45/2012. (XII. 29.) AB határozata Magyarország Alaptörvénye átmeneti rendelkezései egyes cikkeinek alaptörvény-ellenességéről és megsemmisítéséről

45/2012. (XII. 29.) AB határozata Magyarország Alaptörvénye átmeneti rendelkezései egyes cikkeinek alaptörvény-ellenességéről és megsemmisítéséről.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásban

Indokolás I. 1. Az alapvető jogok biztosa (a továbbiakban: indítványozó) az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (2) bekezdése alapján indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz, amelyben elsődlegesen „Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (2011. december 31.)” (a továbbiakban: Ár.) egészének alaptörvény-ellenessége vizsgálatát és megsemmisítését kérte. Az indítványozó szerint az Ár. ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével (a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével), valamint az Alaptörvény S) cikkében foglaltakkal. Az indítványozó másodlagosan az Ár. egyes rendelkezéseinek a megsemmisítését indítványozta, mivel azok álláspontja szerint ellentétesek az Alaptörvény indítványban felhívott rendelkezéseivel.

Az Ár. 31. cikk (2) bekezdését az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével (a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével), továbbá az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdésében, a T) cikk (3) bekezdésében és az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek 3. pontjában foglaltakkal tartotta ellentétesnek az indítványozó.

Az Ár.-nak a kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről szóló részét, az Ár. „preambulumát” és az 1–4. cikkét, a 11. cikk (3) és (4) bekezdését, a 21. és 22. cikkét, a 27. cikkét, a 28. cikk (3) bekezdését, a 29. cikkét, a 30. cikkét és a 32. cikkét az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek a 3. pontjával, továbbá a B) cikk (1) bekezdésével, a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével is ellentétben állónak tekintette az indítványozó. Érvelése szerint az Ár. fent felsorolt rendelkezései nem felelnek meg az Alaptörvény „átmenetiség” kritériumának, és erre tekintettel ellentétesek az Alaptörvény említett rendelkezéseivel. Az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmánybíróságnak azért van hatásköre az Ár. absztrakt utólagos normakontroll hatáskörben történő felülvizsgálatára, mivel az Ár. a 31. cikk (2) bekezdésében foglalt „öndefiníciója” ellenére nem tekinthető az Alaptörvény részének. Nézetét az alábbiakkal támasztotta alá:

Az Ár. formailag nem felel meg az Alaptörvényt módosító szabályokkal szembeni követelményeknek. Az Ár. megalkotására nem az Alaptörvény S) cikke, hanem a Záró rendelkezések 3. pontjában szereplő felhatalmazás alapján került sor. Az Alaptörvény S) cikk (4) bekezdése alapján megállapítható az is, hogy az Alaptörvényt módosító jogszabály megjelölésében (formailag) is eltér a törvényhozó hatalom által alkotott jogszabályoktól. Az indítványozó kiemelte, hogy egy jogállamban elemi érdek és követelmény az, hogy az Alaptörvényt csak a benne foglalt formai szabályok betartása mellett lehessen módosítani. E mellett álláspontja szerint a jogirodalomban uralkodó álláspont szerint az „ún. alkotmánymódosító hatalom” csak az alkotmány – a jelen esetben az Alaptörvény – előírásainak megfelelően, az abban rögzített formai és tartalmi korlátok betartásával gyakorolható.

Az indítványozó kifejtette, hogy ha az Ár. – feltéve, de nem megengedve – mégis az Alaptörvény módosításának minősülne, úgy az Ár. egésze közjogi érvénytelenségben szenved és emiatt semmis. Az Ár. sem szerkezetében, sem az elfogadása módjában nem felel meg az Alaptörvény S) cikkében foglalt feltételeknek, nem illeszkedik az Alaptörvény normaszövegéhez sem. Az indítványozó – hivatkozva az Alkotmánybíróság 61/2011. (VII. 13.) AB határozatára – rámutatott, hogy az Alkotmánybíróság hatásköre kivételesen az alkotmányi rendelkezéseknek a közjogi érvénytelenség szempontjából való felülvizsgálatára is kiterjedhet, mivel a törvény- vagy alkotmányellenesen létrejött, közjogi érvénytelenségben szenvedő jogszabályok semmisnek tekintendőek. Az indítványozó álláspontja összegzéseként kifejtette, hogy amennyiben az Ár. sem az önmeghatározás alapján („saját jogán”), sem az Alaptörvény módosításaként nem vált az Alaptörvény részévé, akkor az Alaptörvény keretei közt és felhatalmazása alapján megalkotott speciális, az Alaptörvény elfogadásához kapcsolódó törvény. Ebből pedig az következik, hogy az Ár.-nak az Alaptörvényben foglalt felhatalmazás keretei között kell maradnia, és nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel. Az indítványozó szerint a fent kifejtettekből az következik, hogy az Alkotmánybíróság hatásköre mind az Ár. egészére, mind annak egyes rendelkezéseire megállapítható.

Az indítványozó álláspontja szerint az Ár. jogforrási rendszerben való elhelyezkedése bizonytalan, és ez már önmagában sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság, az ebből levezethető jogbiztonság követelményét. Nézete alátámasztásaként arra hivatkozott, hogy az Ár. jogi státusza csak spekulatív módon, összetett alkotmányjogi érvelés alapján határozható meg. Ha az Ár. „öndefiníciója” alkotmányosan elfogadható, akkor olyan alacsonyabb szintű jogszabályok megalkotására is sor kerülhet az Ár. felhatalmazása alapján, amelyek tartalmilag ellentétben állnak az Alaptörvénnyel, ám azok alkotmányossági felülvizsgálatára – az Ár. önmagát az Alaptörvény jogforrási szintjére helyező definíciója miatt – nem kerülhetne sor. Ha az Ár. „öndefiníciója” alkotmányosan nem fogadható el, akkor az Ár. azt a téves látszatot kelti, hogy az Alaptörvénnyel azonos jogforrási szinten helyezkedik el.

Az indítványozó érvelése lezárásaként kérte, hogy az Alkotmánybíróság egyrészt az Ár. bizonytalan jogforrási helyzete miatt – ami álláspontja szerint az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését sérti –, másrészt az Alaptörvény S) cikkében foglalt garanciális követelmények sérelme miatt semmisítse meg az Ár. egészét.

Az indítványozó – arra az esetre, ha az Alkotmánybíróság az indítványban kifejtett érvek alapján nem látna lehetőséget az Ár. egészének a megsemmisítésére – másodlagosan kérelmet terjesztett elő az Ár. 31. cikk (2) bekezdésének a megsemmisítésére, tekintettel arra, hogy az túlterjeszkedik az Alaptörvényben foglalt felhatalmazáson azzal, hogy kimondja: az Ár. az Alaptörvény része. Az indítványozó nézete szerint az Ár. 31. cikk (2) bekezdése sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, R) cikk (1) bekezdését, T) cikk (3) bekezdését és a Záró rendelkezések 2. pontját. Az indítványozó álláspontja szerint az alaptörvény-ellenességet ebben az esetben is az alapozza meg, hogy az Ár.-t az Alaptörvénybe emelő jogszabályi rendelkezés kizárólag a felhatalmazást adó jogszabályban – az Alaptörvényben – szerepelhet.

Az indítványozó kérte továbbá az Ár.-nak a kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről szóló része, az 1–4. cikke, a 11. cikk (3) és (4) bekezdése, a 21. és 22. cikke, a 27. cikke, a 28. cikk (3) bekezdése, a 29. cikke, a 30. cikke és a 32. cikke megsemmisítését is. Indokolása szerint az Ár. kifogásolt rendelkezései nem felelnek meg az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek 3. pontjában foglalt felhatalmazó szabálynak, túllépnek az Alaptörvényben adott felhatalmazás keretein. Az Alaptörvény felhívott rendelkezése az Alaptörvényhez kapcsolódó, átmeneti rendelkezéseket magában foglaló külön jogszabály megalkotására adott felhatalmazást. Az indítványozó álláspontja szerint az „átmeneti” minőséget szűken kell értelmezni; és ennek nem felel meg az ezen akár tartalmilag, akár időben túlmutató szabályozás. Átmenetinek azok a rendelkezések tekinthetőek, amelyek tartalmukat tekintve az Alaptörvényben már szabályozott kérdésekhez kapcsolódnak, átmeneti eltéréseket, kivételeket vagy egyszeri konkrét teendőket határoznak meg. Megalkotásukat a régi szabályozásból az új szabályozásba való átmenet teszi szükségessé, jelentős módosítások esetében megalkotásuk a jogbiztonságot szolgálja. Az indítványozó szerint az Ár. első része (Ár. „preambuluma” és 1–4. cikke) egészében túlterjeszkedik az Alaptörvény rendelkezéseinek a végrehajtásán egyrészt tartalmi szempontból, másrészt azzal, hogy a felhatalmazástól eltérő, „történelmi” kontextusban használja az átmenetiséget. Az indítványozó szerint az Ár. második része szintén nem felel meg teljes egészében az átmenetiség követelményének, mivel egyes cikkei olyan rendelkezéseket tartalmaznak, amelyek nem tekinthetőek átmeneti rendelkezésnek. Az indítványozó az Ár. 11. cikk (3) és (4) bekezdésével összefüggésben arra hivatkozott, hogy ez a rendelkezés egyfelől nem köthető az Alaptörvény hatálybalépéséhez (az Alkotmány rendelkezéseiről az Alaptörvény rendelkezéseire való áttéréshez), másfelől az átmenetiség időtartama is bizonytalan. Az indítványozó szerint az átmenetiséget az Ár. 21. és 22. cikke, 27. cikke, 28. cikk (3) bekezdése, 29. cikk (1) és (2) bekezdése, 30. cikke és 32. cikke is nélkülözi. [Az Ár. 29. cikk (1) bekezdésével összefüggésben az indítványozó arra is hivatkozott, hogy az tartalmaz ugyan időbeli korlátozást, azonban nem kapcsolódik az Alaptörvény hatálybalépéséhez. Az Ár. 30. cikke kapcsán az indítványozó arra is utalt, hogy az nem kapcsolódik az Alaptörvény végrehajtásához.] 2. Az indítvány előterjesztését követően, 2012. június 19-én hatályba lépett „Magyarország Alaptörvényének első

módosítása” (a továbbiakban: Am1.). Az Am1. 1. cikk (1) bekezdése az Alaptörvény Záró rendelkezéseit egy új 5. ponttal egészítette ki, amely arról rendelkezik, hogy az Alaptörvény Záró rendelkezésének 3. pontjában hivatkozott Ár. az Alaptörvény részét képezi. Ez a módosítás megváltoztatta az indítvány előterjesztésekor fennálló jogszabályi környezetet, mivel azt, hogy az Ár. az Alaptörvény részét képezi, már nem csak az Ár. 31. cikk (2) bekezdése, hanem az Alaptörvény Záró rendelkezésének új 5. pontja is kimondja. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság végzésben nyilatkozattételre hívta fel az indítványozót abban a kérdésben, hogy fenntartja-e az indítványát, illetve ki kívánja-e azt egészíteni. 3. Az indítványozó az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontjában foglalt jogkörében eljárva, az Alkotmánybíróság nyilatkozattételre felhívó végzésére az abban foglalt határidőn belül válaszolva, módosította és kiegészítette az alapindítványát. A jogszabályi környezet változására tekintettel visszavonta az Ár. egésze alaptörvény-ellenességének a megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványát. Úgyszintén visszavonta az Ár. 30. cikke megsemmisítésére előterjesztett indítványát is tekintettel arra, hogy az Am1. ezt a rendelkezést hatályon kívül helyezte. Az indítványozó továbbra is fenntartotta az Ár. 31. cikk (2) bekezdése megsemmisítésére irányuló indítványát, megismételve azt, hogy álláspontja szerint a támadott rendelkezés sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, R) cikk

Fenntartotta továbbá az indítványozó az Ár. alábbi rendelkezéseinek a megsemmisítésére vonatkozó indítványát is: a kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről szóló rész, és az 1–4. cikk, a 11. cikk (3) és (4) bekezdése, a 21., 22. és 27. cikk, a 28. cikk (3) bekezdése, a 29. és 32. cikk. Az indítványozó továbbra is az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek 3. pontjával, a B) cikk (1) bekezdésével tekintette ellentétesnek az Ár. hivatkozott rendelkezéseit.

Az indítványozó – visszautalva az alapindítványára – az Ár. támadott rendelkezéseit továbbra is azért tekinti alaptörvény-ellenesnek, mert álláspontja szerint: a) az Ár. sérti a jogállamiság elvét, értelmezési problémákat okozhat, veszélyezteti a jogrendszer egységét és működőképességét; b) az Ár. több helyen – az elnevezésével ellentétben – nem átmeneti jellegű szabályokat tartalmaz;

Az Alkotmánybíróság 32/2012. (VII. 17.) AB határozatára hivatkozással az indítványozó kifejtette, hogy álláspontja szerint az Alkotmánybíróság e határozatában hierarchikus viszonyt állapított meg az Alaptörvény és az Ár. között, és az indokolásból kitűnik, hogy az Ár. felhatalmazása alapján született, ám az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabályi rendelkezések alaptörvény-ellenesek. Álláspontja szerint az Alaptörvény Záró rendelkezésének 5. pontját nem önmagában, hanem az R) cikkel együtt kell értelmezni; az Ár. alkotmányjogi és jogforrástani helyzetének a meghatározásánál nem fogadható el olyan értelmezés, amely megtöri az Alaptörvény – mint alkotmány – koherenciáját. Az indítványozó szerint az Alaptörvény Záró rendelkezésének 5. pontja alapján sem lehet azt a rendelkezést, hogy az Ár. az Alaptörvény részét képezi úgy értelmezni, hogy az kiüresítse az Alaptörvény egyéb rendelkezéseinek az érvényesülését. Nem fogadható el az az értelmezés, amely szerint az Ár. lex specialis az Alaptörvényhez képest, vagy amely értelmében az Ár. kivételt tehet az Alaptörvény rendelkezései alól.

Az indítványozó szerint az Alaptörvény Záró rendelkezésének 3. pontja alapján kizárólag olyan norma alkotható meg, amely az Alaptörvény hatálybalépését, az új és a korábbi alkotmány közötti átmenetet szolgálja. Az Alaptörvény Záró rendelkezés 5. pontja alapján kizárólag az ilyen norma válhat az Alaptörvény részévé.

Az indítványozó arra is hivatkozott, hogy az Ár. azért sem tekinthető az Alaptörvény részének, mert ez esetben a törvényalkotó utólag, az Ár. módosításával alkotmányossá tehetne bármely, az Alkotmánybíróság által korábban alaptörvény-ellenesség miatt megsemmisített jogszabályt. Ez utóbbi eljárás azonban felborítaná a hatalommegosztás elvét, kiüresítené az alkotmánybíráskodás intézményét. [Ezzel összefüggésben az indítványozó hivatkozott a 61/2011. (VII. 13.) AB határozat azon megállapítására, amely szerint „az Alkotmánybíróság hatáskörének szűkítése egy ponton túl felborítja a kölcsönös fékek és ellensúlyok elve alapján működő hatalommegosztás rendszerét, akár az alkotmányozó, de akár a törvényhozó vagy a kormányzó-végrehajtó hatalom javára.”] II. 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései: „B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.” „R) cikk (1) Az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja.

2.1. Az Ár.-nak az indítvány benyújtásakor hatályban volt szövege: „Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (2011. december 31.) A KOMMUNISTA DIKTATÚRÁBÓL A DEMOKRÁCIÁBA VALÓ ÁTMENETRŐL Mi, az Országgyűlés képviselői – annak tudatában, hogy a múlt feltárása és az abból fakadó következtetések levonása; egyfelől az emberek és egyes csoportjaik, illetve az egész társadalom ellen a kommunisták uralma alatt elkövetett bűnök és azok elkövetői megnevezése, elítélése és a tettesek lehetőség szerinti jogi felelősségre vonása, a kommunista rendszer vezetői felelősségének hangsúlyossá tétele; másfelől e bűnök elszenvedőinek biztosított elégtétel megadása; a demokrácia és a diktatúra, a helyes és a helytelen, a jó és a rossz közötti világos különbségtétel nélkül nem teremthető szilárd alapzat az alkotmányos rend biztonságos működéséhez – Magyarország első, a jogállam követelményei szerint elfogadott Alaptörvényének érvényesülése érdekében kinyilvánítjuk az alábbiakat:

2. cikk(1) Nem tekinthető elévültnek azoknak a törvényben meghatározott, a pártállam nevében, érdekében vagy

egyetértésével a kommunista diktatúrában Magyarország ellen vagy személyek ellen elkövetett súlyos bűncselekményeknek a büntethetősége, amelyeket az elkövetéskor hatályos büntetőtörvény figyelmen kívül hagyásával politikai okból nem üldöztek. (2) Az (1) bekezdés szerinti bűncselekmény büntethetősége az elkövetés időpontjában hatályos büntető törvény szerinti, az Alaptörvény hatálybalépésének napjától számított időtartam elteltével évül el, feltéve, hogy a bűncselekmény elkövetésének időpontjában hatályos büntető törvény szerint az elévülés 1990. május 1-jéig bekövetkezett volna. (3) Az (1) bekezdés szerinti bűncselekmény büntethetősége az elkövetés időpontja és 1990. május 1-je közötti, az Alaptörvény hatálybalépésének napjától számított időtartam elteltével évül el, feltéve, hogy a bűncselekmény elkövetésének időpontjában hatályos büntető törvény szerint az elévülés 1990. május 2-a és 2011. december 31-e között történt volna meg, és az elkövetőt a bűncselekmény miatt nem üldözték.

3. cikk(1) A kommunista diktatúrával kapcsolatos emlékezet állami megőrzése érdekében Nemzeti Emlékezet

Bizottsága működik. (2) A Nemzeti Emlékezet Bizottsága feltárja a kommunista diktatúra hatalmi működését, a kommunista hatalmat birtokló személyek és szervezetek szerepét, és tevékenysége eredményeit átfogó jelentésben, valamint további dokumentumokban közzéteszi. 4. cikk A kommunista diktatúra működésének valósághű feltárása és a társadalom igazságérzetének biztosítása közérdek, a kommunista diktatúra hatalombirtokosai közszereplőnek minősülnek. E közérdek érvényesítése érdekében a kommunista diktatúra hatalombirtokosai a diktatúra működésével összefüggő szerepükre és cselekményeikre vonatkozó tényállításokat – a szándékosan tett, lényegét tekintve valótlan állítások kivételével – tűrni kötelesek, az e szerepükkel és cselekményeikkel összefüggő személyes adataik nyilvánosságra hozhatók.

ÁTMENETI RENDELKEZÉSEK AZ ALAPTÖRVÉNY HATÁLYBALÉPÉSÉHEZ KAPCSOLÓDÓAN 5. cikk Az Alaptörvény hatálybalépése nem érinti a hatálybalépése előtt alkotott jogszabályok, kibocsátott közjogi szervezetszabályozó eszközök és állami irányítás egyéb jogi eszközei, meghozott egyedi döntések, valamint vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek hatályát. 6. cikk A feladat- és hatáskört a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény szerint gyakorló szerv jogutódja a feladat- és hatáskört az Alaptörvény alapján gyakorló szerv.

7. cikkMagyarországra való utalásként a Magyar Köztársaságra utaló elnevezés a 2011. december 31-én hatályos

jogszabályi rendelkezések szerint az Alaptörvény hatálybalépését követően is használható mindaddig, amíg az Alaptörvény szerinti megnevezés használatára való áttérés a felelős gazdálkodás elvei szerint meg nem valósítható.

8. cikkAz Alaptörvény hatálybalépése – a 9–18. cikkben meghatározottak szerinti kivétellel – nem érinti az

Országgyűlés, a Kormány és a helyi önkormányzati képviselő-testületek, valamint az Alaptörvény hatálybalépését megelőzően kinevezett vagy megválasztott személyek megbízatását. 9. cikk Az Alaptörvény

13. cikkHa az ügyész az Alaptörvény 29. cikk (3) bekezdésében meghatározott általános öregségi nyugdíjkorhatárt

2012. január 1-jét megelőzően betöltötte, szolgálati jogviszonya 2012. június 30-án szűnik meg. Ha az ügyész az Alaptörvény 29. cikk (3) bekezdésében meghatározott általános öregségi nyugdíjkorhatárt a 2012. január 1. és 2012. december 31. napja közötti időszakban tölti be, szolgálati jogviszonya 2012. december 31-én szűnik meg.

14. cikk(1) Az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésben meghatározott legalacsonyabb életkor követelményét

15. cikkAz állampolgári jogok országgyűlési biztosa tisztségének elnevezése az Alaptörvény hatálybalépésétől

alapvető jogok biztosa. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának, a nemzeti és etnikai jogok országgyűlési biztosának és a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának jogutódja az alapvető jogok biztosa. A hivatalban lévő nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa az Alaptörvény hatálybalépésétől az alapvető jogok biztosának a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyettese; a hivatalban lévő jövő nemzedékek országgyűlési biztosa az Alaptörvény hatálybalépésétől az alapvető jogok biztosának a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó helyettese; megbízatásuk megszűnik az alapvető jogok biztosa megbízatásának megszűnésével. 16. cikk A hivatalban lévő adatvédelmi biztos megbízatása az Alaptörvény hatálybalépésével megszűnik.

17. cikkA megyei közgyűlés elnöke tisztségének elnevezése az Alaptörvény alkalmazásában, annak hatálybalépésétől

a megyei képviselő-testület elnöke. Az Alaptörvény szerinti megyei képviselőtestület a megyei közgyűlés jogutódja.

18. cikkA Költségvetési Tanács hivatalban lévő, a köztársasági elnök által kinevezett tagja az Alaptörvény

hatálybalépésétől a Költségvetési Tanács elnöke. 19. cikk (1) Az Alaptörvény rendelkezéseit – a (2)–(5) bekezdésben foglaltak kivételével – a folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kell. (2) Az Alaptörvény 6. cikkét az Országgyűlésnek az Alaptörvény hatálybalépését követően kezdődő első ülésétől kell alkalmazni. (3) Az Alaptörvény alapján indítványozási joggal már nem rendelkező indítványozó által az Alkotmánybírósághoz az Alaptörvény hatálybalépése előtt benyújtott indítvány alapján indult eljárás – ha az eljárás az Alaptörvény hatálybalépésétől más szerv hatáskörébe tartozik, az indítvány áttétele mellett – megszűnik. Az indítványozó az indítványt – sarkalatos törvényben meghatározott feltételek szerint – ismételten benyújthatja.

21. cikk(1) Az Országgyűlés az egyházakra vonatkozó részletes szabályokat meghatározó sarkalatos törvényben

megállapítja az elismert egyházakat, valamint meghatározza a további elismert egyházként való elismerés feltételeit.

Sarkalatos törvény előírhatja, hogy az egyházként való elismeréshez meghatározott idejű működés, meghatározott taglétszám, a történelmi hagyományok és a társadalmi támogatottság figyelembevétele szükséges.

22. cikk(1) Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) pontja alkalmazásában alkotmányjogi panasz

26. cikk(1) Aki az Alaptörvény hatálybalépésekor jogerős ítélet alapján a közügyek gyakorlásától eltiltás hatálya alatt

áll, annak hatálya alatt választójoggal nem rendelkezik. (2) Aki az Alaptörvény hatálybalépésekor jogerős ítélet alapján a cselekvőképességét korlátozó vagy kizáró gondnokság alatt áll, nem rendelkezik választójoggal a gondnokság megszüntetéséig, vagy amíg választójogának fennálltát a bíróság meg nem állapítja. 27. cikk Az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdését azon törvények esetében, amelyeket abban az időszakban hirdettek ki, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladta, akkor is alkalmazni kell, ha az államadósság a teljes hazai össztermék felét már nem haladja meg. 28. cikk (1) A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 2011. december 31-én hatályos 12. §

Az Alaptörvény 5. cikk (8) bekezdése és 7. cikk (3) bekezdése szerinti sarkalatos törvényt az Országgyűlés 2012. június 30-ig alkotja meg. (5) 2012. december 31-ig az Országgyűlés egyes döntéseinek meghozatalát sarkalatos törvény minősített többséghez kötheti. 29. cikk (1) Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, ha az Alkotmánybíróság, az Európai Unió Bírósága, illetve más bíróság vagy jogalkalmazó szerv döntéséből az állam által teljesítendő olyan fizetési kötelezettség fakad, amelynek teljesítésére a központi költségvetésről szóló törvényben e célra előzetesen meghatározott összeg nem elegendő, és a hiányzó összeg a kiegyensúlyozott költségvetési gazdálkodás követelményének sérelme nélkül a központi költségvetésről szóló törvényben más célra meghatározott összeg terhére sem pótolható, tartalmában és elnevezésében is kizárólag és kifejezetten az e kötelezettség teljesítéséhez kapcsolódó, a közös szükségletek fedezéséhez való hozzájárulást kell megállapítani.

30. cikk(1) Az Alaptörvény 41. vagy 42. cikkében meghatározott sarkalatos törvény úgy rendelkezhet, hogy a pénzügyi

közvetítőrendszer felügyeletét ellátó szerv és a Magyar Nemzeti Bank feladat- és hatásköreit általános jogutódként egy új szervezet láthatja el, amelynek elnökét a köztársasági elnök az Alaptörvény 41. cikk (2) bekezdése alapján nevezi ki. (2) Az (1) bekezdésben meghatározott esetben az új szervezet alelnökei a monetáris politika és jegybanki feladatok tekintetében a Magyar Nemzeti Bank az új szervezetre vonatkozó törvény hatálybalépésekor hivatalban lévő elnöke, a pénzügyi közvetítőrendszer felügyelet feladatainak tekintetében a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének az új szervezetre vonatkozó törvény hatálybalépésekor hivatalban lévő elnöke. Az alelnökök megbízatása addig áll fenn, ameddig megszűnt elnöki megbízatásuk tartott volna. Az alelnöki megbízatás megszűnésével a köztársasági elnök az Alaptörvény 41. cikk (2) bekezdése alapján új alelnököt nevez ki.

ZÁRÓ RENDELKEZÉSEK 31. cikk (1) Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései (a továbbiakban: Átmeneti rendelkezések) 2012. január 1-jén lép hatályba. (2) Az Átmeneti rendelkezéseket az Országgyűlés a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény

19. §(3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése alapján, Magyarország Alaptörvénye Záró rendelkezések rész

32. cikkÁprilis 25. napja az Alaptörvény kihirdetésének emlékére az Alaptörvény napja.”

2.2. Az Ár.-nak az indítvány elbírálásakor hatályos szövege: „Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (2011. december 31.) A KOMMUNISTA DIKTATÚRÁBÓL A DEMOKRÁCIÁBA VALÓ ÁTMENETRŐL Mi, az Országgyűlés képviselői – annak tudatában, hogy a múlt feltárása és az abból fakadó következtetések levonása; egyfelől az emberek és egyes csoportjaik, illetve az egész társadalom ellen a kommunisták uralma alatt elkövetett bűnök és azok elkövetői megnevezése, elítélése és a tettesek lehetőség szerinti jogi felelősségre vonása, a kommunista rendszer vezetői felelősségének hangsúlyossá tétele; másfelől e bűnök elszenvedőinek biztosított elégtétel megadása; a demokrácia és a diktatúra, a helyes és a helytelen, a jó és a rossz közötti világos különbségtétel nélkül nem teremthető szilárd alapzat az alkotmányos rend biztonságos működéséhez – Magyarország első, a jogállam követelményei szerint elfogadott Alaptörvényének érvényesülése érdekében kinyilvánítjuk az alábbiakat:

2. cikk(1) Nem tekinthető elévültnek azoknak a törvényben meghatározott, a pártállam nevében, érdekében vagy

egyetértésével a kommunista diktatúrában Magyarország ellen vagy személyek ellen elkövetett súlyos bűncselekményeknek a büntethetősége, amelyeket az elkövetéskor hatályos büntetőtörvény figyelmen kívül hagyásával politikai okból nem üldöztek. (2) Az (1) bekezdés szerinti bűncselekmény büntethetősége az elkövetés időpontjában hatályos büntető törvény szerinti, az Alaptörvény hatálybalépésének napjától számított időtartam elteltével évül el, feltéve, hogy a bűncselekmény elkövetésének időpontjában hatályos büntető törvény szerint az elévülés 1990. május 1-jéig bekövetkezett volna. (3) Az (1) bekezdés szerinti bűncselekmény büntethetősége az elkövetés időpontja és 1990. május 1-je közötti, az Alaptörvény hatálybalépésének napjától számított időtartam elteltével évül el, feltéve, hogy a bűncselekmény elkövetésének időpontjában hatályos büntető törvény szerint az elévülés 1990. május 2-a és 2011. december 31-e között történt volna meg, és az elkövetőt a bűncselekmény miatt nem üldözték.

3. cikk(1) A kommunista diktatúrával kapcsolatos emlékezet állami megőrzése érdekében Nemzeti Emlékezet

Bizottsága működik. (2) A Nemzeti Emlékezet Bizottsága feltárja a kommunista diktatúra hatalmi működését, a kommunista hatalmat birtokló személyek és szervezetek szerepét, és tevékenysége eredményeit átfogó jelentésben, valamint további dokumentumokban közzéteszi. 4. cikk A kommunista diktatúra működésének valósághű feltárása és a társadalom igazságérzetének biztosítása közérdek, a kommunista diktatúra hatalombirtokosai közszereplőnek minősülnek. E közérdek érvényesítése érdekében a kommunista diktatúra hatalombirtokosai a diktatúra működésével összefüggő szerepükre és cselekményeikre vonatkozó tényállításokat – a szándékosan tett, lényegét tekintve valótlan állítások kivételével – tűrni kötelesek, az e szerepükkel és cselekményeikkel összefüggő személyes adataik nyilvánosságra hozhatók.

ÁTMENETI RENDELKEZÉSEK AZ ALAPTÖRVÉNY HATÁLYBALÉPÉSÉHEZ KAPCSOLÓDÓAN 5. cikk Az Alaptörvény hatálybalépése nem érinti a hatálybalépése előtt alkotott jogszabályok, kibocsátott közjogi szervezetszabályozó eszközök és állami irányítás egyéb jogi eszközei, meghozott egyedi döntések, valamint vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek hatályát. 6. cikk A feladat- és hatáskört a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény szerint gyakorló szerv jogutódja a feladat- és hatáskört az Alaptörvény alapján gyakorló szerv.

7. cikkMagyarországra való utalásként a Magyar Köztársaságra utaló elnevezés a 2011. december 31-én hatályos

jogszabályi rendelkezések szerint az Alaptörvény hatálybalépését követően is használható mindaddig, amíg az Alaptörvény szerinti megnevezés használatára való áttérés a felelős gazdálkodás elvei szerint meg nem valósítható.

8. cikkAz Alaptörvény hatálybalépése – a 9–18. cikkben meghatározottak szerinti kivétellel – nem érinti az

Országgyűlés, a Kormány és a helyi önkormányzati képviselő-testületek, valamint az Alaptörvény hatálybalépését megelőzően kinevezett vagy megválasztott személyek megbízatását. 9. cikk Az Alaptörvény

13. cikkHa az ügyész az Alaptörvény 29. cikk (3) bekezdésében meghatározott általános öregségi nyugdíjkorhatárt

2012. január 1-jét megelőzően betöltötte, szolgálati jogviszonya 2012. június 30-án szűnik meg. Ha az ügyész az Alaptörvény 29. cikk (3) bekezdésében meghatározott általános öregségi nyugdíjkorhatárt a 2012. január 1. és 2012. december 31. napja közötti időszakban tölti be, szolgálati jogviszonya 2012. december 31-én szűnik meg.

14. cikk(1) Az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésben meghatározott legalacsonyabb életkor követelményét

15. cikkAz állampolgári jogok országgyűlési biztosa tisztségének elnevezése az Alaptörvény hatálybalépésétől

alapvető jogok biztosa. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának, a nemzeti és etnikai jogok országgyűlési biztosának és a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának jogutódja az alapvető jogok biztosa. A hivatalban lévő nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa az Alaptörvény hatálybalépésétől az alapvető jogok biztosának a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyettese; a hivatalban lévő jövő nemzedékek országgyűlési biztosa az Alaptörvény hatálybalépésétől az alapvető jogok biztosának a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó helyettese; megbízatásuk megszűnik az alapvető jogok biztosa megbízatásának megszűnésével. 16. cikk A hivatalban lévő adatvédelmi biztos megbízatása az Alaptörvény hatálybalépésével megszűnik.

17. cikkA megyei közgyűlés elnöke tisztségének elnevezése az Alaptörvény alkalmazásában, annak hatálybalépésétől

a megyei képviselő-testület elnöke. Az Alaptörvény szerinti megyei képviselőtestület a megyei közgyűlés jogutódja.

18. cikkA Költségvetési Tanács hivatalban lévő, a köztársasági elnök által kinevezett tagja az Alaptörvény

hatálybalépésétől a Költségvetési Tanács elnöke. 19. cikk (1) Az Alaptörvény rendelkezéseit – a (2)–(5) bekezdésben foglaltak kivételével – a folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kell. (2) Az Alaptörvény 6. cikkét az Országgyűlésnek az Alaptörvény hatálybalépését követően kezdődő első ülésétől kell alkalmazni. (3) Az Alaptörvény alapján indítványozási joggal már nem rendelkező indítványozó által az Alkotmánybírósághoz az Alaptörvény hatálybalépése előtt benyújtott indítvány alapján indult eljárás – ha az eljárás az Alaptörvény hatálybalépésétől más szerv hatáskörébe tartozik, az indítvány áttétele mellett – megszűnik. Az indítványozó az indítványt – sarkalatos törvényben meghatározott feltételek szerint – ismételten benyújthatja.

21. cikk(1) Az Országgyűlés az egyházakra vonatkozó részletes szabályokat meghatározó sarkalatos törvényben

megállapítja az elismert egyházakat, valamint meghatározza a további elismert egyházként való elismerés feltételeit.

Sarkalatos törvény előírhatja, hogy az egyházként való elismeréshez meghatározott idejű működés, meghatározott taglétszám, a történelmi hagyományok és a társadalmi támogatottság figyelembevétele szükséges.

22. cikk(1) Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) pontja alkalmazásában alkotmányjogi panasz

24. cikkAz Alaptörvény hatálybalépése nem érinti a hatálybalépése előtt az Országgyűlésnek vagy a Kormánynak

26. cikk(1) Aki az Alaptörvény hatálybalépésekor jogerős ítélet alapján a közügyek gyakorlásától eltiltás hatálya alatt

áll, annak hatálya alatt választójoggal nem rendelkezik. (2) Aki az Alaptörvény hatálybalépésekor jogerős ítélet alapján a cselekvőképességét korlátozó vagy kizáró gondnokság alatt áll, nem rendelkezik választójoggal a gondnokság megszüntetéséig, vagy amíg választójogának fennálltát a bíróság meg nem állapítja. 27. cikk Az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdését azon törvények esetében, amelyeket abban az időszakban hirdettek ki, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladta, akkor is alkalmazni kell, ha az államadósság a teljes hazai össztermék felét már nem haladja meg. 28. cikk (1) A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 2011. december 31-én hatályos 12. §

Az Alaptörvény 5. cikk (8) bekezdése és 7. cikk (3) bekezdése szerinti sarkalatos törvényt az Országgyűlés 2012. június 30-ig alkotja meg. (5) 2012. december 3l-ig az Országgyűlés egyes döntéseinek meghozatalát sarkalatos törvény minősített többséghez kötheti. 29. cikk (1) Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, ha az Alkotmánybíróság, az Európai Unió Bírósága, illetve más bíróság vagy jogalkalmazó szerv döntéséből az állam által teljesítendő olyan fizetési kötelezettség fakad, amelynek teljesítésére a központi költségvetésről szóló törvényben e célra előzetesen meghatározott összeg nem elegendő, és a hiányzó összeg a kiegyensúlyozott költségvetési gazdálkodás követelményének sérelme nélkül a központi költségvetésről szóló törvényben más célra meghatározott összeg terhére sem pótolható, tartalmában és elnevezésében is kizárólag és kifejezetten az e kötelezettség teljesítéséhez kapcsolódó, a közös szükségletek fedezéséhez való hozzájárulást kell megállapítani.

30. cikkZÁRÓ RENDELKEZÉSEK 31. cikk (1) Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései (a továbbiakban: Átmeneti rendelkezések)

2012. január 1-jén lép hatályba. (2) Az Átmeneti rendelkezéseket az Országgyűlés a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény

19. §(3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése alapján, Magyarország Alaptörvénye Záró rendelkezések rész

32. cikkÁprilis 25. napja az Alaptörvény kihirdetésének emlékére az Alaptörvény napja.”

2. §Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve.”

„7. Az Alaptörvénnyel való összhang utólagos vizsgálata (utólagos normakontroll eljárás)

24. §(1) Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja alapján felülvizsgálja a jogszabályoknak

az Alaptörvénnyel való összhangját. (2) Az Alkotmánybíróság a jogszabály Alaptörvénnyel való összhangját az alapvető jogok biztosának határozott kérelmet tartalmazó indítványa alapján akkor vizsgálja, ha az alapvető jogok biztosának álláspontja szerint a jogszabály alaptörvény-ellenessége fennáll.” „41. § (1) Ha az Alkotmánybíróság a 24–26. § szerinti eljárásában a hatályos jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességét megállapítja, a jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést teljesen vagy részben megsemmisíti.” „45. § (1) A megsemmisített jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés az Alkotmánybíróság megsemmisítésről szóló határozatának a hivatalos lapban való közzétételét követő napon hatályát veszti, és e naptól nem alkalmazható, a kihirdetett, de hatályba nem lépett jogszabály pedig nem lép hatályba. (…)

2.1. Az Alkotmánybíróságnak már a legelső, az Alkotmány felülvizsgálhatóságáról szóló döntéseitől [293/B/1994.

AB végzés, illetve 23/1994 (IV. 29.) AB végzés] kezdődő, töretlen gyakorlata az volt, hogy az alkotmányi rendelkezések megsemmisítésére, felülvizsgálatára nincsen hatásköre. Az Alkotmánybíróság érvelése szerint: „Az Alkotmány 32/A. § (1)–(2) bekezdése és az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § (1) bekezdés b) és c) pontja szerint az Alkotmánybíróság hatásköre a törvénybe vagy az alacsonyabb szintű jogforrásba foglalt jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének vagy nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára terjed ki.

Az Alkotmánybíróság nem semmisítheti meg […] az Alkotmány egyetlen rendelkezését sem. Ha valamely rendelkezést az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata az Alkotmány előírásai közé iktatott, az az Alkotmány részévé vált, fogalmilag sem lehet annak alkotmányellenességét megállapítani.” (293/B/1994. AB végzés, ABH 1994, 862.) A 23/1994. (IV. 29.) AB végzésben az Alkotmánybíróság azt is kimondta, hogy az Alkotmány egyetlen rendelkezését sem vizsgálhatja felül. Az 1338/E/1996. AB végzésben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy „az Alkotmánybíróságnak nincsen arra hatásköre, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapításával javaslatot tegyen a törvényhozónak a hatályos Alkotmány kiegészítésére”. (ABH 1999, 901.) A 290/B/2002. AB határozatában az Alkotmánybíróság hatáskörének hiányát arra az esetre mondta ki, ha az indítványozó az Alkotmány két rendelkezése közötti ellentét vizsgálatát kéri: „az Alkotmány alkotmányossági vizsgálata fogalmilag kizárt, ebből következően az Alkotmányon belüli vélt vagy valós ellentmondás feloldására az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre.” (ABH 2008, 1863, 1868.) „Az Alkotmányt módosító törvények hatályba léptető és egyéb rendelkezései alkotmányossági vizsgálatának problémájáról, a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról szóló 1997. évi XCVIII. törvény egyes rendelkezéseinek vizsgálata kapcsán hozott 1260/B/1997. AB határozatában (melyhez egy különvélemény és egy párhuzamos indokolás is kapcsolódott) az Alkotmánybíróság kimondta: „Az alkotmánymódosítást azonnal hatályba léptető rendelkezés és az alkotmánymódosítás eredményeként az Alkotmány normaszövegévé váló rendelkezések között fennálló szoros összefüggés miatt az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja a hatályba léptető rendelkezés alkotmányosságát, mert ez azt is jelentené, hogy az alkotmányvédelemre intézményesített Alkotmánybíróság alkotmányos jogkörét túllépve, az alkotmányozó hatalom jogkörét venné át, a felülvizsgálat során az Alkotmány rendelkezéseit nem csupán értelmezné, hanem szükségszerűen minősítené. […] Elvileg nem kizárt bizonyos esetekben az Alkotmánybíróság hatásköre valamely, az Alkotmányt módosító törvény hatályba léptető rendelkezésével összefüggésben sem, azzal a feltétellel, hogy a hatályba léptető rendelkezés esetleges megsemmisítése nem eredményezi az Alkotmány bármiféle megváltoztatását.” [ABH 816, 819.] 2.2 A 61/2011. (VII. 13.) AB határozat annyival lépett túl a korábbi gyakorlaton, hogy bizonyos feltételek fennállása esetén lehetővé tette az Alkotmány, illetve annak módosításának felülvizsgálatát. Az Alkotmánybíróság megállapította

a hatáskörét arra az esetre, ha az alkotmánymódosítás közjogi érvényessége vitatott. „Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem zárható ki az Alkotmánybíróság hatásköre az alkotmányi rendelkezéseknek a közjogi érvénytelenség szempontjából való felülvizsgálatára, hiszen a törvény- vagy akár alkotmányellenesen létrejött, a közjogi érvénytelenségben szenvedő jogszabályok semmisnek, vagyis olyannak tekintendőek, mintha azok létre sem jöttek volna.” (ABH 2011, 290, 317.) Az Alkotmánybíróság ismertetett gyakorlata szerint tehát nem kizárt az Alkotmány felülvizsgálata akkor, ha akár az Alkotmány valamely rendelkezésének, vagy alkotmánymódosító törvénynek a közjogi érvényessége kérdőjeleződik meg. Az Alkotmánybíróság az Ár. alkotmányos felülvizsgálatára vonatkozó hatáskörének a levezetése/megállapítása során nemcsak a korábbi – fent ismertetett – gyakorlatára, hanem az alkotmány módosítására vonatkozó új helyzetre is tekintettel kellett, hogy legyen. A 2011. december 31-éig hatályban volt Alkotmány módosítására 2011-ben összesen tíz alkalommal került sor, többnyire egyéni képviselői indítványok alapján. A közigazgatási és igazságügyi miniszter indítványára módosult az Alkotmány 46. § (3) bekezdése, illetve az Alkotmány új 70/I. §-a (2) bekezdéssel egészült ki az állami forrásból, jó erkölcsbe ütköző módon juttatott jövedelem adóévre visszamenően történő, külön mértékű adóval terhelhetősége lehetőségével. A másik, a miniszter által benyújtott alkotmánymódosítás egyrészt a legfőbb ügyésszel kapcsolatos, másrészt az új jogalkotási törvényhez kapcsolódó módosításokat tartalmazta, harmadrészt a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló új fejezetet iktatott be az Alkotmányba.

Ugyanakkor egyéni képviselői indítvány alapján olyan jelentős alkotmánymódosításokra került sor, mint például az Alkotmánybíróság hatáskörének szűkítése, az öt évre visszamenőlegesen kivethető különadó bevezethetősége, az országgyűlési képviselők számának csökkentése, a Nemzeti Média és Hírközlési Hatóság alkotmányi szintre emelése. Több esetben olyan rendelkezések kerültek be az Alkotmányba, amelyek a szabályozási tárgyuknál fogva nem az Alkotmányba valók (pl. végkielégítések utólagosan megállapított adókötelezettsége). Az Alkotmányba rövid időn belül nagyszámú, és nem az Alkotmány szabályozási tárgykörébe tartozó rendelkezés került be, a gyakori módosítások megnehezítették az Alkotmány hatályos normaszövegének a követését és megállapítását. Az említett módosításokkal a közjogi hagyományoktól és gyakorlattól gyökeresen eltérő olyan új alkotmánymódosítási gyakorlat alakult ki, amely veszélyeztette az Alkotmány stabilitását és időtállóságát, ezen keresztül az alkotmányos jogállam elveit és követelményeit. Az első egységes Alaptörvény elfogadásával azt a célt tűzte ki az alkotmányozó, hogy az Alaptörvény szövege – a maga egységes rendszerével és tartalmával – stabil és időtálló Alaptörvénnyé váljon. Az alkotmányozó az Alaptörvény elfogadásával egyértelműen meghatározta annak szabályozási tárgyköreit, tartalmát és szerkezetét, azzal az igénnyel, hogy az Alaptörvény egy és egységes, időtálló jogi dokumentumként, a jogforrási hierarchia csúcsán elhelyezkedve a jogrendszer alapjaként működjön. Ezt az alkotmányozói célkitűzést törte meg az Ár. azzal, hogy az átmeneti rendelkezések mellett számos nem átmeneti rendelkezést kívánt az Alaptörvény részévé tenni, úgy, hogy azok ténylegesen nem épültek be az Alaptörvény szövegébe. Új helyzet alakult ki abban a tekintetben, hogy az Alaptörvény (alkotmány) módosításai nem épültek be az Alaptörvény szövegébe. 2011. december 31-éig az Alkotmány módosításai – mind a tartós, mind az átmeneti rendelkezések – beépültek az Alkotmányba, tartósan vagy meghatározott ideig az Alkotmány szövegének részét képezték. [Így például a 2002. évi LXI. törvény 10. §-a új 79. §-t iktatott be az Alkotmányba a következő szöveggel: „Ügydöntő országos népszavazást kell tartani a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő, a csatlakozási szerződés szerinti csatlakozásáról. E népszavazás időpontja:

2003. április 12. A népszavazásra bocsátandó kérdés: Egyetért-e azzal, hogy a Magyar Köztársaság az Európai Unió tagjává váljon?” Maga az alkotmánymódosító törvény 11. § (3) bekezdése rendelkezett arról, hogy a 79. § mikor veszti hatályát: „Az Alkotmánynak e törvény 10. §-ával megállapított 79. §-a, továbbá e törvény 10. §-a a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvény hatálybalépésének napján hatályát veszti.”] Először az Am1., majd az Am2. elfogadásakor történt meg, hogy az Alkotmány (Alaptörvény) módosításának szánt rendelkezések – az Am1. esetében részlegesen, az Am2. esetében egészében – nem épültek be az Alaptörvénybe. Az Ár. a benne foglalt szabályozás átmenetisége ellenére a hatálybalépését követően több alkalommal is módosításra került. Legutóbb az Am2. módosította az Ár.-t, mégpedig úgy, hogy a módosítás során egy, a választójog, mint politikai alapjog tartalmához szorosan kapcsolódó új eljárási szabályt (választási regisztráció) emelt be az Ár. szabályozásába.

Az Ár. és annak módosításai megbontották az Alaptörvény egységét, az Alaptörvény mellett létrejött egy „kis Alaptörvény”. Az Ár.-ba az Alaptörvény szabályozási tárgykörébe nem tartozó, attól idegen elemek is bekerültek.

Az Ár. az Alaptörvényt helyettesítő törvénnyé vált: az Alaptörvény módosítása helyett, amelyre az Alaptörvény S) cikk alapján és a beépülési parancs teljesítésével kerülhetne sor, elegendővé vált az Ár. módosítása, ezen keresztül bármikor és bármilyen szabályozási tárgykörbe tartozó szabályozás az Alaptörvény „részévé” válhat, inkorporáció nélkül. Az Alkotmánybíróság az ilyen „Alaptörvényt helyettesítő”, az Alaptörvény egységét és szerkezetét megbontó, annak szabályozási tárgykörét és tartalmát nyitottá tevő, az Alkotmánybíróság hatáskörét „elvonó törvény” formai szempontú felülvizsgálatára hatáskörrel rendelkezik. 3. Az indítványozó arra a formai szempontra alapozta az Alkotmánybíróság hatáskörét, hogy az Ár. nem része az Alaptörvénynek, és nem tekinthető az Alaptörvény módosításának vagy kiegészítésének sem.

Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján vizsgálnia kellett az Ár. jogforrási helyzetét, az Ár. jogforrási hierarchiában elfoglalt helyét, azt hogy az Ár. része-e az Alaptörvénynek, illetve tekinthető-e az Alaptörvényt módosító vagy kiegészítő törvénynek. Ezeknek a kérdéseknek a vizsgálatára van hatásköre az Alkotmánybíróságnak, mivel a testület absztrakt utólagos normakontroll hatáskörben az indítvánnyal támadott törvényi rendelkezéseket köteles megvizsgálni abból a szempontból, hogy van-e hatásköre azok alkotmányossági felülvizsgálatára. Az Ár. jogforrási helyzete alapján dönthető el az Alkotmánybíróság hatáskörének a fennállta vagy annak a hiánya. Ezért az Alkotmánybíróság az Ár.-nak a jogforrási hierarchiában elfoglalt helyét, az Alaptörvény és az Ár. egymáshoz való viszonyát vizsgálta. 3.1. Az Ár.-t – annak 31. cikk (2) bekezdése szerint – az Országgyűlés az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. §

Az Ár. Általános Indokolása a következőképpen határozza meg az Ár.-t, illetve annak célját: „Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezéseit tartalmazza, amelyet az Országgyűlés – az Alaptörvény záró rendelkezéseinek 3. pontjából is következően – alkotmányozó hatalomként fogad el. Az átmeneti rendelkezések az Alaptörvény részét képezik, és két fő részből, egyrészt a kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről szóló részből, másrészt pedig az Alaptörvény hatálybalépéséhez kapcsolódó hagyományos átmeneti előírásokat magában foglaló, jogtechnikai jellegű részből állnak.[…] [Az Ár.] tartalmazza a kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenet egyes, korábban rendezetlenül maradt kérdéseinek olyan jogállami rendezését, amelynek célja nem a kommunista diktatúra hatalombirtokosaival szembeni megtorló jellegű bosszúállás, hanem a kommunista múlt valósághű feltárása és a társadalom igazságérzetének biztosítása.

Ezen, az Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti kérdéseket tágan értelmező rész mellett a Javaslat [Ár.] tartalmazza azokat az Alaptörvény hatálybalépéséhez kapcsolódóan szükséges, jogtechnikai jellegű átmeneti rendelkezéseket, amelyek a jogértelmezési viták elkerülése érdekében pontosan meghatározzák, hogy mennyiben érinti az Alaptörvény a hatálybalépése előtt kinevezett vagy megválasztott szervek és személyek megbízatását, a hatályban levő jogszabályokat, közjogi szervezetszabályozó eszközöket, illetve a folyamatban levő ügyeket.”

Az Ár.-t az Országgyűlés 2011. december 30-án fogadta el, még ezen a napon a házelnök és a köztársasági elnök is aláírta a jogszabályt, és végül 2011. december 31-én került a kihirdetése, a Magyar Közlöny 2011. évi 166. számában.

A Magyar Közlönyben az „Alkotmány és annak módosításai” cím alatt került sor a kihirdetésre. Az Alaptörvényhez hasonlóan a jogszabálynak csak címe van [„Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései (2011. december 31.)], amihez a kihirdetés dátuma kapcsolódik. Az Ár. 2012. január 1-jén lépett hatályba.

3.2. Az Ár. jogforrási jellegének a meghatározása során az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy miként határozható meg az Ár. anyagi jogforrásként. Az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontja az Ár. anyagi jogforrásaként az Országgyűlést jelöli meg akként, hogy – a 2. pontra való visszautalással – meghatározza azt az eljárást, amelyben az Országgyűlés elfogadta az Ár.-t. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) pontja az Alkotmány II. fejezetében „Az Országgyűlés” cím alatt az Országgyűlés jogkörébe tartozó feladatkörök között arról rendelkezett, hogy az Országgyűlés megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát. Az Alkotmány 24. § (3) bekezdése – ugyanezen a fejezeten belül és cím alatt – arról rendelkezett, hogy az Alkotmány megváltoztatásához, valamint az Alkotmányban meghatározott egyes döntések meghozatalához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges.

Az Alkotmány nem tett különbséget a törvényhozó és az alkotmányozó hatalom között; a törvényalkotást és az Alkotmány megalkotását egyaránt az Országgyűlés hatáskörébe adta azzal, hogy a törvények megalkotására, illetve az Alkotmány elfogadására és módosítására vonatkozó eljárást egymástól elválasztotta. Az Alkotmány elfogadása és módosítása során az Országgyűlés alkotmányozó hatalomként járt el, és a parlamenti képviselők kétharmadának a szavazatával döntött. Az indítványozó álláspontja szerint az Ár.-t – az Alaptörvény Záró rendelkezések 2. és 3. pontjainak a „helyes értelmezése” mellett – nem alkotmányozó hatalomként fogadta el az Országgyűlés még akkor sem, ha egyébként az elfogadásról a parlamenti képviselők kétharmadának a szavazatával döntött. Az Ár.-hoz fűzött Indokolás (amely a jogalkotó szándékát tükrözi) ugyanakkor egyértelműen azt tartalmazza, hogy az Ár.-t az Országgyűlés alkotmányozó hatalomként alkotta meg és fogadta el.

Az Alkotmánybíróság szerint egyértelműen megállapítható az, hogy az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontja alapján az Ár. anyagi jogforrása az Országgyűlés. Az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontja a 2. pont szerinti eljárásra utal vissza. A 2. pontban szereplő eljárás az Alaptörvény elfogadásának az eljárását határozza meg, az itt szereplő, ugyancsak utaló szabályozáson keresztül. Az Alkotmány utalt szabályai – a 19. § (3) bekezdés a) pontja és

24. §(3) bekezdése – az Alkotmány, illetve annak módosítása elfogadására vonatkoznak. Ezekben a kérdésekben

az Országgyűlés kizárólag alkotmányozó hatalomként járhatott el. Ebből következően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ár. anyagi jogforrása az Országgyűlés, mint alkotmányozó hatalom.

3.3. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta meg, hogy meghatározható-e az Ár. alaki jogforrásként, és amennyiben igen, úgy milyen alaki jogforrásnak tekinthető. Az Alaptörvény T) cikke határozza meg a Magyarország jogrendszerébe tartozó jogszabályok körét. A T) cikk

Az Alaptörvény preambuluma rögzíti, hogy az Alaptörvény a jogrend alapja. Az R) cikk (1) bekezdése kimondja azt, hogy az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja. Az R) cikk (2) bekezdése alapján az Alaptörvény és a jogszabályok mindenkire kötelezőek. Az Alaptörvény posztambuluma értelmében az Országgyűlés 2010. április 25-én megválasztott képviselői – élve alkotmányozó hatalmukkal – Magyarország első egységes Alaptörvényét alkották meg. Az Alaptörvény idézett rendelkezéseiből tehát megállapítható, hogy a jogrend és a jogrendszer alapja az egységes Alaptörvény, amely a jogforrási hierarchia csúcsán helyezkedik el, amellyel egyetlen más jogszabály sem lehet ellentétes, s amelynek a rendelkezései mindenkire kötelezőek. Az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontja az Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti rendelkezések megalkotására – a 2. pont szerinti eljárásban – az Országgyűlést hatalmazta fel azzal, hogy az említett rendelkezéseket külön fogadja el. Az Ár. címe nem tartalmazza a „törvény” megnevezést, a preambuluma nem utal arra, hogy az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontja alapján került sor a megalkotására. Az Ár. 31. cikk (2) bekezdése ugyanakkor rögzíti azt, hogy az Ár. egésze az Alaptörvény részét képezi. Az Ár. alaki jogforrásként való meghatározásánál az Alkotmánybíróság figyelembe vette azt is, hogy az Am1. hatálybalépése előtt csak az Ár. 31. cikk (2) bekezdése mondta ki azt, hogy az Ár. az Alaptörvény részét képezi.

Az Am1. hatálybalépését követően az Alaptörvény már maga is kimondja ugyanezt a Záró rendelkezések 5. pontjában.

Ezzel az Ár. 31. cikk (2) bekezdésének „öndefiníciója” mellé belépett az Alaptörvény önálló, a Záró rendelkezések közé beemelt 5. pontja, amellyel kölcsönössé vált az Alaptörvény és az Ár. közötti hivatkozás.

Az Ár. „öndefiníciója” és az Alaptörvény Záró rendelkezések 5. pontja egy sajátos viszonyt hozott létre az Alaptörvény és az Ár. között, ami a jogalkotó szándéka szerint lehetővé kívánta tenni azt, hogy az Ár. nem átmeneti szabályai az Alaptörvény részét képezzék, alaptörvényi rangra emelkedjenek. Ennek megfelelően az Ár. módosításával az Ár. rendelkezései közé bekerülő új szabályok automatikusan az Alaptörvény részét képeznék, anélkül, hogy ténylegesen beépülnének az Alaptörvény normaszövegébe. Az Ár. 31. cikk (2) bekezdése („öndefiníció”) és az Am1.-gyel az Alaptörvény Záró Rendelkezései közé beemelt 5. pont „kapunyitást” jelent az Alaptörvény normaszövegén. Az Ár. folyamatos módosításával és kiegészítésével az Ár. egy olyan „csúszda törvénnyé”, „hatáskörelvonó törvénnyé” (alkotmánybírósági hatáskört elvonó jogszabállyá) válhat, amelyen keresztül az Alaptörvénybe való beépülés nélkül folyamatosan újabb és újabb alaptörvényi szintre emelt rendelkezések jöhetnek létre. Az Ár. „öndefiníciója”és az Alaptörvény Záró Rendelkezések 5. pontja egy olyan kettős deklaráció, amely egyúttal az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll hatásköréből vonja el az Ár.-ba – annak módosításaival – bekerülő további új rendelkezéseket.

3.3.1. Az Ár. alaki jogforrásként való meghatározásánál az Alkotmánybíróságnak állást kellett foglalnia abban a kérdésben, hogy az Ár. tekinthető-e az Alaptörvény részének, és ha igen, akkor mi alapján tekinthető annak.

3.3.1.1. Elsőként az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy az Ár. 31. cikk (2) bekezdésében szereplő „öndefiníció” – az Am1. hatálybalépése előtt – tekinthető-e olyan rendelkezésnek, amely az Alaptörvény részévé teszi az Ár.-t.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ár. nem mondhatja ki magáról azt, hogy az Alaptörvény része, mivel az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontjában foglalt felhatalmazás alapján került megalkotásra. Ebből az következik, hogy kizárólag a felhatalmazást adó szabályban (a vizsgált esetben az Alaptörvényben), a felhatalmazás időpontjában szerepelhetett volna ilyen meghatározás, a felhatalmazás alapján megszületett jogszabályban nem.

Ha az Alkotmánybíróság elfogadná az Ár. „öndefinícióját”, akkor szembe kerülne az Alaptörvény azon rendelkezéseivel, amelyek egyetlen és egységes jogi dokumentumként határozzák meg az Alaptörvényt [preambulum, R) cikk (1) bekezdés, posztambulum]. 3.3.1.2. Ezt követően az Alkotmánybíróság azt vizsgálta meg, hogy az Am1. hatálybalépésének következményeként, az Ár.

31. cikk(2) bekezdése, illetve az Alaptörvény Záró rendelkezések 5. pontja alapján az Ár. az Alaptörvény részének

tekinthető-e. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az a tény, hogy az Am1. hatálybalépésével már nemcsak az Ár., hanem az Alaptörvény is rögzíti azt, hogy az Ár. az Alaptörvény része, önmagban nem változtat azon, hogy az Ár. „vegyes tárgyú” jogszabály, és mint ilyen, vannak olyan rendelkezései, amelyek tárgyukat és tartalmukat tekintve, továbbá időbeli hatályukat figyelembe véve túllépnek az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontjában szereplő felhatalmazáson. Az Am1. országgyűlési elfogadása megfelelt ugyan az Alaptörvény S) cikkében foglalt, az Alaptörvény módosítására vonatkozó formai és tartalmi követelményeknek, de utólag mondta ki azt, hogy az Ár. az Alaptörvény részét képezi. Az Ár. rendelkezései továbbra sem épültek be (inkorporálódtak) az Alaptörvénybe.

Továbbra is fennáll az a helyzet, hogy az Ár. mint különálló jogszabály megtöri az Alaptörvény egységét (egyetlen és egységes jogi dokumentum létét/minőségét). Mindebből az következik, hogy az Ár. nem tekinthető az Alaptörvény részének, alaki jogforrási helyzete nem egyértelmű, és ellentétes az Alaptörvény egységes jogi dokumentum jellegével. 3.3.2. Az Alkotmánybíróság azt is vizsgálta, hogy ha az Ár. nem az Alaptörvény része, akkor tekinthető-e az Alaptörvény módosításának. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ár. sem formailag, sem a tartalma alapján nem tekinthető az Alaptörvény módosításának, mégpedig azért nem, mert függetlenül attól, hogy a parlamenti képviselők kétharmadának a szavazatával fogadták el, az elfogadására nem az Alaptörvény módosítására vonatkozó szabályok alapján került sor. [Az Országgyűlés az Ár.-t nem az Alaptörvény S) cikke, hanem a Záró rendelkezések 2. pontja alapján fogadta el.] Ezen kívül az Ár. megjelölése formailag nem felel meg az Alaptörvény módosításának megjelölésére vonatkozó alaptörvényi rendelkezésnek sem [Alaptörvény S) cikk (4) bekezdés]. Az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontja nem az Alaptörvény módosítására adott felhatalmazást, hanem egy, az Alaptörvényhez kapcsolódó, de szerkezetileg attól külön álló, kizárólag az Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti rendelkezéseket tartalmazó jogszabály megalkotására.

A Záró rendelkezések 2. pontjára való visszautalás alapján ezt a jogszabályt az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával kellett elfogadni. Az Alkotmánybíróság szerint az Ár. tartalmilag és időben is túllépett ezen a felhatalmazáson, mivel olyan „vegyes tárgyú” jogszabály, amely nem átmeneti rendelkezéseket is tartalmaz.

Ez utóbbi rendelkezések az alaptörvényi felhatalmazás kereteinek a túllépésével kerültek megalkotásra és nem inkorporálódtak az Alaptörvénybe, ezért nem tekinthetők az Alaptörvény módosításának. A felhatalmazás keretein belül maradó átmeneti rendelkezések szintén nem az Alaptörvényt módosító szabályok, mivel ezek a felhatalmazásnak megfelelően „átmeneti”, és nem az Alaptörvénybe inkorporálódott rendelkezések, nem az Alaptörvény módosítását vagy kiegészítését, hanem annak végrehajtását, az Alkotmányból az Alaptörvénybe történő átmenetet biztosítják. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ár. nem tekinthető az Alaptörvény módosításának illetve kiegészítésének. 3.4. Összegezve az Alkotmánybíróság álláspontját: az Ár. alaki jogforrásként nem határozható meg egyértelműen.

Nem tekinthető az Alaptörvény részének sem önállóan (az „öndefiníciója” alapján), sem az Alaptörvény Záró rendelkezések 5. pontjának a meghatározása alapján. Az Ár. nem tekinthető az Alaptörvény módosításának, illetve kiegészítésének sem. Az Ár. az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontjában foglalt felhatalmazás alapján, de azt tartalmilag („vegyes tárgyúság”) és időben (nem csak átmeneti rendelkezések szabályozása) túllépve, a Záró rendelkezések 2. pontja szerinti eljárásban, az Országgyűlés által a parlamenti képviselők kétharmadának a szavazatával elfogadott jogszabály.

Az Ár. az Alaptörvénytől különálló, önálló dokumentumba foglalt, „külön” megalkotott jogszabály, amely szövegszerűen nem inkorporálódott az Alaptörvénybe. Összefoglalva az Ár. jellemzőit, megállapítható, hogy az Ár. nem helyezhető el az Alaptörvény által felsorolt jogszabályok között, nem határozható meg egyértelműen a jogforrási rendszerben elfoglalt helye. Az Alaptörvény T) cikke és ez alapján a hatályos jogforrási rendszer nem ismeri az „alaptörvény-erejű törvény” kategóriáját, ilyen alaki jogforrást nem tartalmaz. Az Ár. megtöri az Alaptörvény egyetlen és egységes voltát, mert külön elfogadott, önálló dokumentumban megjelenő jogszabály, amely nem inkorporálódott az Alaptörvénybe, ugyanakkor „öndefiníciója” [Ár. 31. cikk (2) bekezdés] és az Alaptörvény meghatározása értelmében [Alaptörvény Záró rendelkezések 5. pont] alaptörvényi alaki jogforrásként kíván érvényesülni. Az Alaptörvény Záró rendelkezések 5. pontja csak azt mondja ki, hogy az Ár. az Alaptörvény része, azt azonban nem, hogy mitől és milyen módon válik azzá. Az alkotmánymódosító törvények tartalmának inkorporálódnia kell az alkotmányba, ezért azok az inkorporációval egyidejűleg, vagy azt követően „ön hatályon kívül helyezéssel” vagy dereguláció eredményeként kikerülnek a jogrendszerből. Az Ár. bármikor módosítható, ám nem tisztázott az Ár.-t módosító jogszabály viszonya a többi jogszabályhoz, a módosító jogszabály jogforrási rendszerben elfoglalt helye is kérdéses. A fentiekből az Alkotmánybíróság álláspontja szerint egyrészt az következik, hogy az Ár.-nak nincs meg a helye a jogforrási rendszerben, jogforrási szempontból „a közjogi senkiföldjén” áll. Másrészt az Ár. több ponton ellentétes az Alaptörvénnyel, elsősorban annak posztambulumával, amely kimondja az Alaptörvény egységességének elvét.

Az Ár. ezzel szemben olyan külön jogszabály, amely nem inkorporálódott az Alaptörvénybe. Az inkorporáció hiánya tehát megtöri az Alaptörvény egységét. Az Ár. egyes rendelkezései ellentétesek továbbá az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontjával is, mivel ez olyan felhatalmazó rendelkezés, amely tartalmilag és időben is leszűkíti az Ár. szabályozási tárgykörét. A felhatalmazás alapján kizárólag átmeneti szabályok alkothatók meg, amelyek az Alkotmány helyébe lépő Alaptörvényhez kapcsolódnak. A felhatalmazás nem az Alaptörvény S) cikke szerinti módosításra szólt; nem módosító (kiegészítő), hanem kapcsolódó szabályok, és nem állandó, hanem átmeneti rendelkezések megalkotására vonatkozik.

A felhatalmazás nem terjedt ki arra, hogy az Ár. olyan rendelkezéseket (nem átmeneti rendelkezések) is az Alaptörvény részévé tegyen, amelyek nem képezik a felhatalmazás tárgyát.

Alkotmányos jogállamban követelmény, hogy az alkotmányozó hatalom az alkotmányban (Alaptörvényben) fogalmazza meg akaratát, s az az alkotmány szövegében jelenjen meg. Az alkotmány szövegébe beépülő alkotmánymódosítások ugyancsak az alkotmányozó akaratát fejezik ki. Az alkotmányozói akarat nem jelenhet meg vegyes tárgyú, bizonytalan jogforrási szintű jogszabályban. 4. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy jogállami követelmény az, hogy bármely időpontban egyértelműen meghatározható legyen a hatályos Alaptörvény terjedelme és tartalma. Ezt a jogállami követelményt az alkotmányozó hatalom is köteles tiszteletben tartani. Az „alkotmányosság/alkotmányszerűség” egyértelműen meghatározható kell, hogy legyen a törvényhozó, a többi jogalkotó szerv és a jogalkalmazó szervek (bíróságok, ügyészség, közigazgatási szervek, hatóságok etc.) számára. Nem lehet vita tárgya az, hogy mi a hatályos Alaptörvény, illetve az, hogy valamely jogszabály/jogszabályi rendelkezés része-e az Alaptörvénynek. Az Alkotmánybíróság számára az Alaptörvény mérce, ezért abszolút pontosan kell meghatározni azt, hogy mi ennek a mércének a tartalma, mi tartozik bele ebbe a mércébe.

Az előbbiekben kifejtettek alapján azonban kétségek merülhetnek fel abban a tekintetben, hogy az „alkotmányos egyértelműség” jogállami, az Alaptörvényből levezethető követelménye teljesült-e az Ár. elfogadása során. Az Alaptörvény posztambulumában az alkotmányozó „első egységes” alkotmányként definiálja az Alaptörvényt a normaszöveg lezárásaként. Az, hogy a posztambulum „egységes”-ként határozza meg az Alaptörvényt, egyben beépítési parancsot (inkorporációs kötelezettséget) is jelent, vagyis azt, hogy bármely új rendelkezés csak az Alaptörvény szövegébe való beemeléssel válhat az Alaptörvény részévé. Az inkorporációs kötelezettség tehát magából az Alaptörvényből fakad, az az alkotmányozó számára is érvényes szigorú kötelezettség. Amíg az Alaptörvény rendelkezései egységes jogi dokumentumként határozzák meg az Alaptörvényt, az alkotmánymódosítások és kiegészítések be kell, hogy épüljenek az Alaptörvénybe, az Alaptörvény egységességének megőrzése érdekében. Súlyos alkotmányos jogbizonytalanságot okozhat az, ha a hatályos Alaptörvény tartalma, terjedelme bizonytalan, vagy többféleképpen is meghatározható. Az „alkotmányos egyértelműség” hiányát az is fokozza, hogy az Ár. további, később elfogadott módosításai is további vitára adnak okot, vita tárgya lehet, hogy ezek az Alaptörvény részeivé válnak-e. Ezen a módon további, nem az Alaptörvény szabályozására tartozó rendelkezések is bekerülhetnének az Alaptörvénybe az Ár. módosításán keresztül.

Ha az Ár. – amely az Alaptörvény része – módosul, akkor a módosítás nemcsak az Ár., hanem az Alaptörvény módosítását is jelentheti. Nem állapítható meg egyértelműen az, hogy hol húzható meg az Alaptörvény szabályozási tárgyának a határa. Az Alaptörvény tartalmának bizonytalansága miatt az sem határozható meg egyértelműen, hogy az Alkotmánybíróság, mint az Alaptörvényben az Alaptörvény védelmére kijelölt legfőbb szerv, ha jogszabály alaptörvény-ellenességének a vizsgálatát végzi, eljárása során mit kell, hogy mérceként alkalmazzon, mi alkotja az Alaptörvény pontos tartalmát. 5. Az Alkotmány és az Alaptörvény, illetve a régi Abtv. és az Abtv. nagyon hasonlóan határozta meg az Alkotmánybíróság alkotmányos rendeltetését, funkcióját. Az Alaptörvény – a korábbi meghatározáshoz képest – még egyértelműbben jelöli ki az Alkotmánybíróság alkotmányos feladatát: „Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve.” [24. cikk (1) bekezdés]. Az Alaptörvény 24. cikk (5) bekezdése alapján sarkalatos törvényként elfogadott Abtv. preambuluma tovább pontosítja az Alkotmánybíróság feladatát, amikor kimondja, hogy „a demokratikus jogállam, az alkotmányos rend és az Alaptörvényben biztosított jogok védelme, a jogrendszer belső összhangjának megőrzése, valamint a hatalommegosztás elvének érvényre juttatása érdekében” alkotja meg az Országgyűlés „az Alaptörvény védelmének legfőbb szerveként működő Alkotmánybíróság hatáskörének, szervezetének, működésének” szabályait. Az Alkotmánybíróság valamennyi, az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdésében szabályozott hatáskörét – így a 24. cikk

Az Alkotmánybíróságnak alaptörvényi kötelezettsége vizsgálni mindazon jogszabályokat, amelyek megbontják a jogrendszer belső egységét, kiemelten is azokat, amelyek magának az Alaptörvénynek az egységét sértik meg.

Az Alkotmánybíróságnak tehát nem csak joga, hanem alaptörvényi kötelessége is az, hogy megvédje az Alaptörvényt minden olyan jogalkotói döntéssel szemben – eredjen az akár az Országgyűlés kétharmados többségétől –, amely akadályozná, lerontaná az Alaptörvényben foglalt rendelkezések érvényesítését, bizonytalanná tenné az Alaptörvény jogi tartalmát és terjedelmét, a jogforrási hierarchiában elfoglalt helyét, valamint az Alaptörvény mint alkotmányossági mérce tartalmát. Az Alkotmánybíróság alaptörvény-védelmi szerepe magában foglalja azt a kötelességét, hogy az Alaptörvényt egyetlen és egységes dokumentumként védje; azzal a normatartalommal és struktúrában, ahogyan azt az alkotmányozó megalkotta: egyetlen és egységes jogi dokumentumként, vitathatatlan és stabil legyen mindenki számára. Az alkotmányozó az Alaptörvény, – ennek részeként – a módosítására vonatkozó szabályok, valamint az Alaptörvény egységét deklaráló posztambulum megalkotásakor tudatosan tért el attól a korábbi, az alkotmányos legalitást romboló gyakorlatától, hogy a (korábban) hatályos Alkotmányt nagyon rövid alatt, egyéni képviselői indítványra, nagyon rövid vitát követően, számos alkalommal módosította (13 hónap alatt tíz alkalommal). [Részletes elemzést lásd 61/2011. (VII. 13.) AB határozat, ABH 2011, 290.] Ezért is tartja kiemelten fontosnak az Alkotmánybíróság az Alaptörvény egységének (az ebben megjelenő alkotmányozói akaratnak) a védelmét.

Az Alaptörvény szabályozza (és eredetileg is szabályozta) az Alaptörvény módosítására vonatkozó eljárást.

A „beépülési parancs” nem csak az Alkotmánybíróság korábbi, az Alkotmány módosítására vonatkozó gyakorlatából, de az Alaptörvény hivatkozott rendelkezéseiből is egyértelműen következik. A beépülési parancs az Alaptörvény normaszövegének az egyértelműségét szolgálja, ide értve azt is, hogy a mindenkor hatályos normaszövegnek egyértelműen (vitathatatlanul) megállapíthatónak kell lennie. A beépítési parancs, mint alkotmányos követelmény levezethető az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből, a jogállamiság követelményéből, továbbá az Alaptörvény S) cikkéből és az Alaptörvény posztambulumából.

Az alkotmányozó hatalom ugyanakkor kizárólag az Alaptörvény szabályozási tárgykörébe tartozó, alkotmányos jelentőségű tárgyakat emelhet be az Alaptörvénybe. Az Alaptörvény módosításaival, kiegészítéseivel az Alaptörvény részévé váló rendelkezéseknek koherens módon kell beépülniük az Alaptörvény szerkezeti rendjébe. Az Alaptörvény módosításai tehát nem eredményezhetnek feloldhatatlan ellentmondást az Alaptörvényben. A tartalmi és szerkezeti koherencia az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből fakadó jogállami követelmény, amelyet az alkotmányozónak kell biztosítania. Az Alkotmánybíróság megállapította továbbá azt is, hogy nincs indok arra, hogy eltérjen az eddig folytatott gyakorlatától [kiemelten ld. a 61/2011. (VII. 13.) AB határozat] abban a kérdésben, hogy van-e hatásköre az Alaptörvény, annak rendelkezései és módosításai formai szempontú felülvizsgálatára, közjogi érvényesség alapján.

Ebből következően az Alkotmánybíróság egyértelműen rendelkezik hatáskörrel arra, hogy az arra jogosult indítványa alapján, absztrakt utólagos normakontroll hatáskörben eljárva az Ár.-t egészében és részeiben – függetlenül attól, hogy az Ár. az Alaptörvény része-e vagy sem – formai szempontból, a közjogi érvényesség/érvénytelenség szempontjából felülvizsgálja. Az Alkotmánybíróság tehát ebben az ügyben sem tért el attól a korábbi gyakorlatától, hogy az Országgyűlés döntéshozatali eljárását – függetlenül attól, hogy alkotmányozó vagy törvényhozó hatalomként járt-e el – a közjogi érvényesség szempontjából – tehát abból a szempontból, hogy az Országgyűlés maradéktalanul betartotta-e (korábban az Alkotmányba, jelen ügyben az Alaptörvénybe foglalt) eljárási szabályokat – vizsgálja. IV. Az Alkotmánybíróság hatáskörének megállapítását követően az indítvány tartalmi vizsgálatát végezte el.

Az indítványozó az Ár. egészének a közjogi érvénytelenségére alapított indítványát az Am1. hatálybalépését követően benyújtott indítvány-kiegészítésében visszavonta. Fenntartotta ugyanakkor indítványát az Ár.-nak a kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről szóló része (preambuluma), 1–4. cikke, 11. cikk (3) és (4) bekezdése, 21., 22. cikkei, 27. cikke, 28. cikk (3) bekezdése, 29. cikke, 31. cikk (2) bekezdése valamint 32. cikke alaptörvény-ellenességének a vonatkozásában. Álláspontja szerint ezeknek a rendelkezéseknek az alaptörvény-ellenességét az alapozza meg, hogy mivel tartalmukban nem átmeneti rendelkezések, ezért túllépik az Alaptörvény Záró rendelkezések 3. pontjában foglalt felhatalmazást, és így közjogilag érvénytelenek.

1.1. Az Alkotmánybíróság közjogi érvénytelenségre vonatkozó korábbi gyakorlata abból indult ki, hogy a jogalkotási eljárásnak vannak olyan szabályai, amelyek feltétlen érvényesülést kívánnak, és amelyek mellőzése magára a megalkotott normára (annak érvényességére) is kihatással lehet. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált, a jogállamiságból levezethető jogbiztonság az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát követeli meg.

Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak a formalizált eljárás szabályainak a követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények. [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59., 65.] A 29/1997. (IV. 29.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kimondta azt, hogy „[a]z ilyen formai hibás törvényhozási eljárás – megfelelő indítvány alapján – a jövőben alapot ad a törvény kihirdetés napjára történő visszamenőleges hatályú megsemmisítésére.” (ABH 1997, 122.) Az Alkotmánybíróság e határozatában úgy döntött, hogy a törvényhozási eljárás formai – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütköző – alkotmánysértését még nem mondja ki, hanem alkotmányos követelményt határoz meg a törvényalkotó számára. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor felhívta a törvényalkotó figyelmét arra, hogy az alkotmányos követelményben meghatározott rendelkezések kötelező érvényűek, az ezek figyelmen kívül hagyásával megszavazott törvényt az Alkotmánybíróság a jövőben – formai alkotmánysértés miatt – visszamenőleges hatállyal meg fogja semmisíteni. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy ebben az esetben a megsemmisítés alapja a közjogi érvénytelenség lesz, amely a norma formai alkotmányellenességének egyik változata. (ABH 1997, 122, 128.) Az Alkotmánybíróság gyakorlata mindvégig nagy hangsúlyt fektetett az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésre, amely szerint „a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” Töretlenül képviselte azt az álláspontot, hogy a jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Az Alkotmánybíróság a konkrét jogi szabályozás alapján esetről-esetre, az összes körülmény gondos mérlegelésével döntött abban a kérdésben, hogy a vizsgált eljárási szabályszegés súlya olyan mértékű-e, ami maga után vonja a közjogi érvénytelenség jogkövetkezményét.

Az 52/1997. (X. 14.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kimondta, hogy „[a] jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés […] a törvény tartalmi alkotmányellenességének hiányában is a törvény megsemmisítését vonhatja maga után.” (ABH 1997, 331, 332.) Az Alkotmánybíróság a 7/2004. (III. 24.) AB határozatában újra vizsgálta azt a kérdést, hogy egy törvény tervezetének az előkészítése körében az előkészítő által lefolytatott eljárások részei-e az érdemi törvényalkotási eljárásnak, és az ennek során esetlegesen elmulasztott vagy nem megfelelően lefolytatott egyeztetések megalapozhatják-e az elfogadott törvény közjogi érvénytelenségét. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a törvénytervezet előkészítésének a hiányossága tehát akkor eredményezheti a törvény közjogi érvénytelenségét, ha az egyúttal a törvényalkotási eljárás valamely szabályának alkotmányellenességet előidéző megsértésével is jár. (ABH 2004, 98, 105–107.) Az Alkotmánybíróság a 63/2003. (XII. 15.) AB határozatában – a köztársasági elnök felfüggesztő hatályú törvényességi vétóját nem kellő súllyal kezelő törvényhozási eljárás miatt – először állapította meg egy egész törvény (az egészségügyi szolgáltatókról és az egészségügyi közszolgáltatások szervezéséről szóló 2003. évi XLIII. törvény) közjogi érvénytelenséget. A vizsgált ügyben az Alkotmánybíróság a törvényhozási eljárás olyan súlyos eljárási hibáját állapította meg, amely a törvény közjogi érvénytelenségének megállapítására és egészének a megsemmisítésére