A határozat elvi tartalma: Az önkormányzat anyagi jogforrásként eredeti vagy származékos normát alkot. Utóbbi esetben meg kell felelnie a felhatalmazó, illetve azon normának, amelyre visszavezeti önmagát. Mivel sem a Helyi adó tv., sem pedig az Art. nem hatalmazza fel az önkormányzatot ara, hogy új adónemet, illetve az adó megfizetésének az Art-tól eltérő idejét vagy módját szabályozza, ezért az ilyen önkormányzati rendelet törvénysértő. A KÚRIA önkormányzati tanácsa Köf.I.5020/2013/5.szám A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Fővárosi Törvényszék (1055 Budapest, Markó u. 27.) indítványa alapján, a dr. Viszlói Tamás ügyvéd által képviselt Budapest Főváros XV. kerület Rákospalota, Pestújhely, Újpalota Önkormányzatának (1153 Budapest, Bocskai utca 1-3.) a Polgármesteri Hivatalban dolgozó köztisztviselőket és ügykezelőket megillető szociális, jóléti és egészségügyi juttatásokról szóló 7/2011.(II.22.) számú rendelete felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárásban, meghozta az alábbi h a t á r o z a t o t:
- A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy a Budapest Főváros XV. kerület Rákospalota, Pestújhely, Újpalota Önkormányzatának a Polgármesteri Hivatalban dolgozó köztisztviselőket és ügykezelőket megillető szociális, jóléti és egészségügyi juttatásokról szóló 7/
- (II. 22.) számú önkormányzati rendeletének
- §-a törvényellenes.
- A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy a Budapest Főváros XV. kerület Rákospalota, Pestújhely, Újpalota Önkormányzatának a Polgármesteri Hivatalban dolgozó köztisztviselőket és ügykezelőket megillető szociális, jóléti és egészségügyi juttatásokról szóló 7/
- (II. 22.) számú önkormányzati rendeletének
- §-a nem alkalmazható a Fővárosi Törvényszék előtt 55.Mf.631.410/
- számú folyamatban lévő perben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben.
- A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli a határozata Magyar Közlönyben való közzétételét.
- A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli, hogy határozatát – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki. A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.I n d o k o l á s Kúria I.Köf.5.020/2013/5-I 2 I.
- Az alapper felperesének
- október
- óta fennálló közszolgálati jogviszonya
- augusztus
- napjával szűnt meg. Az alperesként eljáró Budapest Főváros XV. kerület Önkormányzat Polgármesteri Hivatala (a továbbiakban: érintett Önkormányzat) nem ismerte el, hogy a felperes a jogviszony megszüntetésének esetére hűségjutalomra jogosult. A felperes munkaügyi perben kívánta jogosultságát bizonyítani.
- A hűségjutalmat az érintett Önkormányzat jegyzője által az egységes közszolgálati szabályzatról szóló 2/
- (III. 28.) számú utasítás (a továbbiakban: Utasítás) intézményesítette annak részletszabályaival együtt. Az Utasítás
- §-a a hűségjutalomra való jogosultság feltételét a hivatalban folyamatosan eltöltött 10, 15, 20, 25, 30, 35, 40, 45 évben határozta meg.
- A köztisztviselők jogállásáról szóló
- évi XXIII. törvény
- §-a rendeletalkotásra hatalmazta fel az érintett Önkormányzatot, amelynek alapján elfogadta a Polgármesteri Hivatalban dolgozó köztisztviselők és ügykezelők közszolgálati jogviszonyának egyes kérdéseiről szóló 29/
- (IX. 25.) számú rendeletet (a továbbiakban: Ör.1.). Az Ör.
