A határozat elvi tartalma: A közigazgatási intézmény fenntartójának súlyos jogsértése is járhat az általa működtetett intézmény nyilvántartásból való törlésével. A Kúria mint felülvizsgálati bíróság ítélete Az ügy száma: Kfv.II.38.117/2015/
- A tanács tagjai:. Tóth Kincső a tanács elnöke . Rothermel Erika előadó bíró . Márton Gizella bíró A felperes: felperes (felperes címe) A felperes képviselője:. Kovárik Erzsébet ügyvéd (cím) Az alperes: Oktatási Hivatal (1055 Budapest, Szalay utca 10-14.) Az alperes képviselője:. Pataki Márta Krisztina jogtanácsos A per tárgya: oktatási ügy A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: alperes A felülvizsgálni kért jogerős határozat:ővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 24.K.34.723/2014/
- Rendelkező rész A Kúria a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 24.K.34.723/2014/
- számú ítéletét hatályon kívül helyezi és a felperes keresetét elutasítja. Kötelezi a felperest, hogy 15 napon alperesnek 40.000 (negyvenezer) forint költséget. belül fizessen meg az felülvizsgálati eljárási Kötelezi a felperest, hogy fizessen meg az államnak - külön felhívásra - 30.000 (harmincezer) forint kereseti és 70.000 (hetvenezer) forint felülvizsgálati eljárási illetéket. Az ítélet ellen további felülvizsgálatnak helye nincs. Indokolás A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás [1] Az Emberi Erőforrások Minisztériumának (a továbbiakban: EMMI) [2] [3] közoktatásért felelős helyettes államtitkára utasítása a felperes által fenntartóként működtetett felperesi Intézmény (a továbbiakban: Intézmény) soron kívüli hatósági ellenőrzésének elrendelését fogalmazta meg. A Budapest Főváros Kormányhivatala Oktatási Főosztály (a továbbiakban: elsőfokú hatóság)
- január
- napján a felperes, mint az Intézmény fenntartója ellen törvényességi ellenőrzést indított. Az elsőfokú hatóság
- június
- napján kelt határozatával az Intézmény nyilvántartásba vételét
- június 28-i hatállyal törölte, egyben kötelezte a felperest arra, hogy gondoskodjon a tanköteles korú tanulók másik oktatási-nevelési intézményben történő elhelyezéséről. A fellebbezés folytán eljárt másodfokú hatóság, az alperes
- augusztus
- napján kelt JIF/119-24/
- számú végzésével az elsőfokú határozat megsemmisítése mellett a hatóságot új eljárás lefolytatására kötelezte akként, hogy a határozat kézhezvételét követő 15 napon belül egymástól elkülönítve folytassa le és zárja le az Intézmény hatósági ellenőrzését, valamint a felperes fenntartói tevékenységének törvényességi ellenőrzését. A törvényességi ellenőrzés tekintetében hivatkozott a nemzeti köznevelésről szóló
- évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nkt.) 34.§
(2)bekezdésére, valamint a fenntartói tevékenység körében a 20/2012.(VIII.31.) EMMI rendelet (a továbbiakban: EMMI Rendelet) 160.§-ában foglaltakra. A végzés indokolásában megállapításra került, hogy az elsőfokú hatóság a miniszteri utasításban foglalt hatósági ellenőrzés lefolytatására irányuló kötelezettségnek nem tett eleget, mivel az iratokban hol hatósági ellenőrzésnek, hol törvényességi ellenőrzésnek, hol ellenőrzési eljárásnak nevezett eljárásra került sor. Az alperes rögzítette, hogy a két ellenőrzés jól elkülöníthető a vizsgálat tárgya, az ügyféli jogállással rendelkező személy, valamint az ellenőrzés eredményeként alkalmazható jogkövetkezmények és a kötelezés címzettje tekintetében. A hatósági ellenőrzés vonatkozásában az alperes hivatkozott az Nkt. 69.§
(2)bekezdésére, valamint a nemzeti köznevelésről szóló törvény végrehajtásáról szóló 229/2012.(VIII.28.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Vhr.) 38.§
