A határozat elvi tartalma: Annak eldöntéséhez, hogy közigazgatási jogvitának van-e helye valamely ügyben, a Kp. által felállított többszintű definíció valamennyi elemének vizsgálata szükséges. Önmagában az, hogy a támadott cselekmény alakszerű döntésben nem ölt testet, nem zárja ki, hogy az az érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatását eredményezi. A Kúria mint felülvizsgálati bíróság végzése Az ügy száma: A tanács tagjai: Kfv.IV.37.303/2024/
- Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke Dr. Hajas Barnabás előadó bíró Dr. Dobó Viola bíró Dr. Kalas Tibor bíró Dr. Kiss Árpád Lajos bíró A felperes: felperes (cím1.) A felperes képviselője: Dr. Fazekas Tamás egyéni ügyvéd (cím2) Az alperes: Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság (cím3) Az alperes képviselője: Dr. Mágó András r. alezredes, kamarai jogtanácsos A per tárgya: menekültüggyel összefüggő 106-M-28052/2023 számú jegyzőkönyv, mint közigazgatási cselekmény jogszerűségének vizsgálata A felülvizsgálati kérelem benyújtó fél: felperes (
- sorszám alatt) A felülvizsgálni kért jogerős határozat: a Fővárosi Ítélőtábla 2.Kpkf.751.138/2023/
- számú végzése Rendelkező rész A Kúria a Fővárosi Ítélőtábla 2.Kpkf.751.138/2023/
- számú végzését és a Fővárosi Törvényszék 49.K.702.625/2023/
- számú végzését hatályon kívül helyezi, és az elsőfokú bíróságot új eljárásra és új határozat hozatalára utasítja. A végzés ellen felülvizsgálatnak nincs helye. Kúria IV.Kfv.37.303/2024/4-I 2 Indokolás A felülvizsgálati kérelem alapjául szolgáló tényállás [1] A Magyarországon befogadottként elismert egyéb1 állampolgár felperes, az alperes budapesti ügyfélszolgálatán
- június
- napján menekültkénti elismerése iránti kérelmet kívánt előterjeszteni. Az erről felvett jegyzőkönyvben az alperes tájékoztatta a menedékjogi kérelem benyújtásának a veszélyhelyzet megszűnésével összefüggő átmeneti szabályokról és a járványügyi készültségről szóló
- évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Vtv.) 268-
- §-aiban, a menedékjogi kérelem benyújtására irányuló szándéknyilatkozattal kapcsolatban a nagykövetségek kijelöléséről szóló 292/
- (VI. 17.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Kr.)
- §-ában foglalt feltételeiről. A kereseti kérelem és az alperes védekezése [2] A felperes keresetében kifejtette, hogy a jegyzőkönyv a közigazgatási perrendtartásról szóló
- évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.)
- §
(1)bekezdése és
(3)bekezdés a) pontja szerinti közigazgatási cselekményt – döntést – tartalmaz. Kérte, hogy a bíróság azt semmisítse meg és kötelezze az alperest a menekültügyi eljárás lefolytatására. [3] Az alperes védiratában a keresetlevél Kp. 48. §
(1)bekezdés
- d)és
- e)pontjai alapján történő visszautasítását kérte. Előadta, hogy a jegyzőkönyvben a felperest tájékoztatta arról, hogy csak szándéknyilatkozat benyújtását követően van lehetőség menedékjogi kérelem előterjesztésére, amely hiányában a kérelem érdemi elbírálására nincs lehetőség. A tájékoztatása a felperes jogi helyzetét nem változtatta meg, így az ügyben nincs peresíthető közigazgatási cselekmény. Az elsőfokú bíróság végzése [4] Az elsőfokú bíróság a keresetlevelet visszautasította. [5] Végzése indokolása szerint az eljárási cselekményről felvett jegyzőkönyv nem tekinthető a Kp. 4. §
(1)bekezdése szerinti közigazgatási cselekménynek, mert az nem irányult, illetve nem eredményezi a felperes jogi helyzetének megváltoztatását, csak jogszabályi tájékoztatást tartalmazott, annak jogszerűsége vizsgálatára ezért nem rendelkezik hatáskörrel. Arra is kitért, hogy az alperes esetleges mulasztása, a jelen ügyben nem érintett kérdés volt. Kúria IV.Kfv.37.303/2024/4-I 3 A fellebbezés [6] A felperes fellebbezésében – tartalmát tekintve – az elsőfokú végzés hatályon kívül helyezését, és az elsőfokú bíróság eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasítását kérte, mert az elsőfokú bíróság tévesen értékelte a jegyzőkönyv tartalmát. Kifejtette, hogy az alperes cselekménye valójában az írásban előterjesztett menekültkénti elismerés iránti kérelem átvételének megtagadása, azonban ezt a jegyzőkönyvben nem rögzítették. Álláspontja szerint a jegyzőkönyv a menekültkénti elismerés iránti kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasító egyedi, alakszerűtlen döntés, ezért az alperes cselekménye a jogi helyzetének megváltoztatására irányult. Hivatkozott az Európai Unió Bírósága C-823/21. számú ítéletére is. Azt is sérelmezte, hogy az elsőfokú bíróság úgy rendelkezett a keresetlevél visszautasításáról, hogy előtte az alperes védiratát vele nem közölte, arra észrevételt sem tehetett. [7] Az alperes a fellebbezésre észrevételt nem tett. A másodfokú bíróság végzése [8] A másodfokú bíróság az elsőfokú bíróság végzését helyben hagyta. [9] A jogerős végzés a Kúria Kfv.II.37.340/2023/7. számú határozatára hivatkozva rámutatott, hogy egy tevékenység közigazgatási cselekménnyé minősítése során gondosan kell vizsgálni a Kp. 4. §
(1)bekezdés fogalmi elemeit, melynek során kiemelt jelentősége van a keresetlevél tartalmának. A keresetlevél vizsgálata alapján megállapította, hogy a felperes a jegyzőkönyvet jelölte meg támadott közigazgatási cselekményként, jogsérelmét is ezzel összefüggésben állította; kereseti kérelme az alperes által felvett jegyzőkönyv, mint egyedi, alakszerűtlen döntés megtámadására irányult, így szükségszerű elem, hogy az valamely, a felperes jogi helyzetének megváltoztatására irányuló vagy azt eredményező döntést hordozzon. Az esetlegesen fennálló pergátló akadályok vizsgálata körében nem annak van jelentősége, hogy a felperes előterjesztette-e vagy előterjeszthette-e joghatályosan kérelmét, hanem annak, hogy a keresettel támadott jegyzőkönyv közigazgatási cselekménynek tekinthető-e. [10] A másodfokú bíróság egyetértett az elsőfokú bírósággal, hogy a jegyzőkönyv csak a felperes nyilatkozatát és az alperes jogszabályi tájékoztatását tartalmazta. Az alperes abban egyedi döntést nem hozott, a felperes jogi helyzetének megváltoztatására irányuló vagy azt eredményező cselekményt nem tett, a döntésre vonatkozó, annak megfeleltethető tartalmat nem hordoz, abból ilyen nem olvasható ki. Az előterjeszteni kívánt kérelemről nem foglalt állást. A jegyzőkönyv tehát nem tekinthető közigazgatási cselekménynek (egyedi döntésnek), ezért az a Kp. 1. §
(1)és 5. §
(1)bekezdései, valamint 38. §
(1)bekezdés a) pontja alapján közigazgatási perben sem támadható, a kereset elbírálására az elsőfokú bíróság a Kp. 12. §
(1)bekezdése szerint hatáskörrel nem rendelkezett, és a keresetlevelet megalapozottan utasította vissza. [11] Az ítélőtábla azt is megállapította, hogy a védirat támadott végzéssel együtt történő közlése nem volt olyan eljárási hibának minősíthető, mely a felperest eljárási jogaiban akár súlyosan akadályozta volna. Kúria IV.Kfv.37.303/2024/4-I 4 A felülvizsgálati kérelem [12] A felperes felülvizsgálati kérelmében elsődlegesen a jogerős végzés keresetlevelet visszautasító elsőfokú végzésére is kiterjedő hatályon kívül helyezését, és az alperes 106-M-28052/
- számú eljárásban hozott határozatának megsemmisítését, az alperes érdemi menekültügyi eljárás lefolytatására kötelezését, másodlagosan a jogerős végzés hatályon kívül helyezése mellett az elsőfokú bíróság új, a keresetet érdemben elbíráló eljárásra kötelezését, harmadlagosan a jogerős végzés megváltoztatását és a másodfokú bíróság új eljárásra kötelezését kérte. [13] Álláspontja szerint a jogerős végzés sérti a Kp.
- §-át, továbbá sérti a felperes az Európai Parlament és a Tanács 2013/32/EU irányelve (a továbbiakban: Eljárási irányelv)
- cikkében és az Alapjogi Charta
- cikke szerinti hatékony jogorvoslathoz való jogát. [14] Azt is állította, hogy a másodfokú bíróság jogerős végzésében jogkérdésben eltért a Kúria Kfv.II.37.340/2023/
- számú végzésében foglaltaktól. Rámutatott, hogy az Európai Unió C-823/21 számú ítéletében megállapította, hogy a magyar kormány által létrehozott azon rendszer, melynek keretében a nemzetközi védelemre szoruló személyek nem nyújthatnak be Magyarország területén menekültkénti elismerésre irányuló kérelmet, sérti az uniós jogot. Lényeges eljárási jogszabálysértésként hivatkozott a keresetlevél visszautasítására, amelynek következménye, hogy nem született érdemben döntés a felperes oltalmazotti, vagy menekültstátuszának elbírálásáról, vagyis azon joga sérült, hogy a bíróságtól jogorvoslatot kapjon, érveire a bíróság érdemben nem reagált, perben tárgyalást nem tartott, s eljárása keretében a védiratot sem kézbesítette az elsőfokú végzése előtt. [15] Az alperes a felülvizsgálati eljárásban felülvizsgálati ellenkérelmet, illetve nyilatkozatot nem terjesztett elő. A Kúria döntése és jogi indokai [16] A felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint megalapozott. [17] A Kúria a Kp.
- §
(2)bekezdése alapján alkalmazandó 108. §
(1)bekezdése szerint a jogerős ítéletet a felülvizsgálati kérelem elbírálása során a felülvizsgálati kérelem keretei között bírálta felül. [18] A Kp. 120. §
(5)bekezdése értelmében a felülvizsgálati eljárásban bizonyítás felvételének nincs helye, a Kúria a felülvizsgálati kérelem elbírálása során a jogerős határozat meghozatalakor rendelkezésre álló iratok és bizonyítékok alapján dönt. [19] Mindenekelőtt szükséges rögzíteni, hogy jelen felülvizsgálati eljárás tárgya a keresetlevél visszautasítása tárgyában hozott jogerős határozat, vagyis a Kúriának abban a kérdésben kellett döntenie, hogy az alperes közigazgatási jog által szabályozott tevékenysége során hozott-e egyedi döntést, amely mint ilyen közigazgatási jogvita tárgya lehet-e, és a felperes keresetében ezt támadta-e. [20] Amint arra a Kúria a Kpkf.39.470/2020/2. számú végzésében rámutatott, „[a]hhoz, hogy eldönthető legyen, hogy közigazgatási jogvitának van-e helye valamely Kúria IV.Kfv.37.303/2024/4-I 5 ügyben, a Kp. által felállított többszintű definíció valamennyi elemének vizsgálata szükséges. A többszintű definíció körében a Kp. 4. §-a tartalmazza a közigazgatási jogvita meghatározását, a többszintű szabályozás első lépcsője a Kp. 4. §
(1)bekezdésében annak kimondása, hogy a közigazgatási jogvita tárgya a közigazgatási tevékenység jogszerűségével kapcsolatos jogvita. A Kp. második lépcsőként a 4. §
(1)bekezdésében meghatározza a közigazgatási tevékenység három elemét: közigazgatási szerv valósította meg; a közigazgatási jog által szabályozott tevékenység; az azzal érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatására irányul vagy azt eredményezi, tehát joghatást kiváltó. A Kp. 4. § szövege a
(2)és
(3)bekezdésében ezen kívül értelmezést segítő meghatározást ad a közigazgatási tevékenység, illetve a közigazgatási cselekmény vonatkozásában, emellett a további bekezdések is újabb értelmezést segítő rendelkezéseket tartalmaznak. A többszintű definíció valamennyi elemének vizsgálatával és azok összegzése alapján levont következtetéssel állapítható meg, hogy a kereset közigazgatási per tárgyát képezi/képezheti-e.” (Tartalmát tekintve hasonlóan ld. Kpkf.39.273/2020/6., Kpkf.39.649/2020/2., Kpkf.39.655/2020/2., Kfv.35.429/2020/6., Kpkf.40.988/2021/
- számú határozatokat.) Közigazgatási jogvita tárgya kizárólag a közigazgatási szerv közigazgatási tevékenysége lehet, és ennek megítélése során vizsgálni kell a cselekmény, a döntés tartalmát. A Kúria a Kpkf.40.257/2020/
- számú végzésében rámutatott, hogy a tartalma szerint a tájékoztató levelek is minősülhetnek közigazgatási cselekménynek és ekként a közigazgatási jogvita tárgyát képezhetik. A bíróság hivatalból, annak tartalma szerint veszi figyelembe, minősíti a közigazgatási tevékenységet és azt a megfelelő eljárásban bírálja el. E rendelkezéshez kapcsolódóan a Kp.
