A kormányhivatal ismételt törvényességi felhívást bocsáthat ki önkormányzati rendelkezés törvényellenességének megszüntetésére, ha a korábbi felhívás nem vezetett eredményre, s e felhívást követően a kormányhivatal nem kezdeményezte a Kúria normakontroll eljárását. - Az önkormányzat a helyi építési szabályzat megalkotása során a véleményeztetési eljárás szabályait köteles betartani. Az utólagos véleményezés nem teszi az eljárást visszamenőlegesen törvényessé [2011. évi CLXXXIX. tv. 134. §
(2)bek., 136. §
(2)bek.;
- évi LXXVIII. tv.
- §] I.
- A Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: indítványozó) a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló
- évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.)
- §
(1)bekezdés a) pontja alapján törvényességi felhívásban kezdeményezte Sajókápolna Község Önkormányzata Képviselő-testülete (a továbbiakban: önkormányzat) által alkotott a helyi építési szabályzat módosításáról szóló 11/
- (VIII.1.) rendelete (a továbbiakban: HÉSZ mód.) hatályon kívül helyezését valamint a Településszerkezeti Terv és Leírásának módosításáról szóló 85/
- (VII. 31.) határozat visszavonását. Az önkormányzat a 136/
- (XII.12.) K.T. számú határozatában úgy döntött, hogy a törvényességi felhívásnak nem tesz eleget. Az indítványozó a Mötv.
- §
(2)bekezdése alapján ismételt törvényességi felhívással élt. Az önkormányzat az 56/
- (VII.23.) önkormányzati határozatával ismételten úgy döntött, hogy a HÉSZ mód.-ot nem helyezi hatályon kívül, és a 85/
- (VII. 31.) határozatot sem vonja vissza. Ezt követően az indítványozó az Mötv.
- §
(2)bekezdésében foglalt határidőn belül kezdeményezte a Kúriánál a HÉSZ mód. felülvizsgálatát. Az indítványozó előadta, hogy az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 9. §
(1)-
(9)bekezdései a településrendezési eszközök kidolgozása előtt kötelező véleményeztetési eljárást írnak elő. A településrendezési eszközök véleményezésében érdekelt államigazgatási szervek körét az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) tartalmazza. Az indítványozó kifejtette, hogy az Étv. 9. §
(2)-
(6)bekezdésében előírt véleményeztetési eljárás lefolytatása nélkül helyi építési szabályzat és településrendezési terv nem fogadható el az Étv. 9. §
(7)bekezdése értelmében. Ezt az Alkotmánybíróság korábbi határozatai is megerősítették. Az indítványozó utalt arra, hogy a véleményeztetési eljárást a településrendezési eszköz módosítása esetén is alkalmazni kell. Az indítványozó a HÉSZ mód. törvényellenességének megállapításra és megsemmisítésre irányuló kérelmét arra alapozta, hogy az önkormányzat az Étv. 9. §
(2)bekezdés a) pontját sértő módon nem tette közzé a HÉSZ mód.-ot a lakosság számára elérhető formában, valamint - az előzetes véleményezési eljárásban nem vett részt a Nemzeti Közlekedési Hatóság Légügyi Hivatala és a Honvédelmi Minisztérium Hatósági Hivatalának vezetője (akik az OTÉK
- számú melléklete szerint nemcsak érintettek, hanem érdekeltek is); - a közbenső véleményezési eljárásban – a fentieken túl – Sajólászlófalva Önkormányzat képviselőtestülete véleményének beszerzése a véleményezési eljárást követően, utólag történt meg. A fentiek alapján az önkormányzat megsértette az Étv.
- §
(2)bekezdésének
- a)és
- c)pontját, 9. §
(3)bekezdését, 9. §
(9)bekezdését, 9. §
(12)bekezdését és az OTEK
- számú mellékletét.
- A Kúria a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló
- évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.)
- §-a alapján az indítványt megküldte az önkormányzatnak állásfoglalás beszerzése céljából. Az önkormányzat élt az állásfoglalás benyújtásának lehetőségével. Ebben a következőket fejtette ki: 2.
- Az önkormányzat rámutatott, hogy az indítványozó ugyanazon rendelet vonatkozásában kétszer élt törvényességi felhívással, közel fél év eltéréssel. Az indítványozó ezt azzal indokolta, hogy az Mötv.