(1)bekezdésére. Kifejtette, ha az ellenőrzés során annak gyanúja merül fel, hogy a fenntartó nem a jogszabályban előírtak szerint működteti az Intézményt, a fenntartót végzésben megfelelő határidő tűzésével fel kell hívni a törvénysértés megszüntetésére, annak elmaradása esetére figyelmeztetni kell az alkalmazandó jogkövetkezményekre. Az alperes rögzítette, hogy nemteljesítés esetén az elsőfokú hatóság a működési engedélyt határozatban visszavonja, majd a határozat jogerőre emelkedése után törli az intézményt a nyilvántartásból. A megismételt eljárás során az elsőfokú hatóság
- november
- napján kelt határozatával törölte az Intézményt a nyilvántartásból. A fellebbezés folytán eljárt másodfokú hatóság
- január
- napján kelt JO/34-1/
- számú határozatában az elsőfokú határozatot megsemmisítette és az elsőfokú hatóságot új eljárásban [4] [5] a törvényességi eljárás lefolytatására kötelezte. A másodfokú eljárás során megállapításra került, hogy az elsőfokú döntést az Nkt. 21.§
(10)bekezdés d) pontjának és 21.§
(8)bekezdésének megsértésével hozták meg, a bérleti díj tartozás ugyan az Intézmény működésével kapcsolatos költség, viszont nem tekinthető magának az Intézmény tartozásának. Az elsőfokú hatóság a jelen eljárás alapját képező megismételt eljárás során
- május
- napján kelt BPB/012/00262-9/
- számú határozatában az Intézményt
- május
- hatállyal a nyilvántartásból törölte. A törvényességi ellenőrzést az elsőfokú hatóság az EMMI Rendelet 158.§-a, valamint az Nkt. 34.§
(2)bekezdése alapján folytatta le. Határozatának indokolásában megállapította, hogy a felperes már 2009 szeptemberéig is csak részben tett eleget bérleti díj fizetési kötelezettségének, azóta a tartozása csak nőtt és 2013 szeptemberére már 107.896.570 forintra emelkedett. A hatósági eljárással párhuzamosan polgári perek folytak a bérleti díjtartozás vonatkozásában. A felperes a tartozás kiegyenlítését ugyan megkezdte, a bérleti szerződés azonban ennek ellenére felmondásra került, így az Intézmény nem rendelkezett a jogszabály által megkövetelt állandó saját székhellyel, a feladat ellátásához szükséges helyiségekkel. Az Nkt. 22.§
(2)bekezdése szerint az Intézmény fenntartási költségeit a fenntartónak kell biztosítani, a felperes azonban nem tett olyan intézkedéseket, amelyek megakadályozták volna a bérleti szerződés felmondását. Az elsőfokú hatóság hivatkozott az Nkt. 21.§
(8)bekezdés
- g)pontjára és 10.§
- d)pontjára, mely szakaszok meghatározzák a súlyos jogszabálysértés fogalmát, a Kormányhivatalnak pedig mint nyilvántartást végző hatóságnak erre tekintettel mérlegelési lehetőség nélkül az Intézményt azonnal törölnie kellett. A fellebbezés folytán eljárt másodfokú hatóság 2014. október 21. napján kelt JO/34-61/2014. számú határozatában az elsőfokú határozatot csak a törlés időpontja tekintetében változtatta meg, egyebekben fenntartotta. A másodfokú hatóság kiegészítő bizonyítást folytatott le, megállapította, hogy az Intézmény alapító okirata az intézményi székhely vonatkozásában nem módosult, továbbá az elsőfokú hatóság hatáskör hiányában jogszerűen mellőzte a bérlemény felmondása körülményei vizsgálatát. A kereseti kérelem és az alperesi ellenkérelem [6] A felperes keresetében a másodfokú határozat hatályon kívül helyezését és az alperes új eljárásra kötelezését kérte. Álláspontja szerint a jogerős határozat mind anyagi, mind eljárási jogszabályokat sértett. Az eljárási jogszabályok tekintetében az ügyintézési határidő túllépését kifogásolta. Az anyagi jogi sérelmek között előadta, hogy már az elsőfokú határozat is jogsértő, mert ismételten a közigazgatási ügyeket egybemosva járt el, s ezzel hatáskör hiányában rossz döntést hozott. A tényállás tisztázása során nem vette figyelembe, hogy csökken az iskola [7] állami támogatása, és e döntések miatt közigazgatási per van folyamatban. Álláspontja szerint jogsértő a határozat azért is, mert kizárólag tanköteles korú tanulók elhelyezéséről rendelkezett, megsértve ezzel az Nkt. 21.§
