Knk.37951/2018/2 – Kúria

(3)bekezdés c) pontjába foglalt tiltott tárgykörök közé tartozik, melyet érintően népszavazási kérdés hitelesítésének nincs helye. A Kúria végzése Az ügy száma: Knk.IV.37.951/2018/

1. szám A tanács tagjai: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola előadó bíró, Dr. Horváth Tamás bíró A kérelmező: Magyar Szocialista Párt (1073 Budapest, Erzsébet krt. 40-
2. fszt./I–1.) A kérelmező képviselője: Dr. Kuthán Viktória ügyvéd Cím1 A kérelmezett: Nemzeti Választási Bizottság (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.) Az ügy tárgya: népszavazási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: kérelmező A felülvizsgálni kért jogerős határozat: Nemzeti Választási Bizottság 1023/
3. számú határozata Rendelkező rész A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 1023/
4. számú határozatát helybenhagyja. A le nem rótt felülvizsgálati eljárási illetéket az állam viseli. E végzés ellen további felülvizsgálatnak nincs helye. Indokolás A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás [1] A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) a kérelmező párt által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában a
5. augusztus 14-én kelt 1020/
6. számú határozatával (a továbbiakban: NVB határozat) döntött. Az NVB az Kúria IV.Knk.37.951/2018/2 2 „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt arról, hogy a műsorszámban megjelenő, közpénzből finanszírozott hirdetések a médiaszolgáltatók között az éves átlagos hallgatottsági adatok alapján arányosan kerüljenek elosztásra?” [2] kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését – a népszavazási kezdeményezésről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló
7. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.)
8. §-a alapján – megtagadta. [3] Az NVB megállapította, hogy az országos népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény
9. cikk

(3)bekezdés c) pontja szerinti tiltott tárgyköröket érinti, valamint sérti az Nsztv. 9. §

(1)bekezdésében foglalt egyértelműség követelményét is. [4]

1. Az NVB vizsgálta, hogy a népszavazási kezdeményezés eredményeképp megalkotott jogszabály érintene-e valamely, az Alaptörvény
2. cikk

(3)bekezdésében nevesített tiltott tárgykört, köztük a közjogi választásokról szóló törvény tartalmát. [5] Az NVB megállapítása szerint az Alaptörvény 36-44. cikkei alapján „a közpénzből finanszírozott hirdetések” alatt értendők mindazon tartalmak, amelyeknek az előállításához a költségvetésből nyújtott támogatást használtak fel, illetve amelyeknek a közzététele történt ilyen forrásból. A politikai reklám közzétételére vonatkozó alapvetést az Alaptörvény IX. cikk

(3)bekezdése fogalmazza meg, a további feltételek meghatározását pedig sarkalatos törvényre utalja. Ez a sarkalatos törvény a Ve., amely a

1. § a) pontjában meghatározza a közjogi választások tekintetében a politikai reklám fogalmát, valamint a közzétételre vonatkozó szabályokat is rögzíti a 147-147/F. §-okban. Amikor az országgyűlési képviselők általános és időközi választásán a jelöltek, illetve az általános választáson az országos listát állító jelölő szervezetek a központi költségvetésből nyújtott kampánytámogatást felhasználva politikai reklámot készítenek, az a kezdeményezés szerinti közpénzből finanszírozott hirdetésnek minősülhet. [6] A központi költségvetésből nyújtott kampánytámogatás elszámolásával és ellenőrzésével kapcsolatos legfőbb szabályokat az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló
2. évi LXXXVII. törvénynek (a továbbiakban: Kftv.) 8-
3. §-a tartalmazza. A kérdésben foglalt cél megvalósítása érdekében az NVB szerint szükséges lehet a Kftv. szabályainak olyan módosítása, amely alapján az elszámolás során igazolni kellene azt, hogy a támogatásból készített auditív reklámot a jelöltek és jelölő szervezetek a kezdeményezés szerinti szempontrendszer figyelembevételével osztották el a médiaszolgáltatók között, az ellenőrzésre vonatkozó szabályok között pedig jogkövetkezményt kellene fűzni a kötelezettség megszegéséhez. [7] Az NVB megállapította továbbá, hogy az Alaptörvény
4. cikk