- §
(2)bekezdésbe az ismételt felhívást lehetővé teszi, azonban az önkormányzat szerint az önkormányzati rendelet törvényességi vizsgálata tekintetében – az Mötv. 132. §
(1)bekezdés a) pontja és 136. §
(2)bekezdése helyes értelmezése szerint – nem lehet kétszer felhívással élni. Ezt bizonyítja, hogy az Mötv. 136. §
(2)bekezdése rövid, 15 napos határidőt ír elő arra, hogy a kormányhivatal a Kúria előtt megtámadja az önkormányzati rendeletet. Az önkormányzat hivatkozott az Mötv. 134. §
(2)bekezdésének szövegezésére, amely az „egyéb” eszközök alkalmazása tekintetében ír elő mérlegelési lehetőséget, nem pedig ugyanazon eszköz újbóli megismétlését teszi lehetővé. Ezért az önkormányzat szerint jelen ügyben megállapítható, hogy az indítványozó a számára az Mötv. 136. §
(2)bekezdésben előírt határidőt túllépte, így az eljárás megszüntetésének van helye. 2.
- Az önkormányzat a véleményezés elmulasztása kapcsán elsőként arra utalt, hogy az indítványozó az OTÉK
- számú mellékletét hívta fel a törvénysértés alapjául, azonban azt a 90/
- (IV. 26.) Korm. rendelet
- §
- pontja hatályon kívül helyezte. A véleményezés ettől függetlenül utólagosan pótlásra került, a jelzett két hivatal és az önkormányzat nem tartotta magát érdekeltnek az ügyben, illetve a hozzájárulást megadta. Egy megismételt eljárás – a mellett, hogy ugyanilyen eredménnyel járna – jelentős károkat okozna a településen. A HÉSZ mód. által lehetővé tett gazdálkodói tevékenység jelentős foglalkoztatási és anyagi segítséget nyújthat az önkormányzatnak. Az érintett önkormányzat hivatkozott az Alaptörvény R) cikk
(1)és
(3)bekezdésére, T) cikk
(3)bekezdésére és
- cikkére. A jogértelmezésre vonatkozó alaptörvényi szabályok figyelembevételével – álláspontja szerint – a Kúriának az indítványt el kell utasítania.
- Az érintett önkormányzat később állás-foglaláskiegészítéssel élt, illetve kezdeményezte, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsa indítványozza az Alkotmánybíróságnál a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól szóló 119/
- (VI. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet)
- §
(7)bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát. Az indítványozó is újabb beadványt, nyilatkozatot csatolt az iratok közé.
- Az érintett önkormányzat kezdeményezésére Bszi.
- §-a alapján a Kúria személyes meghallgatást tartott. II. Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
- A Kúria Önkormányzati Tanácsa elsőként az ismételt törvényességi felhívással kapcsolatos törvényességi problémát tekintette át. 1.
- A Kúria a Köf.5048/
- számú végzésében az Mötv.
- §
(2)bekezdésének értelmezése alapján megállapította, hogy amennyiben a kormányhivatal által megadott határidő eredménytelenül telik el, úgy a norma-felülvizsgálati határidő a lejáratot követő naptól, ellenkező esetben a helyi önkormányzat válaszának kézbesítését követő naptól számít. A Köf.5048/
- számú végzés azt is megállapította, hogy az eljárás megindítására nyitva álló határidő karakterét tekintve eljárási jellegű, számítására a Pp.
- §-a az irányadó. A Kúria ezen végzésében az önkormányzat normaalkotási autonómiájának védelmével indokolta, hogy az Mötv. a törvényességi felügyeleti jogkör gyakorlását határidőhöz köti. A Kúria e végzésben az Mötv.
- §
(2)bekezdését arra az esetre vonatkoztatta, amikor a kormányhivatal a megadott határidőn túl nyújtotta be normakontroll-indítványát a Kúriára. A végzés nem foglalkozott viszont azzal a kérdéssel – amely jelen ügy tárgya -, hogy a törvényességi felhívást követően amennyiben az nem vezetett eredményre, de nem kezdeményezte a kormányhivatal az önkormányzati rendelet törvényességi felülvizsgálatát, élhet-e új törvényességi felhívással, s ebben az új eljárásban – ha ez sem vezet eredményre – benyújthat-e indítványt az Mötv. 136. §
(2)bekezdése szerint (figyelembe véve ebben az új eljárásban is a Köf.5048/
- számú végzésében feltárt követelményeket). 1.