- §
(2)bekezdése felhatalmazást tartalmaz arra, hogy a jegyző az Ör.1.-ben „meghatározott szociális és egyéb juttatások feltételeit, módját, mértékét (...) közszolgálati szabályzatban” megállapítsa. Az Ör.1.-t az érintett Önkormányzat 6/
- (III. 1.) számú rendeletével hatályon kívül helyezte, majd pedig megalkotta a
- február 23-án hatályba lépő, a Polgármesteri Hivatalban dolgozó köztisztviselőket és ügykezelőket megillető szociális, jóléti és egészségügyi juttatásokról szóló 7/
- (II. 22.) számú rendeletét (a továbbiakban: Ör.2.). Megjegyzendő, hogy az érintett Önkormányzat weboldalán elérhető dokumentumaiban megállapíthatóan 15/
- (IV. 27.) számú önkormányzati rendelete
- §
(2)bekezdésével az Ör.2.-t hatályon kívül helyezte.
- Szemben az Utasítás
- §-ában foglaltakkal, az időközben hatályba lépő Ör.
- §
(1)bekezdése a közszolgálati feladat elismeréseként „[a] köztisztviselő a hivatalnál eltöltött 20 és 45 évi közszolgálati jogviszonya után” állapít meg hűségjutalomra való jogosultságot. Az Ör.2. 13. §
(2)bekezdése meghatározza a hűségjutalom mértékét is. A felperes közszolgálati jogviszonya a felmentés folytán
- augusztus 20-án már az Ör.
- hatálya alatt szűnt meg.
- Az első fokon eljáró Fővárosi Munkaügyi Bíróság a felperes keresetét elutasította. A másodfokon eljáró Fővárosi Törvényszék a per tárgyalásának felfüggesztése mellett a Kúria Kúria I.Köf.5.020/2013/5-I 3 Önkormányzati Tanácsához fordult. Indítványában a perbeli alkalmazást kizáró törvényellenességi aggályait fogalmazta meg az Ör.
- §-ával összefüggésben, mivel az az Utasítás rendelkezéseit ugyan nem helyezi hatályon kívül, ugyanakkor attól eltérő mértékű hűségjutalmat határoz meg a köztisztviselők számára, és szűkíti a jogosultság körét, feltételeit. Az indítványozó Törvényszék álláspontja értelmében az Ör.
- §-a sérti a Ktv.
- §-át, mivel az érintett Önkormányzat túlterjeszkedett jogalkotói hatáskörén. Az Ör.
- §-a ugyanis elvonta a jegyző szabályozási jogkörét, ugyanakkor jogbizonytalanságot keletkeztetett azzal, hogy nem helyezte hatályon kívül az Utasítást.
- Az érintett Önkormányzat állásfoglalásában elsődlegesen azzal védekezett, hogy mivel az alapper felperese keresetét nem az indítványban támadott Ör.2.-re, hanem az Utasítás rendelkezéseire alapította, ezért az indítványozó Törvényszéknek a perben az Ör.2.-t nem kell alkalmaznia, s így az indítványozásnak hiányoznak a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló
- évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.)
- §
(3)bekezdése szerinti feltételei. Megjegyezte, hogy az Ör.1.-t az érintett Önkormányzat 6/
- (III. 1.) számú rendelete
- március
- napjával hatályon kívül helyezte, így az azon alapuló Utasítás alkalmazhatósága is megszűnt a fenti időponttól. Érdemben arra hivatkozott, hogy a hűségjutalom a Ktv.
- §-án alapuló juttatás, nem a munkateljesítményhez kötődő, ezért nem bérjellegű, hanem jóléti juttatás. Ezen túlmenően pedig fedezetét az önkormányzat éves költségvetése képezi, tehát az érintett Önkormányzat a Ktv.
- §-ában kapott felhatalmazást semmilyen értelemben nem lépte túl. Kifejtette, hogy a Ktv.
- évi XLV. törvénnyel módosított
- §
(1)bekezdése alapján a jegyzőnek nem tartozik hatáskörébe a Ktv.-ben nem szabályozott hűségjutalom meghatározása. II. Az indítvány megalapozott.
- A bíró normakontroll eljárás kezdeményezésére irányuló felhatalmazásának feltétele a Bszi.
