4/2019. (III. 7.) AB határozata a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. LIII. törvény 66/A. § (1) bekezdésével, valamint a természet védelméről szóló 1996. LIII. törvény 38/A. § (1) bekezdésével kapcsolatos alkotmányos…

4/2019. (III. 7.) AB határozata a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. LIII. törvény 66/A. § (1) bekezdésével, valamint a természet védelméről szóló 1996. LIII. törvény 38/A. § (1) bekezdésével kapcsolatos alkotmányos követelmény megállapításáról, valamint az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdéséből és XXI. cikk (1) bekezdéséből fakadó mulasztás megállapításáról.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának utólagos vizsgálata tárgyában

Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2019. június 30-ig tegyen eleget.

92. §(1a) bekezdése és 110/A. § a) pont ae) alpontja és b) pont bb) alpontja, a természet védelméről szóló

1996. évi LIII. törvény 38/A. §-a, 39. § (1) bekezdése és 85. § (1) bekezdés 13. pontja, a területi államigazgatási szervezetrendszer átalakításával összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2015. évi VIII. törvény 24. §

17. §

Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben.

I. [1] 1. Ötvenkét országgyűlési képviselő az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja, valamint az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (1) bekezdése alapján jogszabályok Alaptörvénnyel való összhangjának utólagos vizsgálatára irányuló indítványt terjesztett elő. [2] 1.1. A 2015. július 2-án keltezett, az Alkotmánybírósághoz július 6-án érkezett kérelem arra terjedt ki, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg: a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvt.) 66/A. §-a, 92. § (1a) bekezdése és 110/A. § a) pont ae) alpontja és b) pont bb) alpontja, a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Tvt.) 38/A. §-a és 39. § (1) bekezdése, 85. §

XXI. cikk (1) bekezdése részét képező visszalépés tilalmát – értelmező alkotmánybírósági határozatokból származó indokolási részekkel támasztották alá és kitértek arra is, hogy a Kormány szervezetalakítási szabadsága nem terjed ki bármely, más alkotmányos rendelkezésekkel ellentétes és különösen alapjogot sértő szervezeti megoldások alkalmazására, valamint a szervezetalakításnak törvényi szintű korlátai is lehetnek. [7] Megjegyezték továbbá azt, hogy „a szabályozási váltás módját is az Alaptörvénnyel ellentétesnek tartjuk, minthogy a regionális zöldhatóságok megszüntetésének módja és ütemezése, a felkészülési idő hiánya sem a végrehajtási szintű joganyag megfelelő felülvizsgálatát, sem a szervezeti változást ellensúlyozó – jogszabályi vagy azon kívüli – szakmai garanciák előzetes bevezetését nem tette lehetővé.” [8] 2. Az Alkotmánybíróság megkereste a földművelésügyi minisztert, az igazságügyi minisztert, a Miniszterelnökséget vezető minisztert, az Államreform Bizottságot, az alapvető jogok biztosát, az Országos Környezetvédelmi Tanácsot és az Országgyűlés Fenntartható fejlődés bizottságát. Az Alkotmánybíróság figyelembe vette a benyújtott állásfoglalások tartalmát az Indokolás IV. és V. pontjában írtak szerint. [9] A WWF Magyarország Alapítvány, a Magyar Madártani és Természetvédelmi Egyesület, valamint a Magyar Természetvédők Szövetsége közös amicus curiae véleményt nyújtottak be az Alkotmánybírósághoz. Beérkezett továbbá a jövő nemzedékek szószólójának elvi állásfoglalása is. Az Alkotmánybíróság ezeket is tekintetbe vette a döntéshozatal során.

II. [10] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései: „P) cikk (1) A természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.” „XXI. cikk (1) Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.

17. §a és 18. § (1) bekezdésében meghatározott igazgatási feladatokat a 4. melléklet 2. pontjában kijelölt területi

környezetvédelmi hatóság látja el.” „26. § (1) A Kormány környezetvédelmi szakhatóságként

29. §(1) A területi környezetvédelmi hatóság elsőfokon a 6. melléklet I. táblázatában meghatározott szakkérdéseket

is vizsgálja, ha a 6. melléklet I. táblázata szerinti környezetvédelemmel összefüggő eljárásokban a 6. melléklet I. táblázatában megjelölt feltételek fennállnak.

31. §(1) Az országos környezetvédelmi hatóság, illetve a területi környezetvédelmi hatóság elsőfokon a 8. melléklet

I. táblázatában meghatározott szakkérdéseket is vizsgálja, ha a 8. melléklet I. táblázata szerinti, a nem veszélyes hulladék kereskedelme, közvetítése, szállítása, gyűjtése, előkezelése, tárolása, hasznosítása, ártalmatlanítása engedélyezésével összefüggő eljárásokban a 8. melléklet I. táblázatában megjelölt feltételek fennállnak.

32. §Ha kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, a területi természetvédelmi hatóság szakkérdés vizsgálatával

kapcsolatos feladatkörében, vagy a 27. § szerinti hatóság a természet és a táj védelmére vonatkozó nemzeti és közösségi jogi követelményeknek való megfelelés elbírálására vonatkozó szakhatósági feladatkörében azt vizsgálja, hogy az engedélyeztetni kívánt tevékenység, építmény, létesítmény megfelel-e

33. §(1) A területi természetvédelmi hatóság elsőfokon a 9. melléklet I. táblázatában meghatározott szakkérdéseket

is vizsgálja, ha a 9. melléklet I. táblázat szerinti természetvédelemmel összefüggő eljárásokban a 9. melléklet I. táblázatában megjelölt feltételek fennállnak.

34. §Az országos környezetvédelmi és természetvédelmi hatóság állami alaptevékenysége körében

35. §(1) A területi környezetvédelmi és természetvédelmi hatóság állami alaptevékenysége körében

(3)

A B 1. Területi környezetvédelmi és természetvédelmi hatóság Különös illetékességi terület 2. Veszprém Megyei Kormányhivatal Veszprémi Járási Hivatala a Balaton vízfelülete és a Balaton parti településeknek a tó medrébe (jogi partvonalával határolt területébe) nyúló, medréhez tartozó közigazgatási területe 3. Pest Megyei Kormányhivatal Érdi Járási Hivatala A Tvt. 51. § (1) bekezdésében foglalt természetvédelmi hatóságként 1. Budapest főváros, 2. Pest megye, 3. Nógrád megye, 4. Győr-Moson-Sopron megye, 5. Komárom-Esztergom megye, 6. Vas megye, 7. Veszprém megye, 8. Zala megye, 9. Somogy megye, 10. Fejér megye, 11. Tolna megye, 12. Baranya megye közigazgatási területe 4. Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Kormányhivatal Miskolci Járási Hivatala A Tvt. 51. § (1) bekezdésében foglalt természetvédelmi hatóságként 1. Borsod-Abaúj-Zemplén megye, 2. Szabolcs-Szatmár-Bereg megye, 3. Hajdú-Bihar megye, 4. Jász-Nagykun-Szolnok megye, 5. Békés megye, 6. Csongrád megye, 7. Bács-Kiskun megye, 8. Heves megye közigazgatási területe 2. Ügytípus alapján meghatározott különös illetékesség: A B 1. Területi környezetvédelmi és természetvédelmi hatóság Különös illetékességi ügytípus 2.