- §
(2)bekezdése kimondja, hogy a bíróság a téves formában megvalósított közigazgatási tevékenységet a tartalmának megfelelő eljárási rendben bírálja el, amelyről végzést hoz és a végzés ellen fellebbezésnek van helye. Hasonló következtetésre jutott a Kúria akkor is, amikor rámutatott, hogy egyedi döntés nem csupán alakszerű határozat vagy végzés lehet, hanem akár alakszerűtlen formában megjelenő közigazgatási aktus is, amelynek jogszerűsége így közigazgatási jogvita tárgyát képezheti. {Kpkf.39.029/2021/
- [14] bekezdés} Ugyanakkor abban is töretlen a bírósági gyakorlat, hogy a joghatás kiváltására való alkalmatlanság kizárja, hogy az alperes sérelmezett magatartása közigazgatási jogvita tárgya legyen. {Ld. Kpkf.39.275/2020/
- és Kpkf.39.560/2021/
- végzéseket a tájékoztató cselekményekkel kapcsolatban.} [21] Helyesen mutatott rá a Fővárosi Ítélőtábla arra, hogy a Kp.
- §-hoz fűzött miniszeri indokolás szerint a közigazgatási tevékenység
- §
(1)bekezdésében meghatározott fogalma függetleníti a bírói út igénybevételének lehetőségét a közigazgatási cselekvés formájától. A közigazgatási cselekmény általános fogalma alapján nem csupán közigazgatási határozatok és azok meghozatalának elmulasztása, hanem olyan egyéb tevékenységek törvényességével kapcsolatos viták is bíróság elé vihetőek, mint pl. a hatósági intézkedések, általános hatályú rendelkezések. A Kp. szabályrendszerében a közigazgatási perben vitatható közigazgatási tevékenység nem csupán alakszerű határozat vagy végzés lehet, hanem az alakszerű formát nélkülöző közigazgatási aktus is, akár abban az esetben is, ha azt a közigazgatási szerv tájékoztató levélnek tekinti. [22] A felperes keresete tartalmának értékelése során nem lehetett arra a következtetésre jutni, hogy az csupán a tájékoztatást tartalmazó jegyzőkönyvet jelöli meg sérelmezett közigazgatási cselekményként. A keresetlevélből kitűnik, hogy a felperes a jegyzőkönyvet, mint az alperes a menedékkérelmét érdemi vizsgálat nélküli elutasító egyedi, alakszerűtlen döntését támadta. [23] A keresetlevélből és mellékleteiből kitűnik, hogy a felperes az alperest ügyfélfogadáson való megjelenése előtt tájékoztatta arról, hogy menedékkérelmet kíván előterjeszteni, és jogi képviselője erre vonatkozó nyilatkozatát („Az ügyfelem menedékjogi Kúria IV.Kfv.37.303/2024/4-I 6 kérelmének benyújtásának ügyében vagyunk jelen, kérjük a hatóságot, hogy indítsa meg az eljárást.”) is tartalmazza a perbeli jegyzőkönyv. A jegyzőkönyv szerint az ügyintéző erre azt felelte, hogy „Tájékoztatom, hogy a jelen hatályos magyarországi jogszabályok értelmében ügyfelének a belgrádi nagykövetségen kell benyújtania szándéknyilatkozatát.” Ezzel pedig – anélkül, hogy a menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Met.) 32/F. §
(1)bekezdés
- c)pontja szerint arról végzést hozott volna – a menedékkérelmet annak érdemi megvizsgálása nélkül elutasította. Tehát nem a jegyzőkönyv maga, hanem az alperes abból megismerhető, idézett nyilatkozata az, amely közigazgatási cselekménynek, egyedi döntésnek tekinthető. A döntés azzal a közvetlen joghatással járt, hogy a menekültügyi hatóság a felperes kérelme ellenére nem indította meg az eljárását. [24] A Kúria rámutat, hogy a Met. 32/C. §
- a)pontja alapján a Met. által szabályozott eljárásokban is irányadók az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény alapelvei, így a 2. § rendelkezései is, melyek alapján amennyiben a hatóság előtt személyesen megjelenő fél nyilatkozatát a hatóság nem tartja egyértelműnek abban a kérdésben, hogy a fél a menedékkérelmét az adott tájékoztatás ellenére is be kívánja nyújtani, úgy ebben a tekintetben a nyilatkozat tartalmát egyértelmű kérdés feltevésével tisztázni köteles. A jelen ügyben azonban a jegyzőkönyv tartalmából megállapítható, hogy a felperes a nemzetközi védelem iránti kérelmét a tájékoztatást követően is be kívánta nyújtani, kifejezetten kérve a menekültügyi hatóság eljárását. A támadott jegyzőkönyvből megállapítható továbbá, hogy az alperes az eljárást a felperes kérelme ellenére nem indította meg. [25] Téves következtetésre jutott ezért a másodfokú bíróság, amikor osztotta az elsőfokú bíróság álláspontját, mely szerint a jegyzőkönyv kizárólag a felperes nyilatkozatát és az alperes által adott jogszabályi tájékoztatást tartalmazza, amelyben az alperes egyedi döntést nem rögzített, a jegyzőkönyv döntésre vonatkozó, annak megfeleltethető tartalmat nem hordoz. [26] A fentiekre tekintettel a Kúria megállapította, hogy a felperes keresetlevele Kp. 48.§
(1)bekezdés b) pontja szerinti visszautasításának nem volt helye, ezért a Kp. 121. §
(1)bekezdés a) pontja alapján a felperes keresetlevelét érdemi vizsgálat nélkül visszautasító elsőés másodfokú közigazgatási bírósági végzéseket hatályon kívül helyezte, és az elsőfokú bíróságot utasította új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára. A megismételt eljárásban a keresetlevél nem utasítható vissza a közigazgatási cselekmény hiánya miatt. [27] A már kifejtettekre tekintettel jelen felülvizsgálati eljárásnak nem lehetett a tárgya sem a jegyzőkönyv vagy a megvalósult közigazgatási cselekmény jogszerűsége, így az sem, hogy a felperes kérelmét a hatóságnak érdemben kellet-e vizsgálnia. Ebből következően a felperes elsődleges – a közigazgatási cselekmény megsemmisítésére és az alperes érdemi menekültügyi eljárás lefolytatására kötelezésére irányuló – felülvizsgálati kérelme sem volt elbírálható a felülvizsgálati eljárás során. A döntés elvi tartalma [28] Annak eldöntéséhez, hogy közigazgatási jogvitának van-e helye valamely ügyben, a Kp. által felállított többszintű definíció valamennyi elemének vizsgálata szükséges. Önmagában az, hogy a támadott cselekmény alakszerű döntésben nem ölt testet, nem zárja ki, hogy az az érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatását eredményezi. Kúria IV.Kfv.37.303/2024/4-I 7 Záró rész [29] A Kúria a felülvizsgálati kérelmet a Kp. 115. §
(2)bekezdése alapján alkalmazandó, Kp. 114. §
(1)bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el. [30] A Kúriának perköltségről felszámítás hiányában, eljárási illetékről pedig az eljárásnak az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 57. §
(1)bekezdés
- a)pontja szerinti illetékmentessége folytán nem kellett rendelkeznie. [31] A Kúria végzésével szembeni további felülvizsgálatot a Kp. 116. §
- d)pontja zárja ki. Budapest, 2024. szeptember 3. Dr. Balogh Zsolt s.k. a tanács elnöke Dr. Hajas Barnabás s.k. előadó bíró Dr. Dobó Viola s.k. bíró Dr. Kalas Tibor s.k. bíró Dr. Kiss Árpád Lajos s.k. bíró A kiadmány hiteléül: tisztviselő