Pf.20048/2020/4 – Fővárosi Ítélőtábla

(1)bekezdésében,

1. § 5., 6., valamint
2. pontjában,
3. §

(5)bekezdésében és

(6)bekezdésében, 28. §

(1)bekezdésében, 30. §

(5)bekezdésében, 31. §

(1)bekezdésében, 31. §

(5)és

(7)bekezdésében, a Pp.

1. §-ában és az Infotv.
2. §

(3)bekezdésében írtakat. [4] Kiemelte, hogy a kiadni kért adatok az alperes által sem vitatottan közérdekű adatoknak minősülnek, az adatok vonatkozásában az Infotv. alapján az alperes adatkezelőnek minősül. [5] A megtagadás jogszerűségét, valamint indokait a Pp. és az Infotv. rendelkezései alapján az alperesnek kellett bizonyítania. A megtagadás indokaként hivatkozott döntésmegalapozó jelleg alátámasztásaként az alperesnek meg kellett jelölnie egyrészről azt, hogy az adatok pontosan melyik szerv, mely döntése meghozatalához szolgálnak előkészítésül, másrészről azt, hogy az adatok megismerése mennyiben és hogyan befolyásolja a döntés végrehajtását, továbbá ezek fennállását követően azt is, hogy a kiadni kért dokumentumok tartalmi vizsgálatának elvégzését követően azoknak mely részei érintettek és mely részei nem érintettek a nyilvánosság- korlátozási indokkal. Utalt a felperes által hivatkozott AB határozatokra, a 6/

1. (III. 11.) AB határozatban írtak alapján arra, hogy a nyilvánosság-korlátozás indokoltságát csak a kért dokumentumban foglalt adatok kapcsán, annak vizsgálatával, nem pedig a dokumentum egészét illetően lehet megállapítani, az ettől eltérő jogértelmezés, mely a dokumentumot - a tartalmára tekintet nélkül - egészében véve döntés megalapozását szolgáló adatnak minősíti és ilyen módon a dokumentum megismerését generálisan megakadályozza, a közérdekű adatok megismeréséhez való jog indokolatlan tág körű és ezáltal szükségtelen korlátozását engedi meg. Az 5/
2. (II. 14.) AB határozat alapján az adatkezelő szerv vezetője a közérdekű adat kiadásának megtagadása esetén az Alaptörvényből levezethető, valamint a törvényben meghatározott szempontoknak megfelelően köteles indokolni. Az indokolásnak ki kell terjednie arra, hogy pontosan milyen döntés megalapozását szolgálja a kért adat, illetve arra, hogy az adat kiadása mennyiben befolyásolja a szóban forgó döntés meghozatalát, azt, hogy ez meghiúsítaná a döntés hatékony végrehajtását, vagy ellehetetlenítené az illetéktelen befolyástól mentes, független, hatékony köztisztviselői munkát. Ezzel szemben az alperes általánosságban hivatkozott a kiadni kért adatok döntésmegalapozó jellegére, mely nem tette érdemben elbírálhatóvá az érdemi ellenkérelmét. Az alperes alaptalanul hivatkozott arra, hogy az első kérelemmel érintett adatok kiadása befolyásolná a döntések hatékony végrehajtását, a törvényes működését, vagy feladat- és hatáskörének illetéktelen, külső befolyástól mentes ellátását, tekintettel arra, hogy egy már meghozott kormányzati döntés (... ülésen képviselt magyar álláspont) alapjául szolgáló, nem vitatottan rendelkezésre álló háttéranyag kiadását kérte a felperes, mely anyag megismeréséhez a hivatkozott nemzetközi egyezményben vállaltakra tekintettel is jogosult. A ...-tel kapcsolatos adatigényléssel összefüggésben pedig alappal utalt a felperes a társadalmi vita alapját képező előkészítő anyag nyilvános jellegére, ennek szükségessége okán is kiadandó a vonatkozó adat. Az elsőfokú bíróság nyomatékkal utalt e körben a környezetvédelmi anyagok vonatkozásában az Aarhusi egyezményben megkövetelt nyilvánosságra. [6] Az alperes a felperes által kért közérdekű adatok kiadására köteles, miután az alperes a kiadni kért dokumentumok egészének kiadását tagadta meg, és nem végzett tartalmi vizsgálatot a tekintetben, hogy a ... ... ülést megelőzően készült anyag, illetve a ... társadalmi egyeztetése körében született anyag mely részei vonatkozásában lehetne releváns a nyilvánosság korlátozása, a perfelvételi tárgyaláson elhangzott bírósági felhívás ellenére sem részletezte ezt és nem bocsátott rendelkezésre bizonyítási eszközt, vagy indítványozott érdemi bizonyítást az általa előadottak alátámasztására. [7] A Pp.
3. §

(1)bekezdése alapján rendelkezett a perköltség viseléséről. [8] Az elsőfokú ítélettel szemben az alperes élt fellebbezéssel, melyben annak megváltoztatását, a felperes keresetének elutasítását, a felperes perköltségben marasztalását kérte. [9] Előadása szerint az ... (a továbbiakban: ...) tárgyalása jelenleg is folyamatban van és azzal kapcsolatban nem született végleges szakmai döntés, arra csak

1. folyamán fog sor kerülni. [10] A ...-i ... következtetések ... szövegének elfogadásával kapcsolatos döntéshez az alperes részéről nem született kizárólag arra az ülésre vonatkozó szakmai elemzés, hanem ahhoz az ... vonatkozó tárgyalási folyamat során is figyelembe vett előkészítő anyagok álltak rendelkezésre. Erre tekintettel a kiadni kért adatok az Infotv.
2. §

(5)bekezdése alapján döntéselőkészítő anyagok, azok a magyar tárgyalási pozíciót alapozzák meg, nem nyilvánosak, tekintettel arra, hogy azok a jövőbeni tárgyalási folyamat alapjául is szolgálnak, ezzel összefüggésben pedig a jövőbeni döntést befolyásolhatják. [11] A ... (...) tervezete valóban elérhető volt az adatigénylés időpontjában elektronikus úton. Tekintettel azonban arra, hogy a tervezettel kapcsolatos javaslatok, vélemények, háttéranyagok is figyelembevételre kerülnek a végleges dokumentum kialakítása során, a felperes által kért dokumentumok az adatigénylés időpontjában az Infotv. 27. §

(5)bekezdés alapján nem nyilvánosak. Megjegyezte, hogy az ... ülésén Magyarország is megszavazta a klímasemlegességet. [12] A felperes fellebbezési ellenkérelmében az elsőfokú ítélet helybenhagyását, az alperes perköltségben marasztalását indítványozta. [13] Előadása szerint helyesen állapította meg az elsőfokú bíróság az ítéletében, hogy az alperes azon hivatkozása nem megalapozott, miszerint a kért információk döntéselőkészítő anyagok, ezért nem lehet azokat kiadni. Nem elfogadható az alperes azon fellebbezési hivatkozása, hogy a ... meghozott döntéssel összefüggésben nem készült külön előterjesztés, tekintettel arra, hogy az adatigénylést megtagadó válaszában nem ezt állította, hanem csupán azt, hogy döntéselőkészítő anyagról van szó. [14] Elképzelhetetlen, hogy egy ország kormánya ne készítene elő egy súlyos és stratégiailag meghatározó találkozón meghozandó döntést, azaz ne lenne olyan számítás, dokumentáció, amely kifejezetten annak a meghatározására szolgál, hogy a ... vállalja-e az ország, vagy sem. A kért információ kizárólag arra vonatkozott, hogy a kormány miért döntött úgy, hogy megakadályozza, hogy ezt a keretet, azaz a céldátumot az Unió országai egységesen elfogadják. Amennyiben valós az, hogy a hosszabb távú stratégia kialakításához készülő anyagok képezték a döntés alapját, akkor is igaz, hogy létezik olyan adathalmaz, amelyre ez a már meghozott döntés támaszkodott. [15] Automatikusan még egy döntéselőkészítő anyag esetében sem lehet megtagadni a közérdekű adatok kiadását, hanem részletesen vizsgálni kell, hogy mely részek és milyen módon veszélyeztetnék a döntés meghozatalát. Jelen kérdéskör azonban olyan fontos, globális problémáról szól, amelynek a megismeréséhez a társadalomnak elemi érdeke fűződik, még abban az esetben is joga van megismerni így a rendelkezésre álló információkat, amennyiben azok a hosszútávú döntéshozatalban is szerepet játszanak. Az alperes nem ajánlott fel bizonyítást arra vonatkozóan, hogy melyek volnának a döntéselőkészítésnek azok az anyagai, amelyek magának a döntésnek a meghozatalát veszélyeztetnék. [16] A második kérdés esetében a már megszületett dokumentumot alátámasztó társadalmi egyeztetés körébe tartozó információkat kérte, amelyek nem lehetnek titkosak. Az alperes e körben nem fejtette ki kellően az általa hivatkozott megtagadási okok megalapozottságát. [17] Az alperes fellebbezése megalapozott. [18] A Fővárosi Ítélőtábla a fellebbezést a Pp. 376. §

(1)bekezdése alapján tárgyaláson kívül bírálta el. A felülbírálat során a Pp.

1. §-ában megjelölt, az elsőfokú ítélet kötelező hatályon kívül helyezésére okot adó körülményt nem észlelt, így - az elsőfokú ítélet megváltoztatására irányuló fellebbezési kérelemre tekintettel - a Pp.
2. §

(2)bekezdése alapján az ügy érdemében döntött. A felülbírálati jogkörét a Pp. 370. §

(1)bekezdésének megfelelően a fellebbezési kérelem és ellenkérelem korlátai között gyakorolta. [19] A másodfokú bíróság megállapította, hogy az elsőfokú bíróság ítélete az irányadó anyagi jognak nem felel meg, a megállapított tényekből az elsőfokú bíróságétól eltérő jogi következtetés vonható le. Mindezekre tekintettel az elsőfokú ítéletet a Pp. 383. §

(2)bekezdése alapján megváltoztatta. [20] A fellebbezésben írtak alapján a Fővárosi Ítélőtábla az alábbiakra mutat rá. [21] Az Alaptörvény VI. cikk

(2)bekezdése szerint mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez. Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló

1. évi CXII. törvény (továbbiakban: Infotv.)
2. §-a szerint a törvény célja az adatok kezelésére vonatkozó alapvető szabályok meghatározása annak érdekében, hogy a természetes személyek magánszféráját az adatkezelők tiszteletben tartsák, valamint a közügyek átláthatósága, a közérdekű és a közérdekből nyilvános adatok megismeréséhez, terjesztéséhez fűződő jog érvényesítésével megvalósuljon. A
3. §
4. pontja értelmében közérdekű adat az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő és tevékenységére vonatkozó vagy közfeladatának ellátásával összefüggésben keletkezett, a személyes adat fogalma alá nem eső, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől, így különösen a hatáskörre, illetékességre, szervezeti felépítésre, szakmai tevékenységre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a birtokolt adatfajtákra és a működést szabályozó jogszabályokra, valamint a gazdálkodásra, a megkötött szerződésekre vonatkozó adat. [22] Az Infotv.
5. §

(1)bekezdése szerint az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szervnek vagy személynek lehetővé kell tennie, hogy a kezelésében lévő közérdekű adatot és közérdekből nyilvános adatot - az e törvényben meghatározott kivételekkel - erre irányuló igény alapján bárki megismerhesse. A 27. §

(5)bekezdés szerint a közfeladatot ellátó szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, a döntés megalapozását szolgáló adat a keletkezésétől számított 10 évig nem nyilvános. Ezen adatok megismerését - az adat megismeréséhez és a megismerhetőség kizárásához fűződő közérdek súlyának mérlegelésével - az azt kezelő szerv vezetője engedélyezheti. A

(6)bekezdés szerint a döntés megalapozását szolgáló adat megismerésére irányuló igény - az

(5)bekezdésben meghatározott időtartamon belül - a döntés meghozatalát követően akkor utasítható el, ha az adat további jövőbeli döntés megalapozását is szolgálja vagy az adat megismerése a közfeladatot ellátó szerv törvényes működési rendjét vagy feladat- és hatáskörének illetéktelen, külső befolyástól mentes ellátását, így különösen az adatot keletkeztető álláspontjának a döntések előkészítése során történő szabad kifejtését veszélyeztetné. A 28. §

(1)bekezdése szerint a közérdekű adat megismerése iránt szóban, írásban, elektronikus úton bárki igényt nyújthat be. A közérdekből nyilvános adatok megismerésére a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. A 31. §

(2)bekezdése értelmében a megtagadás jogszerűségét és a megtagadás indokait, illetve az adatigénylés teljesítéséhez megállapított költségtérítés összegének megalapozottságát az adatkezelőnek kell bizonyítania. [23] Az információszabadság mint alapjog nem abszolút jellegű, az korlátozásnak vethető alá, illetve bizonyos esetekben akár ki is zárható a közérdekű adatok nyilvánossága. A nyilvánosság törvényi korlátját jelentheti, ha a kiadni kért adatok döntés megalapozását szolgálják. Az ezen esetkörre vonatkozó szabályozást az Infotv. fent idézett 27. §

(5)és

(6)bekezdései tartalmazzák. [24] A jogszabály a közérdekű adatok kiadása, kiadhatósága vonatkozásában különbséget tesz a szerint, hogy a kiadni kért adatok által megalapozott döntés már megszületett vagy sem. Utóbbi esetben a döntés megalapozását szolgáló adatok a keletkezésüktől számított 10 évig nem nyilvánosak, az adatok megismerését azonban - az adat megismeréséhez és a megismerhetőség kizárásához fűződő közérdek súlyának mérlegelésével - az adatot kezelő szerv vezetője engedélyezheti. Ebben az esetben tehát nem arról van szó, hogy az adatkiadás megtagadható, hanem arról, hogy a szerv vezetője - mérlegelése eredményeként - engedélyezheti a nem nyilvános adatok megismerését. [25] Amennyiben a döntés már megszületett, úgy az annak meghozatalát szolgáló adat főszabály szerint kiadandó, az adatkiadás ilyen esetben csak szűk körben, a jogszabályban meghatározott indokok alapján tagadható meg, így abban az esetben, ha az adat további jövőbeni döntés megalapozását is szolgálja, vagy az adat megismerése a közfeladatot ellátó szerv törvényes működési rendjét vagy feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes ellátását, így különösen az adatot keletkeztető álláspontjának a döntések előkészítése során történő szabad kifejtését veszélyeztetné. Ebben az esetben az adatkezelőre hárul a bizonyítás kötelezettsége az elutasítás indokainak megalapozottsága tekintetében. [26] A perbeli esetben a ... átvilágításáról szóló jelentés kiadásához kapcsolódóan született 5/4014. (II. 14.) AB határozat megállapításait szükséges szem előtt tartani. Az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményként állapította meg, hogy a bíróságnak az adat döntés-előkészítő jellegére hivatkozáson alapuló nyilvánosság korlátozását annak formai és tartalmi szempontú indokoltságára kiterjedően, a döntéshozatali folyamat lezárására tekintet nélkül, minden esetben felül kell vizsgálnia. A formai szempontú indokoltság körében azt kell vizsgálat tárgyává tenni, hogy az adat milyen körülmények között keletkezett, az a közfeladatot ellátó szerv feladat- és hatáskörében tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített adat-e. A tartalmi feltételekkel kapcsolatos vizsgálat pedig azzal kapcsolatos, hogy az adat milyen érdemi kapcsolatban áll a szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntéssel. [27] Ekként a fenti alkotmányos követelmény alapján az Infotv. 27. §