- §
(3)bekezdése értelmében az, hogy „konkrét” legyen, azaz meghatározott peres ügyhöz kötődjön. Ez a helyzet akkor, ha a bíró a perbe vitt jogok megalapozottságát közvetlenül – bizonyos esetekben közvetetten – az adott norma alkalmazásával dönti el. A jelen esetben a munkaügyi vita tárgya az, hogy a felperes jogosult-e vagy sem a hűségjutalomra: a hűségjutalom intézményének feltételeit, mértékét, az Utasítás és az Ör.
- eltérően rendezi, a kérdés megítélése tekintetében ezért az Utasítás és az Ör.
- szabályai alapján eltérő következtetésre lehet jutni. Következésképpen – szemben az érintett Önkormányzat állásfoglalásában foglaltakkal – a perben jelentősége van annak a kérdésnek, hogy az Ör.
- törvényesen megalkotott jogszabálynak minősül, vagy sem. Annak ellenére, hogy az érintett Önkormányzat az Ör.2.-t már hatályon kívül helyezte, a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi.
- január
- napjától hatályos módosítására tekintettel és figyelemmel az Ör.
- perbeli alkalmazandóságára, az érdemi vizsgálatot lefolytathatónak minősítette. Kúria I.Köf.5.020/2013/5-I 4
- Az indítvány arra keresi a választ, hogy a felperes közszolgálati jogviszonyának megszűnésekor a Ktv.
- §-a alapján alkothatott-e az érintett Önkormányzat a hűségjutalomra vonatkozó szabályozást. Az Ör.
- hatályos önkormányzati norma, ezzel szemben a megalkotása idején hatályos Ktv.-t
- március
- napjával a
- évi V. törvény
- §
(1)a) pontja hatályon kívül helyezte. Az Önkormányzati Tanács feladatának főszabály szerint azt tekinti, hogy az önkormányzati normákat hatályos jogszabályokkal összhangba hozza, illetve összhangban tartsa (Köf.5031/2012.; MK 2012/76, II.6.) A vizsgálat alapja ezért főszabály szerint a hatályos törvényi szabály. Ugyanakkor az indítványozó bírói tanács csak abban az esetben tud eleget tenni a jogvita alkotmányos/törvényes jogszabályon alapuló eldöntése tekintetében fennálló kötelezettségének, ha arra kap választ, hogy a perben alkalmazandó - és a perbe vitt jogokat keletkeztető - Ör.
- a jogviszony létrejöttekor megfelelt-e a hatályos jogrendnek. Az alapper elbírálása szempontjából nincs érdemi összefüggés - és ezért szükségtelen - annak vizsgálata, hogy az Ör.
- támadott rendelkezése a Kúria eljárása idején, tehát a bírói kezdeményezés elbíráláskor hatályos, a közszolgálati tisztviselőkről szóló
- évi CXCIX. törvény rendelkezéseivel összhangban áll-e. (elsőként: Köf.5083/2012., MK
- ...) Ezen indokok alapján a Kúria a Ktv.
- §-a alapján végezte el az Ör.
- §-ának törvényességi vizsgálatát.
- A
- január 1-jén hatályba lépő Alaptörvény
- cikk
(2)bekezdése értelmében „[f]eladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot”. Az önkormányzat anyagi jogforrásként eredeti, illetve származékos jogkörben eljárva alkot rendeletet. A polgármesteri hivatalban foglalkoztatott köztisztviselői kar közszolgálati jogviszonyának sajátosságai nem állnak összefüggésben a helyi társadalmi viszonyokkal, a helyi, települési közösséget érintő közügyekkel. E mellett e jogviszony törvény, korábban a Ktv., jelenleg pedig a fentebb megjelölt
- évi CXCIX. törvény által szabályozott. A jelen esetben tehát az érintett Önkormányzat származtatott jogkörében alkotta meg az Ör.2.-t. Az Ör.
- elfogadása idején a szabályalkotás kereteit a Ktv.
- §-a jelölte ki. E szerint „[a]z önkormányzati képviselő-testület a juttatásokkal és támogatásokkal összefüggésben e törvény keretei között rendeletben szabályozza a szociális, jóléti, kulturális, egészségügyi juttatásokat, szociális és kegyeleti támogatásokat”. Indirekt olvasatban a Ktv.