Pest Megyei Kormányhivatal Érdi Járási Hivatala A védelemben részesülő állatfajok egyedének tartására, hasznosítására, bemutatására irányuló eljárás során solymászmadarak esetében [a védett állatfajok védelmére, tartására, hasznosítására és bemutatására vonatkozó részletes szabályokról szóló 348/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet

17. §(2) bekezdés a) pont; 19. § (3) bekezdés]

Eredetigazolás kiállítására vonatkozó eljárás [a veszélyeztetett vadon élő állat- és növényfajok nemzetközi kereskedelmét szabályozó nemzetközi és európai közösségi jogi aktusok végrehajtásának egyes szabályairól szóló 292/2008. (XII. 10.) Korm. rendelet 6. § (4) bekezdés a) pontja] 3.

Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Kormányhivatal Szolnoki Járási Hivatala A sajátos építményfajták körébe tartozó honvédelmi és katonai célú építményekkel összefüggő környezetvédelmi és természetvédelmi hatósági ügyek 4.

Baranya Megyei Kormányhivatal Pécsi Járási Hivatala Kiemelt létesítményekkel kapcsolatos környezetvédelmi hatósági ügyek [az atomenergia alkalmazása során a levegőbe és vízbe történő radioaktív kibocsátásokról és azok ellenőrzéséről szóló 15/2001. (VI. 6.) KöM rendelet 2. § i) pontja szerinti kiemelt létesítmények (atomerőmű, kísérleti és tanreaktor, uránbánya, radioaktív hulladéktároló, A-szintű izotóplaboratórium, kiégett fűtőelem-tároló)] ” [18] „4. melléklet a 71/2015. (III. 30.) Korm. rendelethez Környezetvédelmi igazgatási szervek különös illetékességi területe 1.1. Terület alapján meghatározott különös illetékesség A B 1. Területi környezetvédelmi hatóság Különös illetékességi terület 2.

Fejér Megyei Kormányhivatal Székesfehérvári Járási Hivatala a Balaton vízfelülete és a Balaton parti településeknek a tó medrébe (jogi partvonalával határolt területébe) nyúló, medréhez tartozó közigazgatási területe 1.2. A vizsgálat típusához kötött különös illetékesség 1.2.1. A területi környezetvédelmi hatóság illetékességi területe környezeti zajmérések végzésének vonatkozásában A B 1. Területi környezetvédelmi hatóság Illetékességi terület (megye) 2.

Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal Győri Járási Hivatala a honvédelmi és katonai célú építmények zajkibocsátásának vizsgálata kivételével:

Győr-Moson-Sopron megye Komárom-Esztergom megye 3.

Vas Megyei Kormányhivatal Szombathelyi Járási Hivatala a honvédelmi és katonai célú építmények zajkibocsátásának vizsgálata kivételével:

Vas megye Zala megye 4.

Fejér Megyei Kormányhivatal Székesfehérvári Járási Hivatala a honvédelmi és katonai célú építmények zajkibocsátásának vizsgálata kivételével:

Fejér megye Tolna megye Veszprém 5.

Baranya Megyei Kormányhivatal Pécsi Járási Hivatala a honvédelmi és katonai célú építmények zajkibocsátásának vizsgálata kivételével:

Baranya megye Somogy megye 6.

Pest Megyei Kormányhivatal Érdi Járási Hivatala a honvédelmi és katonai célú építmények zajkibocsátásának vizsgálata kivételével:

Budapest Pest megye Nógrád megye 7.

Hajdú-Bihar Megyei Kormányhivatal Debreceni Járási Hivatala a honvédelmi és katonai célú építmények zajkibocsátásának vizsgálata kivételével:

Hajdú-Bihar megye 8.

Békés Megyei Kormányhivatal Békéscsabai Járási Hivatala a honvédelmi és katonai célú építmények zajkibocsátásának vizsgálata kivételével:

Békés megye 9.

Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Kormányhivatal Nyíregyházi Járási Hivatala a honvédelmi és katonai célú építmények zajkibocsátásának vizsgálata kivételével:

Szabolcs-Szatmár-Bereg megye 10.

Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Kormányhivatal Miskolci Járási Hivatala a honvédelmi és katonai célú építmények zajkibocsátásának vizsgálata kivételével:

Borsod-Abaúj-Zemplén megye Heves megye 11.

Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Kormányhivatal Szolnoki Járási Hivatala a honvédelmi és katonai célú építmények vonatkozásában az ország egész területe:

Jász-Nagykun-Szolnok megye 12.

Csongrád Megyei Kormányhivatal Szegedi Járási Hivatala a honvédelmi és katonai célú építmények zajkibocsátásának vizsgálata kivételével:

Csongrád megye Bács-Kiskun megye 1.2.2. A regionális laboratóriumot üzemeltető megyei kormányhivatal, illetve a területi környezetvédelmi hatóság illetékességi területe környezeti rezgésmérések végzésének vonatkozásában A B 1.

Regionális laboratóriumot üzemeltető megyei kormányhivatal/Területi környezetvédelmi hatóság Illetékességi terület (megye) 2. Hajdú-Bihar Megyei Kormányhivatal Hajdú-Bihar megye, Békés megye, Szabolcs-Szatmár-Bereg megye, Borsod-Abaúj-Zemplén megye, Heves megye, Jász-Nagykun-Szolnok megye, Csongrád megye 3. Fejér Megyei Kormányhivatal Győr-Moson-Sopron megye, Komárom-Esztergom megye, Vas megye, Zala megye, Fejér megye, Tolna megye, Veszprém megye, Baranya megye, Somogy megye, Bács-Kiskun megye 4.

Pest Megyei Kormányhivatal Érdi Járási Hivatala Budapest, Pest megye, Nógrád megye 1.2.3. A radiológiai vizsgálatokat valamennyi környezeti elem vonatkozásában országos illetékességi területtel a Baranya Megyei Kormányhivatal végzi. [19] 2. A levegő védelméről szóló 306/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet 14. § (4) bekezdésében, 15. § (3) bekezdésében,

16. §ában, 17. §-ában és 18. § (1) bekezdésében meghatározott igazgatási feladatokat ellátó járási hivatalok

A B 1. Területi környezetvédelmi hatóság a feladatellátás területi lehatárolása a légszennyezettségi agglomerációk és zónák kijelöléséről szóló 4/2002. (X. 7.) KvVM rendelet 1. számú mellékletében kijelölt zónák és agglomerációk alapján 2.

