165/2011. (XII. 20.) AB határozata

165/2011. (XII. 20.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány és alkotmányjogi panasz tárgyában – dr. Pokol Béla, dr. Balsai István és dr. Lenkovics Barnabás alkotmánybírák különvéleményével – meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvény 2. § (1) bekezdésének „és kiadott sajtótermékre” fordulata – a 14. § (1) bekezdésére, a 15. §-ára, a 16. § második fordulatára, valamint a 18. §-ára tekintettel – az Alkotmány 61. § (2) bekezdése alapján alkotmányellenes, ezért azt 2012. május 31. napjával megsemmisíti.

A megsemmisített rendelkezés e határozat közzétételét követő napon veszti hatályát.

A sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvény 6. § (2) bekezdése az alábbi szövegezéssel marad hatályban: „6. § (2) A médiatartalom-szolgáltató, valamint a vele munkaviszonyban vagy más, munkavégzésre irányuló jogviszonyban álló személy jogosult információforrásai titokban tartására a bírósági és hatósági eljárások során is.”

Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói kötelezettségének 2012. május 31. napjáig tegyen eleget.

Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói kötelezettségének 2012. május 31. napjáig tegyen eleget.

A megsemmisített rendelkezés e határozat közzétételét követő napon veszti hatályát.

155. §ának az Alkotmány 59. § (1) bekezdése szerinti alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt

elutasítja.

41. §(4) bekezdésének és 46. §-ának az Alkotmány 61. § (2) bekezdése szerinti alkotmányellenességének

megállapítására irányuló indítványokat elutasítja.

Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. 1. Az Országgyűlés 2010-ben három lépésben alkotta meg az új médiaszabályozást.

1.1. A médiát és a hírközlést szabályozó egyes törvények módosításáról szóló 2010. évi LXXXII. törvény (a továbbiakban:

Módtv.) releváns rendelkezései az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvényt (a továbbiakban: Eht.), a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvényt (a továbbiakban: Rttv.), valamint a nemzeti hírügynökségről szóló 1996. évi CXXVII. törvényt (a továbbiakban: Nhtv.) módosították. A Módtv. a kormányhivatal jogállású Nemzeti Hírközlési Hatóság jogutódjaként autonóm államigazgatási szervként hozta létre a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóságot (a továbbiakban: NMHH), amely a frekvenciagazdálkodás és a hírközlés területén, az Eht.-ban szabályozott módon részt vesz a Kormány politikájának végrehajtásában. A Módtv. rendelkezett az NMHH elnökének miniszterelnök általi kinevezéséről és jogállásáról, az NMHH feladatköréről és szervezetének alapvető kérdéseiről. Az autonóm államigazgatási szervként működő Országos Rádió és Televízió Testület (a továbbiakban: ORTT) jogutódjaként létrejött az NMHH Médiatanácsa (a továbbiakban: Médiatanács), amely az NMHH önálló jogi személyiségű autonóm szerveként ellátja az Rttv.-ben előírt médiahatósági feladatokat. A Módtv. rendelkezett a Médiatanács elnökének és tagjainak Országgyűlés általi választásáról, a tagok jogállásáról, a határozathozatal szabályairól. Az NMHH és Médiatanácsának munkáját egységes hivatali szervezet segíti, amely törvény által meghatározott körben elsőfokú hatósági feladatokat is ellát. A Módtv. a közszolgálati műsor- és hírszolgáltatás biztosítására, függetlenségének védelmére átalakította a közszolgálati médiaszolgáltatók és a nemzeti hírügynökség intézményes hátterét, szabályozta a közszolgálati műsorszolgáltatók ügyvezetésével és működésük gazdasági hétterével kapcsolatos kérdéseket. A Módtv. ismertetett és az Alkotmánybírósághoz érkezett indítványokkal érintett rendelkezései változatlan formában kerültek be az Rttv.-t, illetve az Eht.-t azóta hatályon kívül helyező új szabályozásba.

1.2. A sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvény (a továbbiakban: Smtv.) jellegadó megoldása az, hogy meghatározott körben valamennyi médiatartalom vonatkozásában egységesen rögzíti a sajtószabadság korlátait, az egyes médiatartalmak specialitásához igazított speciális szabályok előírása mellett.

1.3. A médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Mttv.) kivétel és lényegi változtatás nélkül vette át a Módtv.-vel az Rttv.-be iktatott szervezeti szabályokat, és teljes körűen újraszabályozta a médiajogot, egyidejűleg hatályon kívül helyezte az Rttv.-t, a sajtóról szóló 1986. évi II. törvényt (a továbbiakban: Stv.), valamint az Nhtv.-t. Az Mttv. – egyebek mellett – megalkotta a médiaszolgáltatásokra vonatkozó részletes szabályokat, és új kategóriaként létrehozta a jelentős befolyásoló erejű médiaszolgáltatók különös kötelezettségeit. Előzetes nyilvántartásba vételi szabályokat ír elő a médiaszolgáltatási tevékenység és a sajtótermékek kiadásának feltételeként, rendezi a lineáris analóg médiaszolgáltatások pályáztatásának rendjét és a piaci koncentráció megelőzését. Megalkotta a közszolgálati médiaszolgáltatókra (MTV, MR, MTI) vonatkozó szabályokat. Az intézményi változásokkal együtt újraszabályozta a médiaszolgáltatások felügyeletére és megalkotta a sajtótermékek felügyeletére vonatkozó rendelkezéseket (hatáskörök, eljárási rend, jogkövetkezmények). Létrehozta a Média- és Hírközlési Biztos intézményét hatásköri szabályaival és eljárási rendjével együtt, és megteremtette a társszabályozás lehetőségét a médiaigazgatásban.

Összefoglalva: az új médiaszabályozás az eddigi hárompilléres szabályozási rendet (írott sajtó – elektronikus sajtó – telekommunikáció, hírközlés) átalakította, és egységes szabályozást alkotott. Az egységesen kezelt és szabályozott médiatartalom gyűjtőfogalmába immár beletartoznak a nyomtatott és az internetes sajtótermékek is, amelyeket egyéb médiaszolgáltatásoktól nem az előállítás technikája, hanem a tömegkommunikációban betöltött szerepük, befolyásoló képességük különböztet meg. Az Smtv. és az Mttv. együttesen és egymásra tekintettel vonatkozik valamennyi médiaszolgáltatásra (tartalmi szabályok) és szolgáltatóra (szervezeti szabályok), valamint e két törvény határozza meg a magatartási szabályok kikényszerítésére vonatkozó állami cselekvési lehetőség körét is.

2.1. Országgyűlési képviselők, társadalmi szervezetek és magánszemélyek részéről több indítvány érkezett az Alkotmánybíróságra, amelyek az új médiaszabályozás utólagos absztrakt normakontrollját kezdeményezték. Az indítványok rendkívül szerteágazó módon, lényegében minden releváns pontján támadják a Módtv.-t, az Smtv.-t és az Mttv.-t is. Ezért az áttekinthetőség érdekében – figyelemmel az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat közzétételéről szóló 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend) 28. §-ára is – az Alkotmánybíróság az indítványok tematikus rendben történő egyesítése, illetve elkülönítése mellett döntött. Tekintettel arra, hogy az indítványok egy jelentős része a nyomtatott és az internetes sajtótermékek, valamint egyéb médiaszolgáltatások egységes szabályozásával kapcsolatban fogalmaztak meg alkotmányos aggályokat, az Alkotmánybíróság jelen határozatát e tárgykör vizsgálatának szenteli. A továbbiakban az ebben a tárgykörben érkezett indítványi elemeket ismerteti és bírálja el.

2.2. Az indítványozók egyik csoportja közjogi érvénytelenségre hivatkozott az Mttv. hatálybalépésével kapcsolatban.

Ebben a körben az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján aggályosnak ítélték a felkészülési idő hiányát, mivel az Mttv. elfogadása és hatálybalépése között nem volt számottevő időbeli különbség. Ugyancsak az egész Mttv. közjogi érvénytelenségét indítványozták megállapítani azok az indítványozók, akik a törvénytervezet benyújtását megelőző egyeztetések és társadalmi vita lebonyolításának hiányát kérték számon. Végül egyes indítványozók azt tekintették aggályosnak, hogy az Mttv. elfogadását közvetlenül megelőzően a törvényjavaslat szövegezése több lényeges ponton, a Házszabály szerinti vitafolyamatot kikerülve került módosításra.

2.3. Az indítványok egy további csoportja sérelmezi az Smtv. azon rendelkezéseit, amelyek – függetlenül a tartalomszolgáltatás sajátosságaitól – az elektronikus médiával együtt hatósági felügyelet alá rendelik a nyomtatott és az internetes sajtótermékeket, valamint azok előállítóit is. A jogalkotó által választott megoldás ugyanis a korábbi egyedi büntető és polgári peres bírósági eljárások mellett hatósági felügyeletet érvényesít, amely – az indítványozók álláspontja szerint – a sajtószabadságot szükségtelenül és aránytalanul korlátozza.

2.4. Az indítványozók egyik csoportja az Alkotmány 61. § (2) bekezdése szerinti sajtószabadsághoz való jog alapján támadja az Smtv. és az Mttv. sajtótermékek nyilvántartásba vételére vonatkozó szabályait. Álláspontjuk értelmében a sajtótermékek regisztrációja önmagában is, alkotmányos cél nélkül korlátozza a sajtószabadságot, más indítványozók pedig arra hivatkoznak, hogy a nyilvántartásba vételre vonatkozó Mttv.-beli szabályok lényegében a sajtótevékenységet engedélykötelessé teszik.

2.5. Több indítványozó sérelmezte az Smtv. újságírói források védelmére vonatkozó szabályozását önmagában, valamint az Mttv. adatszolgáltatási kötelezettségre vonatkozó előírásaival összefüggésben is a sajtószabadság sérelmét állították. Az alkotmányjogi panasz indítványban a panaszos az Smtv. 6. § (3) bekezdésének, különösen a „vagy nyomozó hatóság” szövegrésze alkotmányellenességének megállapítását és arra alkalmazási tilalom kimondását indítványozta. Indokolása szerint az Smtv. 6. § (3) bekezdése alapján a nyomozó hatóság automatikusan, mérlegelési kötelezettség és bírói kontroll nélkül kötelezheti az információforrás felfedésére az újságírót. Ezért a szabályozás a sajtószabadság aránytalan korlátozására vezet.

2.6. Az indítványozók támadták az Mttv. 155. §-át, mivel az szélesre nyitja a Hatóság adatmegismerési és adatkezelési jogát, illetve az ügyfél adatszolgáltatási kötelezettségét, amely kiterjed a személyes adatokra és törvény által védett titkokra, védett adatokra is. Ugyanakkor az adatkezelés nem kötődik eljáráshoz, de időben sem korlátozott.

A szabályozás ezen módja álláspontjuk szerint az Alkotmány 59. § (1) bekezdésébe ütközik. Az indítványozók emellett az Mttv. 175. §-ával összefüggésben sérelmezik a konkrét indok nélküli, készletre történő adatszolgáltatási kötelezettség előírását is, amely az Alkotmány 59. § (1) bekezdése mellett a 61. § (2) bekezdésében foglaltakkal ellentétes.

2.7. Végül indítványok érkeztek a Média- és Hírközlési Biztos Mttv.-beli jogintézményének létrehozása és eljárási lehetőségének meghatározása kapcsán. Az indítványozók a jogintézményre vonatkozó szabályozás megsemmisítését indítványozták, mivel az sérti a vélemény- és sajtószabadság korlátozására irányadó alkotmányos követelményeket.

II. Az Alkotmány indítványokkal érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” „57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.” „57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot

Az Alkotmány 61. §-ának a 2010. július 7-én hatályba lépett módosítását követő szövegezése: „(1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás és a szólás szabadságához, továbbá a közérdekű adatok megismeréséhez, valamint terjesztéséhez.

Az Smtv. 1. § 6. pontjának az elbírálás idején hatályos szövegezése: „6. Sajtótermék: a napilap és más időszaki lap egyes számai, valamint az internetes újság vagy hírportál, amelyet gazdasági szolgáltatásként nyújtanak, amelynek tartalmáért valamely természetes vagy jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaság szerkesztői felelősséget visel, és amelynek elsődleges célja szövegből, illetve képekből álló tartalmaknak a nyilvánossághoz való eljuttatása tájékoztatás, szórakoztatás vagy oktatás céljából, nyomtatott formátumban vagy valamely elektronikus hírközlő hálózaton keresztül. A szerkesztői felelősség a médiatartalom kiválasztása és összeállítása során megvalósuló tényleges ellenőrzésért való felelősséget jelenti, és nem eredményez szükségszerűen jogi felelősséget a sajtótermék tekintetében. Gazdasági szolgáltatás az önálló, üzletszerűen – rendszeresen, nyereség elérése érdekében, gazdasági kockázatvállalás mellett – végzett szolgáltatás.”

Az Smtv. 2. § (1) bekezdésének elbíráláskor hatályos szövegezése: „2. § (1) E törvény hatálya kiterjed a Magyar Köztársaságban letelepedett médiatartalom-szolgáltató által nyújtott médiaszolgáltatásra és kiadott sajtótermékre.”

Az Smtv. 5. § (1) bekezdésének az elbírálás idején hatályos szövegezése: „5. § (1) Törvény a médiaszolgáltatások megkezdésének vagy végzésének, illetve a sajtótermékek közzétételének feltételéül szabhatja a hatósági nyilvántartásba vételt. A nyilvántartásba vétel feltételei nem korlátozhatják a sajtó szabadságát.”

Az Smtv. 6. §-ának az elbírálás idején hatályos szövegezése: „6. § (1) A médiatartalom-szolgáltató, valamint a vele munkaviszonyban vagy más, munkavégzésre irányuló jogviszonyban álló személy jogosult a számára információt átadó személy (a továbbiakban: információforrás) kilétét titokban tartani. A titoktartás joga nem terjed ki a minősített adatot illetéktelenül átadó információforrás védelmére.

Az Smtv. 14-20. §-ainak az elbírálás idején hatályos szövegezése:

14. §(1) A médiatartalom-szolgáltatónak az általa közzétett médiatartalmakban, illetve azok készítése során

tiszteletben kell tartania az emberi méltóságot.

15. §(1) Tilos visszaélni a médiatartalom-szolgáltatónak adott, nyilvános közlésre szánt nyilatkozat közzétételébe

történt beleegyezéssel.

16. §

A médiatartalom-szolgáltató köteles tiszteletben tartani a Magyar Köztársaság alkotmányos rendjét, tevékenysége során nem sértheti az emberi jogokat.

17. §(1) A médiatartalom nem lehet alkalmas valamely nemzet, közösség, nemzeti, etnikai, nyelvi és más kisebbség

vagy bármely többség, továbbá valamely egyház vagy vallási csoport elleni gyűlölet keltésére.

18. §A médiatartalom nem lehet alkalmas a magánélet megsértésére

19. §(1) Lineáris médiaszolgáltatásban nem tehető közzé olyan médiatartalom, amely súlyosan károsíthatja

a kiskorúak szellemi, lelki, erkölcsi vagy fizikai fejlődését, különösen azáltal, hogy pornográfiát vagy szélsőséges, illetve indokolatlan erőszakot tartalmaz.

20. §(1) A médiatartalomban megjelenő kereskedelmi közleménynek könnyen felismerhetőnek kell lennie

Az Mttv. érintett rendelkezései: „41. § (1) Az e törvény hatálya alá tartozó, a Magyar Köztársaságban letelepedett médiaszolgáltató által nyújtott lineáris médiaszolgáltatás bejelentés és a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala (a továbbiakban: Hivatal) általi hatósági nyilvántartásba vétel után végezhető, kivéve azon állami tulajdonban lévő korlátos erőforrásokat igénybe vevő analóg lineáris médiaszolgáltatásokat, amelyek a Médiatanács által kiírt és lebonyolított pályázaton való nyertessé nyilvánítás és szerződéskötés alapján végezhetők.

Az Mttv. 46. §-ának az elbírálás idején hatályos szövegezése:

46. §(1) A sajtótermék nyilvántartásba vételét annak kiadója kezdeményezheti. Ha a sajtótermék alapítója és kiadója

eltérő személy vagy vállalkozás, viszonyukat, a sajtótermékkel kapcsolatos feladataikat és jogaikat megállapodásban rendezik.

139. §(1) A Hatóság részeként Média- és Hírközlési Biztos (a továbbiakban: Biztos) működik. A Biztos az elektronikus

hírközlési szolgáltatást, illetve médiaszolgáltatást igénybe vevő felhasználókat, előfizetőket, nézőket, hallgatókat, fogyasztókat, illetve sajtótermék olvasóit megillető, elektronikus hírközléssel és a médiaszolgáltatásokkal, sajtótermékekkel kapcsolatos jogok, valamint méltánylást érdemlő érdekek érvényesülésének elősegítésében működik közre. A Biztos eljár az e törvényben meghatározott ügyekben.

140. §(1) Valamely médiaszolgáltatás, sajtótermék, valamint elektronikus hírközlési szolgáltatás nyújtásával

kapcsolatos olyan magatartás észlelése esetén, amely a médiaszolgáltatásra vagy az elektronikus hírközlési szolgáltatásra vonatkozó szabály megsértésének nem minősül, illetve nem tartozik a Médiatanács, az Elnök és a Hivatal hatáskörébe, de a médiaszolgáltatást, a sajtóterméket, illetve az elektronikus hírközlési szolgáltatást igénybe vevő felhasználók, előfizetők, fogyasztók, valamint a nézők vagy hallgatók méltányolandó érdekének sérelmét okozza vagy okozhatja,

A Biztos eljárása

141. §(1) A Biztos eljárása nem hatósági eljárás, hatósági hatáskört nem gyakorolhat, hatósági ügy érdemében döntést

nem hozhat. A 140. § (1) bekezdés szerinti panasz nem hatósági ügy. A Biztos a 140. § (1) bekezdés szerinti panaszokkal kapcsolatos eljárása során a 140–141. § szerint jár el. Eljárása során, a panasz kivizsgálása érdekében az e törvényben nem szabályozott kérdésekben megfelelően alkalmazza a Ket. hatósági ellenőrzésre vonatkozó rendelkezéseit, valamint eljárási alapelveit. A Biztos köteles az eljárását a 151. §-ban foglalt határidő szerint lefolytatni.

142. §(1) A Biztos a panasz, illetve az egyéb úton tudomására jutott, a 140. § (1) bekezdés b) pontban meghatározott

érdeksérelem kivizsgálása érdekében bármely média-, illetve hírközlési szolgáltatótól, vagy sajtótermék kiadójától az érdeksérelemmel összefüggő adatokat, felvilágosítást és nyilatkozatot kérhet, valamint megfelelően alkalmazhatja a Ket. hatósági ellenőrzésre, valamint e törvénynek a tényállás tisztázására vonatkozó rendelkezései szerinti egyéb eszközöket. Az érintett média-, illetve hírközlési szolgáltató tizenöt napon belül köteles a kért adatot, felvilágosítást, nyilatkozatot a Biztos számára szolgáltatni, abban az esetben is, ha az adat üzleti titoknak minősül. A Biztos köteles a tudomására jutott üzleti titkot megtartani, azt az adatközlő kérésére zárt iratként kezeli.

A kötelezett szolgáltató vagy kiadó a közléstől számított nyolc napon belül kérheti a döntés felülvizsgálatát a Fővárosi Bíróságtól. A Fővárosi Bíróság nemperes eljárásban nyolc napon belül dönt. Amennyiben a szolgáltató a kért adatokat az előírt határidőre nem, hiányosan vagy a valóságnak nem megfelelően bocsátja a Hivatal rendelkezésére, a Hivatal a 175. § (8) bekezdésben meghatározott jogkövetkezményeket alkalmazhatja. A Hivatal a beérkezett adatokat átadja a Biztosnak.

A felhasználókra, előfizetőkre, fogyasztókra, valamint a nézőkre, hallgatókra és olvasókra a megállapodásból eredően kötelezettségek nem származhatnak. A megállapodásban foglaltak az érintett felhasználóknak, előfizetőknek, fogyasztóknak, valamint a nézőknek, hallgatóknak és olvasóknak az érintett szolgáltatóval fennálló jogviszonya részét képezi oly módon, hogy a megállapodásban foglaltak egyedi ügyben alkalmazhatóak, arra az érintett felhasználó, előfizető, fogyasztó, valamint a néző, hallgató és olvasó egyedi ügyben hivatkozhat, illetve a megállapodásban foglaltak megtartását a Hatóság hatósági felügyelet keretében ellenőrizheti. A jelen bekezdés szerinti megállapodást kötő szolgáltatónak a fogyasztói érdekek hatékony érvényesítése körében mutatott együttműködését a Hatóság a szolgáltatót érintő egyéb hatósági ügyekben is figyelembe veszi.

A Biztos beszámolója

143. §

A Biztos a lefolytatott eljárások tapasztalatairól, a kezdeményezések és ajánlások eredményességéről, jelentéseiről, javaslatairól negyedévente beszámolót készít – a hírközlési szolgáltatókat és a műsorterjesztőket érintő ügyek tekintetében – az Elnöknek és – a médiaszolgáltatókat, valamint a sajtótermékek kiadóit érintő ügyek tekintetében – a Médiatanácsnak.” „153. § (1) Az ügy elintézésében résztvevő, a Hatósággal közszolgálati jogviszonyban, illetve munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban állók korlátozás nélkül jogosultak a törvény által védett titok megismerésére.

175. §(1) A Hatóság felhívhatja az e törvény hatálya alá tartozó médiaszolgáltatókat, sajtótermékek kiadóit, kiegészítő

médiaszolgáltatást nyújtókat és műsorterjesztőket minden olyan adat szolgáltatására, amely a Hatóság e törvényben meghatározott hatósági hatáskörébe utalt feladatok ellátásához elengedhetetlenül szükséges, kivételesen abban az esetben is, ha az törvény által védett titoknak minősül. E felhívás ellen jogorvoslatnak helye nincs, a felhívás a (2) bekezdésben foglalt esetben kibocsátott hatósági határozat elleni jogorvoslati kérelemben támadható.

A Fővárosi Bíróság végzése ellen fellebbezésnek nincs helye.

A médiaszolgáltatással kapcsolatosan megindított eljárás, illetve jogvita esetén a dokumentációt az eljárás jogerős befejezését követő egy évig kell megőrizni. „204. § (1) E törvény – a (2) bekezdésben foglalt kivétellel – 2011. január 1. napján lép hatályba.

III. Az indítványok részben megalapozottak.

1.1. Az Alkotmánybíróság felkészülési idővel összefüggésben kialakított gyakorlata számos döntésén keresztül alakult ki, amelynek összefoglaló jellegű hivatkozására legutóbb a 8/2011. (II. 18.) AB határozatban (ABH 2011. február, 68, 75–78.) és a 29/2011. (IV. 7.) AB határozatban (ABH 2011. április, 323, 326–327.) került sor. A felkészülési idő egy jogszabály megalkotása és kihirdetése, illetve hatálybalépése, azaz normatív hatásának kifejtése között eltelt idő. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti alkotmányos elv értelmében a jogállami jogalkotás a jogszabály megalkotása és a normatív hatás kifejtése közötti időtartamot úgy határozza meg, hogy a jogszabályban foglalt kötelezettségek és jogok által érintett személyi kör ténylegesen megismerhesse azt és az új feltételrendszerhez alkalmazkodni tudjon. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában az általános elvek fényében, de egyedi mérlegelés alapján döntött a jogalkotó által biztosított felkészülési idő alkotmányosságáról. Más megítélés alá helyezte ebből a szempontból a magánjogi viszonyokat koncepcionálisan is újra szabályozni kívánó új Polgári Törvénykönyv hatályba léptetésére vonatkozó rendelkezéseit [51/2010. (IV. 28.) AB határozat, ABK 2010, 328.], mint a már hivatkozott kormánytisztviselői, illetve köztisztviselői jogviszonyok felmentésre vonatkozó megváltozott szabályainak hatálybalépését.

Összességében mégis megállapítható, hogy ha a hatályba lépő szabályozás új, illetve a korábbiakhoz képest többletkötelezettséget keletkeztet a hatálya alá tartozó jogalanyok számára, ugyanakkor ahhoz alkalmazkodni csak rendkívüli erőfeszítések árán, avagy azzal együtt sem lehet, úgy az azonnali hatályba léptetés nem tekinthető jogállami jogalkotásnak. Különösen sérti a jogállamiság elvét az olyan jogalkotói megoldás, amely a megismerés és az alkalmazkodás, illetve a jogkövető magatartás tanúsításának lehetőségét rendkívüli módon megnehezíti, esetleg kizárja, ugyanakkor a jogszerűtlen magatartáshoz szankciót fűz.

Az Országgyűlés a T/1747. számú törvényjavaslatot 2010. december 21. napján fogadta el, egyben döntött a sürgősséggel történő kihirdetésről is. Az Országgyűlés elnöke (2010. december 23.) és a Köztársasági Elnök (2010. december 25.) aláírását követően az Mttv. a Magyar Közlöny 2010/202. számában, 2010. december 31. napján jelent meg, és a 204. § (1) bekezdése értelmében – bizonyos rendelkezésektől eltekintve – 2011. január 1. napján lépett hatályba. Nem kétséges tehát, hogy a törvényalkotó formális megközelítésben nem biztosította annak lehetőségét, hogy az Mttv. hatálya alá tartozó személyi kör megismerje az új szabályozást, és az alkalmazkodáshoz szükséges intézkedéseket megtegye.

Az Mttv. a Hatodik Része IV. Fejezetében ugyanakkor számos olyan kérdést szabályoz, amely az Mttv., illetve az Smtv. által létrehozott új konstrukcióban változást, adott esetben a korábbi kötelezettségekhez viszonyítottan kedvezőtlennek ítélhető változást eredményez a médiaszolgáltatásra, a médiaszolgáltatókra, illetve médiatartalom-szolgáltatókra nézve. Ezekben az esetekben a törvényalkotó az Mttv. hatálybalépésétől eltérően és méltányosnak mondható időtartamban határozta meg az Mttv. egyes rendelkezéseinek alkalmazhatóságát. Ennek megfelelően az Mttv. ugyan elrendeli az Rttv. alapján analóg földfelszíni terjesztésű műsorszolgáltatási jogosultságra vonatkozó szerződés hatósági szerződéssé történő átalakítását, de erre – a 2011. január 1. és 2011. december 31. közötti – közel egyéves időtartam áll a műsorszolgáltatók és a hatóság rendelkezésére. Hasonlóan hosszú időtartamot rendel a törvényalkotó az Mttv. 208. §-ában az adatszolgáltatási kötelezettség teljesítésére úgy a médiaszolgáltatások, mint a sajtótermékek esetében, a 209. §-ában pedig a közműsor-szolgáltatók vonatkozásában. Kifejezetten rendelkezik az Mttv. arról, hogy a folyamatban lévő hatósági eljárások tekintetében ugyan az új eljárási szabályok alkalmazandóak, ám a 216. § (3) bekezdése értelmében a jogsértések megítélésére az Rttv. egyébként már hatályon kívül helyezett rendelkezései az irányadók.

Az Smtv. és az Mttv. együttes szabályainak lényeges újítása – a sajtó és az elektronikus sajtó egységes szabályozása – miatt a nyomtatott és az internetes sajtóra is vonatkozó Smtv.-beli kötelezettségek bár hatályba léptek 2011. január 1. napján, ugyanakkor a 216. § (4) bekezdése értelmében esetükben csupán 2011. július 1. után váltak szankcionálhatóvá hatósági eljárás keretében a jogsértő magatartások. Megjegyzendő az is, hogy az Rttv. szerinti műsorszolgáltatók (Mttv. és Smtv. szerinti lineáris médiaszolgáltatók) helyzete, a műsorszolgáltatói tevékenység feltételei, hatósági megítélése sok szempontból változott, de ez a változás esetenként előnyös módosulásként értékelhető.

A médiaszolgáltatók számára például különösen fontos, a működésüket előnyösen érintő változás, hogy az Mttv. szabályai a piaci szereplők gazdasági-kereskedelmi mozgásterét több helyen is jelentősen bővítik (így például a reklámidő számításának alapja a bármiként számított egy óráról az egy órai időegységre változott, amely a reklámidő hatékonyabb kihasználását jelentheti a számukra, de kedvező változás lehet a reklámozás új kategóriáinak megjelenése, továbbá a piaci koncentrációra vonatkozó új szabályozás is).

Mérlegelve tehát a kihirdetés és a hatálybalépés időpontjának formális szempontját, valamint a többletkötelezettségek megismerésére, teljesítésére, illetve a szankcióval fenyegetett teljesítésre biztosított, alkalmanként méltányosan meghatározott időtartamot, az Alkotmánybíróság nem állapította meg az Mttv. hatálybalépésével összefüggésben a jogállamiság és ezzel az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét.

1.2. Az indítványozók egy része sérelmezte, hogy a médiaszabályozás új rendje képviselői önálló indítványként került benyújtásra az Országgyűlésbe, ezért annak elmaradt a megfelelő előkészítése, egyeztetése, véleményeztetése és társadalmi vitája.

Az Alkotmánybíróság immár kiforrott és következetes gyakorlatot folytat a jogalkotás folyamatával összefüggő formai kérdések alkotmányos megítélésével kapcsolatban. A gyakorlat összefoglalására a közelmúltban meghozott 8/2011. (II. 18.) AB határozatban kerített sort a testület, amelyet a jelen esetben is irányadónak tekintett. E szerint „[a]z Alkotmány 25. § (1) bekezdése alapján törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, minden országgyűlési bizottság és bármely országgyűlési képviselő kezdeményezhet. A parlamentáris kormányzati rendszerekre jellemző hatalommegosztás rendjében a társadalmi viszonyokat átfogóan szabályozó törvényjavaslatokat jellemzően a Kormány terjeszti elő. Ha nem a Kormány a törvényjavaslat előterjesztője, az előkészítőt nem köti a Kormány számára külön törvényben előírt egyeztetési kötelezettség, azonban a törvényjavaslattal kapcsolatosan megfogalmazott kormányzati álláspont kialakítása során is indokolt a külön törvényben vélemény-nyilvánításra feljogosított szervek véleményének kikérése.” (ABH 2011. február, 68, 77.) E helyütt is célszerű utalni azonban arra a megállapításra, amely szerint a törvénytervezet előkészítése nem része a jogalkotási folyamatnak, ezért az egyeztetés törvényi kötelezettségének, avagy a társadalmi vita megszervezésének elmaradása politikai felelősséget keletkeztet a jogalkotó oldalán, de nem eredményezi a törvény közjogi érvénytelenségét. Mindamellett az indítványelem elbírálásakor figyelemmel kellett lenni arra a tényre is, hogy a törvényalkotás Alkotmányban szabályozott alkotmányos útja a törvényjavaslat országgyűlési képviselő általi kezdeményezése, amely esetben a Kormányt nem terhelik előzetes előkészítő jellegű kötelezettségek, és a kodifikációs eljárásban is szükségképpen korlátozottak a lehetőségei.

Az Mttv. közjogi érvénytelenségére, alkotmányellenességére hivatkozó indítványok ezért megalapozatlanok voltak, és az Alkotmánybíróság elutasította azokat.

1.3. Az egyik indítványozó azzal indokolta az Mttv. formai alkotmányellenességét, hogy az „országgyűlési képviselők a zárószavazás során úgy döntöttek a törvény végső szövegéről, hogy a szavazás ülésnapján érkezett zárószavazás előtti módosító javaslatok több mint száz ponton javasolták megváltoztatni az egységes javaslat szövegét (…)”.

Emellett a T/1747/232. számú zárószavazás előtti módosító javaslatban felsorolt új és nem a koherenciát szolgáló rendelkezések váltak az Mttv. részévé úgy, hogy „komolyabb megvitatásra” nem került sor.

Az indítványozó által megjelölt, fenti szám alatt benyújtott zárószavazás előtti módosító javaslat a műsorterjesztés és a digitális átállás szabályairól szóló 2007. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Dtv.) egyes rendelkezéseit módosította.

A módosító rendelkezések beépültek a Dtv.-be, ezért az Mttv. 204. § (3) bekezdése értelmében azok 2011. január 3-án hatályukat vesztették. Az Alkotmánybíróság pedig következetesen követett gyakorlata értelmében hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányosságát nem vizsgálja.

A kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére alapított indítványokat elutasította.

IV. 1. Az indítványok egy része a sajtótermékek esetében a sajtószabadság szükségtelen és aránytalan korlátozásának ítéli a szabályozás több elemét. A szabályozásra önmagában mint a sajtószabadság korlátozására tekintenek, amelynek alkotmányosságát igazolhatósága adja. Álláspontjuk szerint a nyomtatott sajtó és a világhálón elérhető sajtótermékek esetében a kontrollt megfelelően biztosítja az egyéni jogsérelmekhez kötődő magánjogi és büntetőjogi védelem, nincs olyan ok, amely a hatósági tartalomkontrollt alkotmányosan alátámasztaná.

Az Smtv. értelmező rendelkezései szerint a tartalomkontroll érinti valamennyi médiumot, amely médiatartalom-szolgáltatást végez. Idetartoznak a médiaszolgáltatók (lineáris és lekérhető szolgáltatást nyújtó médiumok), valamint a sajtótermékek (nyomtatott és internetes sajtótermékek). A jogalkotó 2011. április 6-tól kezdődő hatállyal módosította az Smtv. 1. § 1. és 6. pontjában a médiaszolgáltatásra és a sajtótermékre adott fogalmakat. A módosítás egyértelművé tette, hogy a médiaszolgáltatás és a sajtótermék kiadása üzletszerű, illetve gazdasági szolgáltatásként végzett tevékenység esetén tartozik az Smtv. hatálya alá.

1.1. Az Alkotmánybíróság több határozatában is értelmezte az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében meghatározott véleménynyilvánítási szabadságot és a (2) bekezdésben megjelölt sajtószabadságot. A határozatok következetesen hangsúlyozzák, hogy e szabadságok a plurális, demokratikus társadalom alapvető értékei. A véleménynyilvánítás szabadságának kitüntetett szerepe van az alkotmányos alapjogok között, azoknak a kommunikációs alapjogoknak az „anyajoga”, amelyek az egyén megalapozott részvételét biztosítják a társadalmi és politikai folyamatokban. Az eszmék, nézetek szabad kifejtése a demokratikus társadalom létezésének alapfeltétele [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.; a továbbiakban: Abh.1.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlata kezdettől fogva hangsúlyozza, hogy „[a]z egyéni véleménynyilvánítási szabadság szubjektív joga mellett az Alkotmány 61. §-ából következik a demokratikus közvélemény kialakulása feltételeinek és működése fenntartásának biztosítására irányuló állami kötelezettség.

A szabad véleménynyilvánításhoz való jog objektív, intézményes oldala nemcsak a sajtószabadságra, oktatási szabadságra stb. vonatkozik, hanem az intézményrendszernek arra az oldalára is, amely a véleménynyilvánítási szabadságot általánosságban a többi védett érték közé illeszti. Ezért a véleménynyilvánítási szabadság alkotmányos határait úgy kell meghatároznia, hogy azok a véleményt nyilvánító személy alanyi joga mellett a közvélemény kialakulásának, illetve szabad alakításának a demokrácia szempontjából nélkülözhetetlen érdekét is figyelembe vegyék.” (Abh.1. ABH 1992, 167, 172.) Az Alkotmánybíróság gyakorlatában tehát az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében megfogalmazott szabad véleménynyilvánítás joga kettős megalapozottsággal bír: a véleményszabadság egyszerre szolgálja az egyéni autonómia kiteljesedését és a közösség oldaláról a demokratikus közvélemény megteremtésének, fenntartásának a lehetőségét. A testület hangsúlyozta az állam intézményvédelmi kötelezettségét a demokratikus közvélemény fenntartásában (Abh.1. ABH 1992, 162, 172.) azzal, hogy az egyes alapjogokhoz tartozó értékeket a többi alapjoggal összefüggésben kell kezelni, és az alapjogok védelmét az egész alkotmányos rend védelmébe és fenntartásába kell ágyazni. [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 288, 302.] Az Abh.1. kommunikációs anyajognak minősítette a vélemény szabadságát, amely ezért determinálja az összes többi kommunikációs alapjog tartalmát, az alapjogokra visszavezethető szubjektív, alanyi jogokat, illetve az azokból származó kötelezettségeket.

Az Alkotmánybíróság gyakorlatában kommunikációs alapjogként tekintett többek között a sajtó szabadságára, amely felöleli valamennyi médium szabadságát. A sajtószabadságot értelmező első határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy „[a] véleménynyilvánítási szabadság a sajtószabadság vonatkozásában sajátosan érvényesül.

A sajtó szabadságát arra figyelemmel kell garantálnia az államnak, hogy a »sajtó« a véleményalkotáshoz szükséges információszerzésnek, a véleménynyilvánításnak és véleményformálásnak kitüntetett fontosságú eszköze.” [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 229., a továbbiakban: Abh.2.] Az Alkotmánybíróság a véleménynyilvánítás szabadságához kapcsolódóan, a demokratikus közvélemény kialakítása és fenntartása szempontjából tehát kezdettől fogva kitüntetett fontosságúnak tekintette a sajtó társadalmi jelentőségét. „A sajtó nemcsak a szabad véleménynyilvánítás eszköze, hanem a tájékoztatásé is, azaz alapvető szerepe van a véleményalkotás feltételét képező tájékozódásban.” (Abh.2. ABH 1992, 227, 229.) A sajtó a szólásszabadság intézménye. Így a sajtószabadság, amennyiben a szólás, a közlés, a vélemény szabad kinyilvánítását szolgálja, úgy védelme szintén kettős meghatározottságú: a szubjektív alanyi jogi jelleg mellett a közösség oldaláról a demokratikus közvélemény megteremtését és fenntartását szolgálja (Abh.2. ABH 1992, 227, 229.).

A sajtószabadság értéket képvisel, amelynek védelme a többi alapjog értékeivel együtt, az egész alkotmányos rend védelmébe és fenntartásába ágyazva valósul meg. Az Alkotmánybíróság – a média strukturális elemeinek megkülönböztetése nélkül, árnyalva a sajtószabadság tartalmát – úgy foglalt állást, hogy az egyszerre eszköze a szabad véleménynyilvánításnak, a tájékoztatásnak, valamint a tájékozódásnak. A sajtószabadság egyéni alapjogként abban az értelemben eszköz, hogy felerősíti az egyéni véleménynyilvánítás hatását, és támogatja a demokratikus közvélemény közérdekű ügyekről való tájékoztatását, a közérdekű ügyekkel kapcsolatos véleményformálást.

A sajtószabadság jogának gyakorlása révén az alapjog jogosultja aktív alakítója a demokratikus közvéleménynek. A sajtó ezen minőségében ellenőrzi a közélet szereplőinek, intézményeinek tevékenységét, a döntéshozatal folyamatát, tájékoztatja arról a politikai közösséget, a demokratikus nyilvánosságot (a „házőrző kutya” szerepe). A sajtószabadság, a szabad sajtó intézménye nemzetközi egyezményekben, dokumentumokban is rögzített védelmének – és felelősségének – alapvető indoka tehát az egyéni véleményalkotáshoz elengedhetetlen közlések, a közérdekű információk teljességének nyilvánosságra kerülése, a „hivatalos helyes állásponton” alapuló monopolisztikus „közvélekedés” kialakulásának elkerülése. Az államnak a sajtó mint intézmény tevékenységétől való távolságtartása

A 20. század végére a „sajtó” működési területét jelentő politikai nyilvánosság fogalma átalakult, – széles körben elfogadott nézetek szerint – megjelent a fogyasztói kultúra depolitizált nyilvánossága, amely elveszteni látszik élő kapcsolatát a közélettel, a politikával, a politikai hatalom gyakorlásával. Az elmúlt évtizedekben gyors és a jogalkotást folyamatosan utánkövetésre, „akadálymentesítésre” kényszerítő technológiai változások zajlottak le és zajlanak ma is az információ-továbbítás világában. Az e-technológia (digitalizáció), a különböző hálózati platformok szolgáltatási képességeinek fejlődése (média-konvergencia), a szöveg-kép-hang újszerű keveredése, és ezzel a multimédia tartalmak megjelenése, a különböző médiumok tevékenységének egymásra épülése, a médiaszolgáltatások és -szolgáltatók határokon átlépő koncentrációja állásfoglalásra kényszeríti a jogalkotót is. A technológiai fejlődés megváltoztatta a tömegkommunikáció szerkezetét, az egyén fogyasztóvá, szerencsés esetben interaktív fogyasztóvá vált. Ez a tény az állami beavatkozás lehetőségének terén – az információs csatornák és választás lehetőségének multiplikálódása miatt – a liberalizáció irányába mutathat. Ugyanez a technológiai fejlődés azonban a politikai közösség azon részét, akik bizonytalanul mozognak az új lehetőségek között, kiszolgáltatottá teszi. A szabályozás oldaláról a helyzet a semleges állam számára a folyamatokat pusztán szemlélő szerep és bizonyos szintű, korrekciós beavatkozás közötti választás dilemmáját veti fel.

A sajtószabadság egyéni alapjogi megközelítés melletti, azt kiegészítő közösségi alapú értelmezése – élesen elhatárolva azt a különböző kollektivista, véleménymonopóliumon alapuló megfontolásoktól – nem idegen a demokratikus gondolkodástól, sőt a demokratikus jogrendszerek alapját képezi. A szabad sajtó működése és a demokrácia egymást feltételező fogalmak: csak a döntési helyzetbe hozott egyén képes a közéleti kérdésekre adekvát választ adni, a döntési helyzet kialakításában pedig a szabad sajtó kulcsszerepet játszik. A demokratikusan dönteni képes közvélemény kialakítása és működése ezért indokolhat az állam részéről az intézményvédelmen, a keretek puszta megteremtésén túli beavatkozásokat.

1.3. A véleménynyilvánítás szabadsága és a sajtószabadság korlátozása különösen körültekintő és indokolt jogalkotást igényel. „A szabad véleménynyilvánítás jogának kitüntetett szerepe ugyan nem vezet arra, hogy ez a jog – az élethez vagy az emberi méltósághoz való joghoz hasonlóan – korlátozhatatlan lenne, de mindenképpen azzal jár, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz való jognak valójában igen kevés joggal szemben kell csak engednie, azaz a véleményszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni.” (Abh.1. ABH 1992, 167, 178.) A sajtószabadság esetében szintén irányadó az az értelmezés, hogy a demokratikus társadalomban betöltött szerepe ellenére nem korlátozhatatlan alapjog. A sajtószabadság az állammal szemben érvényesül, az államot kötelezi az alapjog gyakorlásával szembeni tartózkodásra, be nem avatkozásra, emellett azonban a korábban kifejtett intézményvédelmi kötelezettség, valamint az az állami felelősség, hogy az alapjogokat egymással összefüggésben kell kezelni és védeni, a szükségesség és arányosság követelményeinek a – szabad véleménynyilvánítás jelentősége melletti – megtartásával lehetőséget ad a szabályozásra.

A sajtószabadság jogának korlátozására kivételesen, csak szűk körben és arányos módon kerülhet sor akkor, ha azt más alapjog védelme, vagy „a demokratikus közvélemény kialakulása feltételeinek és működése fenntartásának biztosítására irányuló állami kötelezettség teszi szükségessé”. (Abh.2. ABH 1992, 227, 229.) Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata szerint a véleménynyilvánítás szabadságához hasonlóan elsődlegesen a sajtószabadságnak is külső korlátai vannak, amelyek speciális intézményi formákat ölthetnek (pl. sajtó-helyreigazítás). Az internetes sajtótermékek és egyéb médiatartalom-szolgáltatás megkülönböztetése nélkül, a sajtó tekintetében a tartalmi be nem avatkozás a cenzúra tilalmát és a szabad lapalapítás lehetőségét, illetve a szerkesztői autonómiát jelenti (Abh.1.

ABH 167.).

1.4. A sajtószabadság valamennyi médium szabadságát felöleli, ezért korlátozásának szempontjai is vonatkoznak valamennyi médium szabályozására. A médiára általánosan irányadó szempontokon túl azonban a sajtószabadság korlátozása szükségességének és arányosságának megítélésénél az Alkotmánybíróság kezdettől fogva eltérő mércéket alkalmazott a különböző tömegkommunikációs eszközök tekintetében. Már az Abh.2.-ben hangsúlyozta, hogy „[a] véleménynyilvánítási és tájékozódási szabadság szolgálata a sajtószabadságra vonatkozó sajátosságokon túl további feltételeket követel meg a rádióval és televízióval kapcsolatban. Itt az alapjog gyakorlását összhangba kell hozni megvalósítása technikai feltételeinek »szűkösségével«, azaz a felhasználható frekvenciák (belátható időn belül) véges voltával. A nyomtatott sajtóval ellentétben ez nem teszi lehetővé a korlátlan alapítást.” (Abh.2. ABH 227, 230.) Az Alkotmánybíróság a tömegkommunikációs technikák fejlődésével újrafogalmazta az elektronikus média korlátozásának indokoltságára vonatkozó álláspontját, figyelembe véve, hogy a digitális technológia adta új lehetőségekre, illetve a műholdas és kábeles műsorszolgáltatások széles körű elterjedtségére tekintettel a frekvenciaszűkösség érve – ha okafogyottá nem is válik, de – önmagában már nem alapozza meg a rádió és a televízió sajátos szabályozását. [1/2007. (I. 18.) AB határozat, ABH 2007, 45, 51.] Az Alkotmánybíróság ugyanakkor – éppen az elektronikus média fejlődésének kibontakozását értékelve – rámutatott arra: „[á]ltalánosan elfogadott, hogy a rádiós és televíziós műsorszolgáltatás véleményformáló hatása és a mozgóképek, hangok, élő tudósítások meggyőző ereje sokszorosa az egyéb információs társadalmi szolgáltatások gondolkodásra ható erejének.” [1/2007. (I. 18.) AB határozat, ABH 2007, 45, 51.] Az Alkotmánybíróság később az elektronikus média tekintetében megerősítette ezt az álláspontját, és hozzátette: „[a]záltal, hogy a média a legszélesebb nyilvánosságot biztosítja a legkülönfélébb vélemények számára, és napjainkban ez képezi a legfontosabb információforrást, a szólásszabadság egyéb megnyilvánulási formáihoz képest a médiában megjelenő véleményeknek sokszoros a hatása, rendkívül nagy a befolyása az emberek gondolkodására, a közvélemény formálására.” (1006/B/2001. AB határozat, ABH 2007, 1366, 1374.) Következetes gyakorlata tehát az Alkotmánybíróságnak, hogy a sajtószabadság korlátozása alkotmányosságának vizsgálatakor figyelembe veszi a tömegkommunikációs szolgáltatásoknak az emberi gondolkodásra és a társadalomra gyakorolt hatásában meglévő különbségeket.

Az Alkotmánybíróságnak az új médiaszabályozás alkotmányosságának megítélésekor már arra is figyelemmel kell lennie, hogy a technológia további fejlődésével az egyes médiatípusok közötti határok átjárhatóvá váltak („konvergencia”), ezért a hatásmechanizmus érve nem szorítható a korábbi, azaz a médiatartalmakat pusztán az őket továbbító hírközlő hálózatok alapján megkülönböztető keretek közé. Egyfelől tehát indokoltak azok a jogalkotói törekvések, amelyek a hagyományos elektronikus műsorszolgáltatás fogalmán túl is tekintettel kívánnak lenni bizonyos médiatartalmak különleges hatására. Másfelől viszont a „mozgóképek, hangok, élő tudósítások”, az audiovizuális médiatartalmak kiemelt szerepét, azaz a hatásmechanizmus érvének lényegét továbbra is figyelembe kell venni. Valamennyi – lineáris vagy lekérhető – audiovizuális tartalom esetében fennáll, hogy a médiatechnika által kínált sokrétű hatáskeltést leginkább kihasználó mozgóképek különös erővel befolyásolják az emberi gondolkodást.

A hagyományos (lineáris) elektronikus médiumokat, a televíziót és a rádiót továbbá az is megkülönbözteti a hatásmechanizmus szempontjából, hogy ezek a médiaszolgáltatók kész műsorfolyamot nyújtanak, amely változatlan formában, „lineárisan” jut el a közönséghez. Esetükben a közönség minden más tömegkommunikációs eszköznél passzívabb befogadója a sugárzott tartalomnak, így a műsor más médiumokhoz képest is „tolakodóbban”, általában a tudatosan választottnál is szélesebb körben gyakorol hatást a nézőre, hallgatóra. Mindezt tovább erősíti, hogy e médiaszolgáltatások egyidejűleg jutnak el a közönséghez, az adatokkal alátámasztott társadalmi szokások szerint jelenleg még a társadalom jelentős részéhez. A hatásmechanizmus érve tehát nemcsak azt értékeli, hogy a televízió és a rádió – egyéb médiumok, különösen az internet növekvő jelentősége mellett – továbbra is a legelterjedtebb, a társadalom legszélesebb köréhez eljutó tömegkommunikációs szolgáltatás, hanem azt is, hogy az audiovizuális médiatartalmak eleve másképp befolyásolják közönségüket.

Az Alkotmánybíróság figyelemmel van arra is, hogy a médiumok hatását értékelő gyakorlata összhangban áll az Európai Unió jogának előírásaival és azok indokaival. Az Európai Unió az audiovizuális média tekintetében a legfontosabbnak ítélt minimum-szabályok előírásával összehangolta a tagállamok médiatartalmakra vonatkozó szabályait. Az Európai Parlament és a Tanács az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló 2010/13/EU irányelve a hagyományos televíziós műsorszolgáltatások (lineáris audiovizuális médiaszolgáltatások), valamint a lekérhető (nem lineáris) audiovizuális médiaszolgáltatások tekintetében megfogalmazott kötelezettségek indokaként nem pusztán azok gazdasági jelentőségét jelöli meg, hanem a társadalomra gyakorolt különleges hatásukat is kiemeli. Az irányelv preambuluma szerint „e szolgáltatások külön szabályozását indokolja, hogy növekszik jelentőségük a társadalom és a demokrácia számára” [(5) preambulumbekezdés], továbbá e médiatartalmak szabályozása szükséges „az audiovizuális médiaszolgáltatások különleges jellege miatt, különösen mivel ezek a szolgáltatások befolyásolják a lakosság véleményalkotásának módját” [(45) preambulumbekezdés]. Az irányelv emellett az audiovizuális tartalmakon belül is, azok közzétételétől függően, különbséget tesz a társadalomra gyakorolt hatásukban, és noha a lekérhető szolgáltatásokat a televízió versenytársaként azonosítja, a szabályozás terjedelmét differenciáltan határozza meg: „A lekérhető audiovizuális médiaszolgáltatások egyrészről a felhasználó számára rendelkezésre álló választási és befolyásolási lehetőségekben, másrészről a társadalomra gyakorolt hatásban térnek el a televíziós műsorszolgáltatásoktól. Ez indokolja a lekérhető audiovizuális médiaszolgáltatásokra előírt kevésbé szigorú szabályokat (…)” [(58) preambulumbekezdés] A tömegkommunikációs szolgáltatások hatásában meglévő különbségek elismerése mellett azonban a korábban kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság nem zárta ki kategorikusan a tartalomalapú és állami fellépést indukáló korlátozás lehetőségét a nyomtatott sajtótermékek esetében sem: a sajtóban elkövetett bűncselekmény vagy bűncselekményre való felhívás, a közerkölcs sérelme szankcionálható a kiadvány terjesztésének felfüggesztésével, adott esetben a nyilvántartásból való törléssel is [20/1997. (III. 19.) AB határozat, ABH 1997, 82, 92.]. Alanyi jog megsértése esetén a sajtószabadság szükséges korlátozása lehet a válaszadás jogának biztosítása [57/2001. (XII. 6.) AB határozat; ABH 2001, 484, 498.]. Az Alkotmánybíróság alkotmányos lehetőséget látott az alapelveken alapuló törvényi

rendelkezések megsértése esetén – „a sajtószabadság kiemelt alkotmányos jelentőségének szem előtt tartásával”, a döntéshozó fórum, az eljárási rend és a jogsértés meghatározásának gondos mérlegelése mellett – a nyilvántartásból való törlésre, azaz a kiadvány betiltására is [34/2009. (III. 27.) AB határozat, ABH 2009, 282, 291.].

Az audiovizuális médiumok, valamint a velük együtt szabályozott rádiós műsorszolgáltatások esetében a hatásmechanizmus elméletére alapozva a testület a tartalomkorlátozás egyéb törvényi megnyilvánulásait is (gyűlöletkeltés, kirekesztés, faji alapú megkülönböztetés, kiskorúak védelme, gazdasági reklámok közzététele) alkotmányosnak ítélte (1006/B/2008. AB határozat, ABH 2007, 1366, 1376.). Az új médiaszabályozás – az Európai Unió irányelvét is követve – az audiovizuális tartalmak szabályozását is megújította, és a médiaszolgáltatások fogalmát a médiatartalmat a közönséghez eljuttató hírközlési technológiától függetlenül határozta meg. Ennek értelmében az audiovizuális média hatásával rendelkező tartalmakra, valamint az ezekkel az Alkotmánybíróság gyakorlatában is együtt kezelt rádiós műsorokra – akár hagyományosan, akár valamely újabb hálózaton keresztül, például az interneten jutnak el a nézőkhöz – a lineáris, illetve a lekérhető médiaszolgáltatásokra irányadó szabályok vonatkoznak.

A törvényhozó tehát figyelemmel volt a médiatartalmak konvergenciájára, és az audiovizuális tartalmakat ennek megfelelően szabályozta.

A jogalkotó ugyanakkor az új médiaszabályozást – a nyomtatott sajtóval megegyező körben – az interneten elérhető azokra a médiatartalmakra is kiterjesztette, amelyek nem sorolhatók az audiovizuális média körébe. Az internetes sajtótermék az Smtv. fogalom-meghatározása alapján olyan internetes újságokat, hírportálokat jelent, amelyek szöveggel és képpel kommunikálnak. Az indítványok alapján a jelen határozatban az Alkotmánybíróság az internetes médiára vonatkozó szabályozást a sajtótermék fogalmának megfelelő körben vizsgálja. A sajtószabadság kiterjed az internetes sajtó tevékenységére is, azzal, hogy az egyéb tömegkommunikációs formákhoz hasonlóan alkotmányossági értelemben az internetes sajtó is szabályozás alá vonható. E szabályozás differenciált megközelítést igényel. Egyrészt az internet mint kommunikációs csatorna az emberi kommunikáció egyre változatosabb formáinak lehetőségét teremti meg, amely formák közül egyre több nyilvánvalóan nem sorolható be a tömegkommunikáció fogalmi körébe, így ezekre nem irányadók a sajtó szabályozásánál meghatározó szempontok. A magáncélú közlések, honlapok, blogok, közösségi portálok stb. nem kezelhetők együtt a tömegek tájékoztatását vagy szórakoztatását célzó internetes újságokkal, hírportálokkal. Másrészt a médiaszabályozás körébe vonható internetes újságok szabadságának korlátozása esetében – az elektronikus technológia használatának hasonlósága ellenére – nem lehetnek irányadók az audiovizuális média szabályozásának indokai. A médium alapítása, megindítása szempontjából az internet a nyomtatott sajtó lapalapítási szabadságánál is könnyebb feltételeket kínál, azaz nincs szó szűkös erőforrások használatáról. Az internetes újságok, hírportálok továbbá az emberi gondolkodásra gyakorolt hatás alapján is több szempontból különböznek az audiovizuális médiától. Alapvetően nem mozgóképeket használnak, és az általuk kínált tartalom a közönség lényegesen nagyobb aktivitásával válik hozzáférhetővé. A hagyományos elektronikus médiaszolgáltatók kész műsorfolyamot nyújtanak, amely változatlan formában, egyidejűleg jut el a közönséghez, adott esetben a társadalom jelentős részéhez. Az internetes sajtó használatánál a tartalom megválogatására, a nem kívánt tartalom elkerülésére a közönségnek lényegesen nagyobb lehetősége van. Egy internetes hírportál továbbá a világháló kínálatát jellemző korlátlanság miatt is másképp befolyásolja közönségét.

A világhálónak mint kommunikációs csatornának a társadalmak működésében betöltött egyre növekvő szerepe e tekintetben nem keverendő össze annak a hatásmechanizmusnak az értékelésével, ahogy az egyes internetes újságok mint tömegkommunikációs eszközök hatnak az emberi gondolkodásra, a közvéleményre.

Az új médiaszabályozás megalkotásakor a törvényhozó az internetes sajtó szabályozásának koncepcióját a fenti szempontok figyelembevételével alakította ki. Egyrészt az Smtv. sajtótermék-fogalmának meghatározása, különösen annak módosított szövege alapján egyértelmű, hogy a törvényi szabályok és a hatósági felügyelet kizárólag a médiumként viselkedő, azaz tömegek tájékoztatását, szórakoztatását célzó, üzletszerű gazdasági tevékenységet folytató, szerkesztett portálokra terjednek ki. A törvény indokolása is kiemeli, hogy a magáncélú közlések nem tartoznak a sajtótermék fogalmi körébe. Másrészt a jogalkotó az internetes sajtót a nyomtatott sajtóval kezelte egy szabályozási csoportként, és rájuk nézve az audiovizuális médiától eltérő körben határozott meg kötelezettségeket.

Az Mttv. és az Smtv. rendelkezéseinek együtteséből formálódó rendszer a nyomtatott és az internetes sajtótermékekre nézve azzal a következménnyel jár, hogy az eddigi kiadást megelőző kötelező regisztráció, és a tartalommal szembeni büntetőjogi, polgári jogi, illetve az egyes közlésekkel kapcsolatos hatósági (lásd például a reklámkorlátozásokért viselt közigazgatási jogi) felelősség megváltozik. Az új médiaszabályozás rendszerében meghatározott körben általánossá válik a médiatartalmak hatósági kontrollja. A közigazgatási eljárás eredményeként a jogsértőnek minősített tartalmak szankciót vonhatnak maguk után, amelyek elsődlegesen a közigazgatási jogban tipikus bírság kiszabását jelentik, de jelenthetik közlemény közzétételének kötelezettségét vagy a sajtótermék – a nyilvántartásból való törlés nélküli – nyilvánosságra hozatalának felfüggesztését is [Mttv. 188. § (2) bekezdés]. Az állam által utólagosan, hivatalból indított szisztematikus ellenőrzés és szankcionálás lehetősége kétségtelenül a sajtószabadság korlátozását jelenti, ám ennek puszta lehetősége – hatékony és érdemi bírói kontroll mint garancia mellett – nem tekinthető alkotmányellenesnek [lásd erről 46/2007. (VI. 27.) AB határozat, ABH 2007, 592, 599.]. Alkotmányellenesség abban az esetben állhat fenn, amennyiben annak tartalma és terjedelme egy demokratikus társadalomban a szabad sajtó működését, működtetésének feltételeit szükségtelenül és aránytalanul korlátozza, figyelmen kívül hagyva a sajtószabadság korlátozásának általános és médium-specifikus mércéit. A továbbiakban az Alkotmánybíróság e szisztematikus állami kontroll tartalmát és terjedelmét, ezzel összefüggésben pedig annak szükségességét és arányosságát vizsgálja a nyomtatott és az internetes sajtótermékek vonatkozásában.

2.1. Az Smtv. lényegében a valamennyi médium által nyújtott szolgáltatásra irányadó tartalmi előírások összessége. Az Smtv. alapelvi szinten rögzíti a sajtó útján történő bűncselekmény elkövetésének, az arra való felhívásnak a tilalmát, a közerkölcsöt sértő tartalmak közlésének és mások személyhez fűződő jogai megsértésének tilalmát [4. § (3) bekezdés], valamint a közösség jogait megfogalmazó 10. §-ában a médiarendszer egészének faladataként fogalmazza meg a hiteles, gyors és pontos tájékoztatást. Az Smtv. 13. §-a – a 2011. évi XIX. törvény 3. §-ának hatálybalépését követően – csak a lineáris szolgáltatókat kötelezi, a 14–20. §-ai közötti elvárások azonban minden médiatartalom-szolgáltatóra kiterjednek. Ezek között jelenik meg az emberi méltóság tisztelete, a nyilatkozatot adó személy Smtv.-ben szabályozott jogainak védelme, az alkotmányos rend tiszteletben tartása és az emberi jogok megsértésének tilalma.

Ugyancsak tilalmazott a gyűlöletkeltés, a kirekesztés és a magánélet megsértése. Az Smtv. hivatkozott rendelkezései a kiskorúak védelme körében korlátozzák a pornográfia, valamint a szélsőséges és indokolatlan erőszak bemutatásának lehetőségét. Végül a kereskedelmi közlések tekintetében – a sajtótermékekre is kiterjedő – korlátokat fogalmaz meg a reklámok közzététele, a támogatók, támogatások tartalmával és megjelenítésével összefüggésben.

Az Mttv. Negyedik Része I. Fejezetének 109. § (1) bekezdése hozza létre a sajtótermékek felügyeletét ellátó NMHH-t, amelynek a 109. § (3) bekezdése szerint önálló hatáskörrel rendelkező szervei a Médiatanács és a Hivatal.

A Médiatanács – és a Hivatala – a Negyedik Rész IV. Fejezete szerinti eljárásokban, az Mttv. 144. § (1) bekezdése szerint hatóságként hatósági felügyeleti jogkört gyakorol [167. § (1) bekezdése], ezen belül „felügyeli az Smtv. 13-20. §-ban foglalt követelmények betartását” (182. § c) pont). A hivatkozott jogszabályokból egyértelmű, hogy az Mttv. szerinti, nyomtatott és internetes sajtótermékekre is kiterjedő hatósági felügyelet nem érinti az Smtv. alapelvi rendelkezéseit és 13. §-át, ezzel szemben a nyomtatott és az internetes sajtótermékek is hatósági felügyelet kontrollja alatt kötelesek az Smtv. 14–20. §-okban foglaltaknak megfelelően szerkeszteni nyilvánosságra szánt tartalmaikat. Az Alkotmánybíróságnak ezért a továbbiakban azt kellett megítélnie, hogy az Smtv. 14–20. §-aiban megjelenő tartalmi korlátok a sajtószabadság fényében szükségesek és arányosak-e a nyomtatott és az internetes tartalmak esetében.

2.2. Az Smtv. 14-20. §-aiban a tiltott tartalmak két szempont szerinti csoportja tűnik ki: részben a közösség egészének érdekében, részben pedig egyéni jogokkal összefüggésben engednek fellépést a hatóságnak. Ugyanakkor politikai és kereskedelmi tartalmakat érintenek.

2.2.1. Az Alkotmány 77. § (2) bekezdése értelmében „[a]z Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek”. A hatályos Alkotmány „mindenki”, így a médiatartalmak előállítói, ezen belül a lapok, időszaki kiadványok kiadói és a világhálón elérhető hírportálok szerkesztői, valamennyi természetes és jogi személy, valamint jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet kötelezettségeként írja elő az Alkotmány és az alkotmányos jog követését, az alkotmányos rend tiszteletben tartását. Ahogy arra a testület 46/2007. (VI. 27.) AB határozatában rámutatott (ABH 2007, 592, 608.) az alkotmányos rend tiszteletben tartása – egyebek mellett – az alapjogokban, az emberi jogokban, ezen belül az emberi méltóságban megjelenő értékek védelmének garanciája. Ezért a demokratikus berendezkedés által biztosított alapjogok mögé bújva, azokat visszaélésszerűen gyakorolva jár el az a médium, amely tartalmában a demokratikus rendet, az emberi jogok érvényesülését, az alkotmányos rend alapját alkotó egyenlő emberi méltóságot semmibe vevő eszméket terjeszt, azokkal azonosul.

Az Alkotmánybíróság 96/2008. (VII. 4.) AB határozatában a lehetséges következményekre tekintettel rögzítette a kirekesztő, gyűlöletkeltő beszéd lényegét. Az ilyen tartalmú beszéd a totalitárius ideológiák elemeit idézi, mivel az ilyen álláspont hangoztatója arra törekszik, hogy a megcélzott közösséget és tagjait a társadalom peremére szorítva megkérdőjelezze a közösség tagjainak egyenlő méltóságát. A tendenciózus magatartás eredményeként a közösség és a közösség tagjai „alacsonyabb rendűként” teljesen kiszolgáltatottakká válhatnak. (ABH 2008, 816, 819.) A demokratikus rend Alkotmányban foglalt alapja a személyek egyenlő méltóságúként kezelése. Ezért az a médiatartalom-szolgáltató, amely a kirekesztő, gyűlöletkeltő gondolatokat sajátjaként közvetíti a politikai nyilvánosság felé, az alkotmányos rend egyik lényegi elemét vonja kétségbe.

Ebbe a körbe tartozik az Smtv. gyűlöletkeltés tilalmára vonatkozó rendelkezése is [17. § (1) bekezdés]. Az Alkotmánybíróság a televíziókkal és a rádiókkal kapcsolatosan már vizsgálta az Rttv. gyűlöletkeltés tilalmára vonatkozó 3. § (2) bekezdésének második fordulatát. Az Rttv. ezen rendelkezése szövegezését tekintve szinte egyezést mutat az Smtv. 17. § (1) bekezdésével. A 1006/B/2001. AB határozatában a testület az Rttv. 3. § (2) bekezdésében foglalt gyűlöletkeltés tényállását a gyűlöletre uszítással azonosította, és – lévén az büntetőjogilag is szankcionált magatartás – a sajtószabadság korlátozásának alkotmányos alapjaként elfogadta. (ABH 2007, 1366, 1376.) Mivel az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában az írott sajtó esetében is szükséges korlátként tekintett a sajtó útján elkövetett bűncselekményekre, ezért a jelen határozatban korábbi álláspontjának megerősítésére szorítkozott csupán.

A sajtószabadság alapjogának tartalma – ahogy az föntebb kifejtésre került – kettős megalapozottságú: a sajtó az egyéni véleménynyilvánítás és a demokratikus közvélemény közérdekű ügyekről való tájékoztatása, a közérdekű ügyekkel kapcsolatos véleményformálás alapjoga. Fogalmilag kizárt a demokratikus közvélemény kiépítésének, fenntartásának eszközeként az olyan médiatartalom, amely tagadja a demokrácia intézményes, alapvető jogokhoz kapcsolódó alapértékeit. A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság a különböző médiumok hatásmechanizmusától függetlenül, a sajtószabadság – valamennyi médiatartalom esetében – alkotmányosan indokolható, szükséges és arányos korlátozásának tekintette az Smtv. 16. §-ának első fordulatában és a 17. §-ában megfogalmazott tilalmakat.

2.2.2. Az Smtv. a 16. § második fordulatában és a 14. § (1) bekezdésében foglalt tilalmak révén felhatalmazást ad a hatóságnak, hogy fellépjen az emberi jogok, illetve – külön is megfogalmazva – az emberi méltóság megsértése esetén. Az Alkotmánybíróság az előzőekben kifejtette, hogy az alkotmányos rend tiszteletben tartásának kötelezettsége valamennyi médium esetében elfogadhatatlanná és hatóságilag számon kérhetővé teszi, ha a sajtó az emberi jogokat vagy az emberi méltóságot folyamatosan vagy rendszeresen visszatérően sértve, avagy az emberek egyenlő méltóságát tagadó nézet alapján végzi a tevékenységét. Az emberi méltóság más tekintetben is alapját képezi már a sajtószabadság korlátozásának, hiszen egyéni jogainak érvényesítéseként az emberi jogaiban, méltóságában sértett személy a polgári jog és a büntetőjog szabályai szerint indíthat eljárást.

Az Smtv. 16. § második fordulata és 14. § (1) bekezdése ezekhez képest újabb fellépési lehetőséget biztosít a médiahatóság számára. Az Alkotmánybíróság korábban alkotmányosnak találta, hogy az Rttv. 3. § (2) bekezdése alapján a médiahatóság az emberi jogokat, az emberi méltóságot sértő tartalmak esetén eljárást indíthat az elektronikus médiumokkal szemben. Az emberi jogok médiahatóság általi védelme sajátos intézményvédelmi eljárás.

Az emberi jogok egyedi esetben való megsértésekor ugyanis alapvetően a jogaiban sértett személy számára kell és lehet biztosítani a jogvédelmet. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy az emberi jogok védelmére indított eljárásokban a médiahatóság nem személyhez fűződő jogokról dönt, hanem annak megállapítására jogosult, hogy az egyes műsorok témája, jellege, nézőpontja nem sérti-e az emberi jogokban megjelenő értékeket. [46/2007. (VI. 27.) AB határozat, ABH 2007, 592, 606.] A kötelezettséghez kapcsolódóan a médiahatóság által kialakított gyakorlat szerint is a hatóság ugyan nem a védett jogok személyhez fűződő oldalának védelme érdekében, de egyedi esetben is fellép a műsorszolgáltatókkal szemben.

Az Alkotmánybíróság megerősíti korábbi álláspontját, miszerint az emberi gondolkodásra, a társadalmi folyamatokra különleges hatással bíró audiovizuális média esetében szükséges és arányos korlátozás az effajta sajátos hatósági fellépés biztosítása. Az audiovizuális média ugyanis – hatásánál fogva akár egy műsorszámával is – lényegesen nagyobb rombolást tud végezni az emberi jogok, különösen az emberi méltóság tiszteletének kultúrájában. Erre tekintettel indokolt, hogy a hatóság – e jogok intézményes tartalmát érintő körben – a már meglévő személyiségi jogvédelem mellett a közösség érdekében felléphessen a jogsértővel szemben, akár egyetlen műsor vagy műsorrész alapján. Ez a nézők, hallgatók érdekében biztosított hatósági eljárás a közönségre gyakorolt különösen erős befolyásra tekintettel minősül szükséges és arányos beavatkozásnak. A hatásában ettől eltérő nyomtatott és internetes sajtó esetében azonban ez a fellépési lehetőség – ebben, az emberi jogokra generálisan kiterjedő formában – már aránytalan korlátozásnak minősül. Az emberi méltóság érdekében történő korlátozás szükségessége ezeknél a sajtótermékeknél is fennáll, ám esetükben az emberi méltóságot megfelelően védik a személyes jogérvényesítést biztosító jogszabályok, valamint az a lehetőség, hogy az Smtv. 16. § első fordulata alapján a hatóság felléphet az emberi jogokat rendszeresen sértő, ezzel az alkotmányos rendet tiszteletben nem tartó médiummal szemben. Az emberi jogok és az emberi méltóság intézményes tartalmát sértő egyedi esetekben a Hatóság számára általánosan adott jogkör – a joggyakorlatot is figyelembe véve – széles körű fellépési lehetőség. A nyomtatott és az internetes sajtó esetében ez a sajtószabadság aránytalan korlátozásának minősül, azaz alkotmányellenes.

Az Smtv. 14. § (2) bekezdése ezzel szemben olyan speciális tényállási elemet tartalmaz, amely kellően szűk körű, különösen nyomós közérdeken alapuló médiahatósági fellépést biztosít. A megalázó, kiszolgáltatott helyzetben lévő emberekkel való bánásmódot szabályozó rendelkezés – amellett, hogy a személyiségi jogvédelmi képesség hiányára vagy korlátozottságára is utal – az emberi jogok megsértésének olyan eseteit fedi le, amelyek súlyosan veszélyeztethetik az emberi méltóság intézménye tartalmának érvényesülését. A hatósági jogvédelem ezért ebben akörben valamennyi médium esetében arányos korlátozást jelent.

2.2.3. Az Smtv. korlátozza a kiskorúak szellemi, lelki, erkölcsi vagy fizikai fejlődését súlyosan károsító, különösen a pornográf vagy szélsőségesen, illetve indokolatlanul erőszakos tartalmak jelzés nélküli közlését, amely a kiskorúak számára is hozzáférhető. A kiskorúakat védő szabályozás alkotmányosságát annak figyelembevételével kell megítélni, hogy ez a korlátozás más természetű, mint a fentiekben vizsgált tilalmak. A jogalkotó a kiskorúakra káros tartalmakat – a lineáris médiaszolgáltatásban megjelenő legszélsőségesebb esetek kivételével – önmagukban nem minősíti jogsértőnek, csupán közzétételük módját korlátozza akként, hogy a kiskorúak lehetőség szerint ne találkozzanak velük.

A médiatartalmak szerkesztői elé állított – tartalmi és formai – korlát alapvetően a közerkölcs által megalapozott, annak speciális, de konkrétan nevesített formája. Alkotmányos alapját a kiskorúak iránti értelemszerűen fennálló szülői felelősség mellett az az előírás adja, amely szerint az állam köteles részt vállalni a kiskorúak megfelelő testi, szellemi fejlődéséhez szükséges védelem és támogatás biztosításában [Alkotmány 67. § (1) bekezdés].

Az állam ezen kötelezettségét – az Alkotmányban foglaltakon túl – számos nemzetközi dokumentum is megalapozza.

Ezek között elsődleges a Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény (kihirdette az 1991. évi LXIV. törvény, a továbbiakban: Egyezmény). Az Egyezmény 17. cikke szerint a részes államok elismerik „a tömegtájékoztatási eszközök feladatának fontosságát, és gondoskodnak arról, hogy a gyermek hozzájusson a különböző hazai és nemzetközi forrásokból származó tájékoztatáshoz és anyagokhoz, nevezetesen azokhoz, amelyek szociális, szellemi és erkölcsi jóléte előmozdítását, valamint fizikai és szellemi egészségét szolgálják.

Ugyanakkor vállalják a gyermek jólétére ártalmas információk és anyagok elleni védelmét megfelelően szolgáló irányelvek kidolgozását (17. cikk e) pont). Kötelezik magukat arra, hogy a gyermekek tájékozódáshoz való joga – káros tartalmak esetén is csak – törvényben kerüljön korlátozásra (13. cikk), valamint vállalták azt is, hogy megtesznek minden arra alkalmas intézkedést, amely megvédi a gyermekeket „a fizikai és lelki durvaságtól” („all forms of physical or mental violence”, 19. cikk 1 pont). A médiatartalom-szolgáltatók felelőssége a határokat átlépő televíziózásról szóló, Strasbourgban, 1989. május 5-én kelt európai egyezmény értelmében (kihirdetve az 1998. évi XLIX. törvénnyel) – a reklámok sugárzásával összefüggő előírásokon túl – az, hogy a gyermekek és serdülőkorúak fizikai, szellemi vagy erkölcsi fejlődésének kedvezőtlen befolyásolására alkalmas műsorszámok nem közvetíthetők olyan időpontban, amikor a gyermekek és serdülőkorúak azt feltehetően megnézhetik. Hasonló az audiovizuális műsorszolgáltatók felelőssége az Európai Unió joga szerint is. Az Európai Parlament és a Tanács 2010. március 10-i 2010/13/EU Irányelve preambulumának 60. pontjában és 27. cikkében is hangsúlyozza a kiskorúak védelmének szükségességét, jelentőségét és lehetséges eszközeit.

A kiskorúak védelmének Alkotmányon alapuló állami kötelezettsége „verseng” a sajtószabadság alapjogával.

A kiskorúak védelme tartalmilag végső fokon a „közerkölcsön” alapul, amelynek fogalma és tartalma tértől és időtől függő. A jog és a jog értelmezése, a jogalkalmazás természetesen nem szakítható el annak a közegnek az „erkölcsi felfogásától”, amelyben érvényesülésre igényt tart. A közerkölcs változó tartalma ellenére az európai kultúrkörben, az európai típusú demokráciákban a gyermekek védelmének megítélése úgy a közvélekedés, mint a jog részéről egységesnek mondható. Ezen „erkölcsi parancsnak” azonban ebben az esetben az ad hangsúlyt, hogy a nemzetközi közösség kétséget kizáróan a gyermekek érdekét elsődlegesnek tekintve foglal állást – a sajtószabadság jogának korlátozása árán is. Az Alkotmánybíróság ezért ezen „erkölcsi parancs” tartalmát, megalapozottságát, célszerűségét – a tárgykörben folytatott eddigi gyakorlatát követve [21/1996. (V. 17.) AB határozat, ABH 1996, 74, 82–83.] – nem vizsgálja felül, elfogadja annak a sajtószabadsággal szembeni korlátozó jellegét. Az tehát, hogy a törvényhozó a kiskorúak fejlődésére súlyosan káros médiatartalmak közzétételét a nyomtatott és az internetes sajtótermékek esetében is bizonyos korlátozásnak veti alá, nem minősül aránytalan beavatkozásnak.

2.2.4. Az Smtv. vizsgált 14–20. §-ai között tartalomkorlátként jelennek meg a nyilatkozatot tevő személy jogai és a magánélet megsértésének tilalma. Az Smtv. 15. és 18. §-ai – a nyilvánosságra szánt közlés jogosultjának a közléssel kapcsolatos jogai, valamint a magánélet védelme – olyan helyzetekben jogosítják a hatóságot a nyomtatott és az internetes sajtótermék tartalmának vizsgálatára, amelyekben az egyedileg azonosítható személy áll szemben a sajtótermék kiadójával, és amely viszonyban a személynek jól körülhatárolható és érvényesíthető alanyi jogai vannak. A testület eddigi következetes gyakorlata szerint a véleményszabadság és annak intézményeként elkülönült sajtószabadság szükséges korlátozását jelenti az alanyi jogsértés, például személyiségi jogok megsértése. Nincs indoka azonban az olyan korlátozásnak, amely személyes érdekeltséghez kötött jogok megsértése és érvényesíthetősége esetén teszi lehetővé az állami közhatalom fellépését. A sajtószabadság jogának gyakorlásával a nyomtatott és az internetes sajtótermékekben okozott alanyi jogsértések esetén az egyéni fellépésre lehetőséget adó jogintézmények az eddigiekben is rendelkezésre álltak, az egyéni jogérvényesítés mellett életre hívott, azt kiegészítő hatósági eljárás alkotmányosan nem indokolható, ezért az a sajtószabadság aránytalan korlátozása.

2.2.5. Az Smtv. 20. §-a a kereskedelmi közlések tartalmi szabályait fogalmazza meg. A kereskedelmi tartalmakkal kapcsolatosan – az indítványok alapján – azt a kérdést kellett az Alkotmánybíróságnak tisztáznia, hogy az Smtv.-ben meghatározott körben állíthat-e a törvényalkotó azonos követelményrendszert valamennyi médiaszolgáltatóval szemben a reklám és egyéb kereskedelmi közlésekkel összefüggésben. A szabályozás általános tartalmi tilalmakat – felismerhetőség, megkülönböztethetőség, a burkolt kereskedelmi közlemény tilalma, tudatosan nem észlelhető technika alkalmazásának tilalma, vallási vagy világnézeti meggyőződés megsértésének tilalma, az egészségre, a biztonságra és a környezetre ártalmas magatartásra ösztönzés tilalma –, különös, meghatározott árucikkeket népszerűsítő kereskedelmi közleményekre vonatkozó tilalmakat és a támogatásra vonatkozó szabályokat fogalmaz meg.

Az Alkotmánybíróság több alkalommal foglalkozott a kereskedelmi, gazdasági reklámtevékenység alkotmányos megítélésének kérdéskörével. Esetjogában szembesült ugyan az elektronikus médiumokra vonatkozó reklámszabályozással is (a reklámidő számításával összefüggésben meghozott 483/B/2006. AB határozat, ABH 2007, 1994.), azonban a kereskedelmi szólások alkotmányos megítélésére vonatkozó gyakorlatát elsődlegesen az egyes gazdasági reklámtörvények rendelkezéseinek vizsgálatára alapozta, amely szabályozások kiterjedtek a reklámozón és a reklám szolgáltatóján kívül a reklám közzétevőjére is, ideértve a reklámokat közzétevő sajtótermékeket is. Az Alkotmánybíróság az eddigiekben a sajtótermékek mint a reklám közzétevői esetében is indokolhatónak minősítette a szabad kommunikáció hatóság útján történő korlátozását a kereskedelmi és gazdasági célú közlések tekintetében.

A világhálón elérhető sajtótermékek ebben a tekintetben is osztják a nyomtatott sajtótermékek jogi sorsát.

A vizsgálandó kérdés tehát az, hogy a nyomtatott és az internetes sajtótermékek befogadóra gyakorolt – az egyéb médiaszolgáltatóktól eltérő – hatásmechanizmusa indokolja-e ezen médiumok privilegizált kezelését a kereskedelmi közlésekre vonatkozó tartalmi szabályok szempontjából.

Az Alkotmánybíróság a gazdasági reklámtevékenység alkotmányosságának megítélésével kapcsolatban kialakított eddigi gyakorlatát irányadónak tekinti. A jelen határozat szempontjából is releváns megállapítások szerint az Alkotmány 61. §-a nem csupán bizonyos eszmék, tények és vélemények tekintetében védi a nyilvános közlés szabadságát, hanem magát a kommunikáció szabadságát, a véleménynyilvánítás lehetőségét védi. Ezért a kereskedelmi, gazdasági kommunikáció – ezen belül a gazdasági reklám – is az Alkotmány 61. §-a szerinti védett szólások körébe tartozik [elsőként: 1270/B/1997. AB határozat, ABH 2000, 713, 716.; legutóbb: 23/2010. (III. 4.) AB határozat, ABH 2010, 101, 118.]. A védelem szintjét ugyanakkor alapvetően meghatározza az a különbség, amely az egyéni kiteljesedés céljából, a közélet kérdéseiben nyilvánított vélemény és a gazdasági szólások célja és tárgya között áll fenn. Mivel a gazdasági közlések célja alapvetően vagy kizárólagosan gazdasági érdekek által motivált, ezért az ilyen kommunikáció védelme lényegesen alacsonyabb, azaz ebben a körben „szélesebb körű állami beavatkozás lehet alkotmányosan indokolt, mint a véleményközlés egyéb eseteiben” (1270/B/1997. AB határozat, ABH 2000, 718.).

A korlátozásra – éppen a gazdasági célok és érdekek elsődlegessége miatt – mások, alapvetően a közléssel megcélzott csoport érdekei, a vásárlók, a fogyasztók személyhez fűződő jogainak, a fogyasztói jogoknak, illetve a gazdaság más szereplőinek védelme, a tisztességes piaci verseny védelme, avagy „közérdekű célok (például kiskorúak, a közegészség, közbiztonság védelme)” adhat alapot [23/2010. (III. 4.) AB határozat, ABH 2010, 101, 123.]. A fogyasztók megfelelő tájékoztatáshoz való joga, az információkhoz való hozzáférés lehetősége, a nem megtévesztő tájékoztatás a kereskedelmi közlések körében a véleményszabadság kiemelt védelmét nem indokolják (1270/B/1997. AB határozat, ABH 1997, 713, 725.). Ezen érdekek érvényesítése tehát széles beavatkozási lehetőséget biztosít az állam, a jogalkotó számára a kereskedelmi, gazdasági célzatú közlések esetében a sajtószabadság korlátozására. A kereskedelmi közlésekkel összefüggésben az állami beavatkozás egyéni jogsértés megelőzésére irányuló érdek vagy konkrét közérdekű cél esetén, kivételesen, pontosan megfogalmazott tárgyi körben, kiszámítható hatósági eljárás mellett előzetes közlési korlátot is jelenthet [23/2010. (III. 4.) AB határozat, ABH 2010, 101, 131.]. Az Alkotmánybíróság a már hivatkozott 23/2010. (III. 4.) AB határozatában gazdasági reklámtörvények egyes, dohányreklámokra vonatkozó tilalmait és korlátozásait vizsgálva rávilágított arra, hogy a korlátozó törvényi szabályok a reklámozó dohánygyárak kereskedelmi közlésének szabadságát érintik közvetlenül, a reklám közzétevőjét pedig csak áttételesen, a reklámozóval kötött szerződés alapján. Összevetve tehát a törvényi korlátokban megnyilvánuló elérni kívánt közérdekű célt a kereskedelmi kommunikáció legkevésbé védett elemével, az Alkotmánybíróság a vizsgált, korlátozó reklámszabályokat alkotmányosnak ítélte (ABH 2010, 101, 142.).

Az Smtv. 20. §-a szerinti általános korlátozások – az Smtv. 1. § 9-11. pontjai szerinti fogalom-meghatározások értelmében – kifejezetten kereskedelmi, gazdasági céllal közzétett tartalmakkal összefüggésben fogalmaznak meg előírásokat, amelyek részben közérdekű célokat szolgálnak, részben a kereskedelmi közlemények célcsoportját, a fogyasztók és a vásárlók elsődlegesen fogyasztói jogait védik termékek visszaélésszerű népszerűsítésével szemben, részben pedig a szponzoráció révén létrejött tartalom mögötti érdekeltséget hivatottak a célcsoport előtt feltárni. Az Smtv. 20. § (7) bekezdése olyan termékek (dohánytermék, kizárólag orvosi rendelvényre igénybe vehető gyógyszer), eszközök (fegyver, lőszer, robbanóanyag) és szolgáltatások (gyógyászati eljárás) népszerűsítését tilalmazza, amelyek mindegyike visszavezethető a fentiekben a korlátozás alapjául elfogadott valamely indokra: közegészségügyi megfontolásokra, a közrend és közbiztonság védelme, avagy a kiskorúak állami védelmének alkotmányos követelményére.

Tekintettel arra, hogy az Smtv.-beli korlátozások elsődlegesen a reklámozók kereskedelmi szóláshoz való jogát érintik, és csak áttételesen korlátozzák a reklám közzétevőjeként fellépő médiumok sajtószabadságát, az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a médiumok közötti különbségtétel ebben a tekintetben irreleváns. A szabályozás pedig a korábbiakban már alkotmányosnak elfogadott célok és indokok érdekében korlátozza a nyomtatott és az internetes sajtótermékek esetében is a vélemény-, illetve a sajtószabadságot.

A kifejtettek értelmében a nyomtatott és az internetes sajtótermékek esetében az emberi méltóságra [Smtv. 14. §

22. §(3) bekezdése a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 79. §-ának módosításával az Smtv

szabályozási körébe vonta a sajtó-helyreigazítási igény érvényesítésének szabályozását, azaz a megsemmisítéssel a sajtó-helyreigazítás lehetősége is megszűnik az érintett körben. Az Alkotmánybíróság megfelelő időt biztosított a jogalkotónak az új szabályozás megalkotására. A törvényalkotó joga, hogy a jövőben az alkotmányos tartalomkontroll lehetőségét megteremtse ezen médiumok tekintetében is.

Az Alkotmánybíróság észlelte, hogy az Mttv. 46. §-át a 2011. évi XIX. törvény 2011. április 6-i hatályba lépéssel több ponton módosította. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatának megfelelően az Mttv.-be beépült és az elbíráláskor hatályos joganyagot tette vizsgálata tárgyává. Ezek szerint az Mttv. abban az értelemben követi a normatív nyilvántartások rendszerében tipikusnak mondható elveket, hogy a sajtótermék kiadása a nyilvántartásba vételhez kötött. A normatív nyilvántartási rendszerben azonban a szabadságjog érvényesülésének fokmérője az állami beavatkozási lehetőségének a mértéke. A lapnyilvántartások esetében történetileg – Európában és Magyarországon is

Az Mttv. 46. § (2) bekezdése értelmében a sajtóterméket – bejelentésre – nyilvántartásba kell venni. A bejelentés adattartalma a bejelentő – a lapalapító vagy a kiadó – személyes adataira, a bejelentő lapalapító és a kiadó tekintetében érvényesülő összeférhetetlenségi szabályok megtartására és a bejelentés tárgyát képező sajtótermék címére szorítkozik. Az Mttv. 46. § (4) bekezdése – a módosítás eredményeképpen – lényegében 15 napos határidővel a bejelentésen alapuló nyilvántartásba vételi kötelezettséget írja elő a hatóság számára. A hatóság ehhez képest – a sajtótermék kiadását nem akadályozva – utólag folytatott hatósági eljárása keretében juthat arra a következtetésre, hogy a nyilvántartásba vételnek nem álltak fenn a feltételei, és ezért a nyilvántartásba vételt vissza kell vonni.

Megvizsgálva a visszavonás eseteit, egyértelmű, hogy ilyen – a sajtótermék kiadását gátló – következtetésre a hatóság csak formai, illetve a piaci szereplőket védő ok alapján juthat. Mivel az Mttv. 46. § (3) bekezdése az összeférhetetlenség valamennyi esetét egyértelműen megjelöli, ezért az erre alapozott visszavonás a lapalapító, illetve a kiadó számára előrelátható kötelezettséget és megsértése előrelátható következményt jelent. Garanciális szabályként értékelhető ugyanakkor, hogy a hatóság visszautasító határozata bírói kontroll alatt áll, azaz a bejelentő lapalapító bíróság előtt vitathatja a hatóság határozatának jogszerűségét. A már kiadott sajtótermék nyilvántartásból való törlése a kiadó saját döntésére vezethető vissza – a kiadó kéri a törlést, avagy a bejelentett sajtóterméket éveken keresztül nem adja ki, és ezzel lényegében a nyilvántartással „levédeti” a sajtótermék címét, akadályozva a cím használatát más kiadó vagy lapalapító számára –, illetve olyan esetben kerülhet sor a törlésre, amely nem áll összefüggésben a sajtótermék tartalmával, valamint bírói döntésen alapulhat. Megjegyzendő, hogy a törlést tartalmazó hatósági döntés is közigazgatási határozat, amely ezért bírói felülvizsgálat tárgyát képezheti.

A nyilvántartás nem áll összefüggésben az Smtv.-ben meghatározott tartalmi korlátokkal, a törlést sem a hatóság, sem a bíróság nem rendelheti el azon az alapon, hogy a sajtótermék akár címében, akár tartalmában az Smtv.