A határozat elvi tartalma: A normavilágosság követelményének fokozottan kell érvényesülni a szankciót megállapító önkormányzati rendeleti rendelkezés esetében. A helyi önkormányzat a helyi közügyek körében a központi jogszabályokkal nem ellentétes kiegészítő szabályokat alkothat A hatályba-léptető rendelkezés törvényességi vizsgálatakor a Kúria Önkormányzati Tanácsának a jogbiztonságra tekintettel kell mérlegelni: a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idő hiánya olyan fokú jogbizonytalanságot teremtett-e, hogy az az önkormányzati rendelet egészének megsemmisítését vonja maga után, vagy a felkészülési idő szűkös volta miatti megsemmisítéssel keletkezik olyan jogbizonytalanság, amely súlyosabb, mint a rendelet hatályában való fenntartása. A KÚRIA Önkormányzati Tanácsának határozata Az ügy száma: Köf.5042/2015/
- A tanács tagja: dr. Kozma György a tanács elnöke; dr. Balogh Zsolt előadó bíró; dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó bíró Az indítványozó: Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal kormánymegbízott (Tatabánya, Bárdos L. utca 2.) Az indítványozó képviselője: dr. Rácz Vanda jogtanácsos Az érintett önkormányzat: Dömös Község Önkormányzata (Dömös, Táncsics u. 2.) Az ügy tárgya: jogszabályszerkesztés, hatályba-léptetés törvényessége Rendelkező rész A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Dömös Község Önkormányzat Képviselő-testületének a közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek megsértésének jogkövetkezményeiről szóló 9/
- (III. 24.) önkormányzati rendelet
- § b) pontjának az „
- §
(2)bekezdésében” szövegrésze, valamint a 14. §
(1)bekezdés „
- §-ban” szövegrésze törvényellenes, ezért e rendelkezéseket megsemmisíti; Dömös Község Önkormányzat Képviselő-testületének a közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek megsértésének jogkövetkezményeiről szóló 9/
- (III. 24.) önkormányzati rendelet
- §
(2)bekezdése és
- §-a megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét; elrendeli, hogy határozatát – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki. A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye. Kúria I.Köf.5.042/2015/3-I 2 Indokolás Az indítvány alapjául szolgáló tényállás [1] A Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal kormánymegbízottja a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló
- évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.)
- §
(1)bekezdés a) pontja és 134. §
(1)bekezdése alapján törvényességi felhívással élt Dömös Község Önkormányzat Képviselő-testületének a közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek megsértésének jogkövetkezményeiről szóló 9/
- (III. 24.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) egyes rendelkezéseivel kapcsolatban. A kormánymegbízott a jogszabálysértés megszüntetésére
- május
- napjáig biztosított határidőt az érintett önkormányzatnak, amelyet a polgármester kérésére
- június
- napjáig meghosszabbított. Ezen határidő (is) eredménytelenül telt el, a polgármester a meghosszabbított határidőig tájékoztatást nem adott, a jogsértés orvoslása nem történt meg. [2] A fenti tényállás alapján a Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal kormánymegbízottja az Alaptörvény
- cikk
(4)bekezdése, valamint a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló
- évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.)
- §
(1)bekezdése alapján indítvánnyal fordult a Kúria Önkormányzati Tanácsához. Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása [3] Az indítványozó az Ör. 6. § b) pontjának az „1. §
(2)bekezdésében” szövegrésze, valamint a 14. §
(1)bekezdés „
- §-ban” szövegrésze, továbbá a
- §
(2)bekezdése és végül a
- §-a törvényellenességének vizsgálatát és megsemmisítését kezdeményezte, a következők szerint: [4] Az indítványozó álláspontja, hogy az Ör.
- § b) pontjának az „
- §
(2)bekezdésében” szövegrésze ellentétes a jogalkotásról szóló
- évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.)
- §
(1)bekezdésével, mert olyan jogszabályhelyre hivatkozik, amelyet az Ör. nem tartalmaz, ugyanis az Ör. 1. §-ának nincs
(2)bekezdése. Az indítványozó a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatortalommal kapcsolatos alkotmánybírósági határozatokból idézett, s arra a következtetésre jutott, hogy az Ör. ezen rendelkezése a Jat. 2. §
(1)bekezdésén keresztül sérti a jogbiztonság elvét. [5] Az indítványozó szerint az Ör. 14. §
(1)bekezdésében az „
- §-ban” szövegrész szintén a Jat.
- §
(1)bekezdésével ellentétes. Az Ör. 14. §
(1)bekezdése pénzbírság kiszabásáról rendelkezik az
- §-ban foglalt szabályok megszegése esetén, az
- § viszont tényállást nem állapít meg. Kúria I.Köf.5.042/2015/3-I 3 [6] Az indítványozó vizsgálni és megsemmisíteni kérte az Ör.
- §
(2)bekezdését a Mötv. 143. §
(4)bekezdés d) pontjában és a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 94/A. §
(1a)és
(4)bekezdésbe foglalt szabályok megsértése miatt. Az Ör. 14. §
(2)bekezdése a bírság összegének megállapításakor figyelembe veendő szempontokat sorolja fel, amelyre felhatalmazást a Mötv. jelölt szabálya nem adott, az eljárást pedig a Ket. szabályozza. A Ket. 94/A. §
(1a)bekezdése csak a közigazgatási bírság felső határának önkormányzati szabályozására ad felhatalmazást, az önkormányzatnak nincs lehetősége, hogy a pénzbírság összegének megállapítására vonatkozóan a Ket.-től eltérő szabályokat állapítson meg. Érvei alátámasztására az indítványozó több alkotmánybírósági határozatból, többek között a 38/
- (XI.14.) AB határozatból idézett. [7] Az indítványozó véleménye szerint végül az Ör.
- §-a – amely az Ör. hatálybalépéséről rendelkezik – ellentétes a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló
- évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Stabilizációs tv.) 38/B. §
(5)bekezdésével. Az Ör. 15. §-a szerint a rendelet a kihirdetését követő napon lép hatályba, ezzel szemben a Stabilizációs tv. 38/B. §
(5)bekezdése bírságfizetési kötelezettséget megállapító rendelkezés esetén a jogszabály kihirdetése és hatálybalépése között minimum 15 napos határidő biztosítását ír elő. [8] A fentiek alapján kérte az indítványozó, hogy a Kúria vizsgálja felül és semmisítse meg az Ör. 6. § b) pontjának az „1. §
(2)bekezdésében” szövegrészét, valamint a 14. §
(1)bekezdés „
- §-ban” szövegrészét, továbbá a
- §
(2)bekezdését és
- §-át. [9] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi.
- §-a alapján az indítványt megküldte az érintett önkormányzatnak állásfoglalása beszerzése céljából. A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása [10] Az Ör.
- § b) pontja értelmében: „Megsérti a közösségi együttélés szabályait, aki a rendelet
- §
(2)bekezdésben írt szabályt megszegi, a tilalmat nem tartja be.” Megállapítható, hogy az Ör.
- §-a nem áll bekezdésekből, így helyesen állapította meg az indítványozó, hogy az Ör.
- § b) pontja olyan szabályra utal vissza, amely nem lelhető fel a rendeletben. [11] A Kúria Önkormányzati Tanácsa már elbírált hasonló jogszabály-szerkesztési hibát. Az állandó gyakorlat szerint a Jat.
- §
(1)bekezdéséből következő normavilágosság követelményének az önkormányzati rendeletek vizsgálatához kapcsolódó érvényesítése során figyelembe kell venni, hogy az indítványozó által jelölt nem megfelelően értelmezhető normatartalom kihat-e és miként hat ki a normaalkalmazásra, jogbizonytalanságot okoz-e a jogértelmezés során. A Kúria megsemmisíti azt az önkormányzati rendeleti rendelkezést, amely a jogalkalmazásban valós jogbizonytalanságot eredményez. Így a Köf.5.040/2014/4. számú határozatban a Kúria a vizsgált szabálynak a Jat. 2. §
(1)bekezdésébe ütközését Kúria I.Köf.5.042/2015/3-I 4 állapította meg a miatt, mert az önkormányzati rendeleti rendelkezés „Korm. rendelet”-re utalt, viszont e szakaszban, illetve a rendelet egészében sem határozta meg, hogy „Korm. rendelet” alatt mely Kormányrendeletet kell érteni, továbbá ez az önkormányzati rendelet a
- számú mellékletére hivatkozott, viszont a rendeletnek nem volt
- számú melléklete. [12] A fenti esetekben az önkormányzati rendelet olyan szabályokra utalt, amelynek tartalma nem tárható fel teljes biztonsággal, illetve nem illeszthető be szabályai közé. [13] Jelen esetben hasonló utaló szabályt tartalmaz az Ör.
- § b) pontja. E rendelkezésből nem derül ki egyértelműen, hogy milyen közösségi együttélési szabály vagy tilalom megsértését tűzte a szabályozás céljául az önkormányzati jogalkotó. A Jat.
- §
(1)bekezdése értelmében „A jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie.” Ez az egyértelmű szabályozási tartalom az Ör. 6. § b) pontjából hiányzik. [14] Erre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör. 6. § b) pontja „1. §
(2)bekezdésében” szövegrészének a Jat. 2. §
(1)bekezdésébe ütközést megállapította, és e rendelkezést a Bszi. 55. §
(2)bekezdés a) pontja alapján megsemmisítette. [15] Az indítványozó kezdeményezte az Ör. 14. §
(1)bekezdésében az „
- §-ban” szövegrész megsemmisítést is, szintén a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom Jat.
- §
(1)bekezdésbe foglalt szabályának sérelme miatt. [16] Az Ör. 14. §
(1)bekezdése szerint: „Aki a rendeletben az
- §-ban és a 2-
- §-ban meghatározott a közösségi együttélés magatartási szabályai bármelyikét megszegi vagy megsérti, így betartását vagy betartatását elmulasztja százötvenezer forintig terjedő közigazgatási bírsággal sújtható.” [17] Az Ör.
- §-a a következőképpen szól: „
- § A rendelet alkalmazásában a közösségi együttélés szabályaival ellentétes magatartás az a cselekmény vagy mulasztás, amely más jogszabály szerint nem minősül szabálysértésnek vagy bűncselekménynek, de az e rendeletben meghatározott közösségi együttélés szabályait sérti.” [18] Az Ör. 2-
- §-ai valóban a közösségellenes magatartások tényállásait szabályozzák (a közterület-használatára vonatkozó magatartási szabályoktól, a köztemető használatával kapcsolatos szabályok megsértéséig). Az
- § azonban nem tartalmaz tényállást, általánosan az Ör.-ben meghatározott közösségi együttélés szabályaira utal. A Kúria Önkormányzati Tanácsa szerint a normavilágosság követelményének fokozottan kell érvényesülni a szankciót megállapító önkormányzati rendeleti rendelkezés esetében. Így Kúria I.Köf.5.042/2015/3-I 5 mivel az Ör alkalmazásában az Ör.
- §-a a pénzbírság (a konkrét szankció) alkalmazhatóságának alapszabálya, ezért e rendelkezésben az Ör.
- §-ára való utalás nem egyeztethető össze a Jat.
- §
(1)bekezdésével, az egyébként egzakt tényállások mellett túl általánossá és bizonytalanná teszi a szankció alkalmazhatóságát. [19] Erre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör. 14. §
(1)bekezdés az „
- §ban” szövegrészének a Jat.
- §
(1)bekezdésébe ütközését megállapította, és e rendelkezést a Bszi. 55. §
(2)bekezdés a) pontja alapján megsemmisítette. [20] Az Ör. 14. §
(2)bekezdése értelmében „[a] bírság összegének megállapításakor figyelemmel kell lenni a közösségi együttélés szabályaiba ütköző magatartás súlyára, veszélyességének jellegére és mértékére. A bírság kiszabásánál súlyosító körülményként kell értékelni, ha a magatartást tanúsító személyt korábban hasonló cselekmény vagy mulasztás miatt a rendelet szerinti jogkövetkezmények bármelyikével sújtották.” Az indítványozó szerint e szabály a Mötv. 143. §
(4)bekezdés d) pontját és a Ket. 94/A. §
(1a)és
(4)bekezdését sérti. [21] A Mötv. 143. §
(4)bekezdés d) pontja szerint: felhatalmazást kap a helyi önkormányzat képviselő-testülete, hogy rendeletben határozza meg (…) a közösségi együttélés alapvető szabályait, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeit. A Kúria Önkormányzati Tanácsának megítélése szerint figyelembe kell még venni a Mötv. 8. §
(1)bekezdés b) pontját is, amely kimondja, hogy a helyi közösség tagjai a helyi önkormányzás alanyaként kötelesek betartani és betartatni a közösségi együttélés alapvető szabályait. [22] A Ket. 94/A. §
(1a)bekezdés értelmében „A helyi önkormányzat képviselőtestületének rendelete alapján megállapítható közigazgatási bírság felső határa – a jogsértő személyétől függően – természetes személyek esetén kétszázezer forint, jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek esetén kétmillió forint lehet. A közigazgatási bírság felső határát az önkormányzati rendeletben a jogsértés jellegével arányban kell megállapítani.” A 94/A. §
(4)bekezdése pedig kimondja, hogy: „Ha törvény vagy önkormányzati rendelet lehetővé teszi, azoknál a jogsértéseknél, amelyek esetében közigazgatási bírság kiszabásának van helye, – a
- §-ban foglalt előírások keretei között – a hatóság helyszíni bírságot szabhat ki, ha a helyszíni intézkedés alkalmával az ügyfél a jogsértést teljes mértékben elismeri.” [23] A Mötv.
- §
(4)bekezdés d) pontja általános felhatalmazást ad a közösségi együttélés szabályai és ezek elmulasztása jogkövetkezményeinek önkormányzati szabályozására. Az indítványozó által hivatkozott 38/
- (XI. 14.) AB határozat a korábbi, közösség elleni magatartás önkormányzati szabályozására felhatalmazó rendelkezést semmisítette meg, az új szabályozás vizsgálata kapcsán – az alapvető jogok biztosa és a Kúria Önkormányzati Tanácsa indítványára – meghozott 29/
- (X. 2.) AB határozat szerint a Mötv. felhatalmazása már nem alkotmányellenes. Kúria I.Köf.5.042/2015/3-I 6 [24] Az indítványozó által hivatkozott Ket. 94/A. §
(1a)bekezdés első mondata a bírság felső határának megállapítására ad felhatalmazást. Ezt az Ör. 14. §
(1)bekezdése tartalmazza, amely szerint a közösségi együttélés magatartási szabályainak megsértése esetén a szabály megszegője százötvenezer forintig terjedő közigazgatási bírsággal sújtható. A Ket. 94/A. §
(1a)bekezdés a felhatalmazás körében tartalmaz még egy szabályt, nevezetesen: a közigazgatási bírság felső határát az önkormányzati rendeletben a jogsértés jellegével arányban kell megállapítani. Bár a felső határral összefüggésben, de látható, hogy a Ket. tartalmaz egy arányossági kritériumot is. [25] Az Ör. 14. §
(2)bekezdése is egy arányossági kritériumot fogalmaz meg, amikor a magatartás súlyát, veszélyességét, jellegét, mértékét, ismétlődését is megjelöli a bírság kiszabásánál figyelembe veendő szempontoknál. A Kúria Önkormányzati Tanácsának a Köf.5024/2014/
- számú határozata óta követett gyakorlata szerint amennyiben helyi közügyről van szó, az önkormányzati képviselő-testület közvetlenül az Alaptörvényben biztosított jogkörében, vagy az adott tárgyában rendeletalkotásra vonatkozó általános törvényi felhatalmazás alapján is jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra. A Kúria megítélése szerint ilyen kiegészítő, magasabb szintű jogszabályokkal nem ellentétes rendelkezést tartalmaz az Ör.
- §
(2)bekezdése, ezért a Kúria ezen rendelkezés megsemmisítésére irányuló indítványt a Bszi. 55. §
(3)bekezdése alapján elutasította. [26] A Kúria a hatályba-léptetés törvényességi problémája kapcsán a következőkre mutat rá: Az Ör.
- §-a szerint a rendelet a kihirdetését követő napon lép hatályba. Az indítványozó a Stabilizációs tv.
- §
(5)bekezdésére hivatkozott. A Stabilizációs tv. V. Fejezete a közteherviselés alapvető szabályait, a pénzügyi joghátránnyal járó jogkövetkezményre vonatkozó szabályokat tartalmazza. A 8/B. pont a bírságfizetési kötelezettségről rendelkezik, amelyen belül a 38. §
(5)bekezdése kimondja: „[a] bírságfizetési kötelezettséget megállapító, fizetésre kötelezettek körét bővítő, a fizetési kötelezettség terhét növelő, a kedvezményt, mentességet megszüntető vagy korlátozó jogszabály kihirdetése és hatálybalépése között legalább 15 napnak el kell telnie.” Az Ör. 15. §-ának a Stabilizációs tv. 38. §
(5)bekezdésével való összevetése alapján megállapítható, hogy a Stabilizációs tv. 38. §
(5)bekezdésébe foglalt követelmény nem teljesült. [27] Ide vonható még a Jat. 2. §
(3)bekezdése is, amely szerint „a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell megállapítani, hogy elegendő idő álljon rendelkezésre a jogszabály alkalmazására való felkészülésre.” [28] A Kúria megítélése szerint az Ör.
- §-át érintő jogkövetkezmény tekintetében figyelembe kell venni, hogy a jogszabályok hatályba-léptető rendelkezésének speciális státuszt rendel a Jat. A jogszabály hatályba-léptető rendelkezésének megléte a jogszabály érvényességi feltétele. A Jat.
- §
(1)bekezdése értelmében „[a] jogszabályban meg kell határozni a hatálybalépésének napját, amely a jogszabály kihirdetését követő valamely nap Kúria I.Köf.5.042/2015/3-I 7 lehet.” A Jat. 8. §
(2)bekezdése értelmében nem lehet módosítani – többek között – a hatályba lépett jogszabályi rendelkezés hatályba-léptető rendelkezését. Mindezek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa önmagában nem semmisítheti meg az önkormányzati rendelet hatályba-léptető rendelkezését, mivel ezzel a rendelet egészét érvénytelenítené, azaz az önkormányzati rendelet egésze megsemmisítésére kellene, hogy sor kerüljön. Hatálybaléptető rendelkezés megsemmisítése esetén ugyanis az érintett önkormányzat a Jat. 8. §
(2)bekezdésből eredően azt nem is pótolhatná. [29] Így a hatályba-léptető rendelkezés törvényességi vizsgálatakor a Kúria Önkormányzati Tanácsának a jogbiztonságra tekintettel kell mérlegelni: a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idő hiánya olyan fokú jogbizonytalanságot teremtett-e, hogy az az önkormányzati rendelet egészének megsemmisítését vonja maga után, vagy a felkészülési idő szűkös volta miatti megsemmisítéssel keletkezik olyan jogbizonytalanság, amely súlyosabb, mint a rendelet hatályában való fenntartása. [30] A Kúria Önkormányzati Tanácsa úgy ítélte meg, hogy bár a kihirdetést követő napon való hatályba-léptetés a Stabilizációs tv. 38. §
(5)bekezdésébe foglalt követelménynek nem felel meg, azonban ez jelen ügyben – a jogbiztonságot szem előtt tartva – nem vezethet olyan eredményre, amely az Ör egészének megsemmisítését vonja maga után. [31] A fentiek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör. 15. §-a megsemmisítésére irányuló indítványt a a Bszi. 55. §
(3)bekezdése alapján elutasította. A döntés elvi tartalma: [32] A normavilágosság követelményének fokozottan kell érvényesülni a szankciót megállapító önkormányzati rendeleti rendelkezés esetében. [33] A helyi önkormányzat a helyi közügyek körében a központi jogszabályokkal nem ellentétes kiegészítő szabályokat alkothat. [34] A hatályba-léptető rendelkezés törvényességi vizsgálatakor a Kúria Önkormányzati Tanácsának a jogbiztonságra tekintettel kell mérlegelni: a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idő hiánya olyan fokú jogbizonytalanságot teremtett-e, hogy az az önkormányzati rendelet egészének megsemmisítését vonja maga után, vagy a felkészülési idő szűkös volta miatti megsemmisítéssel keletkezik olyan jogbizonytalanság, amely súlyosabb, mint a rendelet hatályában való fenntartása. Kúria I.Köf.5.042/2015/3-I 8 Alkalmazott jogszabályok [35] 2004. évi CXL. törvény 94/A. §
(1a)és
(4)bekezdés;
- évi CXXX. törvény
- §
(1)bekezdése, 7. §
(1)bekezdése és 8. §
(2)bekezdése;
- évi CLXXXIX. törvény
- §
(4)bekezdés d) pont; 2011. évi CXCIV. törvény 38/B. §
(5)bekezdés Záró rész [36] A határozat Magyar Közlönyben való közzététele a Bszi. 55. §
(2)bekezdés b) pontján, az önkormányzati rendelettel azonos közzététel a Bszi. 55. §
(2)bekezdés c) pontján alapul. [37] A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi.
- §-a zárja ki. Budapest,
- november
- Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke, Dr. Balogh Zsolt sk.előadó bíró, Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. bíró A kiadmány hiteléül: tisztviselő