- §-a értelmében az önkormányzat olyan kérdésekben nem alkothat jogszabályt, amely a közszolgálati jogviszony alapvető sajátosságait, e jogviszony lényeges tartalmát, alanyainak jogait és kötelezettségeit határozza meg. Mivel az illetmény és az egyéb juttatások a közszolgálati jogviszony meghatározó elemei, ezért azok törvényi szabályozást igénylő kérdések, a Ktv.
- §-a az ilyen jellegű szabályalkotásra az önkormányzatokat nem jogosítja. Megjegyzendő egyebekben, hogy hasonló álláspontra helyezkedett az Alkotmánybíróság is korábbi döntéseiben, amikor kimondta, hogy a polgármesteri hivatalban foglalkoztatottakra irányadó törvények felhatalmazása hiányában a képviselő-testületnek nincs hatásköre a foglalkoztatotti jogviszonyt érintő rendeletalkotásra [29/
- (VI. 2.) AB határozat, 117/
- (IX. 26.) AB határozat]. Kúria I.Köf.5.020/2013/5-I 5
- A bírói tanács a kezdeményezést arra alapította, hogy a hűségjutalom bérjellegű juttatás, ezért annak szabályozására az érintett Önkormányzat nem jogosult. Az érintett Önkormányzat álláspontja szerint azonban a jogintézmény jóléti juttatásnak minősül. A továbbiakban tehát az indítvány érdemi elbírálása érdekében abban a kérdésben kellett állást foglalni, hogy a törvényi szinten nem szabályozott hűségjutalom milyen természetű juttatásnak minősíthető. 4.
- Az Ör.
- §
(1)bekezdése értelmében a jogintézmény a képviselő-testület hivatalában közszolgálatban eltöltött idő hosszának tulajdonít jelentőséget akkor, amikor meghatározott időtartamokhoz az illetmény meghatározott százalékához igazodó pénzösszeget társít. Ebben a tekintetben a hűségjutalom a jubileumi jutalommal mutat rokonságot azzal, hogy míg a jubileumi jutalom a közszolgálati jogviszony egészének időtartamát, addig a hűségjutalom az adott közjogi foglalkoztatónál fennálló közszolgálati jogviszony időbeliségét honorálja. 4.
- A Kúria, illetve a Legfelsőbb Bíróság munkajogi gyakorlatában a hűségjutalmat, illetve minden ehhez hasonló, nem törvényi szabályon alapuló, a munkavállalót illető juttatást – prémium, mozgóbér,
- havi illetmény, távolléti díj – a munkatevékenységhez, azon belül pedig a munka ellenértékeként járó bérhez kapcsol. Gyakorlatában leggyakrabban a munkaviszonnyal összefüggő kollektív szerződésekben rendezett juttatásokat vizsgálta, és tekintette úgy, hogy a hűségjutalom, mint a munkaviszonyban eltöltött idő honorálása a munkához kötődő, bérjellegű juttatás. (Mfv.I.10.434/2000/2.; Mfv.II.10.472/2007./3.; Mfv.III.10.886/2010.) 4.
- Szükséges utalni azonban arra is, hogy az Alkotmánybíróság normakontroll eljárásaiban több alkalommal vizsgálta a hűségjutalom jogi tartalmához közelálló jubileumi jutalom, azon belül a jogkeletkeztető idő számítását rendező törvényi szabályainak alkotmányosságát. Döntéseiben megállapításokat tett a jubileumi jutalom jogi karakterével összefüggésben is. A munkajogi jogviszonyok között érvényesülő hátrányos megkülönböztetésre irányuló vizsgálódásai során megállapította, hogy a béren kívüli juttatások – mint a végkielégítés, a távolléti díj, avagy a jubileumi jutalom – nem rendelkeznek alapjogi háttérrel. Ezért törvényi szabályozásuk alkotmányos elvek figyelembe vételével lehetséges, ugyanakkor teljes hiányuk nem keletkeztet alkotmányellenes helyzetet [68/
- (XII. 6.) AB határozat]. Gyakorlatát összegezve megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság a hűségjutalommal rokon jubileumi jutalomra „alapvetően nem a közalkalmazott által végzett munka ellenértékeként”, [495/B/
- AB határozat], hanem bérem kívüli, ún. „ex gratia” juttatásként tekintett [19/
- (V. 31.) AB határozat]. Az Alkotmánybíróság alapjogias megközelítésen és a Kúria munkajogi jogértelmezésen alapuló gyakorlata divergál a közszolgálati jogviszonyban eltöltött időt honoráló munkajogi jogintézmény karakterének jogi megítélését illetően attól függően, hogy a fórumok szűkebb, illetve tágabb értelemet tulajdonítanak-e a „munkabér”, az illetmény fogalmának. Az azonban egyértelműen megállapítható, hogy egyik döntéshozó sem minősíti azt szociális, jóléti, kulturális, egészségügyi juttatásnak, illetve szociális és kegyeleti támogatásnak. Kúria I.Köf.5.020/2013/5-I 6
- A kifejtettekből az Önkormányzati Tanács normakontroll eljárásra nézve az a következtetés adódik, hogy a hűségjutalom jogi jellegét tekintve olyan „külön juttatás”, amely nem sorolható a Ktv.
- §-a szerinti egyik felhatalmazás szerinti tárgykörbe sem, ezért annak önkormányzati rendeleti szintű szabályozására sem kerülhetett volna sor. Az Ör.
- §-ának megalkotásával az érintett Önkormányzat – túlterjeszkedve a Ktv.
- §-ában foglalt felhatalmazáson – törvénysértést követett el. A Bszi.
- §
(2)bekezdése értelmében „[h]a az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, a) (...) megállapítja a hatályon kívül helyezett önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése más jogszabályba ütközését (...)”. Az
(5)bekezdése értelmében „[h]a az önkormányzati rendeletnek a bíróság előtt folyamatban lévő ügyben alkalmazandó rendelkezésének (...) más jogszabályba ütközésének megállapítására bírói kezdeményezés alapján kerül sor, az önkormányzati rendelet (...) más jogszabályba ütközőnek ítélt rendelkezése nem alkalmazható a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben” Az Önkormányzati Tanács a hivatkozott törvényi rendelkezés alapján állapította meg, hogy az Ör.2. támadott rendelkezése a Ktv. 4. §-ába ütközően törvényellenes és vonta le annak jogkövetkezményeit. Hangsúlyozandó, hogy a törvényellenesség megállapítása és az alkalmazási tilalom kimondása – a Bszi. 56. §
(4)bekezdésére tekintettel, nem ideértve a folyamatban lévő peres eljárásokat - nem érinti a kúriai határozatot megelőzően létrejött jogviszonyokat, valamint a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket. A továbbiakban a kezdeményező bírói tanács jogértelmező szabadságába – és felelősségi körébe – tartozik annak eldöntése, hogy a hűségjutalom intézményének tartalmát melyik joggyakorlathoz közelíti és a felek közötti jogvitát miként zárja le. 6. Megjegyzendő ugyanakkor az is, hogy míg az önkormányzati rendelet jogforrási jellegét tekintve jogszabály, az utasítás a 2011. jan. 1.-től hatályos jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 23. §
(4)bekezdés j) pontja értelmében normatív utasításnak minősülő közjogi szervezetszabályozó eszköz. Mint ilyen - a Jat.
- §-a értelmében - nem lehet ellentétes jogszabállyal, hatályon kívül helyezni pedig a Jat értelmében - nem önkormányzati rendelettel, hanem - másik utasítással lehet. A határozat elleni jogorvoslatot a Bszi.
- §-a zárja ki. Budapest,
- május
- Kúria I.Köf.5.020/2013/5-I 7 Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke, Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk.előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt sk. bíró A kiadmány hiteléül: tisztviselő