A határozat elvi tartalma: A törvényi rendelkezés diszpozitivitást nem engedő tényállása nem teszi szükségessé külön tilalmak rögzítését is ahhoz, hogy a követendő magatartás kogenciája egyértelmű legyen a norma címzettjei számára: a térítési díjat a települési önkormányzatoknak meg kell állapítaniuk és az intézményi, valamint a személyi térítési díj csak azokat a költségtényezőket veheti tekintetbe, amelyeket a törvény ilyenként előír. A KÚRIA önkormányzati tanácsa Köf.5.044/2013/12.szám A Kúria Önkormányzati Tanácsa a dr. Ungvári Tamás jogtanácsos által képviselt Heves Megyei Kormányhivatal (3300 Eger, Kossuth u. 9.) indítványozónak, a dr. Varga Attila jogtanácsos által képviselt Pétervására Város Önkormányzata (3250 Pétervására, Szabadság tér 1.) ellen Pétervására Város Önkormányzat Képviselő-testületének a szociális igazgatásról és az egyes szociális ellátási formákról szóló 12/
- (IV. 29.) önkormányzati rendeletének törvényességi felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárásban meghozta az alábbi határozatot:
- A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Pétervására Város Önkormányzat Képviselő-testületének a szociális igazgatásról és az egyes szociális ellátási formákról szóló 12/
- (IV. 29.) önkormányzati rendelete
- számú melléklet
- sor „Általános iskola tízórai, ebéd, uzsonna ebéd Óvoda” szövegrészét megsemmisíti.
- A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Pétervására Város Önkormányzat Képviselő-testületének a szociális igazgatásról és az egyes szociális ellátási formákról szóló 12/
- (IV. 29.) önkormányzati rendelete
- számú melléklet
- sora az alábbi szövegezéssel marad hatályban: „Társönkormányzatoknak és intézményeknek számított árak (konyhai számlázás) Szociális étkeztetés, alkalmazott, vendég Szociális otthon”. Kúria I.Köf.5.044/2013/12-I 2
- A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli a határozata Magyar Közlönyben való közzétételét.
- A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli, hogy határozatát – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki. A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye. Indokolás I.
- Az Indítványozó törvényességi felhívással fordult az érintett önkormányzathoz azzal, hogy a szociális igazgatásról és az egyes szociális ellátási formák szabályairól szóló – a 4/
- (III. 8.) számú rendelettel módosított – 12/
- (IV. 29.) számú önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.)
- számú melléklete ellentétes a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló
- évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvtv.)
- §
(2)bekezdésével, valamint
(2a)-
(4)bekezdésében foglalt rendelkezésekkel. Az indítványozó a törvénysértést abban látta, hogy a Gyvtv. az érintett önkormányzatot nem hatalmazza fel a gyermekétkeztetési kötelezettséghez kapcsolódóan sem az intézményi, sem a személyi térítési díjban rezsiköltség érvényesítésére, illetve a gyermekek lakhelyéhez kötődő differenciált díjmegállapításra. Ezért indítványozta a
- számú melléklet hatályon kívül helyezését.
- Mivel az érintett önkormányzat a törvényességi felhívásban foglaltakra határidőben nem tett észrevételt, de rendeletét a törvényességi felhívásban foglaltaknak megfelelően nem is módosította, az indítványozó eljárást kezdeményezett a Kúria előtt. Indítványában – a törvényességi felhívásban kifejtett indokokra tekintettel - az Ör.
- számú mellékletének megsemmisítését kezdeményezte.
- Az érintett önkormányzat állásfoglalásában kifejtette, hogy a Gyvtv. a térítési díj legfontosabb összetevőit állapítja meg
- §-ában, de nem zárja ki azt, hogy a díjban rezsiköltség is megjelenjen. Egyebekben az önkormányzati rendeletalkotási felhatalmazást a díj megállapítására nem a Gyvtv., hanem Magyarország helyi önkormányzatairól szóló
- évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.)
- §
(1)bekezdés
- és
- pontjai adják. A differenciált díjmegállapításra pedig a Mötv.
- § c) pontja adja meg a lehetőséget. Kifejtette, hogy a Gvtv.
- január 1-étől hatályos rendelkezéseire tekintettel megkereste azokat a környező településeket, ahonnan a területén lévő oktatási intézményekbe gyermekeket fogad, és akiknek étkeztetéséről ezért gondoskodnia kell. A megkeresett 12 Kúria I.Köf.5.044/2013/12-I 3 önkormányzat közül 3 esetben sikerült az étkeztetési támogatásra megállapodást kötnie, a többi település elutasította azt. Tekintettel arra a tényre, hogy az állami normatíva nem fedezi a gyermekek étkeztetésének valós költségeit, és figyelemmel arra a körülményre is, hogy e költségek fedezéséből az érintett gyermekek lakóhelye szerinti települési önkormányzatok nem kívánják kivenni részüket – amelyre a Gyvtv. rendelkezései fel is jogosítják őket – ez évente jelentős, 2,6 millió forint többletköltséget jelent az érintett önkormányzat költségvetése számára. Az érintett önkormányzat ezt a pluszköltséget terhelte tovább a díjmegállapításában a szülőkre. Az érintett önkormányzat állásfoglalásában utalt arra is, hogy az Alaptörvény
- cikk
(1)bekezdésének, a Mötv. 117. §
(1)bekezdésének fényében alkotmányosan is aggályos az a törvényi szabályozás, amely elégtelen állami támogatás mellett más településeken lakó gyermekek szociális támogatását az érintett önkormányzat gazdálkodásának terhére rendeli megoldani.
- Ilyen előzmények után – és különös tekintettel az érintett önkormányzat által felvetett és az állami feladatfinanszírozással, valamint a Mötv.-ben rögzített gazdálkodási fegyelemmel összefüggő alkotmányossági aggályokra – a Kúria Önkormányzati Tanácsa megkereste az önkormányzatokért felelős minisztert és a nemzetgazdasági minisztert annak érdekében, hogy fejtsék ki álláspontjukat az önkormányzatok számára törvényben előírt gyermekjóléti szolgáltatások és ellátások biztosításában való állami szerepvállalással kapcsolatosan.
- A Belügyminisztérium önkormányzati helyettes-államtitkára megküldött válaszában arról tájékoztatta a Kúria Önkormányzati Tanácsát, hogy a belügyminiszter megalkotta a szerkezetátalakítási tartalék felhasználásának részletes szabályairól szóló 22/
- (VI. 11.) BM rendeletet (a továbbiakban: R.), amely a gyermekétkeztetési feladatellátás többletkiadásának fedezetét volt hivatott szolgálni. Támogatás kiegészítése jogcímén az érintett önkormányzat is részesült támogatásban. Mivel a kiegészítő forrást az önkormányzatok 2013 júniusi mutatói alapozták meg, így „a más településekről bejáró gyermekek étkeztetésével kapcsolatos finanszírozás is részben kompenzálásra került”.
- A nemzetgazdasági miniszter által az Emberi Erőforrás Minisztériumának államtitkárához továbbított megkeresésre az államtitkár az alábbi tájékoztatást adta: Nem tagadta, hogy azokon a településeken, ahol magas volt a bejáró gyermekek száma, az ellátás megszervezésében jelentős működtetési és önkormányzati költségvetési problémák jelentkeztek. Ezért a belügyminiszter és a nemzetgazdasági miniszter 2013 májusában jelentést készített a Kormány részére a kialakult helyzetről. A Kormány 1313/
- (VI. 11.) Korm. határozatba foglalt döntése értelmében – költségvetési előirányzat terhére – a gyermekétkeztetésre fordítandó további 4 milliárd forint többletforrás biztosítása mellett döntött. A többletforrás felhasználásának szabályait az R. rendezte. A Kormány döntésének eredményeként az érintett önkormányzat 4472223 forint kiegészítő támogatásban részesült. II. Kúria I.Köf.5.044/2013/12-I 4 Az indítvány megalapozott.
- Az Alaptörvény
- cikk
(1)bekezdése „a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között” hatalmazza fel a helyi önkormányzatokat rendeletalkotásra. A korábbi törvényi szabályt emelte az alkotmányozó az Alaptörvény 32. cikk
(2)bekezdésébe, amely szerint „[f]eladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot”. Az Alaptörvény 32. cikk
(3)bekezdése értelmében „[a]z önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.” Az Alaptörvény rendelkezései értelmében az önkormányzat akár eredeti, akár származékos jogkörében eljárva alkotja meg rendeletét, annak illeszkednie kell a jogforrási rendbe. 2. Az Ör. 2. számú mellékletének anyagi jogi hátterét a Gyvtv., a jogalkotási felhatalmazásra vonatkozó és egyéb eljárási kérdéseit pedig a Mötv. rendezi. A Mötv. 10. §
(1)bekezdése értelmében „[a] helyi önkormányzat ellátja a törvényben meghatározott kötelező és az általa önként vállalt feladat- és hatásköröket. A
- §-ában az önkormányzati feladatok 21 pontos, taxatívnak nem tekinthető felsorolását tartalmazza, amelyből nem lehet következtetést levonni az abban foglalt feladatok kötelező avagy vállalt jellegére. A Mötv.
- §
- pontja értelmében „[a] helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok különösen: (...)
- szociális, gyermekjóléti szolgáltatások és ellátások; (...)”. A Mötv. hivatkozott rendelkezéséből e feladat kötelezettség jellegére következtetni nem lehet, azt a Gyvtv. ágazati törvényi szabályai teszik egyértelművé. A Gyvtv.
- §
(2)bekezdés b) pontja az óvodai és az állami fenntartású oktatási-nevelési intézményekben a települési önkormányzat kötelező – és nem önként vállalható - feladatává teszi „a déli meleg főétkezést és két további étkezés” biztosítását. A Kúria Önkormányzati Tanácsa ezen indokolásbeli tisztázással pontosította az érintett önkormányzat Mötv. és Gyvtv. viszonyára, az érintett önkormányzat rendeletalkotási felhatalmazására vonatkozó megállapításait. 3. Az ágazati törvényi szabály a finanszírozási háttér két összetevőjeként szabályozza a „közigazgatási területén kívülről érkező gyermek, tanuló lakóhelye szerinti önkormányzattól hozzájárulásának lehetőségét” [151. §
(2d)bekezdés], ezen túl pedig az a térítési díj, amelyet a 151. §
(3)bekezdése értelmében a települési önkormányzat állapít meg. A térítési díj megállapítása is törvényi kötelezettség, a települési önkormányzat nem mérlegelheti annak szükségességét. A Gyvtv. 146. §
(1)bekezdése értelmében ugyanis a gyermekétkeztetés – normatív és szubjektív alapú kedvezmények konstrukciójával kombinált [151. §
(5)-
(11)bekezdések] – díjfizetéshez kötötten igénybe vehető közszolgáltatás a szülők számára. Kúria I.Köf.5.044/2013/12-I 5 4. Ehhez képest értékelendők a Gyvtv. 151. §
(3)és
(4)bekezdései, amelyek a települési önkormányzat díjmegállapítási kötelezettségének tartalmát határozzák meg. E szerint „[a] gyermekétkeztetés intézményi térítési díjának alapja az élelmezés nyersanyagköltségének egy ellátottra jutó napi összege.” Az személyi térítési díj – tehát a törvényes képviselők által fizetendő díj - alapja az ellátottanként számított napi összeg, amelyet az általános forgalmi adóval, az igénybe vett étkezések számával, valamint a külön szabályozott – és a fentiekben már hivatkozott - normatív kedvezmények figyelembevételével kell korrigálni [151. §
(4)bekezdés]. A törvényi rendelkezés diszpozitivitást nem engedő tényállása nem teszi szükségessé külön tilalmak rögzítését is ahhoz, hogy a követendő magatartás kógenciája egyértelmű legyen a norma címzettjei számára: a térítési díjat a települési önkormányzatoknak meg kell állapítaniuk és az intézményi, valamint a személyi térítési díj csak azokat a költségtényezőket veheti tekintetbe, amelyeket a norma ilyenként előír. Ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa nem fogadta el az érintett önkormányzat azon állásfoglalásában tett hivatkozását, amely szerint jóllehet a Gyvtv. nem utal figyelembe vehető költségként a rezsiköltségre, ám nem is tilalmazza annak beépítését a térítési díjba. Nem fogadta el a Kúria Önkormányzati Tanácsa az érintett önkormányzat azon hivatkozását sem, amely szerint a Mötv. 13. § 8. pontja és 6. §
- c)pontjai a gyermekétkeztetési közszolgáltatást magát és annak finanszírozását saját döntésének megfelelően lenne jogosult megoldani. A Gyvtv. ágazati anyagi jogi szabályai – egyebekben a Mötv. 6. §
- c)pontjában foglaltaknak megfelelően – növelik az érintett önkormányzat ellátási felelősségét, behatárolják döntési szabadságát, mindez azonban az adott körzetben a települések között betöltött központi szerepére mutat. Ugyanakkor a Mötv. 6. § 4. pontja nem ad alapot az ellátandó gyermekek közötti lakhelyhez kötődő differenciált szabályozásra. 5. Az Ör. támadott 2. számú melléklete az „általános iskola”, az „óvodai nevelés”, a „szajlai tagóvoda”, a „szociális intézmény”, „vendégétkezés, alkalmazotti étkezés”, valamint a táblázatos formátum 5. sorában a „társönkormányzatoknak, intézményeknek számított árak (konyhai számlázás)” címen állapított meg étkezési térítési díjakat. Valamennyi képzett ár, így az általános iskolai, és óvodai gyermekétkeztetés árai is tartalmaztak – a táblázat függőleges oszlopaiban megjelölt mértékű – rezsiköltséget. Ebből az következik, hogy az érintett önkormányzat a Gyvtv. jelen határozat II.3. és II.4. pontjaiban foglaltakkal ellentétesen a személyi térítési díjban olyan költségelemet is érvényesített, amelyre a törvényi szabályok értelmében nem lett volna lehetősége. 6. A Mötv. 5. §-a értelmében „[a] helyi önkormányzatok által ellátott, az Alaptörvény 32. cikk
(1)bekezdésében rögzített feladat- és hatáskörök jogszerű gyakorlása alkotmánybírósági és bírósági védelemben részesül.” E bírói védelem körében a Kúria Önkormányzati Tanácsa az Alaptörvény 32. cikk
(1)bekezdés f) pontja, valamint a Mötv. 117. §
(1)bekezdés a) pontjával összefüggésében szükségesnek ítélte beszerezni a jelen határozat I.4.-I.6.- pontok alatt ismertetett miniszteri válaszokat. Az indítvány benyújtásának évében a gyermekétkeztetés törvényi kötelezettségéhez rendelt állami támogatás mértékét és elosztásának módját a Magyarország
- évi központi Kúria I.Köf.5.044/2013/12-I 6 költségvetéséről szóló
- évi CCIV. törvény
- melléklet 3.b. pontja és a Kiegészítő szabályok
- pontja tartalmazta. A Kúria által beszerzett miniszteri válaszok visszaigazolták az érintett önkormányzat állásfoglalásában jelzett állami feladatfinanszírozás elégtelenségét. Ugyanakkor az a tény, hogy az érintett önkormányzat az R.
- és
- mellékleteinek tanúsága szerint a gyermekétkeztetési és gyermekjóléti alapellátások körében kiegészítő állami forrásokhoz jutott, gyengítette az érintett önkormányzat azon érvelését, amely alaptörvényellenes helyzetre utalt a feladatmeghatározás és a feladatfinanszírozás szabályozása között.
- A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló
- évi CLXI. törvény
- §
(2)bekezdése értelmében „[h]a az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti (...)”. A Kúria Önkormányzati Tanácsa – élve a Bszi. 56. §
(3)bekezdésében foglalt felhatalmazással - ún. „mozaikos” megsemmisítést alkalmazott. Az Ör. indítványban érintett
- melléklet
- sorának „Általános iskola – tízórai, ebéd, uzsonna, - ebéd, Óvoda” alsorait a rendelkezőrészben meghatározottak szerint, tehát a
- mellékletet azon részeiben semmisítette meg, amelyek túlmutatnak a Gyvtv.
- §
(3)és
(4)bekezdéseinek rendelkezésein. A határozat közzétételéről a Bszi. 55. §
(2)bekezdés
- b)és
- c)pontjai alapján határozott. A határozat elleni jogorvoslat lehetőségét a Bszi. 49. §-a zárja ki. Budapest, 2014. február 4. Dr. Kozma György sk. az Önkormányzati Tanács elnöke Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. A kiadmány hiteléül: tisztviselő Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró bíró