(5)bekezdése szerint előírt mérlegelés megalapozottságát a bíróságnak - függetlenül attól, hogy az adatkezelő a döntést már meghozta-e vagy sem - meg kell vizsgálnia és döntenie kell arról, hogy fennáll-e olyan súlyú közérdek, amely alapul szolgálhat az adatkiadás megtagadására. [28] Az adatkezelő szervnek a mérlegelési tevékenysége során az adott konkrét ügyben az adatkiadás iránti igény elbírálásánál a szükségesség, arányosság, alkalmasság szempontrendszerét kell figyelembe vennie. Az adott ügy konkrétumaitól függően, ezen alkotmányos keretek között van lehetőség a döntés megalapozását szolgáló adatok nyilvánosságának korlátozására, a törvényi felhatalmazás nem irányulhat a döntéselőkészítő folyamat átláthatatlanná tételére. [29] A felperes első kérdésével érintett adatok vonatkozásában az állapítható meg, hogy ... napján az ... ülésén - melyen az ... vitatták meg - az ... céldátummal megvalósítandó ... vonatkozó döntés, egyhangú megállapodás nem született, néhány ország - köztük Magyarország vétót emelt az erre vonatkozó határozat tekintetében. Következtetések ... kerültek megfogalmazásra, a zárónyilatkozatban a tagállamok nagy többsége vállalta, hogy eléri a .... Az erre vonatkozó döntési folyamat ebben az időpontban nem zárult le, az ... ...-i ülésén az uniós vezetők jóváhagyták azt célkitűzést, hogy az EU a ... kitűzött célokkal összhangban ... legyen. [30] Az, hogy a ... vonatkozó határozat ... napján nem született meg, nem végleges döntést jelentett, hiszen a következtetésekben az ... további lépéseket írt elő, leszögezve, hogy még az év vége előtt véglegesíteni fogja az iránymutatásait, hogy 2020 elején el lehessen fogadni az EU hosszútávú stratégiáját. A június 20-án megszületett döntés a szeptemberi klímacsúcson képviselendő uniós álláspontra vonatkozott. Magyarország a Következtetések szövegének elfogadásával kapcsolatos döntést olyan szakmai előkészítő anyagokra alapozta, amelyek az ... (...) vonatkozó tárgyalási folyamat során is meghatározzák a magyar álláspontot, az e körben hozandó döntést befolyásolják, megalapozzák. Az adott ülésre vonatkozó szakmai elemzés tehát nem készült. Ilyen módon a felperes által kiadni kért adatok az Infotv. 27. §

(5)bekezdésében írtak szerinti döntéselőkészítő adatok. [31] A felperes második kérdésével kapcsolatban kiadni kért adatok tekintetében a Fővárosi Ítélőtábla azt hangsúlyozza, hogy az adatkérés időpontjában a ... (...) még nem született meg, nyilvánosan a ... tervezete került közzétételre. A ... kapcsolódóan kiadni kért adatok, az azzal összefüggő javaslatok, vélemények, háttéranyagok ennek folytán szintén az Infotv. 27. §

(5)bekezdése szerinti döntéselőkészítő adatok, tekintettel arra, hogy a ... végleges változatának kialakításában is szerepet kapnak. [32] Minderre tekintettel - az Infotv. 27. §

(5)bekezdése alapján - mindkét kérdéskörrel érintett adatok megismerését - az adat megismeréséhez és a megismerhetőség kizárásához fűződő közérdek súlyának mérlegelésével - az azt kezelő szerv vezetője engedélyezheti. [33] Az Infotv. 27. §

(5)bekezdésének alkalmazásakor a közfeladatot ellátó szerv részletesen indokolni köteles, hogy pontosan milyen folyamatban lévő eljárásban meghozandó döntés megalapozását szolgálja a kiadni kért közérdekű adat, másrészt azt is, hogy a közérdekű adat kiadása mennyiben befolyásolja a szóban forgó döntés meghozatalát, vagyis, hogy az meghiúsítaná-e a döntés hatékony végrehajtását vagy ellehetetlenítené-e az illetéktelen befolyástól mentes, független, hatékony közszolgálati tisztviselői munkát. (12/