Baranya Megyei Kormányhivatal Pécsi Járási Hivatala

Bács-Kiskun Megyei Kormányhivatal Kecskeméti Járási Hivatala a) a »10. Az ország többi területe« légszennyezettségi zónából Bács-Kiskun megye közigazgatási területe,

Békés Megyei Kormányhivatal Békéscsabai Járási Hivatala a) a »10. Az ország többi területe« légszennyezettségi zónából Békés megye közigazgatási területe,

Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Kormányhivatal Miskolci Járási Hivatala a) a »8. Sajó Völgye« légszennyezettségi zóna,

Csongrád Megyei Kormányhivatal Szegedi Járási Hivatala a) a »10. Az ország többi területe« légszennyezettségi zónából Csongrád megye közigazgatási területe,

Fejér Megyei Kormányhivatal Székesfehérvári Járási Hivatala a) az »5. Dunaújváros környéke« légszennyezettségi zóna,

Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal Győri Járási Hivatala a) a »2. Győr-Mosonmagyaróvár« légszennyezettségi zóna,

Hajdú-Bihar Megyei Kormányhivatal Debreceni Járási Hivatala a) a »9. Debrecen környéke« légszennyezettségi zóna,

Heves Megyei Kormányhivatal Egri Járási Hivatala a) a »10. Az ország többi területe« légszennyezettségi zónából Heves megye közigazgatási területe,

Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Kormányhivatal Szolnoki Járási Hivatala a) a »10. Az ország többi területe« légszennyezettségi zónából Jász-Nagykun-Szolnok megye közigazgatási területe,

Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal Tatabányai Járási Hivatala a) a »3. Komárom-Tatabánya-Esztergom« légszennyezettségi zóna,

Nógrád Megyei Kormányhivatal Salgótarjáni Járási Hivatala a) a »10. Az ország többi területe« légszennyezettségi zónából Nógrád megye közigazgatási területe,

Pest Megyei Kormányhivatal Érdi Járási Hivatala a) az »1. Budapest és környéke« légszennyezettségi agglomeráció területe,

Somogy Megyei Kormányhivatal Kaposvári Járási Hivatala a) a »10. Az ország többi területe« légszennyezettségi zónából Somogy megye közigazgatási területe,

Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Kormányhivatal Nyíregyházi Járási Hivatala a) a »10. Az ország többi területe« légszennyezettségi zónából Szabolcs-Szatmár-Bereg megye közigazgatási területe,

Tolna Megyei Kormányhivatal Szekszárdi Járási Hivatala a) a »10. Az ország többi területe« légszennyezettségi zónából Tolna megye közigazgatási területe, 18.

Vas Megyei Kormányhivatal Szombathelyi Járási Hivatala a) a »10. Az ország többi területe« légszennyezettségi zónából Vas megye közigazgatási területe,

Veszprém Megyei Kormányhivatal Veszprémi Járási Hivatala a) a »4. Székesfehérvár-Veszprém« légszennyezettségi zónából Veszprém megye közigazgatási területe,

Zala Megyei Kormányhivatal Zalaegerszegi Járási Hivatala a) a »10. Az ország többi területe« légszennyezettségi zónából Zala megye közigazgatási területe,

[26] A módosításokból kiemelendő, hogy a Korm.R., amely különösen a feladat- és hatáskörök telepítéséről rendelkezik, ezt követően már nem intézményesíti az OKTF-et. Helyébe országos illetékességű környezetvédelmi és természetvédelmi hatóságként a Pest Megyei Kormányhivatal lépett. Ezzel egyidejűleg a területi illetékességű környezetvédelmi és természetvédelmi hatósággá megyei illetékességgel a megyei kormányhivatal megyeszékhely szerinti járási hivatalát emelték azzal, hogy Budapest főváros és Pest megye területére kiterjedő illetékességgel a Pest Megyei Kormányhivatal környezetvédelmi és természetvédelmi hatáskörben eljáró Érdi Járási Hivatala jár el.

Főszabály szerint első fokon a területi, másodfokon az országos környezetvédelmi, illetve természetvédelmi hatóság jár el (lásd: Korm.R. 1–19/A. §). [27] Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy ezek a változások nem szüntették meg a környezet- és természetvédelmi hatóságok integrált szervezeti rendszerben való működését, nem állították vissza a szakigazgatási szerveket a környezetvédelem és természetvédelem területén. Éppen ellenkezőleg: teljessé tették az integrációt az OKTF megszüntetésével és a Pest Megyei Kormányhivatal országos hatósággá emelésével, valamint azzal, hogy ezeknek megfelelően – számos korrekciós jogalkotással egyetemben – leképezték a szükségessé vált feladatés hatásköri változásokat. Ezek a módosítások tehát nem erodálták az indítványban felvetett alkotmányossági aggályokat. Az indítvány szervezeti integrációval kapcsolatos elemének tartalom szerinti elbírálása ma már csak ezek figyelembevételével történhet meg, ezért az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (4) bekezdése értelmében a szoros tartalmi összefüggés okán a vizsgálatot kiterjesztette a jelen határozat Indokolásának II.2.5. pontjában idézett, a rendelkező rész 3. pontjában felsorolt, a döntés meghozatalakor hatályos szabályokra.

Mellőzte azonban a Korm.R. azon szabályainak a felülvizsgálatát, amelyek már nem hatályosak. Ezek ugyanis már nem alkalmazhatók. [28] Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította, hogy a módosítások nem hatottak ki az indítvány érdemi elbírálhatóságára a környezetvédelmi és természetvédelmi hatóságok integrációja körében sem. [29] 1.3. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány olyan törvényi jogszabályhelyeket is felhív, amelyeknek jelenleg nincs tartalmuk, mert már hatályon kívül helyezték azokat. Ezek a következők: [30] A Kttm. 29. § a)–b) és d)–i) pontjai azt követően, hogy hatályon kívül helyezték a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvény (a továbbiakban: Khtv.) egyes rendelkezéseit

IV. [38] Az indítvány nem megalapozott. [39] 1. Az Alkotmánybíróságnak az Indokolás III. pontjában írtak szerint az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdésének és XXI. cikk (1) bekezdésének az állított sérelméről mindösszesen kettő – egymással szoros kapcsolatban álló – összefüggés tekintetében kellett döntenie. Az egyik az indítvány tükrében az volt, hogy a szakhatósági eljárás mellett bevezetett szakkérdés hatósági vizsgálata összeegyeztethető-e az előbbi alaptörvényi rendelkezésekkel. A másik pedig akként foglalható össze, hogy a környezetvédelmi és természetvédelmi hatóságok kormányhivatalokba történő integrálása ellentétben áll-e az Alaptörvény felhívott szabályaival. Az indítvány szerint az alaptörvény-ellenes helyzet azért állt elő, mert a garanciális rendelkezések körében végrehajtott előbbi módosítások sértik a visszalépés tilalmát, azaz a környezet- és természetvédelem jogszabályokkal már elért védelmi szintjét csökkentették. [40] Az alkotmányossági felülvizsgálat során az Alkotmánybíróság előbb röviden áttekintette a non-derogation elvvel kapcsolatos állandó gyakorlatát, majd annak tükrében megvizsgálta a támadott rendelkezéseket az indítványban előadottak alapján. Gyakorlatának felvázolása során többek között a 16/2015. (VI. 5.) AB határozatra (a továbbiakban: Abh1.), a 13/2018. (IX. 4.) AB határozatra (a továbbiakban: Abh2.) és a 17/2018. (X. 10.) AB határozatra (a továbbiakban: Abh3.) támaszkodott. [41] 2. A visszalépés tilalmát az Alkotmánybíróság az Alaptörvény hatálya alatt már több határozatában értelmezte.

Egyik legutóbbi döntésében a következőképpen foglalta össze a non-derogation elv jelentését az egészséges környezethez való jogon belül. [42] „[A]z alapjog alanyi oldalát képező visszalépés tilalma a jogszabállyal már biztosított védelmi szint korlátozhatóságával szemben támaszt tartalmi követelményeket az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének megfelelően” (Abh3., Indokolás [93]). Ebből egyrészt azt a következtetést vonta le az Alkotmánybíróság, hogy a környezetvédelmi szabályozás módosításakor a viszonyítási pont a normával korábban lefektetett védelmi szint. Másrészt arra is rámutatott, hogy az egészséges környezethez való jog sem abszolút jog, az is korlátozható az Alaptörvény által lefektetett alapjogi teszt szerint (Abh3., Indokolás [94]). A testület értelmezésében „[a] környezethez való jog tárgyából és dogmatikai sajátosságából az következik, hogy a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét az állam nem csökkentheti, kivéve, ha ez más alkotmányos jog vagy érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A védelmi szint csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest ekkor sem lehet aránytalan” {összefoglaló jelleggel: Abh1., Indokolás [80]; 3223/2017. (IX. 25.) AB határozat, Indokolás [27]}.

Tehát az egészséges környezethez való jog objektív intézményvédelmi oldalon túlmutató alapjogi vetülete kristályosodott ki az Alkotmánybíróság gyakorlatában. Ennek eredete a 28/1994. (V. 20.) AB határozatra (ABH 1994, 134, 138) vezethető vissza, amely következetesen alkalmazott az Alkotmánybíróság Alaptörvényhez fűzött gyakorlatában. [43] Az egészséges környezethez való jog megerősített értékrendszerét kifejezésre juttató másik legutóbbi határozat pedig azt húzta alá, hogy „ha egy szabályozás vagy intézkedés érintheti a környezet állapotát, a jogalkotónak kell igazolnia, hogy a szabályozás nem jelent visszalépést és ezáltal nem okoz adott esetben akár visszafordíthatatlan károkozást” (Abh2., Indokolás [20]). [44] Emlékeztet ugyanakkor az Alkotmánybíróság arra, hogy a visszalépés tilalma nem automatikusan, hanem funkciója szerint érvényesül az irányadó alapjogi teszt alkalmazásával (Abh3., Indokolás [95]). Eszerint vizsgálandó, hogy

természetvédelem területén is. A támadott rendelkezések között anyagi jogi változást a Kvt. 66/A. § (2) bekezdése és a Tvt. 38/A. § (2) bekezdése hozott, amelyekre a testület a jelen határozat Indokolásának IV.5. pontjában tér ki. [51] Az integrált államigazgatási rendszer kialakítására és továbbfejlesztésére átfogó reform keretében vállalkozott a jogalkotó. A miniszteri indokolás szerint a célkitűzések között szerepet kapott a közigazgatás hatékonyságának növelése, a korábbiaknál összefogottabban, ellenőrzöttebben és költségtakarékosan működő területi államigazgatás megteremtése, ezáltal a Kormány területi feladatellátása hatékonyságának és eredményességének megvalósítása. Követelményként fogalmazódott még meg az, hogy az egységes fővárosi és megyei kormányhivatali, illetve járási (fővárosi kerületi) hivatali szervezet kialakításának együtt kell járnia a hatósági eljárások egyszerűsítésével és gyorsításával. Azt is leszögezték azonban a célkitűzések között, hogy „a területi államigazgatás szervezeti oldalának átalakításához szükséges ugyanakkor a hatósági eljárások szabályozásának megfelelő átalakítása is” (a Tászm. javaslatának általános indokolása). [52] 4.2. A magyar közigazgatási jogban a szakhatóságnak nevezett jogintézmény lényege az, hogy ha az érdemi döntésre jogosult hatóság – amely az ügy ura – a szakkérdés vizsgálatára nem rendelkezik hatásköri felhatalmazással és ahhoz igazított erőforrással, mint például a szakismeretet átfogó személyi és tárgyi kapacitással, továbbá jogszabály előírja számára, a szakkérdés elbírálása érdekében hivatalból a kompetens másik hatósághoz, azaz a szakhatósághoz fordul. Különböző hatáskörrel rendelkező hatóságok együttdöntéséről van tehát szó.

A Kormány irányítása vagy felügyelete alá tartozó államigazgatási szervek rendszerén belül a szakhatóság nem a megkereső hatóság hatalmának, azaz feladat- és hatáskörének a korlátozására hivatott. [53] A szakhatósági eljárás a hatóság és a szakhatóság együttdöntésének a speciális rendjét jelöli. Sajátossága, hogy a szakhatóság közhatalmi jogosítványával élve kötelező állásfoglalást ad a hatóságnak, amely azt változatlan tartalommal beépíti döntésébe. A szakhatósági eljárás funkciója az, hogy a végrehajtó hatalmi ágba tartozó szakigazgatási, illetve általános igazgatási szervek kötelező együttműködésében szülessen egyetlen határozatba foglalt döntés. Másként fogalmazva: a szakhatósági eljárás az ügyfelek kényelmét szolgálja, mert nem kell különböző hatósági döntéseket beszerezniük egyetlen ügy elintézéséhez. A szakhatósági eljárást tehát a praktikum hívta életre. [54] Ebből az következik, hogy a szakhatósági eljárás elveszíti a funkcióját, amint az érdemi döntésre jogosult hatóság szert tesz a szakkérdés elbírásához szükséges hatáskörre és erőforrásra. Ekkor ugyanis a szakhatóság megkeresése okafogyottá válik. A szakhatóság közreműködését tehát a szakmai alapon elkülönült hatósági szervezeti rendszert leképező szervezeti és eljárási szabályozás tartja életben. A támadott módosítások hatálybalépését követően is így van ez például akkor, amikor a jegyző előtt indult építési hatósági ügyben a kormányhivatalt kell megkeresni környezet- és természetvédelmi szakhatóságként. Nincs viszont lehetőség (és szükség sem) szakhatóság megkeresésére akkor, amikor maga a kormányhivatal kompetens a szakismeretet igénylő döntés meghozatalában.

A támadott módosításokkal kialakított rendszerben a környezet- és természetvédelmi szakismeretet átfogó személyi és tárgyi kapacitást a hatáskörrel együtt integrálták a kormányhivatalokba vagy kormányhivatalokon belüli megkeresések lehetővé tétele útján biztosították, hogy a megkereső szerv hozzáférjen a vele azonos hatáskörrel rendelkező megkeresett szerv előbbi erőforrásaihoz. [55] A hozzáférést egy új jogintézmény (a fővárosi és megyei kormányhivatalok közötti kirendelés) törvénybe iktatásával tették lehetővé, amely 2015. április 15-től hatályos. Ennek lényege, hogy a kormánytisztviselő az egyik kormányhivataltól a másik kormányhivatalhoz munkavégzésre kirendelhető, ha utóbbi valamely szakkérdéssel összefüggő hatósági feladatát más módon nem tudja hatékonyan ellátni (lásd: a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény 53/A. §). A Korm.R. indítványban támadott 11–12. alcíme szól a vizsgálandó szakkérdésekről. Az új jogintézményt a miniszteri indokolás azzal támasztotta alá, hogy „[e]zzel lehetővé válik a jövőben, hogy – szoros összefüggésben a kormányhivatalok és szakigazgatási szervek részleges és teljes integrációjával – a kormányhivatalok közötti megállapodás alapján bizonyos szakkérdéssel összefüggő hatósági feladat ellátására kirendelhető legyen a kormánytisztviselő. Hatósági eljárási alapelv, hogy csak akkor van szükség az eljáró hatóságon kívüli hatóság (szakhatóság), szakértő megkeresésére, ha az adott szaktudás nem áll rendelkezésre az adott hatóságnál, vagy ha a jogszabály maga rendelkezik arról, hogy valamely szervet kötelező megkeresni. Ezen új jogintézménnyel azonban lehetővé válik valamely szakkérdés kormányhivatalon belüli vizsgálhatósága, amely összességében az eljárások jelentős gyorsítását eredményezheti” (egyes jogállási tárgyú törvények módosításáról szóló 2015. évi XXXII. törvény javaslatának indokolása a 19. §-hoz). [56] A hatályos törvényi rendelkezések szerint a fővárosi és megyei kormányhivatal a kormánymegbízott által közvetlenül vezetett szervezeti egységekből valamint járási, illetve a fővárosban fővárosi kerületi hivatalokból (a továbbiakban együtt: járási hivatal) áll. A járási hivatal a jogszabályban megállapított hatáskörét önállóan gyakorolja. A járási hivatal által ellátandó egyedi ügyben a fővárosi és megyei kormányhivatal utasítási joggal nem rendelkezik [Khtv. 3. § (1)–(2) bekezdés]. A megyei kormányhivatal kirendeltségeiként járási hivatalok működnek, amelyeket a hivatalvezetők vezetnek [Khtv. 20/A. § (3) bekezdés]. Ahogyan azt az Indokolás III. pontjában felvázolta