(9)bekezdését. Az alperes ellenkérelmében a határozatban foglaltak változatlan fenntartásával a kereset elutasítását kérte. Az elsőfokú ítélet [8] Az elsőfokú bíróság az alperesi határozatot az elsőfokú határozatra kiterjedően hatályon kívül helyezte és az elsőfokú hatóságot új eljárás lefolytatására kötelezte. Az ítélet indokolása szerint az ügyintézési határidőt a felperes csak általánosságban kifogásolta anélkül, hogy megjelölte volna, az hogyan hatott ki az ügy érdemére, így eljárási kifogása megalapozatlan. Az elsőfokú bíróság megállapította, hogy a megismételt eljárásban négyféle eljárás szabályait keverték össze. Rögzítette, hogy a jelen felülvizsgálat terjedelmére és korlátaira tekintettel nemcsak a megismételt eljárásban hozott határozatokat vizsgálta, hanem a másodfokú hatóság új eljárásra kötelező végzésében előírtakat is. Az elsőfokú bíróság a JIF/119-24/2013. számú végzés iránymutatásaival a bíróság egészében egyetértett. Hangsúlyozta, hogy az iránymutatásban az is rögzítésre került, miszerint az EMMI Rendelet 158.§
(6)bekezdés b) pontjában foglalt végrehajtási szabályok szerint a fenntartót a végzésben megfelelő határidő tűzésével kell felhívni a törvénysértés megszüntetésére. Az elsőfokú bíróság álláspontja az volt, hogy az alperes a törlést megelőzően jogszabályba ütköző módon mulasztotta el a felperest kötelezni határozatában a megállapított törvénysértések megszüntetésére, mivel csak a kötelezés nem teljesítése esetén lehetett volna rendelkezni a működési engedély visszavonásáról. A bíróság nem fogadta el azt az alperesi hivatkozást, hogy súlyos jogszabálysértés fennállása kivételt jelent a jogkövetkezményekről rendelkező Nkt. 31.§
(3)bekezdése, illetve EMMI Rendelet 158.§
(6)bekezdése alól. A bíróság hangsúlyozta, hogy az Intézmény azonnali törlése csak akkor lehetséges, ha azt kétséget kizáró módon a hatósági ellenőrzést lezáró határozat bizonyítja, mely alapján az is megállapítható, hogy az alperes a hatósági ellenőrzés során vizsgálhatónak és megállapíthatónak tartotta a 24.§-ban meghatározott súlyos jogsértést. Az elsőfokú bíróság szerint az Intézmény törlése a fenntartó jogsértő magatartásának jogkövetkezményeként nem rendelhető el, mivel az Intézmény ellen folytatott hatósági ellenőrzés során nem született jogerős döntés arról, hogy az Intézmény a jogszabályban felsorolt feltételekkel nem rendelkezik. A bíróság osztotta a felperes álláspontját, hogy a törlési eljárás adminisztratív jellegű, amelyben már további bizonyításnak nincs helye. A kifejtettek alapján a bíróság megállapította, hogy az eljárt hatóságok megsértették a felperes keresetében hivatkozott jogszabályokat azzal, hogy különböző eljárásokra vonatkozó eljárási [9] és anyagi szabályokat összemosva olyan tényeket vizsgáltak, amelyek a fenntartóval szemben lefolytatott törvényességi ellenőrzés során nem voltak relevánsak, így ezen eljárásokkal szükségszerűen megsértették a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 105.§
(4)bekezdésében előírt kötelezettségüket. Az elsőfokú bíróság a megismételt eljárásra adott iránymutatásában előírta, hogy a törvényességi ellenőrzést a
- és
- évek vonatkozásában kell lefolytatni. Annak során figyelemmel kell lenni a megsemmisítő végzésben adott utasításokra, különös tekintettel az első megsemmisítő végzésben tett megállapításokra, de a törvényességi ellenőrzés során hozott határozatban még jogsértés megállapítása esetén sem lehet a törlést elrendelni az Nkt. 34.§
(3)bekezdésében és az EMMI Rendelet 158.§
(7)bekezdésében foglaltakra tekintettel. A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem [10] Az alperes felülvizsgálati kérelmében a jogerős ítélet hatályon kívül helyezését és elsődlegesen a jogszabályoknak megfelelő új határozat meghozatalát, másodlagosan pedig az elsőfokú bíróság új eljárásra és új határozat meghozatalára utasítását kérte. Nyomatékosan kérte, hogy a Kúria kifejezetten utasítsa az elsőfokú bíróságot a közigazgatási perekben érvényesülő felülvizsgálati szabályokról szóló 3/2013.(IX.23.) KMK véleményben foglaltakra. Az alperes a felülvizsgálati kérelmében vitatta a bírósági ítélet 11. oldalán felhozottakat, ezzel szemben az volt a véleménye, hogy az elsőfokú hatóság legutolsó megismételt törvényességi ellenőrzése az Nkt. 34.§
(2)bekezdése alapján arra irányult, hogy a felperes az általa fenntartott intézményt annak alapító okiratában és működéséhez szükséges engedélyében meghatározottak szerint működteti-e. Ennek keretében vizsgálta az Nkt. 22.§
(1)bekezdésének a-c) pontját. Az elsőfokú hatóság a köznevelési intézmény törlése tárgyában hozott határozatát ezen két feltétel hiányára alapította. Az alperes hivatkozott az Nkt. 94.§
(4)bekezdésére, amelyben felsoroltak arra a következtetésre vezetnek, hogy a törvényességi eljárás során a jogszabály által meghatározott lehetséges tárgykörök meghatározásával, ezáltal az elsőfokú hatóság a törvényességi felügyelet jogkörét nem teljes terjedelmében gyakorolhatja, ami a fenntartói tevékenység tárgyi ügyben érintett területeinek ellenőrzési jogát vonja el. Kifejtette, hogy az elsőfokú bíróság által tett megállapítás alaptalan, mivel az állandó, saját székhelyen túl a pénzügyi feltételek megléte kizárólag törvényességi ellenőrzés keretében vizsgálhatók. [11] Az alperes a 2. pontban a bíróság ítéletében foglaltakat annyiban vitatta, hogy az elsőfokú eljárás során a törvényességi ellenőrzés nem fordult jogsértő módon át törlési eljárássá. Kitartott amellett, hogy az Nkt. 34.§
(3)bekezdése alapján a törvényességi ellenőrzés körében felhívható a fenntartó a törvénysértés megszüntetésére, ugyanakkor azonban súlyos jogszabálysértés esetén a nyilvántartásból való törlés azonnal elrendelhető. Hangsúlyozta, hogy a törvényességi ellenőrzés során hozandó felhívás nem, csak a törlés tekinthető érdemi döntésnek. Hivatkozott az Nkt. 24.§
(8)bekezdés g) pontjára, 21.§
(10)bekezdés d) pontjára, az Nkt. 34.§
(3)bekezdésére. [12] A 3. pontban a köznevelési intézmény nyilvántartásból való törlése a jogi szabályozásának anomáliájával kapcsolatban az alperes elismerte, hogy sem az Nkt., sem a hozzá kapcsolódó rendeletek pontosan nem rendelkeznek arról, hogy magát a törlést mely eljárás keretében kell elrendelni, amely vezethet olyan ellentmondó jogértelmezéshez is, mint amilyen az elsőfokú bíróság álláspontja. A törlésre vonatkozó eljárási szabályok helyes értelmezése azonban nemcsak a törvényességi ellenőrzés szabályainak alkalmazása szempontjából fontos, hanem a hatósági ellenőrzés szempontjából is, mivel hatósági ellenőrzés eredményeként is helye lehet törlésnek. Amennyiben a törlési eljárást adminisztratív eljárásnak tekintette volna a hatóság, problémás lenne, hogy a hatósági ellenőrzés