- Az Mötv.
- §
(1)bekezdése értelmében „Ha a kormányhivatal jogszabálysértést észlel, a törvényességi felügyelet körében legalább harminc napos határidő tűzésével felhívja az érintettet annak megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedéséről vagy egyet nem értéséről a kormányhivatalt írásban tájékoztatni.” Az Mötv. 134. §
(2)bekezdése pedig kimondja, hogy „[a] megadott határidő eredménytelen leteltét követően a kormányhivatal a törvényességi felügyeleti eljárás egyéb eszközeinek alkalmazásáról mérlegelési jogkörben dönt.” A törvényességi felhívás a Kormányhivatal Mötv. 132. §
(1)bekezdés a) pontján alapuló intézkedése. Az Mötv. 136. §
(2)bekezdése értelmében „a kormányhivatal a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen elteltétől számított tizenöt napon belül kezdeményezheti a Kúriánál az önkormányzati rendelet jogszabállyal való összhangjának felülvizsgálatát.” Az Mötv. rendelkezései alapján látható, hogy a törvény a kormányhivatalnak viszonylag széles mozgásteret biztosít a törvénysértés megszüntetése érdekében. Jól kifejezi ezt az Mötv. 134. §
(2)bekezdése, amely a törvényességi felügyeleti eljárás egyéb eszközeinek mérlegelési jogkörben történő alkalmazásáról szól abban az esetben, ha a törvényességi felhívás nem vezetett eredményre. Ilyenkor a kormányhivatal azt mérlegeli, hogy a törvénysértés megszüntetésének – a törvény keretei között – mi a leghatékonyabb módja. Az Mötv. 136. §
(2)bekezdése 15 napos határidőt biztosít a kormányhivatalnak a Kúria előtti normakontroll eljárás megindítására, a Bszi. 54. §
(1)bekezdése pedig kimondja, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítvány beérkezésétől számított – főszabály szerint – 90 napon belül hozza meg határozatát. Helytálló tehát az önkormányzat azon érvelése, amely arra utal, hogy a jogi szabályozás célja a törvényellenesség mihamarabbi kiküszöbölése. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy a kormányhivatal az Mötv. 132. §
(2)bekezdése alapján ne élhetne ismételt törvényességi felhívással, ha úgy mérlegeli, hogy ez a leghatékonyabb eszköz. Az ismételt törvényességi felhívás lehetőségét a törvény nem zárja ki. Az Mötv. 136. §
(2)bekezdése úgy fogalmaz, hogy a kormányhivatal a határidő eredménytelen elteltétől számított tizenöt napon belül kezdeményezheti a normakontrollt, tehát e megfogalmazás is magában foglal egyfajta mérlegelést. De az ismételt törvényességi felhívás mellett szól az is, hogy amennyiben a kormányhivatal valamilyen okból nem kezdeményezi tizenöt napon belül a Kúria eljárást, úgy alkotmányos és törvényes érdek indokolja, hogy a kormányhivatal ne essen el végérvényesen a normakontroll-indítvány benyújtásának lehetőségétől. Az önkormányzati rendelet törvényességéhez közérdek - az objektív jogrend védelme - fűződik, és figyelembe kell venni azt is, hogy a Kúria eljárását önkormányzati rendelet vizsgálatára nem kezdeményezheti bárki. (A kormányhivatal mellett csak az alapvető jogok biztosa, illetve ha per van folyamatban, akkor az ügyben eljáró bíró.) A Kúria jelen ügyben elvi éllel mutat rá, hogy az Mötv. rendelkezéseiből is következően a kormányhivatal ismételt törvényességi felhívást bocsáthat ki önkormányzati rendelet törvényellenességének megszüntetésére, ha a korábbi felhívás nem vezetett eredményre, s e felhívást követően a kormányhivatal határidőben nem kezdeményezte a Kúria normakontroll eljárását. Ilyenkor az önkormányzati rendelet vizsgálatára irányuló eljárás kezdeményezése az Mötv. 134. §
(2)bekezdése és 136. §
(2)bekezdése alapján az ismételt felhívást követően újra megnyílik. Az Mötv. ezen értelmezését támasztja alá – egészíti ki – a Korm. rendelet 2. §
(7)bekezdése, amely szerint amennyiben a fővárosi és megyei kormányhivatal elmulasztja a törvényességi felügyeleti eszköz határidőben történő alkalmazását, ismételten törvényességi felhívást bocsát ki. Az Mötv. fenti értelmezése szerint alakult a Kúria korábbi gyakorlata is, a Köf.5013/2013/
- számú és a Köf.5030/2013/
- számú határozatokban a Kúria érdemben elbírálta azokat a kormányhivatali kezdeményezéseket amelyekben a kormányhivatal megismételt törvényességi észrevételt követően terjesztett elő - az Mötv.
- §
(2)bekezdésben foglalt határidőn belül – indítványt a Kúriára. A fentiekre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az ügyben eljárás megszüntetésének elkésettség címén nincs helye.
- A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítvány - és az önkormányzat állásfoglalása – alapján megvizsgálta, hogy az ügyben mikor hatályos jogszabályokat kell alkalmazni. Megállapítható, hogy az Étv.
- §-át hatályon kívül helyezte és a
- §-t illetően más szöveget állapított meg a településfejlesztéssel, a településrendezéssel és az építésüggyel összefüggő egyes törvények módosításáról szóló a
- évi CLVII. törvény, az OTÉK
- számú mellékletét pedig a 90/
- (IV. 26.) Korm. rendelet helyezte hatályon kívül. A Kúria Önkormányzati Tanácsának a Köf. 5031/2012/
- számú határozata óta követett gyakorlata szerint a Kúria Önkormányzati Tanácsa az önkormányzati rendeletek absztrakt törvényességi vizsgálata során (amilyen a kormányhivatali kezdeményezés is) az önkormányzati rendeletet (vizsgált rendelkezését) mindig a hatályos törvényekhez és a hatályos más jogszabályokhoz méri. A Kúria Önkormányzati Tanácsának - az Alaptörvény
- cikk
(2)bekezdés c) pontjában és a Bszi. 24. §
(1)bekezdés f) pontjában foglalt hatáskörében eljárva - az Alaptörvényből és törvényből eredő feladata, hogy az önkormányzati normákat a törvényekkel összhangba hozza, illetőleg - az új jogalkotást tekintve - összhangban tartsa. Az önkormányzati rendszer hatályos szabályainak a mindenkor hatályos törvényekkel és más jogszabályokkal kell összhangban állni. Ugyanakkor az Önkormányzati Tanács gyakorlata szerint az önkormányzati rendeletet a megalkotásakor (és nem az elbíráláskor) hatályos magasabb jogszabályoz méri bírói kezdeményezés esetén, vagy akkor, ha rendeletalkotási szabályok megsértése az ügy tárgya. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5013/2013/
- számú határozatában megállapította, hogy mivel (az ott elbírált ügyben) a kormányhivatal a HÉSZ eljárási jellegű törvényellenességét állította, ezért a HÉSZ megalkotásakor hatályos szabályok az irányadók. Az Önkormányzati Tanács ebben a döntésben rámutatott, hogy mivel az önkormányzati képviselő-testületen visszamenőlegesen csak a norma megalkotásakor hatályos eljárási szabályok tiszteletben tartása kérhető számon, ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa a törvényességi vizsgálatot nem az elbíráláskori, hanem az önkormányzati rendelet megalkotásakor hatályos jogszabályi kerethez viszonyította. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogszabályalkotás – így az önkormányzati rendeletek megalkotásának is – elengedhetetlen feltétele az eljárási szabályok betartása. „Csak a formalizált eljárás szabályainak a betartásával keletkezhet érvényes jogszabály” [11/
- (III.5.) AB határozat, ABH 1992, 85.]. Ha a jogalkotás során a jogalkotási eljárás garanciális szabályai sérülnek, akkor ez az adott jogszabály közjogi érvénytelenségét vonja maga után [29/
- (IV.29.) AB határozat, ABH 1997, 122.]. A fentiekkel összhangban a Kúria több határozatában - így a Köf.5045/2012/
- számú határozatban - kifejtette, hogy az önkormányzati rendeletalkotás garanciális szabályait törvények tartalmazzák, de adott esetben garanciális rendelkezéseket tartalmazhat az adott önkormányzat által saját maga eljárására nézve – a törvény keretei között - meghatározott helyi szabályozás is. Az eljárási szabályok betartása és az eljárási garanciák érvényesülése a rendeletalkotási eljárás kiszámíthatóságának, ésszerű rendben történő lefolytatásának is lényeges feltétele.