az Alkotmánybíróság, főszabály szerint az elsőfokú (területi) természetvédelmi és környezetvédelmi hatóság a járási hivatal, a másodfokú (országos) pedig a Pest Megyei Kormányhivatal (Korm.R. 8–13. §). Az elsőfokú ügyek tehát a kormányhivatalokhoz tartozó járási hivatalokhoz, a másodfokú ügyek a Pest Megyei Kormányhivatalhoz tartoznak az integrált szervezeti rendszerben. [57] Az eddigiek alapján az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az Alaptörvény indítványban felhívott rendelkezéseiből nem vezethető le az a tartalmi követelmény, amely szerint kizárólag a szakhatósági modellben megvalósuló eljárás jelentené a környezet- és természetvédelmi érdekek érvényre juttatását. Hangsúlyozandó ugyanis, hogy e garancia nem önmagában a szakhatósági eljárásban, hanem az Alaptörvény P) cikk

A Kormány szervezetalakítási szabadságát tehát maga az Alaptörvény juttatja kifejezésre. A támadott Korm.R.-t is az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdésében meghatározott feladatkörében eljárva alkotta meg – többek között – a Kvt. és a Tvt. felhatalmazó rendelkezései alapján (lásd: Korm.R. preambuluma). Az Alaptörvény kifejezetten szól a kormányhivatalról. Eszerint a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve a fővárosi és megyei kormányhivatal [Alaptörvény 17. cikk (3) bekezdése]. Ezzel szemben az Alaptörvény nem rendelkezik a szakigazgatási szervekről a közigazgatás ezen sajátos területén sem. Így azt sem írja elő, hogy környezet- és természetvédelmi ügyek intézésére elkülönült hatósági rendszert lenne kötelező működtetni Magyarországon. [60] Ezek alapján az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy nem alapozható az alkotmányossági felülvizsgálat arra a feltételezésre, hogy a Kormány egyik, méghozzá az Alaptörvényben nevesített általános hatáskörű területi államigazgatási szerve kevésbé szolgálja az anyagi jogszabályok érvényre juttatását, mint a Kormány másik, az Alaptörvényben egyébként meg sem jelenő szakigazgatási szerve. Épp ellenkezőleg: míg az integrált modellbe illesztett területi államigazgatásnak van kifejezetten nevesített alaptörvényi szervezeti háttere, addig a tagolt rendszernek nincs. Az alkotmányossági felülvizsgálat tehát nem támaszkodhat arra, hogy a kormányhivatal megszegi a jogszabályokat feladat- és hatáskörei gyakorlása során. [61] 5. Az előbbi következtetés ellenére az Alkotmánybíróságnak arra is választ kellett adnia a visszalépés értékeléséhez, miként változott a kockázata annak, hogy a természeti értékeket, illetve a környezeti elemeket sértő döntés születik az integrált rendszerben. A környezet- és természetvédelem alkotmányos szervezeti vetületében is kifejeződik ugyanis az az elvárás, amely értelmében a potenciális károkozás megelőzendő, mert a károsodás bekövetkezése visszafordíthatatlan folyamatokat indíthat el. A vonatkozó idézetet az Indokolás IV.2. pontjában már bemutatta az Alkotmánybíróság {lásd: Abh2., Indokolás [20]; ezt erősíti továbbá az Abh3., Indokolás [87]–[92]}. [62] 5.1. Mindenekelőtt az Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy a támadott szabályok között egy-egy új anyagi norma található a Kvt.-ben és a Tvt.-ben. Ezekre is utalt már fentebb a testület. Az előbbi úgy szól, hogy „[a] hatóság a tervezett tevékenység elvégzéséhez nem járulhat hozzá, ha az környezeti elemet veszélyeztetne vagy károsítana”

[Kvt. 66/A. § (2) bekezdés]. Utóbbi azt írja elő, hogy „[a] hatóság a tervezett tevékenység elvégzéséhez nem járulhat hozzá, ha az (1) bekezdés szerinti vizsgálat alapján az természeti értéket vagy védett természeti területet veszélyeztetne vagy károsítana” [Tvt. 38/A. § (2) bekezdése]. [63] Következésképpen megállapítható, hogy a jogalkotó a potenciális károkozás megelőzésére, a kockázatok kizárására törekedett a garanciális rendelkezéseknek a hivatkozott törvényekbe (Kvt., Tvt.) iktatásával. Az helytálló, hogy az ágazati (részlet)szabályok miatt ezen bekezdések tartalma nélkül sem járulhatna hozzá a hatóság olyan tevékenységhez, amely környezeti elemet vagy természeti értéket károsít(hat) vagy veszélyeztet(het), de az is megállapítható egyúttal, hogy ezek egy új, a korábbi (2015. április 1. előtti) hatályos jog részét nem képező általános zsinórmértéket állítottak a mindenkori hatósági döntéshozó elé. [64] 5.2. A két új anyagi jogi garanciális elem jelentősége az Alkotmánybíróság megítélése szerint elvitathatatlan és gyökere a törvényi szabályozás szintjén is túlterjeszkedik. Ennek magyarázata az, hogy az integrált hatósági modell cél- és eszközrendszerében érvényesül egy olyan jellemző, ami a szakigazgatási rendszerben fogalmilag nem volt fellelhető. Ez pedig az, hogy a hatáskör címzettje (járási hivatal vezetője elsőfokú hatóságként és a Pest Megyei Kormányhivatal kormánymegbízottja másodfokú hatóságként) felel azért, hogy az adott eljárásra irányadó ágazati jogszabályi rendelkezések érvényesüljenek. E szervek egységei által adott szakmai véleménynek meg kell jelennie az érdemi döntésben. A járási hivatal és a kormányhivatal hatásköreinek címzettje a döntési kötelezettség és felelősség hordozója. [65] A szóban forgó jellemző tehát az, hogy az integrált szervezeti rendszerben a hatáskör egyszemélyes címzettje egyszerre köteles számtalan ágazati előírásnak, illetve elvárásnak megfelelni, ha a hatósági eljárásban a környezetvédelmi, illetve természetvédelmi szempontok érvényesülését nem szakhatósági közreműködés keretében, hanem szakkérdésként vizsgálja. Ezzel szemben a környezet- és természetvédelmi (szak)hatóság vezetője a korábbiakban homogén szempontrendszerhez volt kötve döntése meghozatalakor. Számára fel sem merülhetett az a jogkérdés, hogy miként lehet összeegyeztetni az egymással konkuráló környezet- és természetvédelmi, illetve más ágazati előírásokat. [66] Az általános területi államigazgatási szervbe integrált zöldhatóság esetében azonban nem zárható ki teljes

