se mirovine uvijek isplaćuju iz tekućeg bruto domaćeg proizvoda, u ovom se slučaju njihova isplata temelji na zamjeni prikupljene imovine za dohodak ekonomski aktivne generacije stanovništva, a ne na zakonom nametnutoj obvezi izdvajanja dijela dohotka ekonomski aktivne generacije osiguranika za isplatu mirovina (kao što je to slučaj u sustavu tekućeg financiranja). Ovaj dio mirovinskog sustava temelji se na načelu određenih doprinosa (engl. defined contribution plan/scheme ili obično skraćeno DC plan/scheme). To znači da je središnja veličina (okosnica, konstanta) od koje se polazi pri uspostavljanju ekonomske ravnoteže mirovinskog sustava iznos doprinosa koji osiguranik mora izdvojiti za svoje osiguranje. Po tome se taj e taj sustav razlikuje od sustava određenih davanja (DBa) u kojem je središnja veličina unaprijed određeni iznos mirovine. U sustavu određenih doprinosa država nameće samo obvezu uplate određenog doprinosa (u Hrvatskoj je to, prema ZOMO-u najmanje 5 posto od bruto plaće ili osnovice osiguranja), a mirovinska davanja se određuju u ovisnosti o iznosu na osiguranikovom osobnom računu i očekivanom trajanju isplate mirovina (očekivanom trajanju života generacije kojoj osiguranik pripada). Pri tome se u drugom dijelu hrvatskog mirovinskog sustava predviđa određivanje visine mirovine na temelju jedinstvenih tablica očekivanog trajanja života (engl. unisex life expectancy tables) u kojima se očekivano trajanje života određuje kao vagana aritmetička sredina očekivanog trajanja života žena i muškaraca. Za žene je to povoljnije rješenje jer zbog dužeg očekivanog trajanja njihovog života njihove bi mirovine bile manje u slučaju primjene tablica očekivanog trajanja života različitih za žene i muškarce. S obzirom na opisani način financiranja, mirovinski sustavi kapitalnog pokrića i određenih doprinosa relativno su “otporni” na demografske i druge promjene u omjeru broja umirovljenika i aktivnih osiguranika (uključivo i promjene očekivanog trajanja života). Međutim, u njima visina mirovine (omjer mirovine i prosječne plaće) značajno ovisi o određenim gospodarskim kretanjima (napose o promjenama u stopi rasta prosječne plaće i stope povrata kapitaliziranih sredstava). Stoga u sustavu određenih doprinosa osiguranici (ustvari umirovljenici) snose rizik makroekonomskih kretanja u daleko većoj mjeri nego u sustavu određenih davanja. Kod tih se sustava kao posebni problem javlja i pitanje relativno visokih administrativnih troškova (troškova provođenja ovoga oblika mirovinskog osiguranja). Hrvatski sustav obveznog mirovinskog osiguranja na temelju kapitalnog pokrića organiziran je kao sustav osobnih računa korisnika (engl. individual accounts). Naime, svakom se osiguraniku u odabranom mirovinskom fondu odmah otvara osobni račun mirovinske štednje. Osobni računi vode se u obračunskim jedinicama (u njih se preračunavaju uplaćeni doprinosi i ostvareni povrat). Zbog dnevnog izračunavanja vrijednosti obračunske jedinice moguće je svakodnevno utvrditi i novčani iznos mirovinske štednje. Ovisno o kretanju vrijednosti ukupne imovine fonda mijenja se i vrijednost obračunske jedinice. Na dan umirovljenja množenjem broja akumuliranih obračunskih jedinica i vrijednosti obračunske jedinice utvrđuje se iznos sredstava koje je osiguranik akumulirao na svom računu. Tako utvrđeni iznos obvezno mirovinsko društvo prenosi iz obveznog mirovinskog fonda u mirovinsko osiguravajuće društvo koje će osiguraniku, na temelju tog iznosa isplaćivati mirovinu. Sustav osobnih računa omogućava svakom osiguraniku praćenje kretanja njegove mirovinske štednje (pa stoga i izračunavanje očekivane mirovine) i općenito bolji nadzor nad prikupljanjem doprinosa. S obzirom na “vlasništvo” nad osobnim računom (sredstva prikupljena na ovom računu su nasljediva), u ovom dijelu mirovinskog sustava nema nikakvih socijalnih transfera od dohodovno viših k dohodovno nižim skupinama stanovništva, a niti bilo kakvih drugih pogodnosti (privilegija). Budući da je drugi dio mirovinskog osiguranja također oblik obveznog (od države nametnutog) osiguranja koji provode privatnopravni subjekti, to je država posebno odgovorna za njegovo provođenje. Državna odgovornost za provođenje ovoga osiguranja dovodi do snažne državne regulatorne i nadzorne intervencije u provođenje ovog oblika mirovinskog osiguranja. Regulatorna državna intervencija ogleda se u propisivanju posebnih uvjeta za poslovanje u ovom području (posebni uvjeti u pogledu temeljnog kapitala, jamstvenog pologa, imenovanja uprave i sl.), posebnih investicijskih ograničenja, državnog jamstva najniže stope povrata i sl. Državna nadzorna intervencija ogleda se u utemeljenju posebne nadzorne agencije (Agencije za nadzor mirovinskih fondova i osiguranja) koja ima određena ovlaštenja u donošenju podzakonskih propisa i stalnom nadzoru poslovanja subjekata koji posluju u području mirovinskog osiguranja. Osobitost je hrvatskog sustava mirovinskog osiguranja na temelju kapitalizirane štednje postojanje centralne državne institucije za prikupljanje doprinosa i vođenje individualnih računa osiguranika. Ta institucija je Središnji registar osiguranika (REGOS) koji doprinose centralizirano prikuplja od poslodavaca i drugih uplatitelja doprinosa te ih prosljeđuje obveznom mirovinskom fondu koji je odabrao osiguranik. Na temelju podataka dobivenih od obveznih mirovinskih društava i banaka skrbnika Središnji registar osiguranika vodi osobne račune osiguranika i izvještava osiguranike (najmanje jednom godišnje) o stanju sredstava na osobnom računu i o svim transakcijama u svezi s njihovim osobnim računima. Uspostava novog centraliziranog sustava mjesečnog prikupljanja i evidentiranja doprinosa bila je vjerojatno najsloženiji tehnički problem provedbe drugog dijela mirovinskog sustava u Hrvatskoj. Novi centralizirani sustav prikupljanja doprinosa i vođenja evidencija za potrebe drugog dijela mirovinskog sustava čini okosnicu jedinstvenog i centraliziranog sustava prikupljanja doprinosa i vođenja evidencija i za druge dijelove i grane sustava socijalne sigurnosti (prvi dio mirovinskog sustava, zdravstveno osiguranje, osiguranje za slučaj nezaposlenosti), a također i za mjesečno praćenje poreza na dohodak, što je regulirano Zakonom o prikupljanju podataka po osiguranicima o obveznim doprinosima, porezu na dohodak i prirezu porezu na dohodak (Narodne novine, 114/01 i 153/02). Novouspostavljeni centralizirani sustav prikupljanja i evidentiranja doprinosa za drugi dio mirovinskog osiguranja služi i za centralizirano vođenje evidencija o svim doprinosima za obvezna osiguranja i treba doprinijeti podizanju stope naplate doprinosa u prvome dijelu mirovinskoga sustava, ali i podizanju razine prikupljanja i evidentiranja podataka o doprinosima i porezu na dohodak općenito. Slika 6.: Organizacija drugog dijela mirovinskog sustava 7. Treći dio hrvats hrvatskog mirovinskog sustava (dobrovoljno kapitalno financirovinsko osiguranje) Treći dio hrvatskog mirovinskog sustava, prema normativnom uređenju iz 98/99., je, jednako kao i drugi dio mirovinskog sustava, mirovinsko osiguranje utemeljeno na kapitalnom financiranju, određenim doprinosima i osobnim štednim računima. Međutim, za razliku od drugog dijela, ovdje se radi o obliku dobrovoljnog mirovinskog osiguranja (engl. voluntary pension plan/scheme). U trećem dijelu novog hrvatskog mirovinskog sustava osiguravat će se samo osobe koje same žele dodatno se osigurati za rizike starosti, invalidnosti i smrti. To znači da država ne nameće građanima obvezu ovoga osiguranja. Ona ih samo određenim mjerama potiče (npr. isplatom državnih poticajnih sredstava) na sudjelovanje u tom osiguranju. Za razliku od obveznog osiguranja u prva dva dijela mirovinskog sustava, pretpostavka osiguranja u trećem dijelu nije neki posebni pravni odnos ili status (npr. zaposlenje ili neki drugi oblik gospodarske aktivnosti u formalnom sektoru). Osiguranik trećeg dijela hrvatskog mirovinskog sustava može biti bilo koja osoba koja ima prebivalište u Republici Hrvatskoj. Dakle, osiguranici toga osiguranja mogu pod navedenim uvjetima (prebivanje na teritoriju Republike Hrvatske) biti svi hrvatski državljani i stranci. Ako se radi o mirovinskim programima utemeljenim od poslodavaca ili sindikata, članstvo u tim programima može biti ograničeno na zaposlenike poslodavca, odnosno na članove sindikata koji je pokrovitelj (sponzor) programa. Primjereno dobrovoljnoj naravi ovoga osiguranja i privatnopravnoj naravi nositelja osiguranja, autonomija subjekata ovoga dijela mirovinskog sustava još je veća nego u drugom dijelu (npr. potpuna sloboda odlučivanja o tome hoće li se netko osigurati ili ne, mogućnost osiguranja u dva ili više dobrovoljna mirovinska fonda, mogućnost izbora mirovinskog programa, veća sloboda odlučivanja o imovini u koju će se investirati doprinosi, šire mogućnosti ugovaranja vrste i oblika mirovine i sl.). Međutim, zbog važnosti ovoga osiguranja za socijalnu sigurnost starijih osoba i stabilnost financijskog sustava, država snažno normativno uređuje i administrativno nadzire poslovanje privatnopravnih subjekata koji posluju u ovom osiguranju (organizacija trećeg dijela hrvatskog mirovinskog osiguranja prikazana je na slici 7.) S obzirom da se radi o dobrovoljnoj mirovinskoj štednji i dobrovoljnom osiguranju, pravni odnos osiguranja uspostavlja se sklapanjem ugovora s izabranim dobrovoljnim mirovinskim fondom. S obzirom da mirovinski fond nema posebnu pravnu osobnost, u sklapanju toga ugovora mirovinski fond će zastupati nadležni organi mirovinskog društva. Osiguranik može sklopiti dva ili više ugovora o dobrovoljnom mirovinskom osiguranju. Međutim, državnu potporu može ostvariti samo za članstvo u jednome dobrovoljnom mirovinskom fondu. Treći dio hrvatskog mirovinskog osiguranja također je sustav kapitalnog financiranja. To znači da će se mirovine isplaćivati na temelju prikupljenih doprinosa u razdoblju akumulacije sredstava i ostvarenog povrata od ulaganja tih doprinosa. U razdoblju akumulacije mirovinske štednje doprinosi će se prikupljati u dobrovoljnim mirovinskim fondovima (engl. voluntary pension funds). Dobrovoljni mirovinski fondovi (skraćeno DMF) su specijalizirani investicijski fondovi (osnovani u skladu sa Zakonom o obveznim i dobrovoljnim mirovinskim fondovima). Jednako kao i u slučaju obveznih mirovinskih fondova, imovina dobrovoljnih mirovinskih fondova može se ulagati u zakonom i propisima nadzorne Agencije određene vrste manje rizične imovine, a sve u cilju ostvarenja povrata na uložena sredstva uz što manji rizik. I treći dio hrvatskog mirovinskog osiguranja temelji se na osobnim računima mirovinske štednje. To znači da se prikupljeni doprinosi i na njih ostvareni povrat vode na osobnim računima osiguranika. Radi utvrđivanja iznosa sredstava koje svakom članu mirovinskog fonda pripadaju, osobni se računi vode u obračunskim jedinicama. Na osobnim računima se osim sredstava od doprinosima i povrata na ulaganje tih doprinosa, kumuliraju i državna poticajna sredstva (engl. state subsidy). Naime, dobrovoljnu mirovinsku štednju država potiče godišnjim potporama u iznosu od 25 posto od sredstava kumuliranih od doprinosa u prethodnoj godini. Međutim, državna se potpora daje samo do godišnje uplaćenog doprinosa u iznosu do 5.000,00 kuna. To znači da osiguranik može u svakoj kalendarskoj godini ostvariti pravo na državnu potporu u iznosu od najviše 1.250,00 kuna. Zakonom nije predviđen način promjene iznosa državne potpore s obzirom na inflaciju i kretanje plaća. Jednako kao i drugi dio mirovinskog sustava i treći se dio temelji na načelu određenih doprinosa. Međutim, za razliku od drugoga dijela, u ovom se slučaju ne radi o zakonom već o ugovorom određenim doprinosima. Primjena načela određenih doprinosa ovdje je važna naročito zbog načina izračuna visine mirovine. Visina mirovine ovdje nije unaprijed određena u odnosu na prethodna primanja osiguranika, već se, kao i u drugom dijelu, određuje s obzirom na iznos na osobnom računu prikupljenih sredstava, očekivano trajanje života generacije kojoj osiguranik pripada, vrstu i oblik mirovine (dijeljenjem kapitaliziranog iznosa prikupljenih sredstava s očekivanim trajanjem korištenja određene vrste mirovine). Kao i u drugom dijelu mirovinskog sustava nositelji osiguranja su privatnopravne osobe. I ovdje je jasno razgraničeno razdoblje mirovinske štednje od razdoblja isplate mirovina. Jedni subjekti djeluju u razdoblju mirovinske štednje, a drugi u razdoblju isplate mirovina. U razdoblju mirovinske štednje nositelji osiguranja su dobrovoljna mirovinska društva koja upravljaju dobrovoljnim mirovinskim fondovima. Mirovinska štednja prikupljena u tim fondovima vlasništvo je osiguranika (članova fondova), a mirovinski fond nije pravna osoba. Osnivači dobrovoljnog mirovinskog fonda mogu biti dobrovoljno mirovinsko društvo, mirovinsko osiguravajuće društvo ili pokrovitelj (poslodavac, udruga poslodavaca ili sindikat) koji želi sudjelovati u provođenju određenog mirovinskog programa. Iako svi navedeni subjekti mogu biti osnivači dobrovoljnog mirovinskog fonda, tim mirovinskim fondom može upravljati, kao fond menadžer, samo dobrovoljno mirovinsko društvo (engl. voluntary pension company). Dobrovoljno mirovinsko društvo kao specijalizirani fond menadžer mora se utemeljiti prema odredbama Zakona obveznimbveznim i dobrovoljnim mirovinskim fondovima i Zakona o trgovačštvima (Narodne novine, br. 111/93). Osim posebnih zahtjeva u pogledu utemeljenja (npr. zahtjevi u pogledu temeljnog kapitala od najmanje 15 milijuna kuna, podrijetla kapitala, članova uprave i nadzornog odbora) i ovdje se primjenjuje sustav dvostrukih dozvola za rad. Naime, osnivači prije osnivanja moraju od Agencije za nadzor mirovinskih fondova i osiguranja dobiti prethodno odobrenje za osnivanje mirovinskog društva. Nakon toga, a prije osnivanja mirovinskog fonda, moraju dobiti i odobrenje za osnivanje fonda te obavljanje djelatnosti. Pored toga, potrebna im je i posebna suglasnost na mirovinske programe koje će nuditi. Radi sigurnosti mirovinske štednje imovina mirovinskog fonda mora se držati na posebnom računu kod banke skrbnika (skraćeno BS), koja i ovdje ima važnu ulogu u vrednovanju imovine mirovinskog fonda, pa time i u procjeni uspješnosti mirovinskog društva u upravljanju tom imovinom. U razdoblju isplate mirovina nositelji osiguranja su mirovinska osiguravajuća društva (engl. annuity companies). Mirovinska osiguravajuća društva (skraćeno MOD) isplaćuju mirovine na temelju prenesene mirovinske štednje. Ista osiguravajuća društva koja isplaćuju mirovine na temelju obvezne mirovinske štednje (vidi sliku 7) mogu isplaćivati mirovine i na temelju dobrovoljne mirovinske štednje. Iako je sloboda ugovaranja vrsta i oblika mirovina prilično velika, starosna mirovina na temelju dobrovoljne mirovinske štednje ne može se steći prije navršenih pedeset godina života. Mogu se ugovoriti sve vrste mirovina kao i u obveznom mirovinskom osiguranju (starosna, invalidska i obiteljska mirovina). Međutim, za razliku od drugog dijela mirovinskog osiguranja, ovdje se pri izračunu visine mirovine primjenjuju tablice očekivanog (vjerojatnog) trajanja života različite za muškarce i žene (engl. sex-specific life expectancy tables). Moguće je ugovoriti i jednokratnu isplatu akumulirane mirovinske štednje u iznosu koji ne može prelaziti 30 posto akumuliranih sredstava. Također, moguće je ugovoriti i privremenu isplatu starosne mirovine (za razdoblje koje ne može biti kraće od pet godina) te isplatu promjenljive mirovine (ako se ugovori ulaganje mirovinske štednje u više rizičnu imovinu, od koje povrat može značajno oscilirati). S obzirom na važnost trećeg dijela mirovinskog sustava za socijalnu sigurnost starijih osoba, ali i zbog važnosti ovoga sustava za financijsku stabilnost zemlje, sve djelatnosti u provođenju ovoga osiguranja također su pod stalnim nadzorom Agencije za nadzor mirovinskih fondova i osiguranja. Iako propisi o Središnjem registru osiguranika omogućavaju da taj registar, na ugovornoj osnovi, preuzme prikupljanje doprinosa i vođenje evidencija o osobnim računima, za očekivati je da će značajniju ulogu u tome imati pokrovitelji osnivanja dobrovoljnog mirovinskog fonda (poslodavci ili sindikati) nego taj registar. Naime, vjerojatno će jedna od glavnih usluga koje će sponzori, najvjerojatnije besplatno, davati pri utemeljenju dobrovoljnih fondova, upravo biti prikupljanje doprinosa. Stoga, za razliku od drugog dijela, ne očekujemo da će prikupljanje doprinosa u trećem dijelu mirovinskog sustava biti centralizirano. Eventualno bi vrlo povoljne cijene prikupljanja doprinosa i vođenja evidencija mogle potaknuti pokrovitelje osnivanja fondova i fond menadžere da te poslove povjere Središnjem registru. Slika 7.: Organizacija trećeg dijela mirovinskog sustava 8. Sadašnje stanje u nekim dijelovima mirovinskog sustava 8. 1. Najrovina U postojećem sustavu mirovinskog osiguranja glavni instrument unutar generacijske redistribucije od osiguranika s višim k osiguranicima s nižim prihodima je najniža mirovina. Osiguranik čija je mirovina (starosna, obiteljska ili invalidska) niža od najniže mirovine, ima pravo na najnižu mirovinu. Pri izračunu najniže mirovine nisu bitna prethodna primanja osiguranika već se ona određuje u iznosu od 0,825 posto prosječne bruto plaće isplaćene u 1998. godini za svaku godinu mirovinskog staža koji je osiguranik ostvario. Iznos najniže mirovine za jednu godinu mirovinskog staža ponovno se određuje svakih šest mjeseci (kao i sve mirovine indeksira/usklađuje se s polovicom zbroja stopa porasta troškova života i plaća u prethodnih šest mjeseci). Iako iznos najniže mirovine ovisi o vrsti mirovine (primjenom mirovinskog faktora pravi se razlika između starosne, obiteljske i invalidske mirovine), pri njegovom određivanju nije se primjenjivalo umanjenje koje se primjenjuje pri izračunu prijevremene starosne mirovine (nije se primjenjivao polazni faktor). Kao instrument socijalne sigurnosti i redistribucije, ovako uređena najniža mirovina dvojbena je s tri stanovišta. Prvo, socijalna sigurnost i redistribucija se ostvaruje samo na teret osiguranika (doprinosa koje oni uplaćuju), a ne svih poreznih obveznika. Takvo financiranje najniže mirovine ima negativan utjecaj na troškove radne snage, pa bi bilo prikladno njezino financiranje prebaciti na državni proračun. Drugo, iznos najniže mirovine izrazito je visok u odnosu na iznos prosječne mirovine za jednu godinu mirovinskog staža (čini čak 96,93% iznosa prosječne mirovine za jednu godinu mirovinskog staža). Osim što se postavlja pitanje opravdanosti tako snažne redistribucije, tako visoki iznos zajamčene najniže mirovine značajno doprinosi evaziji pri uplati doprinosa. Naime, osiguranici se prijavljuju na najniži dopušteni iznos, a ne na stvarni iznos plaće ili drugog primanja, jer znaju da ne mogu dobiti mirovinu u iznosu manjem od najniže mirovine. Treće, bilo je i pitanje neumanjenja najniže mirovine umirovljenicima koji su otišli u prijevremenu starosnu mirovinu. Zbog načina određivanja, visoke razine u odnosu na prosječnu mirovinu za jednu godinu mirovinskog staža te širenja obračunskog razdoblja, sve više će novih umirovljenika ostvarivati najnižu mirovinu. Od 1. siječnja 1999. godine kada je uvedena, do 31. prosinca 2001. najnižu mirovinu ostvario je 62 191 umirovljenik (35,9% od ukupnog broja mirovina ostvarenih u tom razdoblju). Može se očekivati da će nakon pune primjene ZOMO-a (2008. godine) više od 50 posto umirovljenika ostvarivati pravo na najnižu mirovinu. Zbog toga će rasti redistribucija od osiguranika s višim plaćama (doprinosima) u korist umirovljenika koji su ostvarili plaće niže od prosjeka Republike Hrvatske. Na temelju podataka o primjeni instituta najniže mirovine u razdoblju od 1. siječnja 1999. do 31. prosinca 2001. može se zaključiti da su na temelju nje osiguranici koji je primaju ostvarili u prosjeku mirovinu veću za 52,5% od mirovine koja bi im inače pripadala na temelju uplaćenih doprinosa. Korisnici najniže mirovine su u prosincu 2001. umjesto stvarno pripadajuće prosječne mirovine od 637,18 kuna ostvarili prosječnu mirovinu od 972,02 kuna. Najniža mirovina je najpovoljnije socijalno primanje za poljoprivrednike koji na temelju njezine primjene ostvaruju 3 puta veće mirovine od mirovina koje bi im inače pripadale. Kod zaposlenika najbrojniji korisnici najniže mirovine su korisnici invalidske mirovine. Na dan 31. prosinca 2001. od ukupnog broja korisnika najniže mirovine iz skupine zaposlenika 50,5% korisnika te mirovine bili su korisnici invalidske mirovine. Kod poljoprivrednika i obrtnika najčešće najnižu mirovinu koriste korisnici starosne mirovine. Za očekivati je da će visina najniže mirovine i povećanje broja njezinih korisnika stalno utjecati na rast mirovinskih izdataka. Pored toga, najniža mirovina uređena na opisani način stalno će poticati evaziju plaćanja doprinosa, osobito kroz plaćanje doprinosa na najnižu propisanu osnovicu osiguranja. Izdaci za isplatu zaštitnog dodatka uz mirovinu, izdaci za minimalnu mirovinu (socijalni instituti prema propisima koji su se primjenjivali do 31. prosinca 1998. godine – obuhvaćeno oko 164 000 osiguranika), te izdaci za najnižu mirovinu iznose preko milijardu kuna godišnje ili preko 5% ukupnih mirovinskih izdataka. Radi usporedbe, ovi izdaci veći su od ukupnih izdataka koji se u okviru drugih socijalnih programa usmjeravaju socijalno ugroženim kategorijama stanovništva. Tijekom prijelaznog razdoblja, a naročito nakon 2008. godine, ovi će se izdaci dodatno povećati na oko 8% ukupnih mirovinskih izdataka. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju (Narodne novine, br. 147/02) za nove umirovljenike, koji ostvaruju mirovinu nakon primjene tog Zakona, najniža mirovina se smanjuje na način da je upola manji iznos najniže mirovine za godine koje prelaze 30 godina mirovinskog staža, te se za korisnike prijevremene starosne mirovine najniža mirovina također smanjuje primjenom polaznog faktora. Navedene promjene utjecat će na manji rast broja korisnika najniže mirovine i izdataka za njenu isplatu u odnosu na rast procijenjen prije spomenutih promjena. 8. 2. Najviša mirovina Vezano uz pitanje socijalne redistribucije koja se provodi u mirovinskom sustavu treba upozoriti na činjenicu postojanja najviše mirovine (kojom se mirovina ograničava na prosječno najviše 3,8 vrijednosnih bodova po godini mirovinskog staža, odnosno dvostruko više za zastupnike). Međutim, u hrvatskom mirovinskom sustavu nije postojala najviša osnovica za obračunavanje i plaćanje doprinosa. Takvo rješenje doprinosilo je relativno velikoj evaziji pri plaćanju doprinosa dohodovno najviših skupina osiguranika (npr. sportaša, menadžera i sl.). Zakonom o doprinosima za obvezna osiguranja (Narodne novine br. 147/02) od 1. siječnja 2003. uvedena je najviša osnovica za plaćanje doprinosa iz plaće, u visini 6 prosječnih (bruto) plaća iz prethodne godine. Prema stanju na dan 31. prosinca 2001. najvišu mirovinu prima 3 421 korisnika koji su mirovi

🔗 Na službeni izvor

AI objašnjenje na temelju službenog teksta zakona. Okvirno, ne zamjenjuje pravni savjet.

Strategija razvitka Republike Hrvatske "Hrvatska u 21. stoljeću" - Strategija razvitka mirovinskog sustava i sustava socijalne skrbi