Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3242/2018 i dr. od 14. rujna 2020. i dva izdvojena mišljenja sudaca

(151). Podnositelji zahtjeva nisu izrijekom naveli zakonske odredbe čiju suglasnost s Ustavom osporavaju, ali sadržajno ukazuju na »nove norme ugrađene u ZoNS«, pa slijedom toga proizlazi da osporavaju suglasnost s Ustavom članka

1. ZIDZoNS-a/18, kojim je ZoNS-u, iza članka 28., dodano poglavlje XI.a (»Zaštićeni najmoprimac i podstanar«) s člancima 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l, 28.m i 28.n. Podnositelji zahtjeva, prema tome, osporavaju suglasnost s Ustavom svih članaka poglavlja XI.a, pa se predmet osporavanja podnositelja zahtjeva u izreci i u daljnjem tekstu obrazloženja ove odluke i rješenja označava kao članci 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l, 28.m i 28.n ZoNS-a. 3.
2. Prijedloge za pokretanje ustavnosudskog postupka u smislu članka
3. stavka
4. Ustavnog zakona podnijeli su (u daljnjem tekstu: predlagatelji): – Tonka Ivanišević iz Splita (predmet broj: U-I-3242/2018); – Damir Fak iz Zagreba, kojeg zastupa Marko Fak, odvjetnik u Odvjetničkom društvu Gjurašić, Fak & Partneri d.o.o. iz Zagreba (predmet broj: U-I-3365/2018); – Hrvatski savez udruga stanara iz Zagreba, po dopredsjednici Jasni Kovač Goričan, koju zastupa Višnja Drenški Lasan, odvjetnica iz Zagreba (predmet broj: U-I-4709/2018); – Udruga stanara Grada Splita (147 članova) po predsjednici Ivi Tukić, koju zastupaju Ana Jelavić, Nediljko Ivančević, Boris Ivančić i Mladen Kuzmić, odvjetnici iz Splita (predmet broj: U-I-1142/2019); – Hrvatski savez stanara građana EU iz Zagreba, po predsjednici Gordani Vojković, koju zastupa Jasna Matičević, odvjetnica iz Zagreba (predmet broj: U-I-1391/2019). 3.2.
5. Predlagateljica Tonka Ivanišević izrijekom osporava suglasnost s Ustavom »članka
6. stavka 2.«, »članka 28.a« i »članka 4.«, bez preciziranja zakona o čijim je odredbama riječ. Članci
7. i
8. su odredbe ZIDZoNS-a/18 kojima je izmijenjen članak 21., odnosno članak
9. ZoNS-a, dok je članak 28.a novouvedena odredba ZoNS-a. Stoga se u izreci i u daljnjem tekstu obrazloženja ove odluke i rješenja predmet osporavanja označava kao članak
10. stavak 2., članak 28.a i članak
11. ZoNS-a, a podrazumijeva se onakav sadržaj članaka
12. i
13. ZoNS-a kako on glasi nakon stupanja na snagu ZIDZoNS-a/
14. 3.2.
15. Predlagatelj Damir Fak osporava suglasnost s Ustavom članaka 28.a stavka
16. i 28.c stavka
17. ZoNS-a, koji se tako i označavaju u izreci i u daljnjem tekstu obrazloženja ove odluke i rješenja. 3.2.
18. Predlagatelj Hrvatski savez udruga stanara osporava suglasnost s Ustavom cjelokupnog ZIDZoNS-a/18 u formalnopravnom smislu, dok u materijalnopravnom smislu osporava članak 28.a stavke 1., 2.,
19. i 6., te članak 28.c ZoNS-a, kao i članak
20. ZIDZoNS-a/
21. Članak 28.a stavci 1., 2.,
22. i
23. te članak 28.c ZoNS-a tako se i označavaju u izreci i u daljnjem tekstu obrazloženja ove odluke i rješenja. Budući da je članak
24. ZIDZoNS-a/18 izvorna (prijelazna) odredba tog zakona, u izreci i u daljnjem tekstu obrazloženja ove odluke i rješenja ona se i označava kao članak
25. ZIDZoNS-a/
26. 3.2.
27. Predlagateljica Udruga stanara Grada Splita osporava suglasnost s Ustavom »članka 2.« ZIDZoNS-a/18, to jest svih odredaba novouvedenog poglavlja XI.a ZoNS-a – članaka 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l, 28.m i 28.n ZoNS-a, koji se tako i označavaju u izreci i u daljnjem tekstu obrazloženja ove odluke i rješenja. 3.2.
28. Predlagatelj Hrvatski savez stanara – građana EU također osporava suglasnost s Ustavom »članka 2.« ZIDZoNS-a/18, dakle, također svih odredaba poglavlja XI.a ZoNS-a odnosno članaka 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l, 28.m i 28.n ZoNS-a.
29. Ustavni sud je na temelju članka
30. Ustavnog zakona od Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja Republike Hrvatske zatražio i zaprimio pisano očitovanje o podnesenim prijedlozima (klasa: 371-01/18-02/74, ur. broj: 531-01-18-2 od
31. studenoga 2018.).
32. Ustavni sud izvršio je uvid i u sljedeću dokumentaciju: – relevantni dio zapisnika
33. sjednice (tadašnjeg Zastupničkog doma) Hrvatskog sabora, održane u tijeku rujna i listopada
34. godine, na kojoj je
35. listopada
36. donesen ZoNS; – Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova (P.Z. 293), kojeg je
37. lipnja
38. Vlada Republike Hrvatske uputila Hrvatskom saboru; – izvješća radnih tijela Hrvatskog sabora u tijeku dvaju čitanja zakonskog prijedloga: Odbora za prostorno uređenje i graditeljstvo, Odbora za pravosuđe, Odbora za zakonodavstvo, Odbora za rad, mirovinski sustav i socijalno partnerstvo, Odbora za ratne veterane, Odbora za ljudska prava i prava nacionalnih manjina; – amandmane na P.Z. 293: Kluba zastupnika Neovisni za Hrvatsku, Kluba zastupnika SDP-a, Kluba zastupnika Živog zida i SNAGA-e, Kluba zastupnika SDSS-a, te Vlade Republike Hrvatske; – prijedloge zaključaka klubova zastupnika HNS-a-liberalnih demokrata, HDZ-a, nacionalnih manjina, Stranke rada i solidarnosti, Reformista, HDS-a, HSLS-a i HDSSB-a, te nezavisnih zastupnika; – relevantni dio zapisnika
39. sjednice Hrvatskog sabora, održane u travnju, svibnju, lipnju i srpnju 2018., na kojoj je
40. srpnja
41. donesen ZIDZoNS/
43. Predlagatelji Hrvatski savez udruga stanara, Udruga stanara Grada Splita i Hrvatski savez stanara – građana EU predložili su Ustavnom sudu i donošenje rješenja o privremenoj obustavi izvršenja pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenog zakona, u smislu članka
44. Ustavnog zakona. II. PREDMET OSPORAVANJA
45. Osporava se formalnopravna suglasnost s Ustavom cjelokupnog ZIDZoNS-a/18, uz obrazloženje da nije donesen većinom zastupničkih glasova, koja je za donošenje organskih zakona propisana člankom
46. stavkom
47. Ustava.
48. Formalnopravna suglasnost s Ustavom cjelokupnog ZIDZoNS-a/18 osporava se i na temelju tvrdnje da o zakonskom prijedlogu nije provedena javna rasprava, kao i u aspektu ovlaštenog predlagatelja zakona, uz obrazloženje da Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja nije ovlašteni predlagatelj ZIDZoNS-a/18, jer to ratione materiae može biti samo Ministarstvo pravosuđa Republike Hrvatske.
49. Odredbe ZoNS-a osporene u materijalnopravnom smislu u cjelini glase (dijelove koji su zasebno osporeni istaknuo Ustavni sud): »Članak 21.

(1)Najmodavac može otkazati ugovor o najmu stana na neodređeno vrijeme pored razloga iz članka 19. ovoga Zakona, ako se u taj stan namjerava useliti sam ili namjerava useliti svoje potomke, roditelje ili osobe koje je prema posebnim propisima dužan uzdržavati.

(2)U slučaju iz stavka 1. ovoga članka najmodavac može otkazati ugovor o najmu stana sklopljen na neodređeno vrijeme samo ako je najmoprimcu osigurao drugi odgovarajući stan s pravima najma stana na neodređeno vrijeme.« »Članak 28.a

(1)Zaštićena najamnina koju plaća najmoprimac stana i osoba koja je stekla status zaštićenog podstanara prema propisima koji su važili do stupanja na snagu Zakona o najmu stanova (‘Narodne novine’, br. 91/96.) (u daljnjem tekstu: zaštićeni podstanar), za stan koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske, povećava se svakih dvanaest mjeseci, počevši od 1. rujna 2018. do 31. kolovoza 2023. Iznos za koji se povećava najamnina na dan 1. rujna tekuće godine je fiksan i iznosi 1,20 puta zaštićene najamnine koju je najmoprimac ili zaštićeni podstanar plaćao na dan 31. kolovoza 2018.

(2)Naknada koju plaća osoba kojoj je danom stupanja na snagu Zakona o najmu stanova (‘Narodne novine’, br. 91/96.) prestalo stanarsko pravo i osoba kojoj je prestao status zaštićenog podstanara, na stanu koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske, a koja nije sklopila ugovor o najmu stana na temelju ovoga Zakona i nije zatražila od suda donošenje presude koja će zamijeniti taj ugovor (u daljnjem tekstu: predmnijevani najmoprimac), povećava se svakih dvanaest mjeseci, počevši od 1. rujna 2018. do 31. kolovoza 2023. Iznos za koji se povećava naknada na dan 1. rujna tekuće godine je fiksan i iznosi 1,20 puta naknade koju je predmnijevani najmoprimac plaćao na dan 31. kolovoza 2018.

(3)Osoba iz stavka 2. ovoga članka dužna je i nadalje plaćati utvrđenu komunalnu naknadu.

(4)Povećanu najamninu iz stavka 1. ovoga članka najmoprimac i zaštićeni podstanar dužni su plaćati bez izmjene ugovora, a na temelju izračuna najmodavaca.

(5)Povećanu naknadu iz stavka 2. ovoga članka predmnijevani najmoprimac dužan je plaćati na temelju izračuna vlasnika stana.

(6)Izračun najmodavca iz stavka

1. ovoga članka i izračun vlasnika stana iz stavka
2. ovoga članka su vjerodostojne isprave na temelju kojih se može odrediti ovrha ako su u pisanom obliku, ako je u njima naznačeni vjerovnik i dužnik te predmet, vrsta, opseg i vrijeme ispunjenja novčane obveze. Članak 28.b

(1)Razliku između povećane zaštićene najamnine iz članka 28.a stavka

1. ovoga Zakona i zaštićene najamnine na dan
2. kolovoza
3. i razliku između povećane naknade iz članka 28.a stavka
4. ovoga Zakona i naknade na dan
5. kolovoza 2018., umjesto zaštićenog najmoprimca, zaštićenog podstanara, odnosno predmnijevanog najmoprimca, koji je član obitelji smrtno stradalog ili nestalog hrvatskog branitelja iz Domovinskog rata ili hrvatskog ratnog vojnog invalida iz Domovinskog rata i nije stambeno zbrinut na njegov pisani zahtjev, plaća Republika Hrvatska putem središnjeg tijela državne uprave nadležnog za hrvatske branitelje.

(2)Razliku između povećane zaštićene najamnine iz članka 28.a stavka

1. ovoga Zakona i zaštićene najamnine na dan
2. kolovoza
3. i razliku između povećane naknade iz članka 28.a stavka
4. ovoga Zakona i naknade na dan
5. kolovoza 2018., umjesto zaštićenog najmoprimca, zaštićenog podstanara, odnosno predmnijevanog najmoprimca, koji na temelju posebnog propisa prima stalnu socijalnu pomoć, na njegov pisani zahtjev, plaća jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb na čijem se području nalazi stan.

(3)Razlika najamnine, odnosno naknade iz stavaka

1. i
2. ovoga članka plaća se izravno najmodavcu, odnosno vlasniku stana.

(4)Ako Republika Hrvatska, Grad Zagreb, odnosno jedinica lokalne samouprave ne ispuni svoju dužnost iz ovoga članka, najmodavac, odnosno vlasnik stana može putem suda tražiti ispunjenje ove dužnosti. Ovaj sudski postupak je hitan. Članak 28.c

(1)Dana

1. rujna
2. godine prestaje pravo zaštićenog najmoprimaca i zaštićenih podstanara na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara, ako ovim Zakonom nije propisano drukčije, osim prava na zaštićenu najamninu i drugih prava najmoprimaca i zaštićenih podstanara stanova koji su u vlasništvu jedinica lokalne samouprave, jedinica područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske.

(2)Zaštićeni najmoprimac i zaštićeni podstanar iz stavka

1. ovoga članka kojima je prestalo pravo na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara i predmnijevani najmoprimac, dužni su iseliti iz stana najkasnije do
2. rujna
3. godine, ako s najmodavcem, odnosno vlasnikom stana nisu sklopili novi ugovor o najmu stana ili ako ovim Zakonom nije propisano drukčije.

(3)Ako se najmoprimac, zaštićeni podstanar, odnosno predmnijevani najmoprimac ne iseli iz stana u roku iz stavka 2. ovoga članka, najmodavac, odnosno vlasnik stana može nadležnom sudu podnijeti tužbu za iseljenje iz stana. Ovaj sudski postupak je hitan. Članak 28.d

(1)Zaštićeni najmoprimac iz članka 28.c ovoga Zakona kojemu je prestalo pravo na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenog najmoprimca ima pravo prvokupa stana u kojem stanuje.

(2)Zaštićeni najmoprimac pravo prvokupa stana u kojem stanuje ostvaruje na način propisan člancima 44. i 45. ovoga Zakona. Članak 28.e

(1)Republika Hrvatska dužna je putem središnjeg tijela državne uprave nadležnog za hrvatske branitelje zaštićenom najmoprimcu, zaštićenom podstanaru, odnosno predmnijevanom najmoprimcu iz članka 28.b stavka

1. ovoga Zakona osigurati drugi odgovarajući stan u vlasništvu Republike Hrvatske, Grada Zagreba, jedinice lokalne samouprave ili druge osobe u kojemu ima prava i obveze najmoprimca koji je sklopio ugovor o najmu stana na neodređeno vrijeme sa zaštićenom najamninom, najkasnije do
2. kolovoza
3. Ova dužnost ne prestaje istekom propisanog roka.

(2)Jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb na čijem se području nalazi stan dužan je zaštićenom najmoprimcu, zaštićenom podstanaru, odnosno predmnijevanom najmoprimcu iz članka 28.b stavka

1. ovoga Zakona osigurati drugi odgovarajući stan u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, Grada Zagreba, Republike Hrvatske ili druge osobe u kojemu ima prava i obveze najmoprimca koji je sklopio ugovor o najmu stana na neodređeno vrijeme sa zaštićenom najamninom, najkasnije do
2. kolovoza
3. Ako jedinica lokalne samouprave ne raspolaže stambenim fondom ili sredstvima obvezu prema zaštićenom najmoprimcu preuzima Agencija za pravni promet i posredovanje nekretninama. Ova dužnost ne prestaje istekom propisanog roka.

(3)Zaštićeni najmoprimac, zaštićeni podstanar, odnosno predmnijevani najmoprimac, kojemu je pravo prestalo prema članku 28.c ovoga Zakona, nije dužan iseliti se iz stana koji koristi do ispunjenja dužnosti Republike Hrvatske iz stavka 1. ovoga članka, odnosno dužnosti Grada Zagreba, odnosno jedinice lokalne samouprave iz stavka 2. ovoga članka.

(4)Od

1. rujna
2. pa do ispunjenja svoje dužnosti iz stavka 1., odnosno stavka
3. ovoga članka Republika Hrvatska, Grad Zagreb, odnosno jedinica lokalne samouprave dužna je vlasniku stana plaćati naknadu u visini slobodno ugovorene najamnine na tržištu.

(5)Ako Republika Hrvatska, Grad Zagreb, odnosno jedinica lokalne samouprave ne ispuni svoju dužnost iz stavaka 1., 2., odnosno stavka 4. ovoga članka, najmodavac, vlasnik stana, prijašnji zaštićeni najmoprimac, prijašnji zaštićeni podstanar, odnosno prijašnji predmnijevani najmoprimac može putem suda tražiti ispunjenje ove dužnosti. Ovaj sudski postupak je hitan. Članak 28.f

(1)Zaštićeni najmoprimac, zaštićeni podstanar, odnosno predmnijevani najmoprimac iz članka 28.b stavaka

1. i
2. ovoga Zakona dužan je na zahtjev središnjeg tijela državne uprave nadležnog za hrvatske branitelje, Grada Zagreba, odnosno jedinice lokalne samouprave preseliti se u drugi odgovarajući stan u vlasništvu Republike Hrvatske, Grada Zagreba, jedinice lokalne samouprave ili druge osobe u kojemu ima prava i obveze najmoprimca koji je sklopio ugovor o najmu stana na neodređeno vrijeme sa zaštićenom najamninom. Ova dužnost ne prestaje istekom roka iz članka 28.e stavaka
3. i
4. ovoga Zakona.

(2)Troškove preseljenja iz stavka 1. ovoga članka snosi Republika Hrvatska putem središnjeg tijela državne uprave nadležnog za hrvatske branitelje, Grad Zagreb, odnosno jedinica lokalne samouprave.

(3)Dužnost, rok i drugi uvjeti preseljenja te stjecanje statusa zaštićenog najmoprimca iz stavka 1. ovoga članka određuju se rješenjem koje po službenoj dužnosti donosi središnje tijelo državne uprave nadležno za hrvatske branitelje, odnosno upravni odjel Grada Zagreba, odnosno jedinice lokalne samouprave nadležan za poslove stanovanja.

(4)Protiv rješenja iz stavka 3. ovoga članka ne može se izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor. Članak 28.g

(1)Zaštićeni najmoprimac i zaštićeni podstanar u stanu koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske ima pod jednakim uvjetima prednost pred drugim zainteresiranim osobama prilikom davanja u najam ili prodaje stana koja se provodi na temelju propisa kojima se uređuje društveno poticana stanogradnja te davanja u najam ili prodaje stana koji je u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske koji se daje u najam ili prodaje javnim natječajem, pod uvjetom da se najmodavcu obveže otkazati ugovor o najmu stana i predati mu stan po useljenju u novoiznajmljeni, odnosno kupljeni stan.

(2)Prednost davanja u najam stana iz stavka 1. ovoga članka može u ime i za račun zaštićenog najmoprimca, odnosno zaštićenog podstanara u stanu koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske zatražiti i najmodavac u svrhu ispunjenja svoje obveze osiguranja odgovarajućeg stana zaštićenom najmoprimcu, odnosno zaštićenom podstanaru u slučaju otkaza ugovora o najmu te Republika Hrvatska putem središnjeg tijela državne uprave nadležnog za hrvatske branitelje i jedinica lokalne samouprave u svrhu preseljenja zaštićenog najmoprimca, odnosno zaštićenog podstanara u smislu članka 28.e ovoga Zakona.

(3)Stavci

1. i
2. ovoga članka na odgovarajući se način primjenjuju i na predmnijevanog najmoprimca.

(4)U slučaju konkurencije zahtjeva više zaštićenih najmoprimaca, zaštićenih podstanara i/ili predmnijevanih najmoprimaca za davanje u najam, odnosno otkup stana iz stavaka 1.,

1. ili
2. ovoga članka prednost ima zaštićeni najmoprimac, zaštićeni podstanar, odnosno predmnijevani najmoprimac, koji je zahtjev podnio prije, a ako su zahtjevi podneseni u isto vrijeme, tada prednost ima onaj koji je stariji po godinama života.

(5)Ugovor o najmu stana, odnosno ugovor o kupoprodaji stana sklopljen protivno odredbama ovoga članka je ništetan. Članak 28.h Agencija za pravni promet i posredovanje nekretninama, Grad Zagreb i jedinice lokalne samouprave dužni su prilikom izrade i donošenja provedbenih programa društveno poticane stanogradnje uzeti u obzir iskazani interes zaštićenih najmoprimaca, zaštićenih podstanara i predmnijevanih najmoprimaca za najam, odnosno kupnju stanova iz programa društveno poticane stanogradnje. Članak 28.i

(1)Zaštićeni najmoprimac i zaštićeni podstanar u stanu koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske imaju pod jednakim uvjetima prednost pred drugim zainteresiranim osobama u programima Republike Hrvatske za subvencioniranje kredita koje građani uzimaju od kreditnih institucija za kupnju stana ili kuće, odnosno gradnju kuće radi rješavanja svojeg stambenog pitanja, pod uvjetom da se najmodavcu obvežu otkazati ugovor o najmu stana i predati mu stan u roku od najviše dvije godine od dana dobivanja subvencioniranoga kredita.

(2)Stavak 1. ovoga članka na odgovarajući se način primjenjuje i na predmnijevanog najmoprimca.

(3)U slučaju konkurencije zahtjeva više zaštićenih najmoprimaca, zaštićenih podstanara i/ili predmnijevanih najmoprimaca za subvencioniranje kredita iz stavaka 1. ovoga članka prednost ima zaštićeni najmoprimac, zaštićeni podstanar, odnosno predmnijevani najmoprimac koji je zahtjev podnio prije, a ako su zahtjevi podneseni u isto vrijeme tada prednost ima onaj koji je stariji po godinama života.

(4)Odluka o dodjeli subvencije kredita iz stavka 1. ovoga članka donesena protivno odredbama ovoga članka je ništava. Članak 28.j

(1)Zaštićeni najmoprimac i zaštićeni podstanar u stanu koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske koji su navršili 70 godina života imaju pod jednakim uvjetima prednost pred drugim zainteresiranim osobama prilikom primanja u dom za starije i nemoćne osobe čiji je osnivač Republika Hrvatska ili jedinica lokalne samouprave na području jedinice lokalne samouprave na kojemu stanuju ili na području druge jedinice lokalne samouprave, pod uvjetom da se najmodavcu obvežu otkazati ugovor o najmu stana i predati mu stan po primanju u dom.

(2)Stavak 1. ovoga članka na odgovarajući se način primjenjuje i na predmnijevanog najmoprimca.

(3)U slučaju konkurencije zahtjeva više zaštićenih najmoprimaca, zaštićenih podstanara i/ili predmnijevanih najmoprimaca za primanje u dom iz stavka 1. ovoga članka prednost ima zaštićeni najmoprimac, zaštićeni podstanar, odnosno predmnijevani najmoprimac koji je zahtjev podnio prije, a ako su zahtjevi podneseni u isto vrijeme tada prednost ima onaj koji je stariji po godinama života.

(4)Odluka o primanju u dom iz stavka 1. ovoga članka donesena protivno odredbama ovoga članka je ništava.

(5)Zaštićeni najmoprimac i zaštićeni podstanar iz stavka 1. ovoga članka za prijem u dom za starije i nemoćne osobe treba iskazati svoju volju. Članak 28.k

(1)Zaštićeni najmoprimac i zaštićeni podstanar iz članka 28.c ovoga Zakona kojima je prestalo pravo na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenog najmoprimca i predmnijevani najmoprimac, čiji je netodohodak po članu domaćinstva manji ili jednak od polovice prosječne plaće u Republici Hrvatskoj za proteklu godinu, imaju pravo na subvenciju slobodno ugovorene najamnine (u daljnjem tekstu: subvencija najamnine) od 1. rujna 2023. do 31. kolovoza 2028. u skladu s ovim Zakonom.

(2)Pravo na subvenciju najamnine utvrđuje i visinu mjesečnog iznosa subvencije najamnine izračunava rješenjem ured državne uprave u županiji, odnosno ured Grada Zagreba nadležan za stambene poslove po zahtjevu najmoprimca, zaštićenog podstanara, odnosno predmnijevanog najmoprimca iz stavka 1. ovoga članka, odnosno po službenoj dužnosti u slučaju promjene podataka važnih za utvrđivanje prava na subvenciju najamnine ili izračun visine njezina mjesečnog iznosa.

(3)Protiv rješenja iz stavka 2. ovoga članka ne može se izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor.

(4)Sredstva za subvenciju najamnine osiguravaju se u državnom proračunu na poziciji ureda državne uprave u županijama, a plaćanje se provodi putem ureda državne uprave u županijama, odnosno ureda Grada Zagreba nadležnog za stambene poslove. Članak 28.l

(1)Zahtjev za utvrđivanje prava na subvenciju najamnine i utvrđivanje visine mjesečnog iznosa subvencije najamnine podnosi se najkasnije do

1. studenoga 2023., odnosno u roku od 60 dana od dana ostvarenja uvjeta za stjecanje prava na subvenciju najamnine u slučaju u kojem su se uvjeti za stjecanje tog prava ostvarili nakon
2. rujna 2023., te se nakon isteka tog dana, odnosno roka ne može više podnijeti.

(2)Zahtjev iz stavka

1. ovoga članka podnesen nakon
2. studenoga
3. godine, odnosno po isteku roka od 60 dana od dana ostvarenja uvjeta za stjecanje prava na subvenciju najamnine u slučaju u kojem su se uvjeti za stjecanje tog prava ostvarili nakon
4. rujna 2023., odbacuje se rješenjem.

(3)Uz zahtjev za utvrđivanje prava na subvenciju najamnine i utvrđivanje visine mjesečnog iznosa subvencije najamnine podnositelj zahtjeva prilaže:

1. ugovor o najmu stana i
2. dokaze o netodohotku članova obiteljskog domaćinstva u protekloj kalendarskoj godini.

(4)Pravo na subvenciju najamnine i visina mjesečnog iznosa subvencije najamnine izračunava se prilikom svake promjene podataka važnih za njezin izračun, a najmanje jednom godišnje.

(5)Osoba koja je ostvarila pravo na subvenciju najamnine dužna je uredu državne uprave u županiji ili Grada Zagreba nadležnom za stambene poslove:

1. prijaviti promjene podataka važnih za utvrđivanje prava na subvenciju najamnine ili izračun njezina mjesečnog iznosa najkasnije osam dana od dana njihova nastanka i
2. dostaviti podatke o netoprihodima članova obiteljskog domaćinstva u protekloj kalendarskoj godini najkasnije do kraja mjeseca veljače tekuće godine.

(6)Protiv rješenja iz stavka

1. ovoga članka ne može se izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor. Članak 28.m Visina mjesečne subvencije najamnine za pojedini stan izračunava se prema izrazu: gdje je = iznos državne subvencije [kn] = prosječni mjesečni netoprihod po članu obiteljskog domaćinstva u protekloj godini [kn] = prosječna mjesečna netoplaća u Republici Hrvatskoj u protekloj godini [kn] = visina slobodno ugovorene najamnine stana u čijem najmu je najmoprimac, na dan
2. rujna
3. prema ugovoru o najmu, a najviše 5 €/m2 u kunskoj protuvrijednosti prema srednjem deviznom tečaju Hrvatske narodne banke = veličina stana koji je u najmu od strane najmoprimca na dan
4. rujna
5. [m2] = visina povećane najamnine stana u čijem najmu je najmoprimac na dan
6. kolovoza
7. = veličina stana koji je u najmu od strane najmoprimca na dan
8. kolovoza
9. [m2] = veličina adekvatnog stana za određeni broj osoba = broj osoba u stanu prema ugovoru o najmu stana sa zaštićenom najamninom. Članak 28.n

(1)Zaštićeni najmoprimac i zaštićeni podstanar u stanu koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske te zaštićeni najmoprimac i zaštićeni podstanar iz članka 28.c ovoga Zakona kojima je prestalo pravo na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenog najmoprimca i predmnijevani najmoprimac, imaju pravo na stručnu pomoć u pronalaženju i posredovanju u sklapanju ugovora o najmu, odnosno kupnji stana ili kuće na području jedinice lokalne samouprave na kojemu stanuju ili na području druge jedinice lokalne samouprave.

(2)Pomoć u pronalaženju i posredovanju iz stavka 1. ovoga članka pruža Agencija za pravni promet i posredovanje nekretninama, na pisani zahtjev zaštićenog najmoprimca, zaštićenog podstanara, zaštićenog najmoprimca i zaštićenog podstanara iz članka 28.c ovoga Zakona kojima je prestalo pravo na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenog najmoprimca, odnosno predmnijevanog najmoprimca.« »Članak 40.

(1)Zaštićenom najmoprimcu najmodavac može dati otkaz ugovora o najmu stana i pored razloga iz članka

1. ovoga Zakona, zbog razloga: – propisanog u članku
2. stavku
3. ovoga Zakona, – ako nema riješeno stambeno pitanje za sebe i svoju obitelj, a na temelju posebnog propisa ima pravo na stalnu socijalnu pomoć ili ima više od 60 godina.

(2)U slučaju iz stavka

1. podstavka
2. ovoga članka najmodavac može zaštićenom najmoprimcu otkazati ugovor o najmu stana samo ako je najmoprimcu osigurao drugi odgovarajući stan s pravima i obvezama zaštićenog najmoprimca.

(3)U slučaju iz stavka

1. podstavka
2. ovoga članka jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb dužni su najmoprimcu osigurati drugi odgovarajući stan s pravima i obvezama zaštićenog najmoprimca.

(4)Najmodavac, odnosno jedinica lokalne samouprave ili Grad Zagreb nisu dužni u slučajevima iz stavaka

1. i
2. ovoga članka osigurati drugi odgovarajući stan najmoprimcu koji ima u vlasništvu useljivi odgovarajući stan na području općine ili grada gdje se nalazi stan u kojem stanuje.

(5)Najmodavac koji je otkupio stan prema odredbama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo (»Narodne novine«, br. 43/

1. – pročišćeni tekst, 69/92., 25/93., 48/93., 2/94., 44/94., 58/
2. i 11/96.) te njegovi pravni sljednici ne mogu otkazati ugovor o najmu zaštićenom najmoprimcu zbog razloga određenih u stavku
3. ovoga članka.

(6)Na otkaz ugovora iz stavka

1. ovoga članka na odgovarajući se način primjenjuju odredbe članka
2. ovoga Zakona, s time što je otkazni rok šest mjeseci.

(7)Ako jedinica lokalne samouprave u slučaju iz stavka

1. podstavka
2. ovoga članka najmoprimcu ne osigura drugi odgovarajući stan s pravima i obvezama zaštićenog najmoprimca u roku od šest mjeseci od dana podnošenja osnovanog zahtjeva najmodavca, najmodavac može putem suda tražiti ispunjenje ove obveze. Ovaj sudski postupak je hitan.«
3. Članak
4. ZIDZoNS-a/18, osporen u materijalnopravnom smislu, glasi: »Članak 6.

(1)Danom stupanja na snagu ovoga Zakona prestaje pravo najmoprimca i zaštićenog podstanara na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara na stanu koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske ako on, njegov bračni drug, životni partner ili član obiteljskog domaćinstva kojega je najmoprimac dužan uzdržavati na dan stupanja na snagu ovoga Zakona na području Republike Hrvatske ima u vlasništvu useljiv stan ili kuću za stanovanje.

(2)Najmoprimac, odnosno zaštićeni podstanar iz stavka 1. ovoga članka dužan je predati stan vlasniku stana u roku od šest mjeseci od dana kada to vlasnik zatraži pisanim putem.