bizonyossággal az előbbi jogkérdés felmerülése, amelynek a megválaszolásakor figyelemmel kell lenni az Alaptörvény továbbfejlesztett értékrendszerére is az egészséges környezethez való jog területén. Az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdése és XXI. cikk (1) bekezdése ugyanis szilárd igazodási pontokat rögzít a mindenkori jogszabályi környezet számára. Ezek vonatkozó tartalmát az Alkotmánybíróság az Indokolás IV.2. és IV.3. pontjaiban a szükséges mértékben felidézte. Az ott írtakból következőleg nem állapítható meg a szabályozásban visszalépés akkor, ha az egyes szervezeti szintek által gyakorolt hatáskör képes kizárni a környezetben, illetve a természetben bekövetkező károsodás veszélyét. Az indítvánnyal támadott jogszabályi rendelkezések körében ehhez elegendő és egyben megfelelő azt a követelményt teljesíteni, hogy a hatósági hatáskör címzettje döntéshozatala során a környezetvédelmi, illetve természetvédelmi szempontokat ne rendelje az egyéb ágazati szempontok vagy érdekek alá az integrált államigazgatási rendszerben sem. [67] Ezen alkotmányos követelmény egyszerre hivatott kifejezésre juttatni az egészséges környezethez való jog alkotmányos tartalmát, és kímélni a támadott hatályos jogot. Eközben elejét veszi annak, hogy jogszabály- értelmezéssel lerontsák az egyszerű törvényekben megjelenő általános zsinórmértéket. Azzal konkuráló jogszabályhelyek rugalmas értelmezése sem vezethet ugyanis a környezeti elemek és a természeti értékek sérüléséhez, mert az alkotmányos követelmény feljebb emeli a garancia szintjét, és ezáltal megalapozza az indítványban felvetett alkotmányossági aggályok elutasítását. [68] 6. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány alapján lefolytatott alkotmányossági felülvizsgálatban nem minősíthető visszalépésnek a zöldhatóságok kormányhivatalokba történő beolvasztása, ezért az indítványt a rendelkező rész 3. pontja szerint elutasította. [69] Az a kockázat, ami az integrált általános területi államigazgatási szervezeti rendszer működésében környezetés természetvédelmi szempontból megnyilvánulhat, alkotmányos követelmény előírásával kezelhető az elővigyázatosság és a megelőzés elvének megfelelően, amelyre az Indokolás V. pontja emlékeztet.

Az Alkotmánybíróság ezért hatásköre gyakorlása során a jelen eljárásában a rendelkező rész 1. pontja szerinti követelményt állapított meg, amely az Alaptörvény rendelkezéseit [a P) cikk (1) bekezdését és a XXI. cikk

V. [70] Az Alkotmánybíróság az Abtv. 46. § (1)–(2) bekezdése alapján hivatalból vizsgálta, hogy a környezet- és természetvédelmi hatósági eljárásra vonatkozó szabályozás Alaptörvényből levezethető lényeges tartalma hiányos-e. Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben ugyanis azt észlelte, hogy az integrált szervezeti rendszerben megváltozott néhány eljárási szabály kihatása a hatósági döntés jogszerűségének a garanciáira. [71] 1. A szervezeti és az eljárási szabályok az anyagi jog szolgálatára hivatottak. Ezek közül az Alkotmánybíróság megállapította az Indokolás IV. pontjában, hogy a szervezeti szabályozás módosítása nem áll ellentétben az Alaptörvénnyel, amennyiben alkotmányos követelmény a biztosítéka a jövőben annak, hogy az anyagi rendelkezések tartalma az Alaptörvénynek megfelelően kifejeződik a hatáskör gyakorlásában. A továbbiakban az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy kimutatható-e hiányosság az eljárási rendelkezések között, amelyek az integrált hatósági szervezeti rendszer mechanizmusain keresztül hivatottak az anyagi jog érvényre juttatására. [72] 1.1. Az Alkotmánybíróság az egészséges környezethez való jog alanyi alapjogi oldalának a sérelmét már több alkalommal megállapította az utóbbi időben. Ilyen döntés volt például a fentebb hivatkozott Abh1., Abh2. és Abh3.

Ez a gyakorlat azonban nem bontotta le az alapjog objektív, intézményvédelmi oldalát, amelyet a 28/1994. (V. 20.) AB határozat (ABH 1994, 134, 138.) még túlnyomónak és meghatározónak tekintett. Az önállósult és önmagában vett intézményvédelmet az Alaptörvény hatálya alatt először az Abh2., Indokolás [80] bekezdése ismerte el, legutóbb az Abh1., Indokolás [17] bekezdése szólt róla. Hivatkozható továbbá az Abh3., Indokolás [86] bekezdése, a 3292/2017. (XI. 20.) AB határozat, Indokolás [13] bekezdése, valamint a 3374/2017. (XII. 22.) AB végzés, Indokolás [13] bekezdése is, jóllehet utóbbi kettő döntés nem adott helyt az indítványnak. [73] Az állam intézményvédelmi kötelezettségéből következik, hogy a jogalkotónak eljárási garanciákat is nyújtania kell az egészséges környezethez való jog érvényesülése érdekében, függetlenül attól, hogy az alanyi alapjogi vetület sérelmét mennyiben vitatják sikeresen az indítványozók az Alkotmánybíróság előtt. Ezért az Alkotmánybíróság azt elemezte, hogy a szakhatósági állásfoglalást a kormányhivatalokon belüli, illetve azok közti eljárásokban leváltó szakkérdés vizsgálata a hatályos jogban kielégíti-e az intézményvédelmi kötelezettségből fakadó elvárásokat. [74] 1.2. A vizsgálat során az Alkotmánybíróságnak mindvégig szem előtt kellett tartania az egészséges környezethez való jog mindkét vetületéhez hozzátartozó jellegadó sajátosságát, amely az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdéséből, valamint a XXI. cikk (1) bekezdéséből következik. Ez úgy foglalható össze, hogy az egészséges környezethez való jog körében meghatározó jelentősége van az elővigyázatosság és a megelőzés elvének. Az Alkotmánybíróság ezt az elvet állandó gyakorlata részévé emelte korábbi döntéseiben {lásd először: 28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH, 1994, 134, 140–141.; legutóbb: Abh3., Indokolás [87]}. Azáltal ugyanis, „hogy az Alaptörvény kifejezetten is nevesíti a P) cikk (1) bekezdésében a nemzet közös öröksége jövő nemzedékek számára történő megőrzésének kötelezettségét, általánosságban is azt az elvárást támasztja a jogalkotással szemben, hogy a jogszabályok meghozatalakor nem csak a jelen nemzedék egyéni és közös szükségleteit kell mérlegelni, hanem figyelembe kell venni a jövő nemzedékek életfeltételeinek biztosítását is” (Abh2., Indokolás [14]). [75] 2. A szakhatósági közreműködés és a szakkérdés szerven belüli (vagy azonos hatáskörrel rendelkező szervek közti) megválaszolása között több lényeges különbség mutatható ki az eljárás jogi jellemzői tekintetében.

Az Alkotmánybíróság négy eltérésre mutat rá az alábbiakban. [76] 2.1. Egyrészt a szakhatóság állásfoglalása a kérelmező hatóság vezetője számára jogi kötőerővel rendelkezik [lásd: az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 55. § (1) bekezdése].

Szakhatósági eljárásban továbbá nincs jogszerű lehetőség arra, hogy a kérelmező hatóság munkatársa utasítsa a szakhatóság munkatársát. [77] A szakkérdésre adott „belső” válasz ettől eltérően nem köti a kormánymegbízottat akkor sem, ha hivatala egyik szervezeti egysége (osztálya, főosztálya) adta, és akkor sem, ha kompetens szervezeti egység hiányában egy másik kormányhivatal megfelelő egységét keresték meg annak beszerzése érdekében. Utóbbi esetben a szakkérdést megkeresésre vizsgáló állami tisztviselő a vizsgálatot kérő kormányhivatal feladatellátásért felelős szervezeti egysége vezetőjének utasításai szerint köteles eljárni [lásd: a fővárosi és megyei kormányhivatalok szervezeti és működési szabályzatáról szóló 39/2016. (XII. 30.) MvM utasítás 24. § (1)–(3) bekezdései és 25. § (1)–(3) bekezdései]. [78] 2.2. Másrészt a szakhatóság kötelező állásfoglalása a hatósági döntés rendelkező részében szerepel, annak egyik kötelező eleme kifejezett törvényi rendelkezés értelmében [lásd: Ákr. 81. § (1) bekezdése]. Ezzel szemben a szakkérdésre adott válaszra nem vonatkozik hasonló követelmény. A szakhatósági állásfoglalás indokolását a kérelmező hatóság köteles a saját döntése indokolásába illeszteni kifejezett törvényi rendelkezés értelmében [lásd:

Ákr. 81. § (1) bekezdése]. Ez a követelmény sem érvényesül a szakkérdésre adott válasz esetében. [79] Ezzel összefüggésben arra is szükséges rámutatni, hogy az Ákr. szabályai szerint a hatóság a tényállást köteles tisztázni a szabad bizonyítás elve szerint (Ákr. 62. §). Az így megállapított tényállást értelemszerűen nem a döntés rendelkező része, hanem az indokolás tartalmazza [Ákr. 81. § (1) bekezdés]. Ahogy arra a jelen határozat Indokolásának V.1.2. pontjában hivatkozott a testület, az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdése és XXI. cikk (1) bekezdése részét képező elővigyázatosság és megelőzés elve tükrében a hatályos szabályozás azért vet fel alkotmányossági aggályokat, mert nem szól arról, hogy a kormányhivatalnak a természetet és a környezetet érintő engedélyező határozata rendelkező részében kötelező kifejezetten megállapítania, hogy a határozatban foglaltak teljesítése

A rendelkező részi megjelenítés nem keletkeztet új hatáskört a hatóság számára, csupán a meglévő hatáskör gyakorlásának ad nyomatékot a környezet- és természetvédelemmel érintett ügyekben a tényállás megállapítása során. E megállapításra vonatkozó döntési elemnek azonban ki kell tűnnie a rendelkező részből. [80] Utalni kell arra, hogy a szakkérdés nem jelent egyúttal szakértői kérdést is. Ezért a hatóság környezet- és természetvédelemmel foglalkozó szervezeti egysége nem szakértői véleményt bocsát ki akkor, amikor a hatóság határozatának meghozatalában közreműködik. A tényállás-megállapítás részeként értékelendő tehát az adott szervezeti egység belső feljegyzése, ami nem zárja ki, hogy a hatóság szükség esetén az Ákr. által felkínált bármely bizonyítási eszközt igénybe vegyen. [81] A hatósági döntés indokolásának a minősége elemi összefüggésben áll a tisztességes hatósági eljáráshoz való joggal, amelyet az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése foglal magában. A jogállami követelményrendszernek a megnyilvánulása az, hogy az Alaptörvény önálló, az ügyintézés alapjogaként ismeri el a fair hatósági eljáráshoz való jogot. Az alapjogi jogvédelem kiterjed többek között a hatósági aktusok törvényben meghatározott indokolására {3223/2018. (VII. 2.) AB határozat, Indokolás [29]}. Azt is megállapította már az Alkotmánybíróság, hogy „[a] tisztességes hatósági eljáráshoz való jog magában foglalja mindenkinek a jogát arra, hogy […] az igazgatási szervek a döntéseiket indokolják. Az elvek összefüggésben állnak a jó közigazgatás fogalmával, valamint a közigazgatási eljárásjog közös európai elveivel. […] A tisztességes hatósági eljárás alapvető követelménye, hogy a közigazgatási hatóság az eljárása során köteles megtartani és másokkal is megtartatni a jogszabályi rendelkezéseket. A tisztességes hatósági eljárás azonban nem pusztán a jogszabályok megtartásával azonos, bár az mindenképpen szükséges feltétele annak” {3311/2018. (X. 16.) AB határozat, Indokolás [26]}. [82] A tisztességes hatósági eljáráshoz való jog jogállami követelményrendszerben való érvényesülése azt követeli meg, hogy kifejezett törvényi rendelkezés tisztázza, mit és miként kell hatósági döntésbe foglalni a környezetvédelmi, illetve természetvédelmi szakkérdés vizsgálata körében. Ennek meghatározása a törvényalkotó hatáskörébe tartozik az Indokolás V.3. pontjában írtak szerint. [83] 2.3. Harmadrészt önálló pontban nevesített semmisségi ok, ha a döntést a szakhatóság kötelező megkeresése nélkül vagy a szakhatóság állásfoglalásának figyelmen kívül hagyásával hozták meg [lásd: Ákr. 123. § (1) bekezdés b) pont].

A szakhatóság kötelező állásfoglalása ugyanis az állami akarat hordozója. A szakkérdés vizsgálatának a mellőzését expressis verbis nem minősíti az eljárási kódex semmisségre okot adó súlyos eljárási szabálysértésnek. A szakkérdés vizsgálata ugyanis nem más, és nem is több mint a tényállás tisztázásának egyik eljárási eszköze. A szakkérdésre adott válasz nem fejez ki önálló állami akaratot. [84] 2.4. Végül azt szükséges kiemelni, hogy a szakhatóság kötelező állásfoglalása a jogszerűség biztosítása szempontjából is jelentősen különbözik a szakkérdésre adott választól. Ezen eltérés felvázolása érdekében ki kell térni röviden a tisztességes bírósági eljáráshoz való jog [Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése] egyik részjogosítványára, valamint a jogorvoslathoz való jogra [Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésére]. [85] Az Alkotmánybíróság egyik legutóbbi döntésében úgy fogalmazott az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése részét képező bírósághoz fordulás jogával kapcsolatban, hogy ennek van egy sajátos vetülete, „mégpedig az a rész, amelyik a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó törvényi szabályok alkotmányossági felülvizsgálatakor érvényesül. Ezek szerint annak érdekében, hogy a közigazgatási bíráskodás ne csak formálisan létezzen, hanem érdemben működjön, a tisztességes bírósági eljárás részelemeként a törvényalkotónak olyan szabályokat szükséges lefektetnie, amelyek lehetővé teszik többek között azt, hogy az alperesként eljáró közigazgatási szerv mérlegelését a bíróság felülbírálja a jogszerűség szempontjából” (Abh3., Indokolás [43]). Ehhez azt is hozzátette a testület, hogy „[a] bírósághoz fordulás joga tehát általánosságban azt az elvárást támasztja a szabályozással szemben, hogy a peresített igényekről érdemi döntést hozhasson az eljáró bíróság. Ennek érdekében a jogalkotónak olyan eljárást kell lehetővé tennie, amelyben az irányadó jogszabályi rendelkezések tükrében a bíró határozhat arról, mi jogos és mi nem az. Az érintett alapjog célja tehát az eljárás minőségének a védelme. A bírósághoz fordulás értelmét ugyanis az érdemi bírói döntés meghozatalának a lehetősége adja, amely megméri a peresített igényeket az alkalmazandó anyagi jog és eljárásjog mércéivel” (Abh3., Indokolás [47]). [86] Az Alkotmánybíróság a 2/2013. (I. 23.) AB határozatában rámutatott arra, hogy a jogorvoslathoz való jog érvényesülésének két eleme van: egyrészt, hogy a jogorvoslati fórumrendszer igénybevételét nem gátolják-e jogszabályi előírások, másrészt, hogy milyen a jogorvoslat terjedelme, azaz teljes körűsége, illetve korlátozottsága

{2/2013. (I. 23.) AB határozat, Indokolás [35] és [37]; megerősítette: 22/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [82], egyik legutóbbi döntés: 3223/2018. (VII. 2.) AB határozat, Indokolás [67]}. Az Alkotmánybíróság azt vezette le korábbi döntéseiben, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdéséből „a jogorvoslati jog nyújtotta jogvédelem hatékonyságának az igénye következik, vagyis hogy képes legyen a döntés által okozott sérelem orvoslására.

Ezt az Alkotmánybíróság úgy fogalmazta meg, hogy „[m]inden jogorvoslat lényegi, immanens eleme továbbá a jogorvoslás lehetősége, vagyis a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát {9/2017. (IV. 18.) AB határozat, Indokolás [20]}” {lásd legutóbb: 3223/2018. (VII. 2.) AB határozat, Indokolás [69]}. [87] 2.5. A környezet és a természet passzív alanyként elszenvedi a károkozó avagy veszélyeztető emberi beavatkozás következményeit. Ezért rendkívül jelentős, hogy a környezeti elemet vagy természeti értéket érintő hatósági döntés világosan kifejezésre jutassa a vonatkozó szakkérdésre adott választ és annak indokait. A környezet és a természet

Ehhez megfelelő szabályokra van szükség, különben senki sem lesz képes a hatósági döntés által okozott jogsértés hatékony vitatására és a bíróság nem lesz abban a helyzetben, hogy megalapozott döntést hozzon a kereseti kérelemről, amely egyfelől mindenki jogát, másfelől az állam és mindenki kötelezettségét érinti alapjogi értelemben. Egyrészt ugyanis Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez, másrészt a természeti erőforrások védelme, fenntartása és megőrzése az állam és mindenki kötelessége [Alaptörvény P) cikk (1) bekezdés, XXI. cikk (1) bekezdés]. [88] Figyelemmel arra, hogy a szakhatósági eljárást a praktikum működteti, a kötelező állásfoglalással szemben nincs önálló jogorvoslat. Ennek ellenére biztosítottak azok a feltételek, amelyek lehetővé teszik, hogy a szakhatóság döntésével szemben alapjogi értelemben véve hatékony jogorvoslatot nyerhessen az ügyfél, illetve gyakorolhassa bírósághoz fordulási jogát. A közigazgatási eljárási kódex szerint ugyanis a szakhatóság döntése az eljárást befejező döntés elleni jogorvoslat keretében támadható meg, valamint főszabály szerint a szakhatóságra a hatóságra, a szakhatóság állásfoglalására a döntésre vonatkozó rendelkezéseket kell megfelelően alkalmazni [lásd: Ákr. 55. §

Ezek ugyanis együttesen, egymást erősítve követelik meg azt, hogy a jogalkotó töltse ki tartalommal azokat a hézagokat, amelyek azáltal keletkeztek a közigazgatási eljárásjog szövetén, hogy a zöldhatóságokat a kormányhivatalokba integrálták. A mulasztás tehát abban áll, hogy az anyagi jog érvényesülését a jelenlegi szervezeti rendszerben nem szolgálja kielégítő módon az eljárási jog a környezet- és természetvédelmi hatósági eljárásokban, amikor a hatóság szakkérdést vizsgál. Ez a hiány kétségesség teszi, hogy a rendelkező rész 1. pontjában előírt alkotmányos követelmény teljesülése számon kérhető legyen végső fokon a közigazgatási bíróság előtt. [92] Ez a joghézag jogértelmezéssel nem tölthető ki, ahhoz jogalkotásra van szükség. Ebben a vonatkozásban emlékeztetni kell egyfelől arra, amit az Indokolás IV.4.1. pontjában már idézett az Alkotmánybíróság: „a területi államigazgatás szervezeti oldalának átalakításához szükséges ugyanakkor a hatósági eljárások szabályozásának megfelelő átalakítása is” (a Tászm. javaslatának általános indokolása). Másfelől arra is figyelemmel kell lenni, hogy a jogalkotó a Kttm. megalkotására irányuló első javaslatában a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 14. §-át egy új, (5) bekezdéssel tervezte kiegészíteni. Ez pedig a következő volt: ,,Amennyiben a 44. § (1) bekezdése szerinti szakkérdést a hatóságként eljáró fővárosi és megyei kormányhivatal vizsgálja, a szakkérdés vizsgálatával kapcsolatban kormányrendelet e törvény rendelkezéseitől eltérő szabályokat állapíthat meg, ennek során elrendelheti e törvény szakhatósági eljárásra vonatkozó egyes szabályainak megfelelő alkalmazását.” [93] 4. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező rész 2. pontjában az Abtv. 46. § (2) bekezdés c) pontja alapján azt állapította meg, hogy a hatályos eljárási szabályozás lényeges tartalma hiányos. Nem szól arról, hogy az eljáró közigazgatási hatóságnak kifejezett megállapítást kell tennie határozata rendelkező részében az engedély alapján kifejtett tevékenység környezet- és természetvédelemre gyakorolt hatásáról. Az egészséges környezethez való jog Alaptörvény P) cikk (1) bekezdéséből és XXI. cikk (1) bekezdéséből levezetett tartalma (az elővigyázatosság és a megelőzés elve), megerősítve az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésével, XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdéseivel is, azt az objektív követelményt támasztja a törvényalkotóval szemben, hogy kifejezett rendelkezésekkel

szabályozza akár az Ákr.-ben, akár az ágazati törvényekben azt, hogy miként szükséges megjeleníteni a hatósági döntés rendelkező részében a környezeti elem, természeti érték megóvására vonatkozó megállapítást. A hatáskör mikénti gyakorlásának – annak indokaival együtt – kétség kívül megállapíthatónak kell lennie a döntésből.

A hiányok pótlása érdekében az Alkotmánybíróság felhívta az Országgyűlést arra, hogy jogalkotói feladatának 2019. június 30-ig tegyen eleget.

VI. [94] Az Alkotmánybíróság az Abtv. 44. § (1) bekezdésének második mondata alapján elrendeli e határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben.

Budapest, 2019. február 25. Dr. Sulyok Tamás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke