A határozat elvi tartalma: Közjogilag érvénytelen a jogalkotói hatáskör hiányában megalkotott önkormányzati rendelet, azaz ha az adott tárgykört központi jogszabályok részletesen szabályozzák, és e mellett az önkormányzatok részére semmilyen felhatalmazás nincs helyi szabályok megalkotására. (hivatkozott jogszabály:
- évi LXVI. tv., 146/1993.(X.26.) Korm.r.) Kúria Önkormányzati Tanácsa Köf.5039/2013/
- A Kúria Önkormányzati Tanácsa a dr. Jerebák József főosztályvezető által képviselt BorsodAbaúj-Zemplén Megyei Kormányhivatalnak (3525 Miskolc, Városház tér 1.) a dr. Gyulai Iván ügyvéd (........) által képviselt Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata ellen Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata által alkotott a lakcímbejelentés helyi szabályairól szóló 38/
- (XII.2.) számú rendelete törvényellenességének vizsgálatára irányuló indítványa alapján - nemperes eljárásban - meghozta az alábbi: h a t á r o z a t o t:
- A Kúria megállapítja, hogy Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzat Képviselő-testülete által alkotott a lakcímbejelentés helyi szabályairól szóló 38/
- (XII.2.) számú rendelet törvényellenes, ezért azt kihirdetésére -
- december 2-ra - visszaható hatállyal megsemmisíti.
- A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét, illetve elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor. A határozat ellen további jogorvoslatnak helye nincs. Indokolás I. Kúria I.Köf.5.039/2013/4-I 2
- A Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: indítványozó) a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló
- évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.)
- §
(1)bekezdése valamint Magyarország helyi önkormányzatairól szóló
- évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.)
- §-a alapján indítványozta Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata által alkotott a lakcímbejelentés helyi szabályairól szóló 38/
- (XII.2.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) törvényellenességének vizsgálatát és megsemmisítését. Az indítványozó az Alkotmány alapjog-korlátozásra irányadó
- §-nak, és az Alaptörvény alapjog-korlátozásra irányadó I. cikk
(3)bekezdésének valamint az Alkotmány mozgásszabadság és tartózkodási hely szabad megválasztásának jogát deklaráló 58. §
(1)bekezdésnek, és az Alaptörvény ugyanezen jogot megfogalmazó XXVII. cikk
(1)bekezdésnek – továbbá alkotmánybírósági határozatok - felhívásával kifejtette, hogy alapvető jog korlátozása törvényi szintű szabályt igényel, így a helyi önkormányzat a szabad mozgás jogának korlátozását rendeletben nem szabályozhatja. Az indítványozó külön is kiemelte az Ör. 4. §
(5)bekezdésének azt a szövegrészét, amely szerint a bejelentkezést akkor is el kell utasítani, ha a lakcímként feltüntetni kívánt lakás (szükséglakás) nem felel meg a magasabb szintű jogi szabályozásnak, valamint a jelen rendeletben meghatározott követelményeknek és az egy főre eső lakrész mértéke - a lakás alapterületére és a nyilvántartás szerint oda már bejelentkezettek számára figyelemmel - nem éri el a 6 négyzetmétert. Az indítványozó a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. §
(1)bekezdése és az Alaptörvény
- cikkébe foglalt az önkormányzati rendeletalkotásra vonatkozó szabály alapján úgy vélte, hogy az önkormányzatnak a lakcímbejelentés tárgykörében nincs lehetősége arra, hogy szabályozza e társadalmi viszonyt. Ezt a társadalmi viszonyt a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló
- évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Nytv.) és a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló
- évi LXVI. törvény végrehajtásáról szóló 146/
- (X. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) szabályozza. Ezek a jogszabályok a lakcímbejelentést mint államigazgatási hatósági ügyet szabályozzák, amelyben a hatáskör címzettje a jegyző. A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartása nem az önkormányzati igazgatás része, nem az önkormányzati rendeletalkotás tárgya, erre irányadó felhatalmazással az önkormányzat nem rendelkezik. Az indítványozó hivatkozott továbbá a jogalkotásról szóló
- évi CXXX. törvény
- §-ára, amely tiltja a magasabb jogszabály szövegének átvételét. A vizsgálni kért Ör. a Jat. ezen rendelkezésével is ellentétes.
- A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Bszi.
- §-a alapján megküldte az érintett önkormányzatnak az indítvánnyal kapcsolatos állásfoglalása beszerzése céljából. Az érintett önkormányzat a Bszi.
- §-ában foglalt lehetőségével élt. Kúria I.Köf.5.039/2013/4-I 3 Az állásfoglalás szerint az indítványban nem egyértelmű, hogy az indítványozó a rendelet teljes terjedelmét vagy csak a
- §
(5)bekezdését kéri megsemmisíteni. Az állásfoglalás értelmében Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata
- november 26-től ezen rendelet szerint jár el, a rendelet ellen ezidáig kifogás nem érkezett. Az érintett önkormányzat szerint az Ör. nem törvénysértő és nem sérti a tartózkodási hely megválasztásának szabadságát sem. Az önkormányzat kifejtette továbbá, hogy az Ör.-ben a magasabb jogszabályok megismétlése pontos utalással történik, ez a jogtechnikai megoldás nem ellentétes a Jat. indítványozó által felhívott rendelkezésével.
- A Kúria Önkormányzati Tanácsának a Köf. 5031/2012/
- számú határozata óta követett gyakorlata szerint a Kúria Önkormányzati Tanácsa az önkormányzati rendeletek törvényességi vizsgálata során az önkormányzati rendeletet (vizsgált rendelkezését) mindig a hatályos törvényekhez és a hatályos más jogszabályokhoz méri. A Kúria Önkormányzati Tanácsának - az Alaptörvény
- cikk
(2)bekezdés c) pontjában és a Bszi. 24. §
(1)bekezdés f) pontjában foglalt hatáskörében eljárva - az Alaptörvényből és törvényből eredő feladata, hogy az önkormányzati normákat a törvényekkel összhangba hozza, illetőleg - az új jogalkotást tekintve - összhangban tartsa. Az önkormányzati rendszer hatályos szabályainak a mindenkor hatályos törvényekkel és más jogszabályokkal kell összhangban állni. A fentiek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványozónak az Alaptörvényre és a hatályos törvényekre való hivatkozását vette alapul az Ör. megítélése során. II. Az indítvány megalapozott. 1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elsőként azt állapította meg, hogy az indítvány határozott kérelmet az Ör. egészének megsemmisítésére tartalmaz. Az Ör. 4.§-ára utalás a határozott kérelmet követő indokolás része. 2. Az Alaptörvény 32. cikk
(2)bekezdése szerint feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot. 2.1. Az Ör. preambuluma az Alaptörvény fenti szabályát korábban tartalmazó Ötv. 16. §
(1)bekezdésben foglalt felhatalmazásra utal. A Kúria megállapította, hogy az Ör. szerinti tárgykört az Nytv. és a Vhr. szabályozza, ezért az nem tekinthető törvény által nem szabályozott társadalmi viszonynak. Ebből következően az érintett önkormányzat a lakcímbejelentés helyi szabályairól csak erre vonatkozó törvényi felhatalmazás esetén alkothat rendeletet. Megállapítható azonban, hogy a tárgykört törvényi szinten rendező Nytv. (és a Vhr.) nem ad felhatalmazást a lakcímbejelentés helyi szabályozására semmilyen Kúria I.Köf.5.039/2013/4-I 4 tárgyban, így az Ör. - preambulumával ellentétben – felhatalmazás nélkül született. Az Ör. vonatkozásában tehát nem teljesült az Alaptörvény 32. cikk
(2)bekezdésbe foglalt - a helyi rendeletalkotás alaptörvényi kereteit meghatározó - egyik feltétel sem. 2.
- A Kúria gyakorlata szerint a jogszabályalkotás – így az önkormányzati rendeletek megalkotásának is – elengedhetetlen feltétele az eljárási szabályok betartása. „Csak a formalizált eljárás szabályainak a betartásával keletkezhet érvényes jogszabály” [11/
- (III.5.) AB határozat, ABH 1992, 85.]. Ha a jogalkotás során a jogalkotási eljárás garanciális szabályai sérülnek, akkor ez az adott jogszabály közjogi érvénytelenségét vonja maga után [29/
- (IV.29.) AB határozat, ABH 1997, 122.]. A fentiekkel összhangban a Kúria több határozatában - így a Köf.5045/2012/
- számú határozatban - kifejtette, hogy az önkormányzati rendeletalkotás garanciális szabályait törvények tartalmazzák, de adott esetben garanciális rendelkezéseket tartalmazhat az adott önkormányzat által saját maga eljárására nézve – a törvény keretei között - meghatározott helyi szabályozás is. Az eljárási szabályok betartása és az eljárási garanciák érvényesülése a rendeletalkotási eljárás kiszámíthatóságának, ésszerű rendbe történő lefolytatásának is lényeges feltétele (Indokolás II/
- pont). 2.
- Az önkormányzati rendeletalkotás garanciális szabályának tekinthető az Alaptörvény
- cikk
(2)bekezdésben foglaltak. Ezen garanciális szabály megsértése - azaz jogalkotó hatáskör nélküli rendeletalkotás – az így megalkotott rendelet közjogi érvényességét vonja maga után.
- A Jat.
- §-a szerint „az azonos vagy hasonló életviszonyokat azonos vagy hasonló módon, szabályozási szintenként lehetőleg ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni. A szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos vagy többszintű. A jogszabályban nem ismételhető meg az Alaptörvény vagy olyan jogszabály rendelkezése, amellyel a jogszabály az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes.” A Kúria Önkormányzati Tanácsa már értelmezte a Jat. e rendelkezését. A Köf.5056/2012/
- számú határozat értelmében „a Jat. 3.§ának helyes értelmezése szerint e tilalom a magasabb jogszabályban foglaltak szó szerinti átvételére vonatkozik, de nem vonatkozhat olyan esetre, amikor az adott jogszabály belső koherenciájának a fenntartása végett e jogszabály magasabb szintű jogszabály tartalmát is érintően rendelkezik. Egy ilyen általános – a tartalmat általában érintő – átvételi tilalom az önkormányzati jogalkotást ellehetetlenítené, az érthető és mindenki számára értelmezhető normatartalom követelményével ellentétes. A Jat.
- §-a az ismétlést, azaz a szó szerinti átvételt tiltja” (Indokolás
- pont). Jelen ügyben azonban nem a Köf.5056/2012/
- számú határozattal elbírált esettel állunk szemben. Az Ör. az Nytv. és a Vhr. egyes rendelkezéseiből összeszerkesztve alkot egy új rendeletet, amelyhez – felhatalmazás nélkül – helyi szabályokat kapcsol. Azonban a helyi szabályozásként feltüntetett rendelkezések egy részéről is megállapítható, hogy azok törvényi alapúak. Így az Ör.
- §
(2)bekezdése meghatározza a rendelet alkalmazásában a lakás és a szükséglakás fogalmát. E fogalmakat a jogrendszerben a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ltv.) 91/A. § 1. és 6. pontja határozza meg. Az Ör. 2. §
(2)bekezdésben Kúria I.Köf.5.039/2013/4-I 5 önálló helyi szabályként jelölt szükséglakás fogalma megegyezik az Ltv. 91/A. §
- pontjában foglaltakkal, míg a lakás fogalma eltér. Azonban mind az egyezőség, mind az eltérő szabályozási tartalom törvénysértő, mert sérti a Jat.
- §-át. Mindemellett jogbizonytalanságot eredményez, hogy a helyi rendeletalkotásként feltüntetett szabályozás (akár eltérő tárgyi hatállyal) törvényi szabály szó szerinti átvétele.
- A Bszi.
- §
(2)bekezdés a) pontja értelmében „ha az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti (...)”. Az 56. §
(3)bekezdése felhatalmazza az Önkormányzati Tanácsot arra, hogy a főszabálytól „eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése hatályvesztését, ha azt a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok különösen fontos érdeke indokolja”. A Kúria Önkormányzati Tanácsa absztrakt normakontroll hatáskörében eljárva megállapította, hogy az Ör.-rel szemben közjogi érvénytelenség áll fenn - azaz az érintett Önkormányzat jogalkotói jogkör hiányában fogadta azt el - ,illetve az Ör. több szempontból is törvénysértő. Így a megsemmisítés jogkövetkezményét ex tunc hatállyal vonta le. A határozat Magyar Közlönyben való közzététele a Bszi. 55. §
(2)bekezdés b) pontján alapul. A jogorvoslatot a Bszi.
- §-a zárta ki. Budapest,
- október
- Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró A kiadmány hiteléül: tisztviselőü Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. bíró