1. (IV.7.) AB határozat) [34] Ugyancsak az Alkotmánybíróság gyakorlatából következik az, hogy a döntés megalapozását szolgáló adatra hivatkozással azok az információk zárhatóak el a nyilvánosságtól, melyek valóban a döntési folyamat részét képezik, és amelyek nyilvánosságra hozatala veszélyeztetné a végrehajtás sikerét. [35] A perbeli esetben a Fővárosi Ítélőtábla megítélése szerint a felperes által kiadni kért adatok olyan adatoknak tekinthetőek, melyek jellegéből önmagában következtetni lehet arra, hogy kiadásuk ellehetetlenítené az illetéktelen befolyástól mentes, hatékony hivatali munkát, hátráltatná a köztisztviselők feladatának teljesítését. [36] Kétségtelen, hogy az információszabadság képezi a szabad véleménynyilvánítás alapját, a közfeladatot ellátó szervek bírálhatóságát a közérdekű adatok megismerésének biztosítása elősegíti. Ez azonban önmagában nem vezethet arra, hogy az adatkezelő minden esetben feltárja, hogy milyen munkafolyamat vezetett, vezet a döntés meghozatalához. Az egyeztetések során beszerzett anyagoknak, a civil és szakmai szervezetekkel történt egyeztetések jegyzőkönyveit, a számításokat, megvalósíthatósági tanulmányokat tartalmazó dokumentumoknak a befolyásmentes feldolgozását, figyelembevételét, a hatékony hivatali munkát hátráltatná az erre vonatkozó adatok kiadása. [37] A felperes által hivatkozott, Magyarországon a
2. évi LXXXI. törvénnyel kihirdetett, a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban,
3. június 25-én elfogadott Egyezmény sem támaszt az Infotv.-ben előírtaknál szigorúbb feltételeket: annak
4. cikk 3.c. pontja szerint a környezeti információra vonatkozó kérés elutasítható, amennyiben a kérés olyan anyagra vonatkozik, mely előkészítés alatt áll, vagy hatóságok belső kommunikációjára vonatkozik, abban az esetben, ha a nemzeti vagy szokásjogi joggyakorlat a kivételeket megállapítja, tekintetbe véve a közérdeket, amely az információ feltárásához fűződik. A környezetvédelem témakörének kiemelt fontossága folytán indokolt a társadalom minél szélesebb körű részvétele a felmerülő kérdések megvitatásában, a meghozandó döntések kialakításában, éppilyen fontos ugyanakkor az is, hogy az egyeztetések során beszerzett vélemények, az elvégzett számítások, a megvalósíthatósági tanulmányok a döntésre jogosult szerv, illetve annak köztisztviselői részéről - a stratégiai jelentőségű, hosszútávú elképzelések kialakítása, döntések meghozatala során - befolyástól mentesen kerülhessenek figyelembevételre. [38] Az alperes fellebbezése eredményre vezetett, a felperes pervesztes lett. A jogi képviselővel eljáró fél a Pp.
5. §

(5)bekezdésében írtak szerint a perköltségét kizárólag jogszabályban meghatározott költségjegyzék előterjesztése útján számíthatja fel. Az alperes ellenkérelméhez csatolta a 31/

1. (XII. 27.) IM rendelet által rendszeresített költségjegyzéket, költségeit a 32/
2. (VIII. 22.) IM rendelet
3. §-ában írtak szerint kívánta felszámítani, igényét összegszerűen megjelölte. A fellebbezési eljárásban költségjegyzéket az alperes nem csatolt. A Fővárosi Ítélőtábla a felperest a költségjegyzékben írt igénynek megfelelően kötelezte az alperes részére elsőfokú perköltség megfizetésre a Pp.
4. §

(1)bekezdésében írtak alapján. [39] Az eljárás az Itv. 57. §

(1)bekezdés o) pontja alapján illetékmentes. ,

1. március
2. . Hercsik Zita s.k. a tanács elnöke Dr. Kovács Éva s.k. előadó bíró A kiadmány hiteléül: tisztviselő Dr. Fintha-Nagy Péter László s.k. bíró