- Jelen ügyben megállapítható, hogy az indítványozó által hivatkozott Étv.
- §-a és az OTÉK
- számú melléklete a HÉSZ mód. megalkotása idején hatályban volt. Az is megállapítható, hogy a két hivatal - a Nemzeti Közlekedési Hatóság Légügyi Hivatala és a Honvédelmi Minisztérium Hatósági Hivatalának vezetője - valamint a Sajólászlófalva Önkormányzat Képviselő-testülete véleményeinek a beszerzésére az előzetes, illetve az utólagos véleményeztetési eljárásban az Étv.
- §-ában meghatározott módon nem került sor. Ezen vélemények beszerzése utólag történt, amelyre a törvény nem biztosít lehetőséget. Az Étv.
- §
(7)bekezdése szerint a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek a
(2)-
(6)bekezdésben előírt véleményezési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadhatók el, és az Étv. 9. §
(9)bekezdése előírja, hogy az Étv.
- §-ában szabályozott eljárási rendet érvényesíteni kell a rendezési tervek módosításánál is. Mind korábban az Alkotmánybíróságnak, mind pedig jelenleg a Kúriának – az Étv. fenti szövegének hatálya alatt - egybehangzó a gyakorlata a tekintetben, hogy az önkormányzatoknak a városrendezésre és építésügyre vonatkozó szabályozási autonómiája kizárólag a rendeletalkotás tartalmát és az alkalmazott eljárás lefolytatását meghatározó törvényi keretek között érvényesülhet. Ilyen, az önkormányzati rendeletalkotás során irányadó eljárási rendelkezéseket állapít meg az Étv. fentiekben említett
- §-a is, amikor a helyi építési szabályzat elfogadásához a közérdek érvényesítése érdekében számos egyeztetési kötelezettséget ír elő, és az érintett állampolgárok, szervezetek, érdekképviseletek, hatóságok számára véleménynyilvánítási, javaslattételi, észrevételezési lehetőséget biztosít. Az érdekelt államigazgatási szervekkel való egyeztetés kötelezettsége és a lakosság bevonása az eljárásba olyan garanciális jellegű eljárási követelményeket jelent, amelyeket a jogi szabályozás nem ír elő más önkormányzati rendelet megalkotása során. Megállapítható így, hogy az önkormányzat képviselő-testülete nem rendelkezik szabad döntési lehetőséggel abban a tekintetben, hogy a helyi építési előírások megállapításáról az Étv.-ben szabályozott eljárási rendben elfogadott helyi építési szabályzatban, vagy ezen eljárási kötöttségek nélkül elfogadott önkormányzati rendeletben rendelkezik-e. A helyi építési előírásokat a képviselőtestületnek az Étv.
- §-ában szabályozott eljárási rendben elfogadott helyi építési szabályzatban kell megállapítania. (lásd pl. az 52/
- (VI. 24.) AB határozat).
- A fentiek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy a HÉSZ mód.-ot az önkormányzat az Étv.
- §-ának és az OTÉK
- számú mellékletének sérelmével alkotta meg. A véleményeztetési eljárásban szükséges vélemények utólagos beszerzése nem teszi az eljárást visszamenőlegesen törvényessé. A Bszi.
- §
(2)bekezdés b) pontja szerint ha az Önkormányzati Tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti. A Bszi. 56. §
(2)bekezdése értelmében a megsemmisített önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon hatályát veszti. Ez alól kivételt fogalmaz meg a
(3)bekezdés, amely szerint: az Önkormányzati Tanács a
(2)bekezdésben meghatározottaktól eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése hatályvesztését, ha azt a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok különösen fontos érdeke indokolja. A Kúria Önkormányzati Tanácsa úgy ítélte meg, hogy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok különösen fontos érdeke – HÉSZ mód.-nak a település foglalkoztatottságával, az önkormányzat gazdálkodásával szoros összefüggésben álló szerepe – azt indokolja, hogy az Önkormányzati Tanács a HÉSZ-t pro futuro hatállyal semmisítse meg. A viszonylag hosszú – 2014. június 30-ig tartó határidő megállapítására arra tekintettel került sor, hogy az önkormányzat a törvényes szabályok megtartásával a HÉSZ-t újraalkothassa, s e miatt a települési érdekek ne sérüljenek. (Kúria Köf. 5.055/2013.)