keretében a köznevelési intézménynek címzett felhívás, majd felügyeleti bírság kiszabását követően milyen eljárás keretében kell meggyőződni a hatóságnak arról, hogy a köznevelési intézmény a felügyeleti bírság kiszabásáról szóló határozatban foglaltaknak eleget tett vagy sem, s amennyiben nem, akkor mely eljárás keretében van helye a köznevelési intézmény törlésének. [13] A felperes felülvizsgálati ellenkérelmet nem terjesztett elő. A Kúria döntése és jogi indokai [14] Az alperes felülvizsgálati kérelme alapos. [15] A Kúria álláspontja szerint az elsőfokú bíróság a helyesen megállapított tényállásból téves következtetésre jutott a közigazgatási határozatok jogszerűségével kapcsolatban, döntésével és indokaival a felülvizsgálati bíróság nem ért egyet. A Kúria megállapította, hogy nem volt vitatott, miszerint a per tárgya a megismételt eljárásban hozott jogerős közigazgatási határozat jogszerűsége. Az új eljárásra utasító végzés(ek) tartalma ezért csak közvetett módon, részben a történeti tényállás részeként, részben az alperesi határozat jogszerűségének háttereként játszik szerepet. Az új eljárást az alperes rendelte el, az annak nyomán született új elsőfokú határozat felülvizsgálata, az ellene benyújtott fellebbezés nyomán az alperes hatáskörébe tartozik. Az alperes iránymutatása nyomán az elsőfokú hatóság elkülönítette a hatósági ellenőrzést - amely az eljárás megszüntetésével jogerősen befejeződött - a törvényességi ellenőrzéstől, és ez utóbbit is lefolytatta, melynek keresetében az Nkt. 34.§
(2)bekezdése alapján azt vizsgálta, hogy a felperes az Intézményt az alapító okiratban, illetve a működési engedélyben előírtak szerint működteti-e. E körben okkal értékelte - a bérleti szerződés felmondása folytán - a felperesi működés hiányosságaként, hogy az Intézmény nem rendelkezett a jogszabály által megkövetelt állandó saját székhellyel, a feladat ellátásához szükséges helyiségekkel. [Nkt. 22.§
(1)bekezdés] A felperes a felmondás tényét nem vitatta, a folyamatba tett polgári perek állása pedig a közigazgatási eljárásban egyfelől nem vizsgálható, másfelől a törvényességi megfelelés tekintetében irreleváns. A hatóság azt is helyesen értékelte, hogy a felperes
- év (a szerződés megkötésének éve) óta folyamatosan növekvő bérleti díj tartozást halmozott fel, amely az eljárás idején a 2013/
- éves költségvetésben tervezett működési költségét majdnem elérte, a 2014/15-ös tanévben betervezett összeget pedig meghaladta. A Nkt. 22.§
(2)bekezdése szerint az Intézmény fenntartási költségeit a fenntartónak kell biztosítani, a felperes azonban nem tett olyan intézkedéseket, amelyek megakadályozták volna a bérleti szerződés felmondását, ezért a nyilvántartást végző hatóságnak erre tekintettel intézkednie kellett. Megjegyzi a Kúria, hogy a másodfokon lefolytatott kiegészítő bizonyítási eljárás során az alperes alappal vizsgálata azt, hogy a felperes az Intézmény működéséhez szükséges feltételeket biztosítja-e, azaz az Intézmény feladatainak ellátásához szükséges feltételekkel rendelkezik, vagy sem. A felperes tévesen hivatkozott arra, hogy az alperes jogsértő módon terjesztette ki az ellenőrzést a 2013/14-es évekre is, mivel egyfelől az eljárás megindításáról értesítő végzésben nem volt megjelölve az ellenőrzés éve, másfelől - az elhúzódó eljárásra tekintettel - a határozathozatal idején fennálló helyzet értékelése a tényállás tisztázását elősegítette. [16] Az Nkt. 21.§
(8)bekezdés g) pontjának és
(10)bekezdés d) pontjának együttes értelmezésével kimondja, hogy a felperes kimerítette a súlyos jogszabálysértés fogalmát. A Kúria egyetért az alperessel abban is, hogy a köznevelési intézmény nyilvántartásból való törlésére sor kerülhet súlyos jogszabálysértés miatt is, ebben az esetben nem illeti meg a védelem az Intézményt, így a megszüntetés akár a tanítási évben is elrendelhető, és az Intézmény azonnal törölhető. A Kúria álláspontja szerint az elsőfokú bíróság tévedett abban, hogy a törvényességi ellenőrzés során hozott határozatban még jogsértés megállapítása esetén sem lehet a törlést elrendelni az Nkt. 34.§
(3)bekezdésében és az EMMI Rendelet 158.§
(7)bekezdésében foglaltakra tekintettel. A jogalkotó nem vitásan elrendelte, hogy a fenntartót fel kell hívni a törvénysértés megszüntetésére, de ez nem jelenti azt, hogy - miként a perbeli esetben - súlyos jogsértés esetén ne lehetne a törlésről rendelkezni. Az Nkt. 34.§
(3)bekezdése egy olyan tényállást feltételez, amikor van mód a törvénysértés megszüntetésére. Abban az esetben azonban, amikor a fenntartó több éven keresztül nem biztosítja a feltételeket, az oktatás helye nem áll rendelkezésre, kellően súlyos és folyamatosan fennálló olyan körülmény, amely azonnali intézkedést igényel. [17] Az elsőfokú bíróság tévedett abban is, hogy a törvényességi ellenőrzés annak megszüntetésére való felhívással zárul. Ebben az esetben ugyanis már nem lenne mód annak vizsgálatára, hogy a felhívás elérte-e a célját, holott a jogszerű működés helyreállítása függvényében nyílik lehetőség az ellenőrzés tényleges eredményének megállapítására és végső soron a törlés elrendelésére. Nem vitásan a jogalkotó az Intézmény részéről megvalósult súlyos jogsértés esetén írja elő az azonnali törlést, de ezt a szabályt nem lehet szűken értelmezni, analógia alkalmazására van lehetőség. Előállhat ugyanis egy olyan helyzet, mint amilyen a perbeli eset, amikor a fenntartó súlyos jogsértése állapítható meg. Utóbbi jogsértést előidéző magatartása nem ítélhető meg másként, nem hozható más döntés, mint amit a hatóság az Intézményre nézve hozott volna. [18] A Kúria a fentiek alapján megállapította, hogy az Nkt. 21.§
(8)bekezdés g) pontja a fenntartóra is vonatkoztatható, ezáltal jelen esetben a Nkt. 34§
(3)bekezdésétől függetlenül az azonnali törlés elrendelhető volt. [19] Minderre tekintettel a Kúria a jogerős ítéletet a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 275.§
(4)bekezdése alapján hatályon kívül helyezte, és a felperes megalapozatlan keresetét elutasította a Pp. 339.§
(1)bekezdésében foglalt feltételek hiányában. Záró rész [20] A Kúria a felülvizsgálati kérelmet a Pp. 274.§
(1)bekezdése alapján tárgyaláson kívül bírálta el. [21] Az alperest az elsőfokú eljárásban nem jogi képviselő képviselte, így részére - pernyertessége ellenére - a Pp. 75.§
(1)és
(3)bekezdései alapján az elsőfokú eljárásra perköltség nem állapítható meg, ezért erről rendelkezni nem kellett. Az alperes felülvizsgálati eljárás során felmerült perköltségét a Kúria a kifejtett munka arányában a 32/2003.(VIII.22.) IM rendelet 3.§
(3)és
(5)bekezdése alapján állapította meg. [22] A pervesztes felperes a Pp. 78.§
(1)bekezdése és a 6/1986.(VI.26.) IM rendelet 13.§
(2)bekezdése alapján köteles a tárgyi illetékfeljegyzési jog folytán le nem rótt kereseti és felülvizsgálati eljárási illeték viselésére, melynek összegét a kereseti, illetőleg a felülvizsgálati kérelem előterjesztésekor hatályos, az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 43.§
(3)bekezdése és 50.§
(1)bekezdése alapján állapította meg a Kúria. Budapest,
- szeptember
- Dr. Tóth Kincső s.k. a tanács elnöke, Dr. Rothermel Erika s.k. előadó bíró, Dr. Márton Gizella s.k. bíró