(3)Ako najmoprimac ne preda stan u roku iz stavka 2. ovoga članka, vlasnik stana može putem suda tražiti njegovo iseljenje. Ovaj sudski postupak je hitan.« III. PRIGOVORI PODNOSITELJA ZAHTJEVA ODNOSNO PREDLAGATELJA 11. Podnositelji zahtjeva osporavaju suglasnost s Ustavom svih članaka poglavlja XI.a, to jest članaka 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l, 28.m i 28.n ZoNS-a. Smatraju da novela ZoNS-a, to jest navedene zakonske odredbe, »ne rješavaju na adekvatan način« odnos zaštićenih najmoprimaca i najmodavaca te time umanjuju ustavna prava zaštićenih najmoprimaca, koja proizlaze iz članaka 1. (Republika Hrvatska kao socijalna država), članka 14. (jednakost svih pred zakonom), članka 16. (ograničenje prava razmjerno naravi potrebe za ograničenjem) i članka 35. (štovanje i pravna zaštita osobnog i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti) Ustava. Podnositelji zahtjeva ukazuju na to da je Ustavni sud već ocjenjivao suglasnost s Ustavom pojedinih odredaba ZoNS-a te je donio odluku i rješenje broj: U-I-762/1996 i dr. od 31. ožujka 1998. (»Narodne novine« broj 48/98.), u kojoj je pokazao, osobito u točki 4. obrazloženja, svijest o tome da su interesi zaštićenih najmoprimaca i najmodavaca nužno suprotstavljeni, ali da je jednako tako nužna zaštita pravnog položaja zaštićenih najmoprimaca. Stoga smatraju da je ta ustavnosudska odluka morala biti polazište za izradu svake daljnje izmjene i dopune ZoNS-a. Odstupanjem od stajališta izraženih u toj odluci i rješenju sustavno se krše prava zaštićenih najmoprimaca. To stoga što se odlukom zakonodavca mijenjaju ugovorni odnosi i povećava najamnina, sve na temelju zakonskih odredaba i izračuna najmodavca, a navedeno dovodi u pitanje karakter Republike Hrvatske kao socijalne države, jer su zaštićeni najmoprimci pretežito osobe koje iz ekonomskih razloga nisu bile u mogućnosti na drugi način riješiti svoje stambeno pitanje. Nadalje, najmodavce se, prema stajalištu podnositelja zahtjeva, stavlja u povoljniji položaj jer su u situaciji izračunavati najamninu odnosno povećavati je osobama koje su često lošeg imovinskog statusa, pa je u tom smislu riječ i o diskriminaciji po osnovi imovinskog statusa. Pored toga, zaštićeni najmoprimci nemaju učinkovito pravno sredstvo kojim bi se suprotstavili (slučajno ili namjerno) pogrešnom najmodavčevom izračunu najamnine, već im jedino preostaje osporavati izračun tražbine kada najmodavac pokrene ovršni postupak. Tako su najmoprimci također stavljeni u nejednak položaj. Premda je Ustavni sud u odluci i rješenju broj: U-I-762/1996 i dr. naveo da je neodređeno vrijeme trajanja bitan sadržaj instituta zaštićenog najma, zakonodavac je taj institut dokinuo i time doveo u pitanje karakter Republike Hrvatske kao socijalne države te ustavno načelo nepovredivosti doma. Dokidanje zaštićenog najma bilo bi, prema podnositeljima zahtjeva, prihvatljivo jedino uz osiguranje odgovarajućih zaštitnih mehanizama za najmoprimce putem kojih bi oni bili sustavno, trajno i pod podjednakim uvjetima stambeno zbrinuti. Mehanizmi koji su ugrađeni u ZoNS ne mogu ispuniti tu zaštitnu funkciju, jer su najmoprimci stavljeni u nerazmjerno lošiju pravnu i faktičnu situaciju od prethodne. Iako i najmodavci, kao vlasnici stanova, imaju određena prava koja su godinama bila narušena djelovanjem države, njihova se prava sada rješavaju »preko leđa« zaštićenih najmoprimaca, koji u vrijeme nastanka spornih pravnih odnosa nisu znali i nisu mogli znati do kakvih će posljedica to dovesti desetljećima kasnije, a sada im se pruža samo minimalna i privremena zaštita, nakon čega će ostati prepušteni sami sebi i ovisni o vlastitim ekonomskim mogućnostima. Zaštitne mjere koje su predviđene ZoNS-om nisu, kako smatraju podnositelji zahtjeva, razmjerne stupnju diskriminatornosti novog pravnog uređenja položaja zaštićenih najmoprimaca. Poznato je da Republika Hrvatska i jedinice lokalne odnosno područne samouprave raspolažu vrlo ograničenim, nedostatnim brojem stanova, koji se pretežito koriste za zbrinjavanje socijalno ugroženih građana. Međutim, i u slučaju da je broj raspoloživih stanova dostatan, zakonodavac nije zaštićenim najmoprimcima osigurao učinkovito pravno sredstvo za slučaj preseljenja u drugi »odgovarajući« stan (članak 28.f ZoNS-a), jer je odluku o tome što je »odgovarajući stan« prepustio središnjem tijelu državne uprave nadležnom za hrvatske branitelje, Gradu Zagrebu odnosno jedinici lokalne samouprave, a protiv njihove odluke nije predvidio suspenzivni pravni lijek – žalbu, već nesuspenzivni – upravni spor, koji je u pravilu i dugotrajan. Isto je i s drugim »alibi – mjerama« kao što su subvencioniranje najamnine (članak 28.k ZoNS-

1. a)i pružanje pomoći u pronalaženju nekretnine (članak 28.n ZoNS-a). Sve te mjere podnositelji zahtjeva smatraju neadekvatnim i nerazmjernim u odnosu na činjenicu da će zaštićeni najmoprimci 1. rujna 2023. ostati bez svojih domova. Adekvatno i učinkovito bilo bi jedino da je zakonodavac, primjerice, predvidio sredstva za izgradnju ili otkup stanova u koje će preseliti zaštićene najmoprimce, sredstva kojima bi najmoprimci od najmodavaca otkupili stanove u kojima stanuju ili nastavak zaštićenog najma na temelju važećih, zakonitih ugovora. 12. Predlagateljica Tonka Ivanišević osporava suglasnost s Ustavom članaka 21. stavka 2., 28.a i 40. ZoNS-a. Iz sadržaja prijedloga proizlazi da je ona (jedina među predlagateljima) vlasnica stana u kojem stanuju zaštićeni najmoprimci. Poziva se na odluku i rješenje Ustavnog suda broj: U-I-762/1996 i dr. kojom je, kako navodi, ukinuta obveza vlasnika stana da zaštićenom najmoprimcu osigura zamjenski stan, a ta je obveza novelom ZoNS-a ponovo nametnuta, i to na način da se njome opterećuje samo jedan dio vlasnika stanova te se vlasnike stanova dijeli prema imovinskom stanju i životnoj dobi. Uz navedenu odluku i rješenje Ustavnog suda, osporene su zakonske odredbe u nesuglasnosti, kako smatra predlagateljica, i s »člankom 21. stavkom 2., člankom 31. stavkom 2. podstavkom 3., člankom 39. i člankom 40. stavkom 2.« ZoNS-a, člankom 14. Ustava (zabrana diskriminacije; jednakost svih pred zakonom), s presudom u predmetu Statileo protiv Hrvatske (br. 12027/10, presuda od 10. srpnja 2014.) Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP), načelima jednakosti i pravednosti, te s jamstvom prava vlasništva (članak 48. Ustava). 13. Predlagatelj Damir Fak osporava suglasnost s Ustavom članaka 28.a stavka 1. i 28.c stavka 2. ZoNS-a. Smatra da su navedene odredbe u nesuglasnosti s člankom 14. stavkom 2. (jednakost svih pred zakonom), člankom 34. stavkom 1. (nepovredivost doma), te člankom 83. stavkom 2. Ustava (donošenje organskih zakona većinom glasova svih zastupnika u Hrvatskom saboru). Neustavnost u formalnopravnom smislu (članak 83. stavak 2. Ustava) predlagatelj nalazi u tome što je novela ZoNS-a u Hrvatskom saboru donesena »običnom« većinom (72 glasa »za«, 8 glasova »protiv« i 1 »suzdržan« glas), dok bi kvalificiranu većinu činilo 76 zastupničkih glasova, jer je riječ o organskom zakonu kojim se razrađuje pravo na dom kao temeljno ljudsko pravo zaštićeno člankom 34. Ustava, a s obzirom na činjenicu da će 1. rujna 2023. zaštićeni najmoprimci na temelju tog zakona izgubiti posjed stanova u kojima stanuju. Kao neustavnost u materijalnopravnom smislu ističe činjenicu da članci 31. i 10. ZoNS-a nisu mijenjani te su i danas na snazi, a njima se jamči zaštićena najamnina na neodređeno vrijeme, kao i da se ugovor sa slobodno ugovorenom najamninom zaključen na neodređeno vrijeme ne može mijenjati prije isteka roka od godine dana te je i tada najamninu dopušteno povećati za najviše 20%. Naprotiv, osporenim člankom 28.a stavkom 1. ZoNS-a zaštićena najamnina povećava se, počevši od 1. rujna 2018. do 31. kolovoza 2023., svakih 12 mjeseci na način da povećanje zaštićene najamnine iznosi 120%. Tako su zaštićeni najmoprimci stavljeni u nejednak položaj u odnosu na ostale najmoprimce. Člankom 28.a stavkom 6. ZoNS-a propisano je da najmodavčev izračun zaštićene najamnine ima svojstvo vjerodostojne isprave za pokretanje ovršnog postupka, dok obračun slobodno ugovorene najamnine nema to svojstvo, pa su time također stavljene u nejednak položaj dvije kategorije najmoprimaca. Člankom 28.c stavkom 2. ZoNS-a najmodavcima se daju, kako smatra predlagatelj, veća prava nego što su ih imali u trenutku stjecanja vlasništva stana, jer će najkasnije 1. rujna 2023. steći (a najmoprimci izgubiti) posjed stanova. Naime, ovaj predlagatelj tvrdi da najmodavci nisu imali pravo na posjed stanova 26. prosinca 1958., kada je stupio na snagu Zakon o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta (»Službeni list FNRJ« broj 52/58.), jer su »nacionalizirane zgrade namijenjene najmu, a ne domovi vlasnika«. Stanovi namijenjeni najmu postali su društveno vlasništvo, a stanari su na temelju odluke nadležnog tijela stekli stanarska prava na nekretninama u društvenom vlasništvu, to jest stekli su posjed stana koji je u tom trenutku u državnom vlasništvu. Na temelju članka 17. navedenog zakona vlasnici su imali pravo na izuzeće od nacionalizacije jednog ili najviše dva stana, odnosno najviše četiri sobe. U trenutku kada stan izuzimanjem od nacionalizacije prelazi iz društvenog u privatno vlasništvo nositelj stanarskog prava već ima posjed stana, pa vlasnik nema i pravo na posjed. Dakle, vlasništvo stječe s već zasnovanim ograničenjem u korist stanara. Takvo stjecanje stanarskih prava bilo je moguće do 26. kolovoza 1974., pa su sve obitelji koje bi do 1. rujna 2023. trebale iseliti u posjedu stanova najmanje 44 godine, a većina njih i preko 60 godina. Tako dugotrajna veza između stanara i nekretnine štiti se u okviru prava na dom iz članka 34. Ustava odnosno članka 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija). Predlagatelj također navodi da Ustavni sud, donoseći odluku i rješenje broj: U-I-762/1996 i dr., nije našao da bi ZoNS, u najvećem dijelu, bio u nesuglasnosti s Ustavom, pa ni u tome što zaštićenim najmoprimcima nije bio omogućen otkup stanova kao drugim nositeljima stanarskih prava, uz činjenicu da im je taj zakon do osporene novele iz 2018. godine omogućavao najam stanova na neodređeno vrijeme. S obzirom na to da je sada određen datum prestanka zaštićenog najma (1. rujna 2023.), predlagatelj smatra da je nestao razlog zbog kojeg je Ustavni sud ocijenio kako ZoNS nije u nesuglasnosti s Ustavom. Budući da ZoNS bez osporenih, neustavnih odredaba nije primjenjiv, predlagatelj predlaže taj zakon ukinuti u cijelosti. 14. Predlagatelj Hrvatski savez udruga stanara osporava suglasnost s Ustavom cjelokupnog ZIDZoNS-a/18 u formalnopravnom smislu, dok u materijalnopravnom smislu osporava članak 28.a stavke 1., 2., 3. i 6., te članak 28.c ZoNS-a, kao i članak 6. ZIDZoNS-a/18. Navedeni predlagatelj podnio je Ustavnom sudu opsežan i sveobuhvatan prijedlog u kojem su de facto sadržajno objedinjeni prigovori i svih ostalih predlagatelja odnosno podnositelja zahtjeva, pa se u nastavku obrazloženja ove odluke i rješenja tekst tog prijedloga citira gotovo u cijelosti: »Ustav iz 1990. godine čl. 1. određuje Republiku Hrvatsku kao socijalnu državu. Međutim, sadržaj koncepta socijalne države, socijalne pravde i samih socijalnih prava nije sam po sebi razumljiv jer je apstraktne prirode. Radi se o vrijednosnom opredjeljenju koje je ujedno i temeljno načelo ustavnog poretka pa stoga iziskuje dodatnu interpretaciju. Tako, primjerice, odredba članka 1. prema kojoj je Hrvatska i socijalna država ima svoju konkretizaciju u članku 3. Ustava gdje se ističe da je socijalna pravda jedna od temeljnih vrednota ustavnog poretka te daljnju konkretizaciju u člancima 48. do 50. Ustava kojima se jamče gospodarska, socijalna i kulturna prava unutar demokratskog poretka. Načelo socijalne pravde usko je povezano sa načelima jednakosti, vladavine prava te poštivanjem prava čovjeka. Socijalna pravda kao vrijednosno opredjeljenje usmjerena je na izjednačavanje socijalne neravnopravnosti i služi očuvanju ljudskog dostojanstva. U odluci U-I-448/2009 od 19. srpnja 2012. godine Ustavni sud Republike Hrvatske (dalje Ustavni sud) navodi kako ljudska prava čine integrirani sustav za zaštitu ljudskog dostojanstva te prihvaća pravna stajališta njemačkog Saveznog ustavnog suda prema kojem je ljudsko dostojanstvo središnja točka od koje se mora polaziti pri uravnoteživanju svih drugih ustavnih vrednota. Načelna stajališta o standardima socijalne države i načelima socijalne pravde Ustavni sud je donio u odluci i rješenju U-IP-3820/2009 od 17. studenog 2009. godine te ih je ponovio i u svojoj kasnijoj praksi npr.: U-I-3685/2015 i dr. od 04. travnja 2017. godine; U-I-1694/2017 od 02. svibnja 2018. godine. U više odluka, pa tako i u odluci U-I-283/1997 od 12. svibnja 1997. godine (‘Narodne novine’ 69/98) Ustavni sud navodi kako je pravo zakonodavca da u skladu s gospodarskim mogućnostima regulira gospodarska i socijalna prava koja nisu apsolutna, pri čemu zakonodavac ne smije dovesti u pitanje temeljna ustavna prava i načela jednakosti, socijalne pravde i vladavine prava. Drugim riječima, zakon koji bi težio ograničavanju temeljnih prava, morao bi ispunjavati kriterije propisane čl. 14. i 16. Ustava, odnosno morao bi istaknuti zbog kojeg se Ustavom zaštićenog dobra iz čl. 16. Ustava (slobode i prava drugih, pravni poredak, javni moral i zdravlje) ograničavaju socijalna prava pod uvjetima iz čl. 14. Ustava (načelo jednakosti) i čl. 16. st. 2. (načelo proporcionalnosti). Pravo na dom je temeljno ljudsko pravo. Pojam doma neraskidivo je povezan sa pojmovima stan i stanovanje. U kategoriji osobne potrošnje stan se stavlja u isti red sa hranom i odjećom jer se bez pristojnog stana život ne čini mogućim. On je stoga potrošačka nužda i posebno dobro koje trebaju i oni koji si ga nisu u stanju priuštiti. Stan je najveća materijalna i simbolična vrijednost kućanstva. U kontekstu stanovanja dom obilježava osjećaje, vrijednosti, kulturu i prakse povezane s fizičkom strukturom čovjekovog obitavanja. Dom je snažno povezan s obitelji kao društvenom institucijom u kojoj se razmjenom neformalne skrbi stvaraju trajne veze među članovima obitelji, povezan s idejom sigurnosti, toplinom, privatnosti te odnosima ljubavi. Uslijed procesa industrijalizacije i urbanizacije u zapadnim socijalnim državama razvili su se opsežni programi putem kojih država intervenira na stambenom tržištu kako bi pristojno stanovanje bilo priuštivo svim društvenim skupinama i pojedincima. Programi stambenih politika modernih demokratskih država zasnovani su na konceptu pomirbe kapitala i rada u kojima je država partner (npr. Nizozemska je 1901. godine ustavom odredila odgovornost države za stambeno zbrinjavanje građana ili Francuska koja je sredinom 1990-ih, iako pravo na stan nije izrijekom navedeno u ustavu, donijela zakon koji utječe na ustavnu interpretaciju socijalnih prava zajamčenih ustavom koji podrazumijevaju i pravo na stan). Na nivou europskih institucija te Europske unije donesen je čitav niz propisa vezanih za stanovanje. Iako je Republika Hrvatska potpisala, ali nije ratificirala Revidiranu socijalnu povelju, valja navesti kako se čl. 31. iste države potpisnice obvezuju glede prava na stan na mjere:
2. a)promicanja dostupnosti stana odgovarajućeg standarda,
3. b)spriječiti ili smanjiti beskućništvo s izgledom njegove postupne eliminacije,
4. c)učiniti cijene stanova prihvatljivim osobama koje ne raspolažu s dovoljnim sredstvima. Europska povelja za stanovanje pristupa stanovanju kao bitnoj komponenti europskog socijalnog modela i kao ključnom čimbeniku socijalne integracije. Poveljom se ističe pravo svake osobe na prostoru Europske unije na pristup zdravom, pristojnom i priuštivom stanu, a onima koji ne mogu zaraditi za takav stan trebaju pomoć države svojim socijalnim stambenim programom. Ranjive skupine trebaju imati prepoznatljive povlastice, a na stambenom tržištu se treba suprotstaviti špekulantskim interesima. Kao konkretan doprinos razvoju socijalnih stambenih programa Razvojna banka Vijeća Europe daje povoljne zajmove za gradnju socijalnih stanova. Po načelu supsidijarnosti u Europskoj uniji stanovanje i stambena politika u nadležnosti su zemalja članica. Međutim, Europska unija i ostale europske institucije, u novije vrijeme sve više utječu na prakse stambenih politika te se javljaju kao korektivi nacionalnih praksi priređivanja i provedbe stambene politike. Tako sredinom 1990-ih godina uz tehničku i financijsku pomoć sa zapada tranzicijske zemlje osnivaju nacionalne stambene fondove koji potiču stambenu gradnju, premiranjem stambene štednje i ciljanim poreznim povlasticama institucionaliziraju stambenu problematiku. Obzirom da je standard stanovanja u tim zemljama znatno niži nego u zemljama članicama EU-a, njihovim stupanjem u članstvo donose se odluke kako se sredstva iz EU strukturalnih fondova mogu koristiti za gradnju socijalnih stanova. U oblikovanju programa stambene politike, posebno onih vezano za ranjive skupine, zanimljiv je primjer susjedne Republike Slovenije koja ulogu države u stambenoj politici crpi iz ustavne odredbe prema kojoj će država osigurati povoljnost za građane kako bi priskrbili odgovarajući stan – u tom smislu ova se odredba tumači kao ustavno pravo građana na dom te kao obveza izdvajanja dijela javnih sredstava za stambene programe. Iako je u procesu pridruživanja Europskoj uniji Republika Hrvatska bila obvezana na donošenje strategije socijalnog stanovanja, to se nije dogodilo. U javnosti nikada nisu otvorene ozbiljne rasprave kako bi se razvila učinkovita i djelotvorna stambena politika koja bi bila sastavnica gospodarskog i socijalnog razvoja. Obzirom da je Republika Hrvatska tranzicijska zemlja na nju se odnosi Rezolucija parlamentarne skupštine Vijeća Europe broj 1096

(1)od 27. lipnja 1996. godine o mjerama za uklanjanje nasljeđa bivših komunističkih totalitarnih sustava koja u toč. 10. navodi: ‘Nadalje, Skupština savjetuje da imovina, uključujući i crkvenu, koja je bila nezakonito ili neopravdano oduzeta od strane države, nacionalizirana, konfiscirana ili na drugi način izvlaštena za vrijeme vladavine komunističkih totalitarnih sustava, u načelu treba biti vraćena izvornim vlasnicima ‘in integrum’, ako je to moguće učiniti bez kršenja prava sadašnjih (novih) vlasnika koji su stekli tu imovinu u dobroj vjeri ili prava stanara koji su unajmili tu imovinu u dobroj vjeri, te bez štete za napredak demokratskih reformi. U slučajevima kada to nije moguće, treba se dodijeliti pravedna materijalna naknada. O zahtjevima i sukobima koji se odnose na pojedinačne slučajeve restitucije imovine trebaju odlučiti sudovi.’ Nakon II. svjetskog rata u razdoblju od 1945. godine do 1953. godine država (Demokratska Federativna Jugoslavija do 1946. godine i Federativna Narodna Republika Jugoslavija do 1953. godine) samovoljno, bez jedinstvenih kriterija raspodjeljuje stanove. Državna tijela su rješenjem odlučivala o oduzimanju viška stambenog fonda i prisilnoj raspodjeli stambenog fonda te iznajmljivanju ispražnjenih stanova. Dakle, kriterij raspodjele stanova je u potpunosti bio u rukama državnih tijela dok vlasnici stanova nisu imali pravo dirati u stanarski odnos koji je tako uspostavljen od strane države. 1953. godine donesena je Uredba o upravljanju stambenim zgradama (‘Službeni list’ FNRJ br. 52/53) kojom se uvodi ‘pravo na stan’ koje je svojim nositeljima omogućavalo trajno i neograničeno korištenje stana za stambene potrebe. Uredbom se upravljanje stambenim fondom prenosi na novoosnovane organe društvenog upravljanja koji sada pri upravljanju stambenim fondom više ne mogu samovoljno, bez jedinstvenih kriterija raspodjeljivati stanove nego su u svom odlučivanju ograničeni ‘pravom na stan’. 1958. godine donosi se Zakon o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta (‘Službeni list’ FNRJ br. 52/58) čime započinje razdoblje nacionalizacije svih najamnih stambenih zagrada i građevinskog zemljišta. Time se povećao stambeni fond kojim su upravljali organi društvenog upravljanja, ali oni su upravljali samo zgradama u društvenom vlasništvu dok su obiteljskim stambenim zgradama upravljali vlasnici. Zakonom o stambenim odnosima koji je donesen 1959. godine (‘Službeni list’ FNRJ br. 16/59) započinje razdoblje u kojem će se konačno urediti stanarsko pravo i pravo davanja stanova na korištenje. Prema Zakonu o stambenim odnosima jednom dodijeljeno ‘stanarsko prvo’ davalo je nositelju toga prava i članovima njegovog domaćinstva pravo na trajno i neograničeno korištenje određenog stana za stambene potrebe, a moglo se dodjeljivati na stanovima i u društvenom i u privatnom vlasništvu. Ustavnom reformom Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije iz 1974. godine stambeni odnosi se delegiraju u djelokrug socijalističkih republika i autonomnih pokrajina. Prema Zakonu o stambenim odnosima Socijalističke Republike Hrvatske iz 1974. godine (‘Narodne novine’ 52-528/74) stanarsko pravo se moglo isključivo steći samo na stanovima u društvenom vlasništvu. Međutim, stanarska prava koja su stečena nad stanom u privatnom vlasništvu do 26. kolovoza 1974. godine i dalje su opstala. Dana 22. prosinca 1990. godine donesen je Ustav Republike Hrvatske (‘Narodne novine’ 56/90) koji ne poznaje institut društvenog vlasništva, već se Ustavom propisuje i jamči nepovredivost (individualnog) vlasništva koje pripada određenoj fizičkoj ili pravnoj osobi. Zbog toga je tzv. društveno vlasništvo – neposredno na temelju zakonskih propisa ili u različitim postupcima – pretvoreno u vlasništvo države, jedinica lokalne samouprave i uprave, poduzeća, ustanova i drugih fizičkih i pravnih osoba. 1991. godine Republika Hrvatska donosi Zakon o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo (‘Narodne novine’ 27/91), kao tranzicijski propis. Donošenjem tog zakona započinje transformacija ‘stanarskog prava’ u pravo vlasništva jer Ustav ne poznaje društveno vlasništvo, niti ‘stanarsko pravo’. Naime, Zakonom o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo omogućena je nositeljima stanarskog prava i, uz njihovu dozvolu članovima njihovog domaćinstva kupnja stanova na kojima su imali stanarsko pravo pod povoljnijim uvjetima. Međutim, nositelji stanarskog prava na stanovima u privatnom vlasništvu ili društvenom vlasništvu koji su postali društveno vlasništvo konfiskacijom nisu imali pravo kupnje stanova na kojima su imali ‘stanarsko pravo’. Člankom 24. Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo predviđeno je da se novac koji se ostvari prodajom stanova u iznosu od 90% koristi za pribavljanje stanova za preseljenje stanara iz stanova u privatnom vlasništvu, za naknadu stanarima u privatnom vlasništvu kada kupuju drugi stan, za isplatu naknade prijašnjim vlasnicima za prisilno oduzete nekretnine, za naknadu stanarima – građanskim osobama kod kupnje stana iz stambenog fonda Jugoslavenske narodne armije, za naknadu stanarima vlasnicima stana u slučajevima određenim posebnim propisom. U tranzicijske propise bitne za ovaj prijedlog ulaze još i Zakon o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (‘Narodne novine’ br. 92/96), te Zakon o prodaji stanova namijenjenih za nadstojnika stambene zgrade (‘Narodne novine’ br. 22/06). U daljem usklađivanju odnosa sa područja stanovanja s Ustavom doneseni su 1996. godine Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (‘Narodne novine’ br. 91/96) i Zakon o najmu stanova (‘Narodne novine’ 91/96 ). Njihovim stupanjem na snagu u cijelosti prestaje vrijediti Zakon o stambenim odnosima. Time prestaju i postojeća ‘stanarska prava’ te se uvodi kategorija najmoprimca – zaštićeni najmoprimac u koju sada spadaju nositelji stanarskog prava koji nisu imali pravo kupnje stana (stanovi u privatnom vlasništvu te stanovi u društvenom vlasništvu koji su postali društveno vlasništvo konfiskacijom) te nositelji stanarskog prava koji nisu iskoristili pravo kupnje stana. Dakle, stupanjem na snagu Zakona o najmu stanova dana 05. studenog 1996. godine ukinuto je stanarsko pravo te je, bez volje stranaka, uspostavljen pravni odnos najma i to neovisno o vremenu i načinu stjecanja stanova za to pravo, što znači da su svi stanari dobili položaj najmoprimca neovisno o tome jesu li stanarsko pravo stekli nad stanovima u bivšem društvenom vlasništvu te ga nisu otkupili, u privatnom vlasništvu (do 26. kolovoza 1974. godine) ili nad konfisciranim, nacionaliziranim i na ikoji drugi način oduzetim stanovima u bivšoj državi (sukladno čl. 2. Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine). Prema podacima dostupnim podnositelju proces prodaje društvenih stanova je bio učinkovit, ali ne i djelotvoran. Prodajom stanova ostvaren je značajan učinak u smislu prikupljanja sredstava, međutim projekt nije bio djelotvoran za stambenu politiku u cjelini. Novac od prodaje društvenih stanova se tek malim dijelom vratio u stambenu potrošnju i njime nisu ispunjeni socijalni ciljevi kojima se rukovodio projekt prodaje društvenih stanova iako je zakonom bila jasno određena namjena tih sredstava. Do kraja 2004. godine u Hrvatskoj je prodan 317.831 stan na kojima je postojalo stanarsko pravo. Od toga je na obročnu otplatu prodano 197.852, a jednokratnom isplatom 116.305 stanova. Prema prof. Bežovanu u Hrvatskoj ne postoji nacionalni program stambenog zbrinjavanja ranjivih skupina kao što su beskućnici, osobe sa smanjenom sposobnošću ili migranti. Problem stambenog zbrinjavanja starijih osoba izuzetno je aktualan jer je već sada u ustanovama smještano 16.000 korisnika. U slučaju smještaja u državnom domu radi se o visokim subvencijama, neučinkovitom, nedjelotvornom i nepravednom sustavu. Nedostaju smještajni kapaciteti u stacionarima i hospicijima. Prof. Bežovan u ranjivu skupinu u odnosu na stambeno zbrinjavanje uvrštava i oko 3.000 kućanstava sa statusom zaštićenog najmoprimca u stanovima u privatnom vlasništvu. Radi se o ranijim nositeljima stanarskih prava koji nisu mogli kupiti stanove na kojima su imali stanarsko pravo, a koje im je u SFRJ bilo ustavom zagarantirano kao trajno pravo stanovanja. Republika Hrvatska je od sredstava iz prodaje društvenih stanova trebala pomoći u stambenom zbrinjavanju tih kućanstava. Status zaštićenih najmoprimaca veoma je nesiguran, vlasnici na njih vrše pritisak za iseljenjem, iako ti ljudi u tim stanovima žive više od četrdesetak godina u prosjeku. Česti su slučajevi nasilnog izbacivanja iz stana, a mahom se radi o starijim osobama slabog imovnog stanja pa su stoga zaštićeni najmoprimci u privatnim stanovima uvelike socijalno isključene osobe. Pravo na dom je zaštićeno čl. 34. Ustava te čl. 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (‘Narodne novine – dodatak Međunarodni ugovori’ br. 18/97, 6/99-proč. tekst, 8/99-ispr., 14/02, 1/06 i 2/10 – dalje Konvencija). Iako Ustav garantira nepovredivost doma i to povezuje sa pretragom istog u svrhu pronalaženja ili osiguranja dokaza vezanih za kaznene postupke tu odredbu Ustavni sud u svojoj praksi redovno sagledava u cjelini sa odredbom čl. 35. Ustava kojom se svakom jamči štovanje i pravna zaštita njegovog osobnog i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti. Ovo stoga što se osobni i obiteljski život uvelike i odvijaju unutar samog doma. Ustavni sud u svojoj praksi vezanoj za čl. 34. Ustava primjenjuje obvezujuće stavove Europskog suda za ljudska prava (dalje ESLJP) jer se Republika Hrvatska ratifikacijom Konvencije eo ipso obvezala na sudbenost tog suda. U konvencijskom pravu dom je autonoman pojam. Dom čine prostorije s kojima je pojedinac ostvario dovoljno jaku, stvarnu i trajnu (kontinuiranu) povezanost, bez obzira na to da li ih nastanjuje zakonito ili bez ovlaštenja. Dom nije ograničen na prostorije koje su u zakonitom posjedu i koje su zakonito nastanjene. Ne mora se raditi o stanu ili kući – dom može, primjerice, biti i kamp kućica ili dr. prostor ako ga pojedinac opravdano smatra svojim domom i koristi ga kao dom. Zaštitu temeljem čl. 8. uživaju i poslovne prostorije. Dom je činjenica, a ne pravni pojam i ne ovisi o definicijama danim u domaćem pravu. Ustavni sud je u svojim odlukama prihvatio i koristio navedene odrednice autonomnog pojma dom – npr. odluka Ustavnog suda U-III-2184/2009 od 13. studenog 2014. godine ili odluka U-III-2073/2010 od 04. ožujka 2014. godine. Pravo na dom nije apsolutno i javna vlast se može miješati u ostvarenje tog prava ako je to u skladu sa zakonom i ako je u demokratskom društvu nužno radi interesa državne sigurnosti, javnog reda i mira ili gospodarske dobrobiti zemlje te radi sprečavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih. Miješanje jest svaki čin državne vlasti kojim se pravo na dom ograničava ili oduzima, ali i propust države da zaštiti prava pojedinca od miješanja trećih osoba. Primjerice, značenje miješanja ima i presuda za iseljenje, čak i kad još nije izvršena te čak i onda kada je stanar dobrovoljno iselio prije provedbe ovrhe. Prethodno citirane iznimke od zabrane miješanja države u pravo na dom prosuđuju se primjenom testa razmjernosti na okolnosti konkretnog slučaja. Taj test se provodi putem tri eliminacijska pitanja: 1) Je li miješanje usmjereno na postizanje legitimnog cilja?; 2) Je li miješanje utemeljeno na zakonu?; 3) Je li miješanje bilo nužno u demokratskom društvu?. Miješanje je utemeljeno na zakonu kada je čin miješanja proizašao iz odredbi bilo kojeg propisa koji je sukladno s načelom vladavine prava, dostupan svima (objavljen) i čiji su učinci predvidivi za sve. Miješanje je usmjereno na postizanje ‘legitimnog cilja’ kada postoji neki od razloga navedenih u čl. 8. st. 2. Konvencije. Miješanje je nužno ako:

1. a)ako se isti opravdani cilj ne može postići primjenom blaže mjere;
2. b)ako postoji ‘neodgodiva društvena potreba’ i
3. c)ako je miješanje razmjerno toj potrebi. Gubitak doma je najekstremniji oblik miješanja u pravo zajamčeno čl. 34. Ustava i čl. 8. Konvencije. Potpisivanjem Konvencije Visoke ugovorne stranke, pa tako i Republika Hrvatska obvezale su se na to da će svakoj osobi pod svojom jurisdikcijom osigurati prava i slobode određene u odjeljku I. ‘Namjera je Konvencije jamčiti prava koja nisu teorijska i iluzorna već praktična i učinkovita.’ U odnosu na članak 8. Konvencije Republika Hrvatska ima pozitivne i negativne obveze. Zakonom o najmu stanova (‘Narodne novine’ 91/96, 48/98 – Odluka Ustavnog suda, 66/98 – Odluka Ustavnog suda i 22/06 – dalje ZNS), koji je stupio na snagu 05. studenog 1996. godine u Hrvatskoj je započelo novo pravno uređenje stambenih odnosa jer su ex lege ukinuta stanarska prava, a korištenje stana uređeno je na ugovornom temelju. Zakon je tako regulirao sklapanje ugovora o najmu sa zaštićenim najmoprimcem na neodređeno vrijeme, plaćanje zaštićene najamnine i drugih troškova, pravni položaj članova obiteljskog domaćinstva najmoprimca, prijelazna prava i dužnosti zaštićenog najmoprimca, otkaz ugovora o najmu, pravo prvokupa u korist najmoprimca, prava određenih kategorija osoba sustanara, zaštićenih podstanara i drugih osoba kojima Zakon priznaje pravo zaštićenog najmoprimca. Ustavni sud je na sjednici 31. ožujka 1998. godine donio odluku i rješenje oznake U-I-762/1996 kojim je pokrenuo postupak za ocjenu ustavnosti te je ukinuo slijedeće odredbe ZNS: čl. 21. st. 2. kojom je bila propisana obveza najmodavca da u slučaju otkaza ugovora o najmu sklopljenog na neodređeno vrijeme osigura najmoprimcu drugi useljiv stan pod uvjetima koji nisu nepovoljniji za najmoprimca; čl. 31. st. 2. podstavak 3. prema kojoj pravo na zaštićenu najamninu nije imao zaštićeni najmoprimac koji s članovima domaćinstva nije koristio stan dulje od 6 mjeseci prije stupanja na snagu Zakona, bez suglasnosti vlasnika stana; čl. 39. prema kojoj je najmodavac mogao dati otkaz ugovora o najmu stana zaštićenom najmoprimcu koji prima stalnu socijalnu pomoć ili koji ima više od 60 godina, samo u slučaju ako bi tom najmoprimcu jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb osigurali drugi odgovarajući stan sa zaštićenom najamninom koju bi taj najmoprimac mogao plaćati i čl. 40. st. 2. prema kojoj je najmodavac u slučaju kada daje zaštićenom najmoprimcu otkaz ugovora o najmu stana iz razloga ako u taj stan namjerava useliti sam ili namjerava useliti potomke, roditelje ili osobe koje je prema posebnim propisima dužan uzdržavati, dužan tom najmoprimcu osigurati drugi odgovarajući stan koji neće biti za najmoprimca nepovoljniji od stana koji je koristio. Ustavni sud je odlučio da odredbe čl. 21. st. 2. i čl. 40. st. 2. ZNS prestanu vrijediti istekom šest mjeseci od dana objave odluke. Kako zakonodavac nije intervenirao u tekst ZNS u navedenom roku, a ni nakon toga godinama to je nastala pravna praznina koja je uzrokovala mnogobrojne probleme u primjeni ZNS u sudskoj praksi i upravo to je bio jedan od razloga donošenja Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova (‘Narodne novine’ 68/18). Europski sud za ljudska prava je 10. srpnja 2014. godine donio presudu u predmetu Statileo protiv Hrvatske, zahtjev broj 12027/10, koja presuda je postala konačna 10. listopada 2014. godine, a istom je utvrdio da je Republika Hrvatska počinila povredu prava vlasništva koje se štiti čl. 1. Protokola br. 1. uz Konvenciju. Analizirajući hrvatske propise koji se odnose na nekadašnja stanarska prava i iz njih proizašle statuse zaštićenih najmoprimaca, ESLJP je utvrdio da postojeći zakonodavni okvir koji uređuje pitanje zaštićenog najma stanova nije uspostavio primjerenu ravnotežu između suprotstavljanih interesa vlasnika stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci i interesa države da osigura provođenje stambene politike (reforme u stambenom sektoru nakon pada socijalističkog sustava). Zaključak je suda da važeće zakonodavstvo, osobito ZNS, vlasnicima stanova nameće prekomjeran individualni teret jer su oni primorani snositi većinu socijalnih i financijskih troškova stambenog zbrinjavanja ‘zaštićenih najmoprimaca’. S tim u svezi ESLJP je utvrdio tri glavna nedostatka postojećeg zakonodavstva:
4. a)neodgovarajuću visinu zaštićene visine najamnine u smislu zakonskih financijskih tereta koji su nametnuti najmodavcima;
5. b)restriktivni uvjeti za otkaz zaštićenog najma i
6. c)nepostojanje bilo kakvog vremenskog ograničenja u odnosu na sustav zaštićenog najma. Proces izvršenja presuda ESLJP, pa tako i presude Statileo, sukladno čl. 46. st. 1. Konvencije zahtjeva od Republike Hrvatske da poduzme korake na zakonodavnom nivou kojima će se spriječiti mogućnost nastanka daljnjih istovjetnih povreda. Pri tome ESLJP kroz presudu Statileo ne govori kojim mjerama i kako to nacionalna vlast treba izvršiti. Prema Akcijskom planu koji je Odboru ministara Vijeća Europe dostavio Ured zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava, koji ga je i sastavio, trebala se provesti javna rasprava do kraja 2015. godine na temelju koje bi se sačinio Prijedlog zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova. Ova rasprava nije nikada provedena. U Izvješću o postupcima donošenja zakona i o Poslovniku Hrvatskog sabora Ustavni sud je naveo kako Republika Hrvatska pripada parlamentarnim demokracijama zbog čega se u postupcima donošenja zakona moraju poštovati standardi inherentni demokratskim procedurama, osobito široke javne rasprave, kao i duh parlamentarizma izražen u ustavnim postulatima o Republici Hrvatskoj kao demokratskoj višestranačkoj državi u kojoj je Hrvatski sabor predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti (čl. 3. i 70. Ustava). Odbor ministara Vijeća Europe je na sastancima održanim 2016. i 2017. godine poticao i upozoravao Republiku Hrvatsku da dostavi tekst nacrta izmjena odgovarajućih propisa te da donese novi zakonodavni okvir. U srpnju 2018. godine donesen je Zakon o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova. U odluci U-I-722/2009 od 06. travnja 2011. godine Ustavni sud je naveo kako zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz čl. 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, tj. takova da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obveze kako bi se prema njima mogli ponašati. Adresati pravne norme ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i dužnosti te predvidjeti posljedice svog ponašanja ako pravna norma nije dovoljno određena i precizna. Jedno od temeljnih načela vladavine prava je zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme i to je ključno za postanak i održavanje legitimnog pravnog poretka. Ovo se odnosi na sve grane prava jer bi zanemarivanje zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme ugrozilo druge sastavnice načela pravne sigurnosti kao dijela načela vladavine prava, osobito zahtjeva za jedinstvenom primjenom prava te poštovanjem učinaka pravomoćnih presuda i odluka tijela državne i javne vlasti. U pozitivnom smislu zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme znači da građani moraju moći iz njezina izričaja stvarno i konkretno znati svoja prava i obveze kako bi mogli prilagoditi svoje ponašanje. Ako to ponašanje reguliraju dvije ili više pravnih normi, njihov donositelj mora osigurati njihovu jasnoću i predvidljivost i u pogledu sadržaja svake od njih i u pogledu učinaka koji one stvaraju u svojem međuodnosu. Pozitivni smisao zahtjeva za preciznošću i određenošću pravne norme nije ispunjen ako građani, kao savjesne i razumne osobe, nagađaju o njezinu smislu i sadržaju, a njezini se primjenjivači često razilaze u njezinu tumačenju i primjeni u konkretno slučaju. Prijeporna tumačenja neke pravne norme, koja rezultiraju neujednačenom praksom upravnih i sudskih tijela, predstavljaju sigurnu naznaku pogrešaka i nedostataka u njezinoj određenosti. Negativni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme upućene tijelu državne vlasti znači da njezin izričaj mora vezati to tijelo tako da mu ne dopušta postupanje izvan svrhe određene njezinim sadržajem. To je važno i za postupanje državne i javne uprave i za postupanje tijela sudbene vlasti. Prva smiju postupati samo na temelju dovoljno jasnih zakonskih mjerila koja ih b pravno vezuju ili im pak dopuštaju određeni stupanj slobodne prosudbe (najčešće u okviru diskrecijske ocjene). U suprotnom bi ono ugrozilo slobodu građana od samovolje i zlouporabe državne vlasti, posebice u slučajevima mjera i radnji koje se poduzimaju prema njima bez njihovog prethodnog znanja. Druga moraju kontrolirati zakonitost akata i postupanje primjenjivača pravnih normi na temelju jasnih i precizni pravnih mjerila. Pri tome, nedostaci u preciznosti pravne norme mogu onemogućiti nadzor nad primjenom načela razmjernosti, odlučnog za ustavnopravno ograničenje prava ili slobode građana (čl. 16. st. 2. Ustava). Jedno od najvažnijih ustavnih načela je načelo razmjernosti. Ustav u čl. 16., za razliku od Konvencije, izrijekom propisuje načelo razmjernosti: ‘Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prvo drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.’ Načelo razmjernosti je slično zabrani diskriminacije jer nije klasično materijalno ili supstancijalno ustavno pravo. Više je riječ o načelu za interpretaciju ostalih materijalnih ustavnih prava, koje može biti povrijeđeno samo zajedno s nekim od tih prava, ali ne i zasebno. Ono počiva na svrhovitom tumačenju propisa ili načela tako da se ono što bolje prilagodi primijeni u skladu sa specifičnim okolnostima svakog pojedinog slučaja. Konkretan slučaj mora se individualizirati kako bi se postiglo pravično rješenje baš za taj slučaj. Radi se o vrijednosti koju poštuju sva demokratska društva. U svojoj biti načelo razmjernosti zahtjeva od države, koja ponekad mora ograničavati individualna prava zbog zadovoljenja nekog javnog interesa odnosno prava drugih, da to čini na način da pri tome vodi računa da prava pojedinaca ograniči u najmanjoj mogućoj mjeri. Stoga, načelo razmjernosti predstavlja jedan od instrumenata osiguranja ograničenja vlasti, bez čega ne mogu postojati demokratski sustavi. Ono je okvir demokratske vladavine. U već spomenutom Izvješću o postupcima donošenja zakona i o Poslovniku Hrvatskog sabora. Ustavni sud je naglasio kako su prijedlozi za ocjenu formalne ustavnosti pojedinih zakona u praksi Ustavnog suda sve češći te da je on u dosadašnjoj praksi izgradio temeljna materijalna mjerila za ocjenu ima li neki zakon organsku narav ili ne. (...) Prijedlog za ocjenu formalne ustavnosti Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova (‘Narodne novine’ 68/18) Podnositelj smatra da ZIDZNS nije suglasan s člankom 3. Ustava odnosno vladavinom prava i načelom ustavnosti koje podrazumijeva donošenja zakona sukladno diobi vlasti, poštivanju formalne procedure i usklađenosti zakona i drugih propisa s odredbama Ustava. Podnositelj smatra da je ZIDZNS organski zakon te da je sukladno čl. 83. st. 2. Ustava morao biti donesen većinom glasova svih zastupnika Hrvatskog sabora. Radi se o zakonu kojim se ex lege – čl. 28. c st. 1. sa danom 01. rujna 2023. godine ukida pravo zaštićenog najmoprimca i zaštićenih podstanara na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara. U st. 2. citiranog članka ovi adresati dužni su iseliti iz stana najkasnije do 01. rujna 2023. godine, ako s najmodavcem, odnosno vlasnikom stana nisu sklopili novi ugovor o najmu ili ako ZIDZNS nije propisano drugačije. Ovo u stvarnosti i u suštini znači to da se sa tim datumom određuje prestanak prava na dom zaštićenim najmoprimcima, između ostalog i onima koji su imali pravni položaj nositelja stanarskog prava na stanu do stupanja na snagu Zakona o najmu stanova, a koji u tim stanovima žive bez prestanka još od vremena koje je prethodilo 26. kolovozu 1974. godine, tj. najmanje 44 godine, odnosno kroz dvije ili tri generacije. Od tog datuma (01. rujna 2023. godine) moguće su deložacije, tj. prisilna iseljenja zaštićenih najmoprimaca kojima je država ZNS (čl. 31. st. 1.) garantirala da će sa vlasnikom stana sklopiti ugovor o najmu stana na neodređeno vrijeme pod uvjetom da plaćaju zaštićenu najamninu. Prema službenim podacima 9. saziv Hrvatskog sabora ima ukupno 151. zastupnika što znači da je za donošenje organskog zakona potrebno da za njega glasa ukupno 76 zastupnika. Glasovanje o Konačnom prijedlogu Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova bilo je dana 13. srpnja 2018. godine u 13:07 sati na 8. sjednici Hrvatskog sabora. 72 zastupnika su glasala za, 1 zastupnik je bio suzdržan, a protiv je bilo 8 zastupnika. Kako je citirani zakon donesen sa 72 zastupnička glasa to isti nije donesen većinom glasova svih zastupnika Hrvatskog sabora. Utvrđenje određenog zakona organskim u smislu prvog dijela rečenice članka 82. st. 1. Ustava ispituje se – u slučaju sumnje – zasebno u svakom konkretnom slučaju. Mjerila od kojih polazi Ustavni sud pri ocijeni koji je zakon, čijim se odredbama razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, organski zakon navedena su u odluci U-I-2566/2003, U-I-2892/2003 od 27. studenog 2003. godine koja je objavljena u ‘Narodnim novinama’ broj 190/03. Ta mjerila je Ustavni sud primijenio u mnogim odlukama – npr. U-I-1457/2013 od 27. veljače 2018. godine. Prema citiranim mjerilima u odgovoru na pitanje koji se od zakona (čijim se odredbama u većoj ili manjoj mjeri razrađuju pojedina Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode) ima smatrati organskim zakonom, treba se ograničiti na područje slobode, jednakosti i poštivanja prava čovjeka kao temeljnih ustavnih vrednota propisanih u članku 3. Ustava. Kako pravo na dom ulazi u korpus osobnih prava kojima se štiti poštivanje prava čovjeka to se u smislu prvog dijela rečenice članka 82. st. 2. Ustava ZIDZNS ima smatrati organskim zakonom jer je istom temeljni predmet uređenja pravo na dom i njegovo ukidanje zaštićenim najmoprimcima ex lege sa danom 01. rujna 2023. godine. Iz teksta Konačnog prijedloga Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova razvidno je kako je jedan od ciljeva donošenja zakona implementacija presude ESLJP u predmetu Statileo protiv Hrvatske, odnosno uvođenje vremenskog ograničenja zaštićenog najma, tj. njegovo ukidanje pro futuro. ZIDZNS donesen je bez javne rasprave koja je bila nužna, jer je zbog pozitivnih obveza Republika Hrvatska morala uskladiti nacionalni zakonodavni okvir sa presudom ESLJP u predmetu Statileo protiv Hrvatske. Akcijski plan koji je donio Ured zastupnika Republike Hrvatske pred ESLJP i koji je 2015. godine upućen Odboru ministara Vijeća Europe upravo je i predviđao da se do kraja 2015. godine provede široka javna rasprava, a što se nije dogodilo. Na taj način u Hrvatskom saboru su ponovno zaobiđeni standardi inherentni demokratskim procedurama, iako je Ustavni sud na takvu lošu praksu upozorio Hrvatski sabor još 2013. godine u Izvješću o postupcima donošenja zakona i o Poslovniku Hrvatskog sabora. Na nužnost provođenja široke javne rasprave ukazuju slijedeće činjenice: u Republici Hrvatskoj nikada nije provedena sveobuhvatna javna rasprava vezana za stambene politike; radi se o tzv. tranzicijskom propisu; količina i sadržaj prijedloga i mišljenja koje su na predloženi tekst zakona dali Odbor za pravosuđe, Odbor za rad, mirovinski sustav i socijalno partnerstvo i Odbor za ratne veterane koje predlagatelj nije prihvatio te diskusija sa plenarne sjednice, a što je sve podrobno navedeno u Konačnom prijedlogu zakona kog je Vlada dana 14. lipnja 2018. godine uputila Hrvatskom saboru. Poslovnik Hrvatskog sabora (‘Narodne novine’ 81/13, 113/16, 69/17 i 29/18) u članku 174. propisuje sadržaj prijedloga zakona. Prijedlog tako mora sadržavati ocjenu stanja te posljedice koje će donošenjem zakona proisteći. Formalno gledano prijedlog Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova kojeg je predlagatelj sačinio u veljači 2018. godine sadrži i ocjenu stanja i navođenje posljedica koje će proisteći donošenjem zakona. Međutim, suštinski predlagatelj zakona nije postupao prema čl. 174. Poslovnika Hrvatskog sabora. Naime, cjelokupnu analizu stanja predlagatelj bazira na podacima Državnog zavoda za statistiku iz 2011. godine. U Konačnom prijedlogu zakona predlagatelj navodi kako mu najveći broj jedinica lokalne samouprave, udruge vlasnika stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci i udruge zaštićenih najmoprimaca nisu dostavile podatke o broju stanova u ‘privatnom vlasništvu’ u kojima žive zaštićeni najmoprimci niti sa tim povezane podatke. S tim u svezi podnositelj ukazuje na odredbu čl. 26. st. 2. ZNS prema kojoj su upravni odjeli jedinica lokalne samouprave nadležni za poslove stanovanja dužni voditi popis stanova, najmodavaca, najmoprimaca i visine najamnine pa se država ne može ispričavati za propuste u radu vlastitih tijela. U nedostatku relevantnih podataka potrebnih za ocjenu stanja i procjenu posljedica predlagatelj je pribjegao neadekvatnoj metodi koja nije mogla dati pouzdane rezultate, tj. napravio je analizu i korekcije istih uz uvažavanje službenih podataka Državnog zavoda za statistiku o stopi mortaliteta od 2011. do 2016. godine (a Prijedlog zakona je sastavljan 2018. godine) te je došao do nekog imaginarnog rezultata prema kojem u Republici Hrvatskoj 2018. godine postoji najviše 3.629 stanova u ‘privatnom vlasništvu’ u kojima stanuju zaštićeni najmoprimci. Da se nije radilo o suštinskoj ocjeni stanja i realnoj procjeni posljedica ukazuje i to što sam predlagatelj u Konačnom prijedlogu zakona navodi kako nema službenih podataka o stanovima u vlasništvu jedinica lokalne samouprave i drugih pravnih subjekata koji su na tržištu raspoloživi za najam i/ili prodaju. Prikupljanje tih podataka putem javnih elektroničkih medija, a što je predlagatelj učinio ne može se smatrati adekvatnom metodom na temelju čijih rezultata bi se mogla raditi ocjena stanja i procjena posljedica donošenja zakona. S druge strane, dio podataka koje je predlagatelj naveo u Konačnom prijedlogu uopće nije analizirao ni u okviru ocjene stanja ni u okviru procjene posljedica koje će donošenjem zakona proisteći. Ovo se odnosi na činjenicu da prema podacima Ministarstva državne imovine, od 03. svibnja 2018. godine, Republika Hrvatska nema raspoloživih stanova za davanje u najam te da je prema popisu stanovništva iz 2011. godine bilo 1.600 zaštićenih najmoprimaca starijih od 60 godina te da u Republici Hrvatskoj postoje 3 doma za starije i nemoćne osobe u državnom vlasništvu za 171 korisnika, 45 domova u vlasništvu županija za 10.700 korisnika i 113 privatnih domova za 7.600 korisnika. Iako je formalni predlagatelj ZIDZNS Vlada Republike Hrvatske, podnositelj ukazuje na činjenicu da je Prijedlog zakona i Konačni prijedlog zakona izradilo Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja. Vlada je za svoje predstavnike koji će u njeno ime sudjelovati u radu Hrvatskog sabora odredila Predraga Štromara, podpredsjednika Vlade Republike Hrvatske i ministra graditeljstva i prostornog uređenja, Dunju Magaš, mr. sc. Željka Uhlira i Danijela Meštrića, državne tajnike u Ministarstvu graditeljstva i prostornog uređenja te doc. dr. sc. Maju-Mariju Nahod, pomoćnicu ministra graditeljstva i prostornog uređenja. Podnositelj smatra da Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja nije nadležno za izradu citiranog zakona već da je to Ministarstvo pravosuđa. Naime, prema čl. 9. Zakona o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave (‘Narodne novine’ 93/16 i 104/16) Ministarstvo pravosuđa je nadležno za obavljanje upravnih i drugih poslova koji se odnose, između ostalog, na područje građanskog prava, prava vlasništva te na imovinske poslove vezane za ograničenje vlasništva. Ugovor o najmu je klasičan građanskopravni ugovor čije odredbe reguliraju imovinske poslove vezane za ograničenje vlasništva kako najmodavaca tako i najmoprimaca. Prema odredbi čl. 174. Poslovnika Hrvatskog sabora tekst prijedloga zakona mora biti izrađen u skladu s jedinstvenim metodološko-nomotehničkim pravilima za izradu akata koje donosi Sabor. Tekst ZIDZNS nije izrađen u skladu s jedinstvenim metodološko-nomotehničkim pravilima za izradu akata koje donosi Hrvatski sabor (‘Narodne novine’ 74/15). Primjera radi nije usklađen sa odredbama čl. 35., čl. 43. i dr. citiranih pravila. Nelogično je da se u čl. 21. st. 2. ZIDZNS navodi kako u slučaju st. 1. istog članka najmodavac može otkazati ugovor o najmu stanova sklopljen na neodređeno vrijeme samo ako je najmoprimcu osigurao drugi odgovarajući stan s pravom najma stana na neodređeno vrijeme, a da se definicija pojma odgovarajućeg stana smješta u prijelazne odredbe – čl. 41. koji kaže da se odgovarajućim stanom, u smislu ovog Zakona, smatra stan u istoj općini ili gradu veličine jedna osoba jedna soba, s time da broj soba ne može biti veći od broja soba u stanu iz kojeg se iseljava. Suštinski prigovor podnositelja je taj da ZNS i ZIDZNS sada čine jednu, jedinstvenu cjelinu. Kako ZNS nije pisan u skladu s jedinstvenim metodološko – nomotehničkim pravilima za izradu akata koje donosi Hrvatski sabor (‘Narodne novine’ 74/15) to ni odredbe ZIDZNS kada se inkorporiraju u tekst važećeg ZNS ne zadovoljavaju spomenute kriterije. Tako sada u zakonu imamo Glavu XIII – Prijelazne odredbe, Glavu XIV – Završne odredbe i poseban dio koji se zove Prijelazne i završne odredbe iz ‘Narodne novine’ 68/18. Odredbe ZNS i ZIDZNS sagledavano u cjelini nisu logički sistematizirane te stoga zakon trpi ozbiljne prigovore da nije jasan, a time i precizan i predvidljiv za svoje adresate. Pravni režim uređen prijelaznim odredbama za tzv. zaštićeni najam obuhvaća ili izričito upućuje i na primjenu nekih odredbi sadržanih u prvom dijelu ZNS. Tako npr. odredba čl. 7. određuje pojam i način utvrđivanja zaštićene najamnine, a odredba čl. 40. upućuje na primjenu općih odredaba o otkazu, predviđajući da se zaštićenom najmoprimcu otkaz ugovora o najmu može dati pored razloga iz čl. 19. i zbog razloga predviđenih u čl. 40. Nadalje, neke odredbe iz prvog dijela (opće odredbe) nesumnjivo se na odgovarajući način primjenjuju i na ugovor o najmu sa zaštićenim najmoprimcem, npr. one o sadržaju ugovora iz čl. 5. Prijedlog za materijalnu ocjenu ustavnosti pojedinih odredbi Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova (‘Narodne novine’ 68/18) Podnositelj smatra da odredba čl. 28. a st. 1., 2., 3., i 6. ZIDZNS nije u skladu sa odredbom čl. 48., u svezi sa čl. 50. st. 2. i čl. 16. Ustava te čl. 3. i 14. Ustava. Pobijana odredba se nalazi u poglavlju XI. koje nosi naziv ‘XI.a ZAŠTIĆENI NAJMOPRIMAC I PODSTANAR’ i glasi: (...) U odnosu na čl. 28. a st. 1., 2. i 3. ZIDZNS podnositelj smatra da je isti protivan čl. 48. st. 1. u svezi sa čl. 50. st. 2. i 16. st. 2. te čl. 3. Ustava. Čl. 48. st. 1. Ustava jamči se pravo vlasništva. Temeljem čl. 50. st. 2. Ustava vlasnička prava mogu se iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa Republike Hrvatske. Svako ograničenje prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju – čl. 16. st. 2. Ustava. Čl. 3. Ustava propisano je da socijalna pravda predstavlja najvišu vrednotu ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava. Osporavana odredba se prema podacima predlagatelja zakona odnosi na oko 8.900 osoba koje žive u 3.640 kućanstva koja se nalaze u režimu zaštićenog najma. Ugovor o najmu stana je dvostrano obvezujući ugovor između privatnih osoba. Država je intervenirala u navedeni ugovor kada je Zakonom odredila visinu zaštićene najamnine i naknade koju plaća predmnijevani najmoprimac na način da se ista povećava svakih dvanaest mjeseci, počevši od 01. rujna 2018. godine do 31. kolovoza 2023. godine. Iznos za koji se zaštićena najamnina iz st. 1. i naknada iz st. 2. povećava na dan 01. rujna 2018. godine je fiksni i iznosi 1,20 puta zaštićene najamnine/naknade koja je plaćena 31. kolovoza 2018. godine. Ovo predstavlja zakonom propisano ograničenje prava vlasništva zaštićenih najmoprimaca i predmnijevanih najmoprimaca jer pretpostavlja izdvajanje veće količine novca za stanovanje nego što je bilo potrebno izdvojiti prije 01. rujna 2018. godine te je u suprotnosti sa čl. 48. Ustava. Novac je imovina i ulazi kategoriju vlasništva. Na strani predmnijevanih najmoprimaca izdvajanje je i veće jer su oni i nadalje prema st. 2. osporavane odredbe u obvezi plaćanja utvrđene komunalne naknade. Radi se, dakle, o miješanju države u mimo uživanje vlasništva koje je zasnovano na zakonu, a doneseno je u legitimnom cilju (zaštite interesa Republike Hrvatske), tj. provedbe presude ESLJP u predmetu Statileo protiv Republike Hrvatske. Nesporno je kako Republika Hrvatska u izvršenju presude Statileo treba na zakonodavnom nivou osigurati ravnotežu između interesa najmodavaca, uključujući njihovo pravo na ostvarenje dobiti od njihove imovine te općeg interesa zajednice za dostupnost zadovoljavajućeg smještaja za osobe u lošijem položaju u skladu s načelima zaštite vlasničkih prava prema Konvenciji. Također je nesporno da je ESLJP kao jedan od glavnih nedostataka zakonodavnog uređenja kakvo je bilo u trenutku donošenja presude Statileo utvrdio neodgovarajuću visinu zaštićene visine najamnine u smislu financijskih tereta koji su nametnuti najmodavcima. Iz osporene odredbe jasno je da država nije na sebe preuzela teret osiguranja pravične ravnoteže kako bi neodgovarajuća najamnina koja pripada najmodavcima postala odgovarajuća, već je sav teret prevalila na zaštićene najmoprimce i predmnijevane najmoprimce tako da je on za njih postao prevelik i prekomjeran. Naime, prema podacima predlagatelja Zakona od 3.734 kućanstva njih 19 se odnosi na zaštićene najmoprimce koji stan koriste na temelju propisa o pravima hrvatskih branitelja, a 75 na zaštićene najmoprimce koji na temelju posebnog propisa primaju stalnu socijalnu pomoć, a za koje će država snositi razliku zaštićene najamnine i povećane najamnine. Ta 94 kućanstva predstavljaju u odnosu na ukupan broj od 3.734 kućanstava svega 2,5 % subvencioniranih kućanstava, a što potvrđuje stav podnositelja da država nije preuzela teret na sebe već ga je prebacila sa najmodavaca na najmoprimce (zaštićene i predmnijevane). U predmetu Statileo utvrđeno je da je država povrijedila pravo vlasništva najmodavaca, a osporenom odredbom čini povredu prava vlasništva zaštićenih najmoprimaca i predmnijevanih najmoprimaca. Prema podacima Državnog zavoda za statistiku 2011. godine bilo je više od 1.600 zaštićenih najmoprimaca starijih od 60 godina, iz čega se razumski zaključuje da se do pisanja ovog dokumenta njihov broj značajno povećao te da se radi o osobama koje zbog životne dobi više nisu zaposlene, već su u mirovini i u pravilu nisu kreditno sposobne i lošeg su zdravstvenog stanja. Ovo je bitno iz razloga što je potrebno usporediti povećanje visine zaštićene najamnine od 1,20 puta iz čl. 28. a st. 1. i 2. ZIDZNS sa statističkim podacima o visini prosječnih plaća i mirovina u Republici Hrvatskoj. 2017. godine prosječna neto plaća je iznosila 5.985,00 kn dok je prosječna mirovina, uzevši u obzir sve vrste mirovina, iznosila 2.525,75 kn. Na pojedinačnom primjeru prosječnog zaštićenog najmoprimca to izgleda ovako: Gospođa Mira Perkov stanuje u Zagrebu, Dugi dol 19 u stanu na I. katu površine 87,96 m2 kao zaštićeni najmoprimac. To je bila najamna zgrada u kojoj, u citiranom stanu, žive preci gospođe Perkov od 1942. godine kao najmoprimci. Gospođa je starije životne dobi te se nalazi u mirovini koja iznosi 2.857,10 kuna. Do 01. rujna 2018. godine plaćala je zaštićenu najamninu koja je iznosila 525,05 kuna. Prema povećanju od 1,20 puta g. Perkov je platila zaštićenu najamninu nakon 01. rujna 2018. godine u iznosu od 1.155,11 kuna. U periodu od 01. rujna 2019. godine do 31. kolovoza 2020. godine najamnina će mjesečno iznositi 1.785,17 kuna. U periodu od 01. rujna 2020. godine do 31. kolovoza 2021. godine radit će se o iznosu od 2.415,23 kune. U periodu od 01. rujna 2021. godine do 31. kolovoza 2022. godine to će biti iznos od 3.045,29 kuna, a u posljednjoj godini (2022. godine – 2023. godine ) iznositi će 3.675,35 kuna. Kada se visine zaštićene najamnine zbroje po mjesecima ukupna najamnina za slijedećih 5 godina iznositi će 144.913,80 kuna odnosno 19.321,84 eura. Iz navedenog izračuna jasno je da se radi o prekomjernom teretu kojeg je država stavila na zaštićene najmoprimce, a koji je takav da nije u skladu sa proklamiranom socijalnom sigurnosti jer će dovesti do bijede i gubitka doma, kako gospođe Perkov tako i većine drugih zaštićenih najmoprimaca koji su mahom stare, bolesne, radno i kreditno nesposobne osobe. Čl. 28. a st. 6. ZIDZNS propisano je da izračun najmodavca iz st. 4 i izračun vlasnika iz st. 5. tog članka predstavlja vjerodostojnu ispravu na temelju kojih se može odrediti ovrha ako su u pisanom obliku, ako je u njima naznačen vjerovnik i dužnik te predmet, vrsta, opseg i vrijeme ispunjenja novčane tražbine. Ova odredba je u suprotnosti sa čl. 3. i čl. 14. Ustava. Člankom 14. Ustava propisana je jednakost svih pred zakonom, a čl. 3. kao najviša vrednota ustavnog poretka i temelj za tumačenje Ustava navedena je vladavina prava. Podnositelj smatra kako je pobijanim zakonom došlo do povrede vrednote vladavine prava stoga što se ZIDZNS ne povezuje i ne prožima sa već postojećim ovršnim zakonodavstvom u stupnjevito izvedenu, razumljivu i uređenu cjelinu. Pobijani ZIDZNS ne osigurava niti dosljednu i jednaku primjenu istih pravnih principa na sve koji bi pred zakonom trebali biti jednaki. On stoga nije niti pravedan ni pravičan, niti je rezultat poštivanja formalne procedure koja polazi od legitimnih ciljeva i potreba. Načelna stajališta o ovršnom postupku Ustavni sud je zauzeo u odluci broj U-I – 2881/2014 i dr. od 01. lipnja 2016. godine (‘Narodne novine’ broj 55/16), koja glase: (...) Prema osporavanom propisu (čl. 28. a st. 4. i 5. ZIDZNS) izračun najmodavca i izračun vlasnika stana koji sadrži povećanu najamninu/povećanu naknadu zaštićeni najmoprimac i predmnijevani najmoprimac dužni su plaćati bez izmjena ugovora. Na opisani način najmodavac je ovlašten potpuno samostalno, i bez izmjene ugovora o najmu, izvršiti izračun koji zaštićeni najmoprimac i predmnijevani najmoprimac mora platiti bez obzira da li se s njim slaže ili ne i bez obzira na to da li je taj izračun točan (a on mora glasiti na iznos najamnine na dan 31. kolovoza 2018. godine uvećan u prvoj godini za 1,20 puta). Zakonodavac nije predvidio učinkovito pravno sredstvo koje najmoprimci (zaštićeni i predmnijevani) imaju na raspolaganju ukoliko izračun najmodavca nije točan, a primorao ih je da ga plate. Ovo treba sagledavati zajedno sa odredbom čl. 19. ZNS prema kojem najmodavac može otkazati ugovor o najmu stana ako najmoprimac ne plati najamninu u ugovorenom roku uz prethodnu pisanu opomenu, odnosno može otkazati ugovor i bez opomene ako najmoprimac više od dva puta postupi suprotno ugovoru, tj. ne plati najamninu. Osim toga izrada i donošenje takve vjerodostojne isprave povjerena je nalogodavcu, tj. osobi koja ne mora imati ni minimalno pravno znanje. Ovo će u praksi uzrokovati pravnu nesigurnost jer pravna norma nije određena i predvidiva za njene adresate. Kako su u slučaju neplaćanja najamnine, najmodavci i najmoprimci (zaštićeni i predmnijevani) stranke u postupku, valja navesti da je već ovom odredbom njihov međusobni odnos zakonodavac uredio kao neravnopravan i na štetu najmoprimaca (zaštićenih i predmnijevanih). Stavkom 6. citiranog članka zakonodavac je jednostranom izračunu koji sačini najmodavac dao snagu vjerodostojne isprave na temelju koje se može odrediti ovrha ako je u pisanom obliku, ako je u njemu naznačen vjerovnik i dužnik te predmet, vrsta, opseg i vrijeme ispunjenja novčane obveze. Kako su najmodavci u odnosu na zaštićene najmoprimce, fizičke osobe koje na temelju ugovora o najmu ne obavljaju gospodarsku djelatnost, već na temelju istog ugovora plaćaju porez od imovine, to je ovom odredbom ozbiljno narušen zakonodavni okvir ovršnog postupka jer je jednoj fizičkoj osobi koja ne obavlja registriranu gospodarsku djelatnost zakonom dopušteno izdavanje vjerodostojne isprave na temelju koje se može provoditi ovrha. Vjerodostojna isprava je pojam iz Ovršnog zakona (‘Narodne novine’ 112/12, 25/13,93/14, 55/16 i 73/17): (...) Izračun najmodavca o visini najamnine nakon 01. rujna 2018. godine koji je sastavljen u pisanoj formi sa naznakom vjerovnika i dužnika te predmetom, vrstom, opsegom i vremenom ispunjenja novčane tražbine iz čl. 28. a ZIDZNS, sagledavano u svjetlu citiranog čl. 31. Ovršnog zakona, nije ništa drugo nego privatna isprava. On ne može biti vjerodostojna isprava jer nije u skladu sa čl. 31. Ovršnog zakona. Da bi ta privatna isprava mogla biti vjerodostojna isprava prema Ovršnom zakonu ona bi morala biti:
7. a)po zakonu ovjerovljena i
8. b)kako se izdaje fizičkim osobama koje ne obavljaju registriranu djelatnost (najmoprimcima zaštićenim i predmnijevanim) morala bi sadržavati upozorenje da, u slučaju neispunjenja dospjele novčane obveze, vjerovnik može zatražiti određivanje ovrhe na temelju vjerodostojne isprave. Kako ZIDZNS protivno Ovršnom zakonu i drugačije od Ovršnog zakona, regulira pojam vjerodostojne isprave na temelju koje će se provoditi ovrha na novčanim sredstvima po javnim bilježnicima, to se u konkretnom slučaju ne radi o pukoj pravno-tehničkoj izmjeni, već o strukturalnom normativnom zahvatu kojim se u bitnom mijenja postojeći zakonodavni model ovrhe. Konačni prijedlog ZIDZNS ne sadrži nikakve, a kamoli relevantne i dostatne razloge o postojanju racionalnih i objektivno opravdanih razloga za zakonodavno rješenje kakvo je navedeno u čl. 28. a, a koje je suprotno čl. 31. Ovršnog zakona. Predlagatelj (a ni zakonodavac) nije naveo koji se legitimni cilj takovom mjerom želi postići pa stoga nije moguće ispitati prikladnost takove mjere u smislu procjene njene djelotvornosti za ostvarenje legitimnog cilja, s jedne strane, i eventualne povoljnosti ili nepovoljnosti za adresate norme, s druge strane. (...) Zbog navedenog predlagatelj smatra da osporeno normativno rješenje čl. 28. a ZIDZNS nije u suglasju sa zahtjevima koji za zakone proizlaze iz načela vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (čl. 43. Ustava). Podnositelj smatra da odredba čl. 28. c ZIDZNS nije u skladu sa odredbom čl. 34. i 35. Ustava. Pobijana odredba glasi: (...) Učinak citirane odredbe odnosi se na 3.640 kućanstava u kojima žive zaštićeni najmoprimci i zaštićeni podstanari, njih oko 8.900, a kojima će ex lege sa datumom 1. rujna 2023. godine u stvarnosti prestati pravo na stanovanje u stanu koji je njihov dom i u kojem se ostvaruje njihov osobni i obiteljski život. U konkretnom slučaju uopće nije za očekivati da će vlasnici „privatnih« stanova (a njih je po prilici isti broj kao i broj kućanstava – 3.640) sa zaštićenim najmoprimcima i zaštićenim podstanarima do 1. rujna 2023. godine sklopiti novi ugovor o najmu stana ni pod uvjetom da najamnina bude i veća od tržišna. Ovo jasno proizlazi kako iz medijskih istupa predstavnika Udruga u koje su učlanjeni vlasnici stanova, tako i iz aktivnosti koje su poduzimali u periodu koji je prethodio donošenju ZIDZNS te aktivnosti usmjerenih prema Odboru ministara vezano za provedbu presude ESLJP u predmetu Statileo protiv Hrvatske. Sadašnji zaštićeni najmoprimci i zaštićeni podstanari će se morati iseliti iz stanova koji su njihov dom i u kojima žive već najmanje preko 44 godine, a neki i puno više od toga, kroz 3 do 4 generacije. S tim stanovima oni su ostvarili dovoljno jaku, stvarnu i trajnu (kontinuiranu) povezanost. Podnositelj ukazuje na činjenicu da je dom samo jedan dok nekretnina u vlasništva može biti više. Pobijana odredba stoga predstavlja miješanje države u pravo podnositelja – zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara na dom, osobni i obiteljski život. Radi se o najtežem obliku miješanja države jer će zaštićeni najmoprimci i zaštićeni podstanari ex lege 1. rujna 2023. godine potpuno izvjesno izgubiti dom. Takav način miješanja države u prvo na dom, bez obzira na legitimnost cilja u demokratskom društvu, nije bio nužan i razmjeran jer se i blažom mjerom mogla postići ista svrha i osigurati napredak demokratskih reformi u stambenom sektoru. Zakonodavni okvir kakav postavlja ZIDZNS neće uspostaviti primjerenu ravnotežu između suprotstavljenih interesa vlasnika stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci i interesa države da osigura, uz primjenu načela socijalne pravde, provođenje stambene politike, tj. reformu u stambenom sektoru nakon pada socijalističkog sustava. Ova ravnoteža o kojoj govori presuda ESLJP u predmetu Statileo mogla se ostvariti i drugom blažom mjerom, npr. potpunim obeštećenjem vlasnika stanova u razumnom vremenskom roku od strane države i to u novčanom iznosu koji bi odgovarao stvarnoj tržišnoj vrijednosti spornog stana. Time bi u potpunosti bila zaštićeno vlasništvo najmodavaca, a najmoprimcima se ne bi ograničavalo pravo na dom do mjere njegovog gubitka. Pri tome bi država – Republika Hrvatska, uz poštivanje načela socijalne pravde, provela reformu stambenog sektora nakon pada socijalističkog sustava na način koji bi pokazao konzistentnost te reforme. Podnositelj ukazuje na činjenicu da je nakon donošenja Ustava 1990. godine reforma u stambenom sektoru započela Zakonom o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo (‘Narodne novine’ 27/91) te da je tim zakonom država predvidjela da se novac koji se ostvari prodajom stanova u iznosu od 90% koristi između ostalog i za stambeno zbrinjavanje nositelja stanarskih prava na stanovima u privatnom vlasništvu koji nisu imali pravo kupnje stanova na kojima su imali ‘stanarsko pravo’. Ovakvo rješenje bilo bi u skladu s Rezolucijom parlamentarne skupštine Vijeća Europe broj 1096

(1)od

1. lipnja
2. godine o mjerama za uklanjanje nasljeđa bivših komunističkih totalitarnih sustava koja je i citirana u ovom prijedlogu. Podnositelj ponavlja kako ESLJP nije u presudi Statileo rekao na koji način Republika Hrvatska mora mijenjati zakonodavni okvir jer ona u tome uživa slobodu, ali je jasno naveo da taj novi zakonodavni okvir mora uspostaviti ravnotežu između najmodavaca i države, a ne između interesa najmodavaca i zaštićenih najmoprimaca. Zakonodavnim modelom iz ZIDZNS država je teret stambene reforme koji je prethodno bio na najmodavcima sada prevalila na zaštićene najmoprimce i zaštićene podstanare, a koji je s obzirom na njihovu prosječnu starosnu dob te prosječno zdravstveno i imovno stanje pretjeran i neproporcionalan teret. Podnositelj smatra da odredba članka
3. Prijelaznih i završnih odredaba ZIDZNS nije u skladu sa odredbo čl.
4. i čl.
5. Ustava. Pobijana odredba glasi: (...) Ova odredba protivna je načelima socijalne pravde te načelu vladavine prava iz čl.
6. Ustava te ne osigurava jednakost svih pred zakonom – čl. 14 Ustava. Ovom odredbom zakonodavac je nametnuo prekomjeran teret jednoj grupi adresata – zaštićenim najmoprimcima i podstanarima koji žive u stanovima koji su ‘privatno’ vlasništvo ako na području Republike Hrvatske oni, njihov bračni drug, životni partner ili član obiteljskog domaćinstva kojeg je najmoprimac dužan uzdržavati ima u vlasništvu useljiv stan ili kuću za stanovanje na dan stupanja na snagu tog Zakona. Ta grupa adresata se mora iseliti i predati stan vlasniku u roku od šest mjeseci od dana kada to vlasnik zatraži pisanim putem. Ostali zaštićeni najmoprimci i zaštićeni podstanari će to morati učiniti do
7. rujna
8. godine prema čl.
9. c st.
10. ZIDZNS. Rok od šest mjeseci je prekratak obzirom da postoji stvarna mogućnost da će adresati ove norme te njihovi bračni drugovi, životni partneri ili članovi obiteljskog domaćinstva, osim promjene mjesta stanovanja, morati mijenjati i mjesto zaposlenja i mjesto školovanja. Veliko je pitanje da li će uopće moći pronaći adekvatan posao u struci ili bilo kakav posao na novoj adresi stanovanja te da li će se moći adekvatno obrazovati. ZIDZNS ne definira što znači pojam ‘useljiv stan’ i pojam ‘kuća za stanovanje’ pa je pravna norma neprecizna i nije predvidiva za adresate, tj. takova je da oni ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obveze kako bi se prema njima mogli ponašati. Naime, zakonodavac ne definira ni veličinu ni kvalitetu ni funkcionalnost stana ili kuće. Kako pravna norma nije precizna to je isto onemogućen nadzor nad primjenom načela proporcionalnosti, odlučnog za ustavnopravno ograničenje prava ili sloboda građana. Kako se prema Konačnom prijedlogu zakona velika većina ‘privatnih’ stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci i zaštićeni podstanari nalazi u velikom gradovima (Zagreb, Split, Rijeka, Osijek) to ova odredba ZIDZNS objektivno može dovesti do ozbiljne socijalne ugroženosti njenih adresata.« Predlagatelj predlaže i postupanje Ustavnog suda u smislu članka
11. Ustavnog zakona, jer bi izvršenjem pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na osnovi ZoNS-a mogle nastupiti teške i nepopravljive posljedice za zaštićene najmoprimce i zaštićene podstanare, a to su neosnovane isplate na temelju pogrešnih izračuna najamnina i otkazi ugovora o najmu, te gubitak doma. Predlagatelj ponavlja da se
12. rujna
13. na temelju članka 28.a ZoNS-a drastično povisuje (za 1,20 puta) iznos zaštićene najamnine iz stavka
14. tog članka i naknade iz stavka
15. tog članka. Već od
16. rujna
17. najmodavci samostalno, bez izmjena ugovora o najmu, na temelju osporenog ZoNS-a izračunavaju visinu najamnine, što pod uvjetom iz stavka
18. članka 28.a predstavlja vjerodostojnu ispravu na temelju koje se može odrediti ovrha, a najmoprimci nemaju nikakvo pravno sredstvo kojim bi mogli djelotvorno osporiti ispravnost tog izračuna. Osim toga, članak
19. prijelaznih i završnih odredaba ZIDZoNS-a/18 predvidio je da danom stupanja na snagu tog zakona prestaje pravo najmoprimca i zaštićenog podstanara na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara na stanu koji nije u vlasništvu jedinica lokalne samouprave, jedinica područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske ako on, njegov bračni drug, životni partner ili član obiteljskog domaćinstva kojeg je najmoprimac dužan uzdržavati na dan stupanja na snagu tog zakona ima u vlasništvu useljiv stan ili kuću za stanovanje na području Republike Hrvatske. Predlagatelj ukazuje na to da je Ustavni sud u više slučajeva, vodeći se načelom pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka, a radi sprečavanja mogućih posljedica koje bi u praksi mogle nastati zbog primjene određenog članka zakona, ocijenio potrebnim privremeno obustaviti izvršenje svih pojedinačnih akata i radnji koje se na temelju tih članaka poduzimaju u praksi. Događaji koji su uslijedili nakon
20. rujna 2018., a o kojima su izvještavali i mediji, opravdavaju bojazan predlagatelja (primjera radi, ukazuje na slučaj gospodina Darka Požežaneca koji je stara i bolesna osoba /shizofrenija i karcinom debelog crijeva/ kojeg je, dok je bio u bolnici radi operacije, iz stana izbacio najmodavac, promijenivši bravu na vratima, a osobne stvari i namještaj pobacao je na ulicu). Predlaže ukidanje osporenih odredaba ZoNS-a odnosno članka
21. ZIDZoNS-a/
23. Predlagateljica Udruga stanara Grada Splita osporava suglasnost s Ustavom svih odredaba novouvedenog poglavlja XI.a ZoNS-a, to jest članke 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l, 28.m i 28.n ZoNS-a. Smatra da je riječ o nesuglasnosti s člankom
24. (najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske), člankom
25. stavkom
26. (načelo ustavnosti i zakonitosti), člankom
27. stavkom
28. (jednakost svih pred zakonom) i člankom
29. (ograničavanje prava zakonom samo radi zaštite sloboda i prava drugih ljudi, pravnog poretka, javnog morala i zdravlja; ograničenje prava razmjerno naravi potrebe za ograničenjem) Ustava, kao i s »općom idejom o socijalnoj pravdi koju Ustav također proklamira, sve u svezi i načela legitimnih očekivanja, ali i načela razmjernosti kao općeprihvaćenih standarda modernog prava«. Kao sastavni dio prijedloga predlagateljica je dostavila Ustavnom sudu pisano pravno mišljenje prof. dr. sc. Hrvoja Kačera (s Pravnog fakulteta Sveučilišta u Splitu), a poziva se i na sadržaj intervjua koji je
30. siječnja
31. tjedniku »Nacional« dao prof. dr. sc. Ivan Padjen (umirovljeni profesor Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci), izrazivši stajališta suglasna stajalištima prof. Kačera. U bitnome, predlagateljica naglašava stajalište prof. Kačera, prema kojem je ZoNS organski zakon kojim se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, zbog čega je morao biti donesen kvalificiranom većinom glasova zastupnika u Hrvatskom saboru. Navodi i kako se »štoviše, čini da prije saborske procedure nije provedena ni javna rasprava«. Također ističe i stajalište tog autora da su prava zaštićenih najmoprimaca isto što i vlasnička prava koja se štite u okviru članka
32. Ustava i nije ih moguće oduzeti bez (tržišne) naknade, pa kako naknada, ni tržišna ni bilo kakva druga, nije propisana, takvo zakonsko rješenje nije u suglasnosti s Ustavom, te bi u tom novom kontekstu trebalo »preispitati« ranije izraženo stajalište Ustavnog suda da samim ukidanjem stanarskih prava nije povrijeđeno ustavno pravo na jednakost pred zakonom. Prof. dr. sc. Hrvoje Kačer smatra da su zakonskom novelom potpuno iznevjerena legitimna očekivanja bivših stanara – još kratko vrijeme zaštićenih najmoprimaca – slijedom čega »preporučuje kolektivno ili pojedinačno pokretanje pilot-postupaka za utvrđivanje neusklađenosti ZoNS-a u dijelu u kojem se najprije ukidaju stanarska prava, a zatim i prava zaštićenih najmoprimaca«, pri čemu je to dvoje potrebno »tretirati kao jedinstvenu cjelinu«, a s »nakanom da sud zastane s parničnim postupkom i zatraži od Ustavnog suda ... odluku o tome je li novelirani Zakon o najmu, u dijelu koji se odnosi na ‘gašenje’ prava zaštićenog najmoprimca, u skladu s Ustavom ...« U nastavku prijedloga predlagateljica izlaže, slijedeći pravno mišljenje prof. Kačera, povijesni prikaz stanarskih prava u bivšoj državi, otkupa stanova na kojima je postojalo stanarsko pravo na temelju Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo (»Narodne novine« broj 27/91., 3/
33. – pročišćeni tekst, 69/92., 25/93., 48/93., 26/93., 2/94., 29/94., 44/94., 58/95., 11/96., 11/
34. i 68/98.; u daljnjem tekstu: Zakon o prodaji stanova), povijesni prikaz zaštićenog najma, odnos stanarskog prava odnosno zaštićenog najma i vlasništva te povijesni prikaz ukidanja stanarskih prava. Predlagateljica navodi, među ostalim, da su stanovi u pravnom režimu stanarskih prava pravno (iako ne u potpunosti i faktično) bili res extra commercium, a stanarsko je pravo bilo osobno i u načelu neprenosivo pravo. Stanarina koja se plaćala SIZ-u stanovanja bila je neusporedivo niža nego najamnina koju bi osoba bez stanarskog prava plaćala najmodavcu te je postojao element sigurnosti »krova nad glavom«, jer se radilo o cjeloživotnom smještaju ne samo nositelja stanarskog prava već i osoba koje bi nakon njihove smrti nastavile živjeti u tom stanu. Tvrdi da su u tom smislu do
35. godine stanarska prava na stanovima u društvenom i u privatnom vlasništvu bila izjednačena, a od
36. godine došlo je do situacije da stanarima u privatnim stanovima nije omogućen otkup kao stanarima u društvenim stanovima (koji su stanove otkupili i zatim ih »dobro unovčili«), da bi
37. godine stanarima u privatnim stanovima bila dokinuta i mogućnost življenja u tim stanovima. Ističe da je to očigledna nejednakost pred zakonom, kao i ograničavanje prava kako zaštićenih najmoprimaca tako i vlasnika stanova. Navodi, nadalje, da je Zakonom o prodaji stanova iz
38. godine bilo propisano za koje će namjene biti utrošena sredstva prikupljena otkupom društvenih stanova, pa je tako najveći dio tih sredstava trebao poslužiti za pribavljanje stanova za preseljenje stanara iz stanova u privatnom vlasništvu, za nadoknadu stanarima u privatnom vlasništvu kada kupuju drugi stan i sl. (članak
39. Zakona o prodaji stanova), međutim, da je »javna tajna kako je taj novac nenamjenski potrošen«, a položaj stanara u privatnim stanovima ostao je neriješen. Dakle, umjesto da pitanje stanara u stanovima u privatnom vlasništvu riješi na načelima solidarnosti, zakonodavac je te stanare, ali i vlasnike stanova, tijekom interregnuma od
40. do
41. godine »ostavio« u pravnom režimu »socijalističkog« Zakona o stambenim odnosima, a zatim
42. donio ZoNS, u kojem je tehnički termin »stanar« zamijenio terminom »zaštićeni najmoprimac«, ali se supstancijalno ni za najmoprimce ni za vlasnike stanova ništa nije promijenilo, jer je jedina svrha bila ukinuti stari jugoslavenski zakon. Time je zakonodavac postupio prijevarno prema cijeloj jednoj društvenoj skupini, kojoj je 27 godina davao lažnu nadu da će njezin pravni položaj pravično razriješiti, najvjerojatnije na način da i toj skupini omogući otkup stanova, da bi zatim prednost dao vlasnicima stanova, ne predvidjevši za zaštićene najmoprimce čak ni nikakvu naknadu, tjerajući one koji su bez vlastite krivnje dospjeli u takvu situaciju »doslovno na ulicu«, među njima i one koji »apsolutno udovoljavaju uvjetima Ustavnog suda ... za nedodirljivost njihovih stečenih prava«. Predlagateljica u nastavku ističe kao očito i neupitno da Ustavni sud i ESLJP pod pojmom prava vlasništva podrazumijevaju i (nekadašnja) stanarska prava, slijedom čega je riječ i o nesuglasnosti s člankom
43. Ustava, posebice stoga što je »pravo na stan jedno od temeljnih ljudskih prava i u konvencijskom smislu«. Posebno se osvrće na pitanje zlouporabe namjenskih sredstava prikupljenih otkupom stanova u društvenom vlasništvu, pa tako navodi da su tzv. društveni stanovi građeni od novca svih građana uključenih u tzv. udruženi rad, koji su po sili zakona izdvajali dio svojih plaća za tzv. društvenu stanogradnju, među njima i stanari u stanovima u privatnom vlasništvu. Otkup stanova omogućen je
44. godine samo stanarima u društvenim stanovima, i to po cijenama desetak puta nižima od tržišnih, pa ta skupina »u odnosu na novac uprihođen prilikom otkupa ... više zaista ne bi smjela imati nikakvog prava«. Predlagateljica iznosi određene podatke (kao njihov izvor navodi tadašnje Državno pravobraniteljstvo i pravobraniteljstava županija, gradova i općina), prema kojima je početkom devedesetih godina dvadesetog stoljeća ukupno ugovoren iznos otkupa stanova u visini od gotovo deset milijardi kuna, s time da tada naplaćeni iznos prelazi dvije milijarde kuna, a za gotovo dvije trećine stanova ugovorena je obročna otplata, tako da novac od otkupa stanova kontinuirano pristiže i nejasno je, prema stajalištu predlagateljice, zašto se on ne koristi za kvalitetno zbrinjavanje oko devet tisuća građana sa statusom zaštićenih najmoprimaca koji će taj status uskoro izgubiti. Predlagateljica traži poništavanje, podredno ukidanje osporenih odredaba ZoNS-a te predlaže prethodno donošenje rješenja u smislu članka
45. Ustavnog zakona.
46. Predlagatelj Hrvatski savez stanara – građana EU također osporava suglasnost s Ustavom svih odredaba poglavlja XI.a ZoNS-a odnosno članaka 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l, 28.m i 28.n tog zakona. Uvodno također ističe da je riječ o organskom zakonu koji uređuje ustavno pravo na dom, slijedom čega je morao biti donesen kvalificiranom većinom zastupničkih glasova (članak
47. stavak
48. Ustava). Predlagatelj navodi da je zakonodavac tvrdio kako je svrha noveliranja ZoNS-a provedba odluke i rješenja Ustavnog suda broj: U-I-762/1996 i presude ESLJP-a u predmetu Statileo protiv Hrvatske. Obje navedene odluke bavile su se prekomjernim opterećenjem najmodavaca – vlasnika stanova u sustavu zaštićenog najma i potrebom uspostave ravnoteže između suprotstavljenih interesa najmodavaca i zaštićenih najmoprimaca. Međutim, namjera tih odluka nikako nije bila potpuno lišavanje zaštićenih najmoprimaca njihovih stečenih, Ustavom i Konvencijom zaštićenih prava. Prema predlagatelju, presuda u predmetu Statileo protiv Hrvatske donesena je za pojedinačni slučaj, bez sagledavanja položaja zaštićenih najmoprimaca, a nije ni zadaća ESLJP-a da državama ugovornicama nameće ili sugerira konkretna zakonodavna rješenja, kako to proizlazi iz supsidijarne naravi konvencijskog nadzornog sustava u izvršenju presuda tog suda (članak
49. Konvencije). Puko »frazeološko« pozivanje na jednu sudsku odluku, premda ona načelno ukazuje na potrebu poduzimanja općih mjera, nije dostatno obrazloženje za zakonski prijedlog kojim se prava zaštićenih najmoprimaca potpuno zanemaruju, sve do njihovog ukidanja, čak i bez ikakve, kamoli pravične naknade, a da pritom nije adekvatno provedena procjena učinaka propisa na temeljna ljudska prava i slobode. Predlagatelj se poziva i na stajališta Ustavnog suda o pitanju (ne)obrazloženosti zakonskih prijedloga. Smatra da je donošenje novele ZoNS-a posljedica političkih, pa i politikantskih motiva zakonodavca te je ona u nesuglasnosti s člankom
50. (najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske), člankom
51. (ograničavanje prava zakonom samo radi zaštite sloboda i prava drugih ljudi, pravnog poretka, javnog morala i zdravlja; ograničenje prava razmjerno naravi potrebe za ograničenjem), člankom
52. stavkom
53. (jamstvo prava vlasništva), te člankom
54. stavkom
55. (ograničavanje ili oduzimanje prava vlasništva zakonom uz naknadu tržišne vrijednosti) Ustava. Predlagatelj, nadalje, navodi da je »pravo na stan«, kao neograničeno i trajno pravo, uvedeno u pravni sustav bivše Socijalističke federativne Republike Jugoslavije još
56. godine Uredbom o upravljanju stambenim zgradama te je kontinuirano, na temelju kasnije donesenih zakona o stambenim odnosima iz 1959., 1962.,
57. i
58. godine, predstavljalo imovinsko pravo sa stvarnopravnim učincima. Stoga ono nedvojbeno jest pravo vlasništva u smislu članka
59. Protokola br. 1 uz Konvenciju, u autonomnom značenju tog prava u praksi ESLJP-a postojećoj još od sedamdesetih godina dvadesetog stoljeća. Poziva se na primjere pravne prakse ESLJP-a u određenim talijanskim i britanskim slučajevima te smatra da je upravo zbog toga i zakonodavac u Republici Hrvatskoj, u okolnostima dokidanja stanarskih prava, pokušao zaštiti nositelje stanarskih prava na stanovima u privatnom vlasništvu i njihovo stečeno imovinsko pravo, dajući im pravni položaj zaštićenih najmoprimaca. Budući da im nije priznato pravo na otkup stanova kao što je ono priznato stanarima u društvenim stanovima, priznanje položaja zaštićenih najmoprimaca ujedno je bila i jedina kompenzacija koju su dobili za svoje dotadašnje pravo vlasništva, a i nju sada u cijelosti gube, i to bez ikakve naknade za gubitak imovinskog prava i vlasničkopravnog ovlaštenja koju bi imali legitimno pravo očekivati. Minimum zaštite osiguran je samo stanarima u državnim stanovima i određenim socijalno ugroženim kategorijama stanara, što pripada u sferu socijalne politike i nema veze s pitanjem naknade za oduzeto vlasništvo. Stoga se, prema mišljenju predlagatelja, radi o miješanju države u mirno uživanje imovine građana koje ne može podnijeti test razmjernosti, a ne može podnijeti niti test jednakosti pred zakonom te diskriminatornosti (predlagatelj se u vezi s time poziva i na odluke Ustavnog suda broj: U-I-4039/2009 i dr. od
60. srpnja 2014., »Narodne novine« broj 100/14., te broj: U-I-697/1995 od
61. siječnja 1997., »Narodne novine« broj 11/97.) u odnosu na one građane u inicijalno istovjetnom položaju nositelja stanarskih prava koji su otkupom društvenih stanova postali njihovi punopravni vlasnici, za razliku od zaštićenih najmoprimaca kojima od njihovog (istovjetnog) stanarskog prava nije preostalo ništa te im se čak uskraćuje i naknada. Istodobno nije poznato na što država troši namjenska sredstva od otkupa stanova, a neovisno o tome stoji joj na raspolaganju i niz drugih mogućih proračunskih i fiskalnih mjera, izvan strogo socijalno-zaštitnih, od kojih nije primijenila nijednu. Predlagatelj također smatra da su osporene zakonske norme u suprotnosti s Anexom G Ugovora o pitanjima sukcesije (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 2/04.), a time i s člankom
62. Ustava (potvrđeni međunarodni ugovori kao dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske s nadzakonskom pravnom snagom), kojim je zajamčena zaštita odnosno povrat prava građana na pokretnoj i nepokretnoj imovini koja su im pripadala na dan
63. prosinca
64. Uz nerazmjerno miješanje države u pravo vlasništva, predlagatelj smatra da je riječ i o nerazmjernom miješanju države u pravo građana na dom, jer osporeno normativno uređenje dovodi do gubitka doma. Poziva se na stajališta ESLJP-a, prema kojima pravo zaštićenog najma predstavlja dostatno čvrstu i trajnu povezanost nositelja tog prava s nekretninom na koju se ono odnosi da bi se ta nekretnina mogla smatrati njegovim domom. Pritom naglašava da je riječ o povezanosti koja u mnogim slučajevima traje i sedamdesetak godina, a najmanje četvrt stoljeća, pri čemu nitko od sadašnjih zaštićenih najmoprimaca nije stekao posjed nekretnine samovoljno, nego odlukom nadležnih vlasti u zakonom predviđenom postupku, a sada uživa manje zaštite čak i od osoba koje su bespravno uselile u stanove. Bezuvjetno iseljenje zaštićenih najmoprimaca u roku od svega pet godina, samo zbog zaštite primarno ekonomskih interesa privatnih vlasnika, prema stajalištu predlagatelja, ne udovoljava kriteriju »nužnosti u demokratskom društvu«. Zaključno, predlaže poništavanje osporenih odredaba ZoNS-a te, prethodno, donošenje rješenja u smislu članka
65. Ustavnog zakona. IV. OČITOVANJE MINISTARSTVA
66. Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja u očitovanju od
67. studenoga
68. navelo je, u bitnome, sljedeće: »... prema mišljenju ovoga Ministarstva ne mogu se izjednačavati prava osoba koje su stekle stanarsko pravo na stanu u vlasništvu fizičkih osoba s osobama koje su to pravo stekle na stanovima u društvenom vlasništvu. S tim u vezi skrećemo pozornost da se od Zakona o stambenim odnosima iz
69. godine stanarska prava ne mogu stjecati na stanovima u privatnom vlasništvu iz čega je vidljivo da je i u ranijem sustavu društvenog uređenja pravljena razlika između stanova u privatnom i društvenom vlasništvu. O predmetnom pitanju ra