(3)bekezdés c) pontjában szereplő választások tartalmát – az országgyűlési képviselők választásának, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásának, valamint a helyi és országos nemzetiségi önkormányzatok megválasztásának szabályait – sarkalatos törvények tartalmazzák, a választások lebonyolításának eljárásjogi szabályait pedig a Ve. tartalmazza. Az Alaptörvény 8. cikk

(3)bekezdés c) pontja nem tesz különbséget a választásra vonatkozó szabályok között, kiemelve akár az anyagi, akár az eljárási, vagy bármilyen más szabálycsoportot. A „választásáról szóló törvény” fogalma felöleli az érintett választástípus megtartására, lebonyolítására alkalmazandó törvényi szabályozás teljességét, függetlenül az ezzel érintett törvények számától, illetve azok címétől. Az érintett választástípusokra Kúria IV.Knk.37.951/2018/2 3 vonatkozó anyagi jogszabályokat tartalmazó törvények címe ugyanis többnyire a választástípus megjelölése mellett tartalmazza a „választásáról szóló törvény” megjelölést. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az alaptörvényi fogalomba csak az anyagi szabályozást tartalmazó törvények tartoznak bele, hiszen az Alaptörvény megfogalmazásának való megfelelést nem a törvények címének, hanem tartalmának vizsgálata alapján lehet megállapítani. Ennek megfelelően a felsorolt választások eljárási szabályait tartalmazó Ve. is választásról szóló törvény, hiszen az egyes közjogi testületek tagjainak megválasztására vonatkozó eljárási szabályokat tartalmazza, amelyek nélkül nem lehetne választást tartani. Mindezt igazolja a Ve. sarkalatossági záradéka (354. §) is. [8] Az NVB következtetése szerint az olyan népszavazási kérdés, amelynek tárgyában megtartandó népszavazás érvényessége és eredményessége esetén az Országgyűlésnek a Ve.-t kellene módosítani, az Alaptörvény 8. cikk

(3)bekezdés c) pontjába ütközik, ezért az nem hitelesíthető. A népszavazásra javasolt kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás és annak támogatottsága a jogalkotót arra kötelezné, hogy módosítsa a Ve. politikai reklámra vonatkozó szabályait (Ve.

1. §,
2. – 147/F. §), illetve a Kftv. kampánytámogatás elszámolására és ellenőrzésére vonatkozó 8-
3. §-ait. Mivel a Ve. hivatkozott rendelkezései az Alaptörvény
4. cikk

(1)bekezdése és a 35. cikk

(1)bekezdése alapján az országgyűlési képviselők, valamint a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választását szabályozó törvénynek, a Kftv. 8-9. §-ai pedig az Alaptörvény 2. cikk

(1)bekezdése alapján az országgyűlési képviselők választását szabályozó törvénynek minősülnek, a 8. cikk

(3)bekezdés c) pontja alapján országos népszavazási kezdeményezéssel nem módosíthatók. [9]

1. Az NVB vizsgálta a kérdés egyértelműségét az Nsztv.
2. §

(1)bekezdése alapján. Megállapította, hogy a hirdetés fogalmát – pontos törvényi definíció hiányában – többféleképpen, köznapi értelemben (elsődlegesen sajtótermékben megjelenő hirdetésként) és a Ve., illetve a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról

1. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Mttv.) fogalomhasználata szerint (mint politikai reklám, a társadalmi célú reklám, közérdekű közlemény) is lehet értelmezni. Ez utóbbi esetben viszont a közzététel szabályainak az audiovizuális és az auditív reklámok szerinti megbontása olyan részletkérdés, amely a választópolgár számára nehezen átlátható; a választópolgár tudata nem feltétlenül fogja át azt, hogy a kérdés támogatásával nem valamennyi tartalom esetében kell alkalmazni az arányos elosztásra vonatkozó szabályt, hanem csak azok esetében, amelyek rádiós médiaszolgáltatásban kerülnek közzétételre. Nem egyértelmű a választópolgár számára a műsorszámban való megjelenés köre és terjedelme sem. [10] Az NVB megállapította továbbá, hogy a kezdeményezésben szereplő, „közpénzből finanszírozott hirdetés” jelentéstartalma (így például, hogy az előállítást vagy a közzétételt fedezik közpénzből) is nagyfokú bizonytalanságot hordoz; a népszavazás tényleges szabályozási eredménye a választópolgárok számára nem látható előre, a jogalkotónak pedig nem kellően meghatározott. [11] A kérdésben megfogalmazott „éves átlagos hallgatottsági adat”, mint mérőszám, szintén számos bizonytalanságot hordoz magában az NVB szerint (így a mérést a médiaszolgáltató, a médiaszolgáltatás vagy az egyes műsorszámok vonatkozásában kell-e elvégezni; mely műsorszolgáltatókat kell bevonni a mérésbe, mi a mérés módszertana; „éves” értékelési kötelezettség csak az új szabályozás elfogadását követő második évben alkalmazható először), illetve alkotmányos aggályokat is felvethet (például a nemzetiségek Kúria IV.Knk.37.951/2018/2 4 tájékozódáshoz való joga). [12] Nem egyértelmű továbbá a kezdeményezés alapján, hogy az elosztást kinek kellene megvalósítania, illetve az elosztáson alapuló közzététel minden médiaszolgáltatóra vonatkozó kötelezettség lenne-e, vagy a kezdeményezés egy önkéntes alapon működő rendszert kíván létrehozni (az előbbi szintén felvet alkotmányos aggályokat, így a vállalkozás szabadságának sérelmét). [13] A fentiek alapján az NVB megállapította, hogy a kérelmező által benyújtott népszavazási kérdés az Nsztv.
2. §

(1)bekezdésében rögzített jogalkotói és választópolgári egyértelműség követelményét sem teljesíti. A felülvizsgálati kérelem [14] Az NVB határozattal szemben a kérelmező nyújtott be felülvizsgálati kérelmet, amelyben kérte a határozat megváltoztatását és a kérdés hitelesítését. [15] 1. A felülvizsgálati kérelem szerint a hitelesíteni kívánt kérdés jogalapjául az Alaptörvény IX. cikk

(2)bekezdése szerinti véleménynyilvánítás szabadsága szolgál. Az Alaptörvény I. cikk

(3)bekezdésből és a IX. cikkből az következik, hogy választási időszakban az államnak semlegesnek kell maradnia, amit mind az Alkotmánybíróság, mind a Kúria ítélkezési gyakorlata megerősít. A népszavazási kérdés, tulajdonképpen a Kvk.IV.37.360/

1. és a Kvk.III.37.236/
2. számú kúriai határozatokban megjelenő semlegességi követelményt kívánja törvényben megjeleníteni. [16]
3. A kérelmező álláspontja szerint az Alaptörvény
4. cikk

(3)bekezdés c) pontjába foglaltakra hivatkozás is téves. Az Alaptörvény e rendelkezése kizárólag az anyagi jogi törvényeket jelöli meg, a népszavazási kérdés azonban a Ve.-re, az eljárási szabályokra vonatkozik. Az Alaptörvény 8. cikk

(3)bekezdés c) pontját nem lehet kiterjesztően értelmezni, hanem csak „a magyar nyelvtannak és az Alaptörvény 28. cikkében rögzített jogalkotói céllal és a józan ész szabályaival összhangban.” Amennyiben az NVB határozat szerinti indoklás helytálló, akkor a Ve. politikai hirdetésre vonatkozó rendelkezései és a Kftv.nek a kampánytámogatás elszámolására és ellenőrzésére vonatkozó szabályai nem harmonizálnak az Alaptörvény IX. cikk

(2)bekezdésével és XV. cikkével, azaz az állam semlegességének elvével. Ebben az esetben a kérelmező indítványozza a Kúriánál jelen eljárás felfüggesztését és e normák [Ve. 146. §, 148. §., 354. §, Kftv. 1. §

(1)bekezdés, 3. §

(1)bekezdés, 4. §

(1)bekezdés, 8–

1. §] alaptörvény-ellenessége megállapításának és megsemmisítésének indítványozását az Alkotmánybíróságnál. [17]
2. A felülvizsgálati kérelem végül az Nsztv.
3. §

(1)bekezdésébe foglalt egyértelműség követelményével kapcsolatban egyrészt kifejtette, hogy az NVB határozat indoklásában foglalt értelmezés a kérdés tartalmát leszűkíti. Az érvelés azt kérdőjelezi meg, hogy a választópolgárok különbséget tudnak-e tenni a hallással és a látással szerzett információk között. Nem vitatható továbbá a kérelmező szerint az sem, hogy a mérés és a módszertan kialakítása az állam kötelessége. A Kúria döntése és jogi indokai [18] A felülvizsgálati kérelem nem megalapozott. Kúria IV.Knk.37.951/2018/2 5 [19] 1. A Kúria az Alaptörvény 8. cikk

(3)bekezdés c) pontjába foglalt tiltott tárgykör tekintetében a következőket állapította meg: az Alaptörvény e szabálya szerint nem lehet országos népszavazást tartani „az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásáról szóló törvények tartalmáról;” [20] A Ve. 146. §-a értelmében a politikai reklám a jelöltek, illetve a jelölő szervezetek népszerűsítését szolgáló vagy támogatására ösztönző, a reklámhoz hasonló módon megjelenő, illetve közzétett műsorszám. A politika reklámot a médiaszolgáltató egyenlő feltételek mellett teheti közzé a Ve. 147.§

(1)bekezdése értelmében. A Ve. 147.-147/F. §-ai meghatározzák továbbá a közzététel általános, valamint a közszolgálati és annak nem minősülő médiaszolgáltatóra vonatkozó különös szabályait (beleértve, hogy mely választás kampányidőszakában tehető közzé politikai reklám, illetve az alkalmat, az idősávot és a megjelenési sorrendet). A Kúria mindezekre tekintettel egyetért az NVB megállapításával, mely szerint – figyelemmel arra, hogy a politikai reklám fogalmát, illetve a közzétételre vonatkozó szabályokat a Ve.

1. §. és 147-147/F. §-ai tartalmazzák – a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás és annak támogatottsága a jogalkotót nem pusztán új törvény alkotására, hanem arra is kötelezné, hogy módosítsa a Ve. vonatkozó rendelkezéseinek a politikai reklámra vonatkozó szabályait. [21] Alkotmányértelmezési kérdés, hogy az Alaptörvény
2. cikk

(3)bekezdés c) pontjába foglalt tiltott tárgykörök közé a Ve. is beletartozik-e. Az Alaptörvény 8. cikke

(3)bekezdése c) pontja a három anyagi jogi szabályt tartalmazó törvény – jelenleg hatályosan az országgyűlési képviselők választásáról szóló

1. évi CCIII. törvény, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló
2. évi L. törvény, továbbá az Európai Parlament tagjainak választásáról szóló
3. évi CXIII. törvény – tartalmát jelöli meg. Az Alaptörvény tehát
4. cikk

(3)bekezdés

1. c)pontja ezen törvényekre nem pusztán formálisan mutat rá, hanem azok tartalmának a figyelembevételét írja elő. A választási anyagi jogi szabályok önmagukban nem, csak az eljárási szabályokkal együtt érvényesülhetnek, az eljárási szabályokkal együtt fejthetik ki hatásukat. A Ve. 1. § a),
2. b)és
3. d)pontjai szerint e törvényt kell alkalmazni az országgyűlési képviselők választásán, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán, és az Európai Parlament tagjainak választásán is. A Ve. szabályai nélkül tehát az anyagi jogi szabályok nem érvényesülhetnek. A Kúria megítélése szerint a tiltott tárgykör e három választási kategóriában a működőképes választás szabályaira vonatkozik, azok közé a Ve. mindenképpen beleértendő. [22] Az Alaptörvény 8. cikk

(3)bekezdése c) pontja körébe vonható a Ve. azért is, mert a

(3)bekezdés felsorolása, amennyiben nem alaptörvényi törvényhozásról szól, minden elemében jogalkotási tárgyakat és nem cím szerint jegyzett törvényeket tartalmaz. A

1. b)pont például a „központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról” szóló tárgyköröket jelöli kizártként. Ebben a felsorolásban is egyértelműen a tartalmakról van szó, mert például „a helyi adók központi feltételeiről” címmel törvény nincsen, csak helyi adókról szóló törvény (1990. évi C. tv.), amelyik a helyi adóknak a törvényi szabályait tartalmazza. Központi adónemről szóló törvény alatt pedig nyilvánvalóan az egyes központi adónemekről szóló, egyenként megalkotott törvényeket kell érteni. Kúria IV.Knk.37.951/2018/2 6 [23] A kérdéses
2. c)pontban a felsorolás elemei jobban emlékeztetnek tényleges törvényi címekre, de nem pontosan jelölve. Logikátlan is lenne, hiszen a törvények inkább változnak, míg a korlátozni kívánt tartalmak meghatározásának szándéka ettől függetlenül stabil lehet. Okkal értelmezhető a
3. c)pont az idézett
4. b)pontnak megfelelően. Tartalom szerint pedig a Ve. egyértelműen választásról szóló törvénynek tekinthető. [24] Mindezek alapján a Kúria megállapította, hogy a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikke

(3)bekezdése c) pontja szerinti tiltott tárgykört érint. [25] Figyelemmel arra, hogy a fentiek szerint a Ve. politikai reklámra vonatkozó rendelkezésire tekintettel már megállapította, hogy a kérdés ellentétes az Alaptörvény 8. cikke

(3)bekezdése c) pontjával, a Kúria a továbbiakban nem vizsgálta ezen alaptörvényi rendelkezés és a Kftv. 8-

1. §-ai viszonyát. A Kúria azért sem tartotta ezt szükségesnek, mert a felülvizsgálati kérelem a tiltott tárgykörökkel kapcsolatban az NVB határozat érvelésének ezen részét kifejezetten nem támadta, illetve maga az NVB határozat [18] és [19] pontjai is csak lehetséges következményként jelöli meg a Kftv. szabályainak módosítását. A Kúria megjegyzi továbbá, hogy egy másik, a közpénzből juttatott kampánytámogatás visszafizetésére vonatkozó szabályok módosítását célzó (hitelesített) kérdés esetében az NVB korábbi határozatában nem merült fel az Alaptörvény
2. cikke

(3)bekezdése c) pontjának érintettsége (11/

1. számú NVB határozat, amelyet a Kúria Knk.IV.37.120/2016/
2. számú határozata hagyott helyben). [26] A Kúria – a fentieket is figyelembe véve – az indítványozó által jelölt Ve. és a Kftv. közötti kollízió miatt nem tartotta indokoltnak az alkotmánybírósági eljárás kezdeményezését. [27]
3. Az egyértelműség követelményét illetően a Kúria a következőkre mutat rá: Az Nsztv.
4. §

(1)bekezdése szerint a Kúria az NVB határozatát helybenhagyja, vagy azt megváltoztatja. Az Nsztv. 9. §

(1)bekezdésének sérelmével kapcsolatban a Kúria jelen ügyben arra az álláspontra helyezkedett, hogy annak vizsgálata – az előző bekezdésben foglaltak alapján – okafogyottá vált. A Kúria jelen határozatában részletesen indokolta, hogy a népszavazási kérdést az Alaptörvény 8. cikk

(3)bekezdés c) pontja alapján miért nem lehet hitelesíteni. Mivel alaptörvényi kizáró okok állnak fenn a hitelesítés megtagadása mögött, ezért az egyértelműség törvényi követelményének további vizsgálata szükségtelenné vált. [28] A fentiek alapján Kúria az Alaptörvény 8. cikk

(3)bekezdés c) pontja alapján az NVB részéről a népszavazási kérdés hitelesítésének megtagadását jogszerűnek minősítette, amire tekintettel a határozat helybenhagyásáról rendelkezett az Nsztv. 30. §

(1)bekezdése alapján. Záró rész [29] A Kúria a kérelmező személyes illetékmentességére tekintettel, az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 5. §

(1)bekezdés d) pontja és

(2)bekezdése szerint rendelkezett akként, hogy a le nem rótt illetéket az állam viseli. [30] A Kúria e végzéséről az Nsztv. 30. §

(4)bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé. [31] A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. §

(1)bekezdése zárja ki. Budapest,

1. november
2. Kúria IV.Knk.37.951/2018/2 7 Dr. Balogh Zsolt s. k. a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola s. k. előadó bíró, Dr. Horváth Tamás s. k. bíró A kiadmány hiteléül: