121/2009. (XII. 17.) AB határozata

121/2009. (XII. 17.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és mulasztás megállapítására irányuló indítvány tárgyában – dr. Trócsányi László alkotmánybíró párhuzamos indokolásával – meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény alkotmányellenes, ezért azt 2010. december 31. napjával megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás I. Több indítványozó fordult az Alkotmánybírósághoz a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) számos rendelkezése utólagos alkotmányossági vizsgálatát kérve. Az egyik indítványozó állítása szerint alkotmányellenes a Jat. 1. § (1) bekezdés b) pontjában, 6. §-ában, 21. §

Alkmód1989.) 38. § (2) bekezdésével. Ugyancsak ellentétes az indítványozó szerint a Jat. 46. § (1) bekezdésében, 47. §

Egy másik indítványozó alkotmányellenesnek véli a kizárólagos törvényhozási tárgykörök Jat.-ban való meghatározását, mivel szerinte az Országgyűlés nem jogosult arra, hogy az Alkotmányon kívül törvényben határozzon meg általános jelleggel törvényhozási tárgyköröket. Ugyancsak Alkotmánnyal való összeütközést vél felfedezni az állami irányítás egyéb jogi eszközei szabályozása kapcsán. Álláspontja szerint a Jat. normatív utasításra vonatkozó rendelkezése ellentétes az Alkotmány 37. §

A Jat. 53. §-a, amely az irányelvek kibocsátásáról rendelkezik ellentétben áll az Alkotmány 19. § (3) bekezdésében,

24. §ában és 35. § (2) bekezdésében foglaltakkal. E rendelkezések ugyanis indítványozó szerint egyértelműen

meghatározzák „az Országgyűlés és a Kormány által alkotható normatív és egyedi aktusfajtákat”.

A Jat. 54. §-a által szabályozott, a jogszabályok értelmezésére kiadott elvi állásfoglalások sértik a jogbiztonság alkotmányos elvét, mivel nem tűnik ki a szabályozásból, hogy ez a jogszabály-értelmezés kötelező erejű-e vagy sem.

Ugyanakkor azt is aggályosnak tartja, hogy a Jat. hivatkozott rendelkezése az Országgyűlés és a Kormány számára általános felhatalmazást ad a jogszabályok értelmezésére. Indítványozó véleménye szerint „csak olyan megoldás lehet alkotmányos, amely bármely jogalkotó szervet az általa kibocsátott jogszabály tekintetében jogosítja fel hiteles értelmezésre azzal, hogy az ilyen hiteles értelmezés mint normatív aktus az Alkotmánybíróság alkotmányossági ellenőrzése alá tartozik”. A jogi iránymutatások között a miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője által kibocsátható irányelvek és tájékoztatók azért alkotmányellenesek indítványozó szerint mivel azok nem jogszabályok, így az Alkotmány 7. §

Végezetül az indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-ára hivatkozással kéri, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg: „az Országgyűlés az alkotmányi felhatalmazásból származó jogalkotási feladatának teljesítését elmulasztotta és ezzel a jogállamiság szempontjából súlyos alkotmányellenességet idézett elő”. A mulasztás megállapítását az Alkotmány 7. § (2) bekezdésére hivatkozással kéri, amely arra tartalmaz felhatalmazást és kötelezést egyszerre, hogy az Országgyűlés szabályozza törvényben a jogalkotás rendjét. Ugyanakkor az állampolgári jogok országgyűlési biztosa is indítványt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz, mivel a hivatalához a Jat. hatályos szövegének megtévesztő volta miatt benyújtott állampolgári panasz alapján lefolytatott „vizsgálat az alkotmányellenesség gyanúját vetette fel”. Így az Abtv. 1. § b) pontja alapján indítványozta a Jat. 1. §

II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” „7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.

A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.” „37. § (1) A miniszterelnök vezeti a Kormány üléseit, gondoskodik a Kormány rendeleteinek és határozatainak végrehajtásáról. (...) (3) A Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni.” „44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják.” „44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:

III. Az indítványok az alábbiak szerint megalapozottak. 1. Az Alkotmánybíróság először a Jat. keletkezési körülményeit, a Jat. természetét, valamint a jogalkotás rendje fogalmát vizsgálta. A Jat. ténylegesen alkotmánymódosító törvény volt, mert lényegesen szűkítette a NET addig csaknem korlátlan Országgyűlést helyettesítő hatáskörét. A Jat. megalkotása előtt hatályos Alkotmány 30. § (5) bekezdése ugyanis úgy rendelkezett, hogy „[h]a az Országgyűlés nem ülésezik, az Országgyűlés jogkörét az Elnöki Tanács gyakorolja; az alkotmányt azonban nem változtathatja meg”. A Jat. elfogadása jelentős politikatörténeti esemény volt, s mint ilyennek értékelése nem az Alkotmánybíróság feladata. Ennek ellenére megemlítendő, hogy a Jat. megalkotása egyik első lépés volt a szocialista alkotmányos berendezkedésből a parlamentáris demokratikus alkotmányos berendezkedés felé vezető úton. Ebből a szempontból a legfontosabb a Jat. 2–5. §-a; e szabályok valójában a NET hatáskörét vonták el az Országgyűlés javára. A kizárólagos törvényhozási tárgykörök tételes felsorolását a Jat. azért tartalmazta, mert az Alkotmány módosításáról szóló, a Jat.-tal egy időben elfogadott, 1987. évi X. törvény az Alkotmány 30. § (5) bekezdése helyébe a következő rendelkezést léptette: „Ha az Országgyűlés nem ülésezik, az Országgyűlés jogkörét az Elnöki Tanács gyakorolja; az Alkotmányt azonban nem változtathatja meg, és nem alkothat jogszabályt olyan tárgykörben, amelynek szabályozása az Országgyűlés hatáskörébe tartozik”. Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgyköröket azonban nem az Alkotmány, hanem a Jat. 2–5. §-ai határozták meg. Ez a megoldás összefért a korlátlan parlamenti szuverenitást elfogadó szocialista alkotmányfelfogással. A Jat. megszületése 1987-ben – a szocialista államberendezkedés keretei között – komoly alkotmányjogi változást hozott. Létrejöttének közvetlen jogpolitikai indoka az volt, hogy gyakran nem volt megállapítható a jogszabályok és a jogalkotói hatáskörrel felruházott szervek köre, nem volt egyértelmű, hogy a különböző jogi szabályozási eszközök kikre nézve állapíthatnak meg jogokat és kötelezettségeket. Különösen szembeszökő volt a rendeleti jogalkotás túlnyomó szerepe, a törvények csekély száma, illetve jelentősége.

A jogrendszer és a jogalkotás e hiányosságait kívánta a jogalkotó a Jat. elfogadásával megszüntetni.

A Jat. megalkotásával elérni kívánt cél – a törvény preambuluma szerint – tehát az volt, hogy:

A Jat.-ot az Országgyűlés értelemszerűen az elfogadásakor hatályos Alkotmány rendelkezései alapján alkotta meg.

A Jat. tartalmát – a Magyar Közlönyben 1987. december 29. napján történő kihirdetése óta – több jogszabály érintette.

Kifejezett módosítására kilenc alkalommal került sor: az 1990. évi XXXI. törvény, az 1990. évi LXXXVII. törvény, az 1991. évi LIX. törvény, az 1991. évi LXVIII. törvény, az 1994. évi I. törvény, az 1995. évi XXVIII. törvény, az 1996. évi CXII. törvény, az 1996. évi CXXIX. törvény, az 1997. évi LXXIX. törvény módosította. Ugyanakkor a Jat. számos rendelkezését közvetlenül érintette több alkotmánymódosító törvény [1989. évi XXXI. törvény 38. § (1)–(2) bekezdés;

1990. évi XXIX. törvény 4. § (2) bekezdés; 1990. évi XL. törvény 51. § (2) bekezdés], továbbá több kormányrendeleti szintű jogszabály [19/1988. (IV. 1.) MT rendelet 18. §; 2/1990. (VII. 5.) Korm. rendelet 11. § (2) bekezdés], valamint a tanácsokról szóló 1971. évi I. törvény helyébe lépő, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) is, amely a helyi önkormányzatokat tette a tanácsok jogutódjaivá. A változásokat, különösen az Alkotmányt módosító 1989. évi XXXI. törvényben foglaltakat a törvény szerint át kellett vezetni a Jat. szövegén – azonban a törvény nem adta meg a Jat. (és az érintett más jogszabályok) új szövegét, csak általános szabállyal utalt az elvégezendő változtatásokra. IV. Az Alkotmány egyik alapvető funkciója a jogrendszer működésének szabályozása. Az Alkotmány a jogrendszer működéséről és a jogalkotásról kevés, de alapvető rendelkezést tartalmaz, elsősorban a jogforrások meghatározását.

Sajátos magyar megoldás, hogy maga az Alkotmány utal a „jogalkotás rendjét szabályozó törvényre”, vagyis az akkor már hatályban lévő Jat.-ra, amely sok esetben funkciója szerint alkotmányos – a jogrendszer működését érintő – szabályokat tartalmaz. Az Alkotmány 7. § (2) bekezdése szerint: „a jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges”. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alkotmányban tárgy szerint megjelölt törvényeket önálló törvényben kell szabályozni, így a „jogalkotás rendjét” is.

Az Alkotmánybíróságnak a Jat.-tal kapcsolatos indítványok elbírálása előkérdéseként tisztáznia kellett, hogy mit kell a „jogalkotás rendje” fogalmán a mai Alkotmány szerint érteni. Ehhez a jogalkotás és eredménye, a jogforrás definíciójából indult ki. A jogforrás fogalma egyrészt magát a jogszabályt jelenti, másrészt a jogalkotó hatáskört és annak gyakorlását, a jogalkotási eljárását, a jogalkotó tényt. A jogforrások szabályozása kizárólag az Alkotmány feladata; az Alkotmány éppen attól a jogrendszer alapja [Alkotmány 77. § (1) bekezdés], hogy a jogszabályok kötelező erejét és fajtáit maga határozza meg. Az Alkotmányban felsoroltakon kívüli jogforrás nem létezhet, ezekhez a Jat. sem hozzá nem adhat, sem el nem vehet, mert mindkét esetben Alkotmányba ütközne. A jogszabályok kötelező erejének jogi forrása az Alkotmány. A Jat. így nem a jogforrásokat szabályozza, hanem, mint az Alkotmány mondja, a „jogalkotás rendjét”.

A jogalkotás fogalmán legáltalánosabban a jogszabályok létrejöttéhez vezető jogilag szabályozott eljárást, még tágabban a teljes társadalmi–politikai folyamatot kell érteni, így a „jogalkotási eljárás” és a „jogalkotás rendje” terminusok jelentése azonos. Az Alkotmányban említett „jogalkotás rendje” mint törvényhozási tárgykör eszerint maga a jogalkotási eljárás, illetve a jogszabályok közzététele (mint a jogalkotási eljárás része), de nem a jogforrások meghatározása. Az Alkotmány 7. § (2) bekezdése értelmezésében döntő mozzanat, hogy a „jogalkotás rendje” terminusnak ma egészen más a jelentése, mint a Jat. megalkotásának időpontjában. A Jat. 1988. január 1-jén hatálybalépésekor, a szocialista alkotmányos berendezkedés elveit követette, elfogadásának alkotmányjogi indoka különösen az Elnöki Tanács törvényerejű rendelet alkotási hatáskörének korlátozása, és ezzel az Országgyűlés törvényhozó szerepének erősítése volt. A Jat. hatálybalépésekor tulajdonképpen alkotmány-kiegészítő szerepű törvény volt – összhangban a korszak említett felfogásával, amely az Alkotmányt törvénynek tekintette. Időközben azonban, elsősorban az 1989. évi XXXI. törvénnyel elfogadott új Alkotmánnyal, ez a fentebb vázolt alkotmányjogi helyzet alapvetően megváltozott. Megjegyzendő, hogy az Alkotmány jelenlegi 7. § (2) bekezdését is ez a törvény iktatta be. E rendelkezés értelmében a Jat. az Alkotmánnyal egy szinten álló alkotmányerejű törvény volt, amelynek megalkotásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatára volt szükség. A Jat. az elmúlt húsz évben minimális módosítással (mint pl. a „társadalmi vita” intézménye, amelyet a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény módosításáról szóló 1991. évi XXXI. törvény 1. §-a helyezett hatályon kívül), és néhány, az Alkotmánybíróság által időközben megsemmisített rendelkezéssel majdnem változatlanul hatályban maradt. A „jogalkotás rendjéről szóló törvény” alkotmányos tartalma – ahogyan arra már fentebb is utalt az Alkotmánybíróság – időközben alapvetően megváltozott. A mai alkotmányos berendezkedés az Alkotmány elsődlegességének alapján áll, aminek alapvető jogi biztosítéka az Alkotmánybíróság hatásköre az alkotmányellenes jogszabályok megsemmisítésére [Alkotmány 32/A. § (2) bekezdése]. Az Alkotmány elsődlegessége kizárja, hogy az Alkotmányban szabályozott tárgyköröket alkotmányon kívüli (és így szükségképpen Alkotmány alatti) jogszabályok, akár törvények szabályozzanak.

Az Alkotmányban foglaltakat alacsonyabb szintű jogszabályok (tartalmilag vagy szó szerint) megismételhetik, de a megismételt rendelkezések érvényességének alapja ekkor is az Alkotmány marad. Kivétel ez alól az Alkotmány kifejezett felhatalmazása – pl. az Országgyűlés belső működésének szabályozására [Alkotmány 24. § (4) bekezdés]. Nem felel meg a mai alkotmányos helyzetnek a Kormány- és a miniszteri rendeletek Jat.-ban található szabályozása sem – ezek sem tartoznak a Jat.-ra, alkotmányos jelentőségük miatt. Ugyancsak a jogalkotás rendjét érinti az Alkotmánybíróság határozata nyomán [7/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 83, 101.] született 2005. évi L. törvény, a nemzetközi szerződések megkötésével kapcsolatos eljárásról. Ez részben az Alkotmány 7. § (1) bekezdése végrehajtása, de jelentősen érinti a Jat.-ot is.

Hasonló sorsra jutott a Jat. – a maga idejében nagyon fontos – 11–12. §-a is. Az ebben foglaltakat – mint a visszamenőleges jogalkotás tilalma, a kellő felkészülési idő biztosítása stb. – az Alkotmánybíróság régóta a jogállamiság elve – Alkotmány 2. § (1) bekezdés – részeként alkotmányos szabálynak tekinti – így a Jat. ezen rendelkezései alkalmazására nem is kerülhet sor. Ugyanez áll a Jat. 15. § (1) bekezdésére is, melyet az Alkotmánybíróság szintén alkotmányos szintű szabálynak tekint. Ezek a rendelkezések tehát nem a Jat. alapján érvényesek, hanem tőle függetlenül. A Jat. 13. §-a, amely szerint „[a] jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt” valójában nem is jogszabály, hanem tautológia. A mai alkotmányos rendszerben tehát a „jogalkotás rendje” fogalmán – legalábbis az Alkotmány 7. § (2) bekezdése értelmezésében – egyedül az Alkotmány szerint máshol és másképpen nem szabályozott, a jogalkotással kapcsolatban álló tárgyak értendők. Ennek alapján megállapítható, hogy a mai Jat. legnagyobb részében nem felel meg a „jogalkotásról szóló törvény” mai alkotmányos tartalmának. Ez nem jelenti azt, hogy a Jat. valamennyi rendelkezése önmagában véve szükségszerűen alkotmányellenes tartalmú lenne, ahogyan erre az Alkotmánybíróság a továbbiakban rámutat. Az azonban megállapítható, hogy a Jat. jelenlegi hatályos szövege – amely az Alkotmánybíróság szerint nem azonos a Magyar Közlöny 2007. évi 106. számában megjelenttel – nagyrészt nincs összhangban a „jogalkotásról szóló törvény” fent kifejtett alkotmányos tartalmával, mivel a Jat. több okból már nincs összhangban az időközben bekövetkezett alkotmányjogi változásokkal. V. Mivel az Alkotmánybíróság eljárásának tárgya jelen esetben, mint általában, a Jat. hatályos szövege – pontosabban: a hatályos jogszabály, amelyet a szöveg tartalmaz —, az előző pontban részletezett okokból az Alkotmánybíróság nem tekinthetett el a Jat. hatályos szövege megállapításának feladatától. Az indítványozók ugyanis abból indulnak ki, hogy a Jat. hatályos szövege azonos a Magyar Közlöny 2007. évi 106. (2007. augusztus 9. napján megjelent) számában közzétett „módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt új hatályos szöveggel”.

Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg.

A Jat. a hivatalos lap fogalmát nem, csak a „hivatalos lapokat” határozza meg felsorolással (Jat. 57. §–60. §), jóllehet a hivatalos lap alkotmányos intézmény. A hivatalos lapok közül a legfontosabb a Magyar Közlöny, melyet az Alkotmány „a hivatalos lapnak” nevez. „A hivatalos lapot” az Alkotmány többször is említi: 26. § (1) bekezdése a törvényre, 32/D. § (4) bekezdése az MNB elnökének rendeletére, 35. § (2) bekezdése a kormányrendeletre, míg 37. §

A Jat. 14. § (1) bekezdése értelmében „[a] jogszabályt – a (2)–(3) bekezdésben foglalt kivétellel – a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában: a Magyar Közlönyben kell kihirdetni. A jogszabály átfogó módosítása esetén a jogszabályt egységes szerkezetben is közzé kell tenni”. Így a Magyar Köztársaság hivatalos lapja a Magyar Közlöny. A Jat. e tekintetben az Alkotmányhoz annyit tesz hozzá, hogy megnevezi „a hivatalos lapot”, illetve a hivatalos lap címét. „A jogszabályok módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt, hatályos szövegének tartalmilag hiteles, a jogalkotási törvény előírásainak és a jogszabályszerkesztés szabályainak megfelelő, nyomdakész megjelentetésre történő előkészítéséről” a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter feladat- és hatásköréről szóló 29/2008. (II. 19.) Korm. rendelet 6. § (4) bekezdés a) pontja értelmében a miniszter gondoskodik. Az Alkotmánybíróság beszerezte a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter véleményét a Magyar Közlönyben megjelent szöveg jogi jellegéről, mivel a kompiláció eredményeként közzétett új hivatalos törvényszöveg jelentősen eltér az 1991. óta a gyakorlatban általánosan használt törvényszövegtől. A miniszter szerint „a Hatályos Jogszabályok Gyűjteménye 1990. december 31-i zárású kiadásának szerkesztői – jó szándékkal, mintegy bepótolandó az Országgyűlés mulasztását – maguk végezték el a Jat. hatályos szövegének az Alkotmánnyal össze nem egyeztethető rendelkezésektől való megtisztítását”, amire szerinte nem volt hatáskörük. Így a hatályos szöveg megállapítása során az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium, továbbá a Miniszterelnöki Hivatal a Jat. 1987-ben kihirdetett szövegéből indult ki.

Átvezetésre került „a szövegen a Jat.-ot tételesen módosító vagy annak egyes rendelkezéseit hatályon kívül helyező jogszabályi rendelkezések eredményét”, továbbá „az Alkotmánybíróság azon határozatainak eredményét, amelyben a testület a Jat. egyes rendelkezéseit megsemmisítette”, ugyanígy történt ez a „sommás módosítások” esetében, „amelyeket olyan jogszabály tartalmazott, amely a Jat.-tal azonos, vagy magasabb jogforrási szinten áll, ennek során a sommás módosításokat csak az érintett szó vonatkozásában vezette át, a sommás szóból képző vagy jel alkalmazásával származtatott új szavakra azokat nem alkalmazta”. Nem kerültek ugyanakkor átvezetésre a szövegen „a sommás módosítást nem tartalmazó, pusztán jogutódlásról rendelkező jogszabályi rendelkezések”, továbbá azok a sommás módosítások sem, amelyeket a Jat.-nál alacsonyabb szintű jogforrás tartalmazott. A feleslegessé, idejétmúlttá vált jogszabályi rendelkezéseket a szövegben hagyták, a jogszabályszöveg ezektől való megtisztítására nem lévén hatáskörük. Mindez azt eredményezte, hogy a kompiláció eredményeként közzétett törvényszöveg és a Jat. tartalmát közvetlenül, illetve közvetve érintő, módosító jogszabályok tartalmilag egymással nem azonosak. Vagyis a Jat. szövege a hatályos jogszabályok tükrében nem lehet azonos a kompiláció eredményeként született szöveggel.

Az Alkotmánybíróság szerint a tisztán törvénymódosító törvények általában nem alkotmányellenesek [lásd 4/2006. (II. 15.) AB határozat, ABH 2006, 101, 152. – Költségvetési törvény]. E törvények tárgya egy másik törvény módosítása, így tartalmuk beépül a módosított törvénybe, maguk a módosító törvények pedig rendelkezéseik hatálybalépésével el is tűnnek a hatályos jogból. Így gyakran előfordul, hogy a jogkereső közönség, valamint a jogalkalmazók hivatalos forrásból nem juthatnak hozzá a módosító és az így módosított törvények egységes szövegéhez, mivel a hivatalos lap csak a módosító szöveget közli; a módosított törvény módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt változatát vagy nem, vagy csak ritkán, gyakran évekkel később (mint például a Jat. esetében) teszik hivatalosan közzé, miközben a hivatalosan közzétett szöveg jogi helyzete is bizonytalan. Ennek következménye, hogy mind a jogkereső közönség, mind a jogalkalmazó maga állítja össze a módosított törvény hatályos szövegét; a gyakorlatban ez legtöbbször különféle magán adatszolgáltatók, illetve jogszabálygyűjtemények segítségével történik. Esetenként előfordul, hogy a módosító törvény külön felhatalmazást ad, többnyire az igazságügyért felelős miniszternek, a módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt törvényszöveg Magyar Közlönyben történő közzétételére. [Pl. A büntetőeljárásról szóló törvény módosításáról szóló 2006. évi LI. törvény közzétételének időpontjában hatályos 285. § (4) bekezdése ad ilyet az igazságügyi miniszternek a Btk. és a Be. egységes szövegének a Magyar Közlönyben történő újra közzétételére.] A törvények és más jogszabályok egységes szerkezetben való közzététele nem jogalkotás, hanem a módosított, illetve az érintetlenül hagyott törvényszöveg együttes közzététele oly módon, hogy a jogszabály hatályos szövege a jogkereső közönség és a jogalkalmazók számára hivatalos forrásból hozzáférhetővé váljék. Az egységes szerkezetbe foglalás azonban a jogszabály szövegét nem változtatja és nem is változtathatja meg, új jogszabályt természetesen nem alkothat. Az Alkotmánybíróság szerint szükséges a törvények hivatalos újra közzétételének törvényi szintű szabályozása, amely egyben világosan meghatározza az egységes szerkezetű szövegben végrehajtható változásokat (amelyek pl. grammatikai szükségszerűséggel következnek), a tartalmi változtatástól. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy a miniszter jelenlegi hatásköre a jogszabályok módosításokkal egységes szerkezetbe történő közzétételére nem gyakorolható minden esetben az Alkotmánnyal

összeegyeztethető módon. A kompiláció eredményeként 2007-ben közzétett jogszabályszöveg Alkotmánnyal való összeegyeztethetősége minden esetben – többek között – a bekövetkezett jogszabályi-jogrendszerbeli változások függvénye, amint a jelen eset is mutatja. A Jat. 2007. augusztus 9. napján a Magyar Közlönyben közzétett, a miniszter által „hatályos”-nak nevezett szövege – amint a jelen határozat a továbbiakban részletesen kifejti – nem áll összhangban az Alkotmánnyal és más törvényekkel. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy indokolt törvényi szinten rendezni a jogszabályok Alkotmányban foglaltakkal összeegyeztethető módon történő ismételt közzétételének lehetőségét. Ennek során figyelemmel kell lenni az elavult, megszűnt, illetve megváltozott terminusok, utalások korrigálhatóságára, a törvényhozás aktuális állásának nem megfelelő jogi aktusokra való hivatkozások helyesbíthetőségére, a szabályozási tárgyuk megszűnése okán értelmüket vesztett rendelkezések mellőzésére. Egy ilyen, számos európai államban ismert, sőt néhol az Alkotmányban is szereplő szabályt a jogszabályok gyakori változása miatt a jog megismerhetőségének biztosítása teszi szükségessé.

Az Alkotmánybíróság a jelen esetben arra a következtetésre jutott, hogy a Jat. Magyar Közlönyben 2007-ben megjelentetett szövege nem mindenben tekinthető a Jat. hatályos – és így az alkotmánybírósági vizsgálat tárgyát képező – jogszabályszövegének. Kiindulópontként, mint a hivatalos lapban megjelentet, mégis ezt fogadta el, és megállapításait ennek alapján fogalmazta meg, szükség esetén azonban eltért a hivatalosnak minősített szövegtől.

VI. Az Alkotmánybíróság az indítványok alapján a Jat. tartalmát vizsgálva elsőként a jogforrásokra vonatkozó rendelkezésekkel foglalkozott. Az Alkotmánybíróság a jelen határozatában fentebb már foglalkozott a jogforrás fogalmával, és megállapította, hogy a jogforrás fogalma a jogszabályt jelenti, amely mindig jogalkotó hatáskörrel rendelkező állami szervtől származik.

Amint azt az Alkotmánybíróság fentebb már kifejtette, jogforrást mindkét értelemben – „jogszabály”, illetve „jogalkotó hatáskör”— csak az Alkotmány határozhat meg, hiszen a jog érvényességének végső forrása jogilag az Alkotmány. Ahogyan az Alkotmánybíróság utoljára a 37/2006. (IX. 20.) AB határozatában (ABH 2006, 480, 485.) megállapította: a jogszabályalkotás az állami szervek legfontosabb közhatalmi jogosítványa. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) és

35. §(2) bekezdése kimondja, hogy „[a] Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki”. A Kormány tagjai

Az Alkotmánybíróság szerint a Jat. Magyar Közlönyben közzétett 2007-es hivatalos szövege a következők miatt részben nem felel meg a hatályos jognak. Az Alkmód1989. előtt megalkotását megelőzően az államfői funkciókat testületi szervként ellátó Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsának (a továbbiakban: NET), mint erről fentebb volt szó, az Alkotmányon alapuló általános felhatalmazása volt az Országgyűlés helyettesítésére, ha az Országgyűlés nem ülésezett. Ez magában foglalta az Országgyűlés valamennyi jogköre önálló gyakorlását, ideértve a törvényhozást és minden más állami szerv aktusa megsemmisítési jogát is. Így volt lehetősége a törvénnyel egyenrangú törvényerejű rendelet (tvr.) kibocsátására, amelyek közül közel négyszáz, nagyrészt nemzetközi szerződéseket kihirdető jogszabály még ma is hatályban van. A NET elvben az Országgyűlés által választott, és általa bármikor visszahívható szerv volt, amelyet az Alkotmány igen széles körű – 1988. január 1-jéig gyakorlatilag korlátlan – jogalkotási hatáskörrel ruházott fel. A NET 1989-ig létezett, amikoris az Alkmód1989. létrehozta a köztársasági elnöki intézményt. Az Alkotmány a köztársasági elnök legfontosabb feladataként az államszervezet demokratikus működése feletti őrködést jelöli meg, amelyet az egyes hatáskörök értelmezésénél minden esetben alapul kell venni [48/1991. (IX. 26.) AB határozat, ABH 189, 197–198.; 202.;

8/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 51, 54.]. A köztársasági elnök jogosítványait az Alkotmány 30/A. §-a részletesen szabályozza. Ezek között a hatáskörök között a jogalkotási jogosítvány nem szerepel. A magyar rendszerben azonban a köztársasági elnök nem jogalkotó, hanem államfő, aki „kifejezi a nemzet egységét”. A köztársasági elnök a szükségállapot esetét kivéve [Alkotmány 19/C. § (2) bekezdés] sem a törvényhozó, sem a végrehajtó hatalom jogosítványaival nem rendelkezik. Ennek megfelelően az Alkmód1989. 38. § (2) bekezdését alapján nem hatályos a Jat. köztársasági elnököt „törvényerejű rendelet” kibocsátására jogosító rendelkezése. Eszerint ugyanis: „[a]hol jogszabály az Elnöki Tanácsot vagy annak elnökét említi, ezen eltérő rendelkezés hiányában a köztársasági elnököt kell érteni”. A jelen esetben az Alkotmány 30/A. §-a nyilván ilyen „eltérő rendelkezésnek” minősül.

A Jat. 2007-es hivatalos szövege szerint az 1. § (1) bekezdés e) pontja arról rendelkezik, hogy „az országos hatáskörű szerv vezetésével megbízott államtitkár” rendelkezést bocsáthat ki. A Jat. megalkotásának időpontjában (1987-ben) hatályos Alkotmány és egyéb jogszabályok szerint az országos hatáskörű szerv vezetésével megbízott államtitkár

Akkor tizenkét országos hatáskörű szervet vezető államtitkár volt, aki államtitkári rendelkezést bocsáthatott ki (pl.

Állami Bér- és Munkaügyi Hivatal, Országos Anyag- és Árhivatalt, Országos Környezet- és Természetvédelmi Hivatalt, Országos Vízügyi Hivatalt vezető államtitkár). Az Alkmód1989. 38. § (6) bekezdése azonban egyrészt hatályon kívül helyezte az Alkotmány akkori 38. §-át, amely az országos hatáskörű szerv vezetésével megbízott államtitkár jogalkotási hatáskörét tartalmazta; másrészt rendelkezett az Alkotmány 43. § (2) bekezdése „államtitkári rendelkezés” szövegrészének az új Országgyűlés által megválasztott Minisztertanács hivatalba lépése napjával történő hatályon kívül helyezéséről. Államtitkári rendelkezés kibocsátásra ezen időponttól kezdve nem volt lehetőség, így az „államtitkár által vezetett országos hatáskörű szerv” is megszűnt.

Időközben a magyar központi közigazgatás szervezete jelentősen átalakult. Az Alkmód1989.-el – ahogyan az Alkotmánybíróság fentebb kifejtette – megszűntek az államtitkár által vezetett országos hatáskörű szervek.

Az országos hatáskörű szerv – mint nem minisztériumi formában működő központi közigazgatási szerv – a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Kásztv.) megalkotásáig továbbra is fennmaradt (a Kormány irányítása, és a miniszter felügyelete alatt álló szervként, amelynek vezetőjét a miniszterelnök nevezte ki). Ez a szervtípus azonban csak nevében hasonlított a korábbi államtitkár vezette szervekre, hiszen más szervek tartoztak e körbe, vezetőjük pedig nem államtitkár volt.

A Kásztv. 1. § (2) bekezdése értelmében azonban 2006-tól ilyen elnevezésű államigazgatási szervtípus egyáltalán nincs is. Ebből következően értelmezhetetlen – mert jelölet nélküli – a Jat. valamennyi, az országos hatáskörű szerv vezetőjére vonatkozó utalása, mivel azalatt a szervet vezető államtitkárt kellett érteni. Nem létező szerv, illetve annak vezetője nem bocsáthat ki jogszabályt, ezért a Jat. 2007-es szövegében az államtitkári rendelkezésről szóló szövegrészek nem tekinthetők a hatályos jogot tartalmazó jogszabályszövegeknek.

A tanácsrendszert Magyarországon 1990-ben a helyi önkormányzati rendszer váltotta fel. A jogalkotó az Alkotmány módosításáról szóló 1990. évi LXIII. törvénnyel az Alkotmány korábbi, tanácsokról szóló IX. fejezetét kiiktatta, s helyébe a helyi önkormányzatok címet viselő fejezet került, amelynek rendelkezései a magyar történelmi hagyományokból táplálkoznak, illetve az Európa Tanács által 1985-ben elfogadott Helyi Önkormányzatok Európai Kartájában megfogalmazott alapelvekre épülnek. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése így a tanácsok jogutódjaként létrehozott helyi önkormányzatok képviselő-testületét ruházza fel saját feladatkörében eljárva rendeletalkotási joggal.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Jat. 2007-es hivatalos szövege 1. § (1) bekezdésének b), d), e), f) pontjai, 6. § (1), (2) bekezdései, 7. §-ának „törvényerejű rendeletben”, 8. § (1) bekezdésének „törvényerejű rendeletben vagy minisztertanácsi rendeletben” szövegrésze, 10. §-át, 21. § (1) bekezdésének „törvényerejű rendeletek és egyes jelentős minisztertanácsi rendeletek”, 24. § (2) bekezdés a) pontjának, 39. §-ának, 41. §

26. §ának, 29. §-ának „államtitkári rendelkezés”, 23. §-ának „államtitkár”, 43. §-ának „az államtitkár, az országos

hatáskörű szerv vezetője” szövegrésze nem tekinthető a hatályos jogot tartalmazó jogszabályszövegnek.

VII. 1. A Jat. külön fejezetben szabályozza az állam központi szervei által kibocsátható, az alárendelt szervekre jogokat megállapító és kötelezettségeket tartalmazó jogi szabályokat, amelyeket összefoglalóan „az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek” nevez. Ennek indoka – ahogyan arra az Alkotmánybíróság 60/1992 (XI. 17.) AB határozatában (ABH 1992, 276, 277.) rá is mutatott – az volt, hogy „a minisztériumok irányítási gyakorlatában elszaporodtak az irányítás informális eszközei, a leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók stb., amelyek kötelező erővel nem rendelkeztek, de a gyakorlatban úgy viselkedtek, mintha jogi aktusok lennének. Gyakran túllépték az iránymutatás határait és ténylegesen jogszabályi tartalmuk volt. Kialakult egy olyan „formátlan (informális) jog”, amely az Alkotmány által jogalkotó hatáskörrel felruházott szervek által alkotott, kihirdetett jogszabályok elé helyezkedve gyakran lerontotta azok érvényesülését”. A Jat. elfogadásának egyik jelentős eredménye éppen az volt, hogy az Alkotmányban szabályozott jogalkotó hatáskörök védelmében – a korabeli jogtudományban régóta sürgetett módon – elválasztotta egymástól az állampolgárokra és a jogi személyekre jogot, illetve kötelezettséget megállapító jogszabályokat, az állami szervek egymás közötti viszonyaiban érvényesülő „állami irányítás egyéb jogi eszközeitől”. Az állami irányítás egyéb jogi eszközei nem vehetik át a jogalkotás funkcióját, ezért a jogalkotó garanciális szabályokat állapít meg kibocsátásukra. A Jat. rögzíti, hogy mely aktusok tartoznak az állami irányítás egyéb jogi eszközei körébe, az állam központi szervei közül melyeknek van hatásköre az e körbe tartozó aktus kiadására, kik lehetnek ezeknek az aktusoknak a címzettjei, milyen jogi tartalommal bírhatnak és milyen eljárási rendben bocsáthatók ki.

Ezzel összefüggésben megjegyzendő, hogy a Jat.-ban „állami irányítás egyéb jogi eszközeinek” nevezett jogi szabályok létezése – elnevezésüktől függetlenül, mint pl. közigazgatási rendelkezések – nem alkotmányellenes, sőt alkotmányos jogállamban nélkülözhetetlen, mert a közigazgatás vezetése az egyes szervek közötti kapcsolatok szabályozása csak jogi eszközökkel megengedett. Alkotmányos alapjukat az Alkotmány több rendelkezése, mindenekelőtt az Alkotmány 37. § (2) bekezdése tartalmazza, amely szerint „[a] miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket”. Az Alkotmány 35. § (1) bekezdés h) pontja szerint a Kormány irányítja a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek működését, valamint ugyanezen jogszabályi rendelkezés c) pontja szerint a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját is. Ugyancsak ide sorolható a Kormány szervezetalakítási jogosítványa is, amely az Alkotmány 40. § (3) bekezdésében foglalt felhatalmazó rendelkezésből vezethető le. Az Alkotmány fentebb idézett rendelkezéseiben használt „irányítás” és „vezetés” a közigazgatási jogban használt terminusok. A közigazgatási jogban az irányítás a közigazgatási szervek hierarchikus kapcsolatában értelmezhető, míg a vezetés a közigazgatási szerven belüli tevékenység, tartalmukat a közigazgatási jog határozza meg. Alkotmányjogi szempontból csak az lényeges, hogy mindkettő az irányított, illetve vezetett szerv tevékenységének meghatározását jelenti, benne az általános tartalmú rendelkezések kiadását, illetve a jogalkalmazás egységét biztosító útmutatások kibocsátását. Ezekre azért van szükség, mert a közigazgatás egységes és összehangolt működése csak olyan jogi eszközökkel biztosítható, amelyek a közigazgatás szerveire kötelező előírásokat tartalmaznak. E szabályok közigazgatáson belüli kötelező ereje tehát az Alkotmányon alapul. Alkotmányjogilag döntő, hogy a közigazgatás szervei a Kormány és tagjai, a miniszterek irányítása alatt állnak, akik viszont az Országgyűlésnek felelősek [Alkotmány

39. §(1) bekezdés]. Ez egyben a közigazgatás demokratikus legitimációjának alapja is. Megjegyzi

az Alkotmánybíróság, hogy a jelen határozatban nem kellett értelmeznie az Alkotmány fentebb idézett 37. §

A közigazgatásra kötelező jogszabályok értelmezésére egyébként a közigazgatás szervei általában jogosultak, és e tevékenységüket, mint minden más közigazgatási tevékenységet, az irányításra jogosult szervek irányíthatják. Ennek korlátja a bírósági jogértelmezés elsődlegessége, amit az Alkotmány 50. § (2) bekezdése biztosít. A közigazgatási határozatok törvényességének ellenőrzése a bíróságok hatásköre, így a közigazgatás jogértelmezésének követnie kell a bírói gyakorlatot. A Jat. 53. § és 54. §-a az Országgyűlést is irányelv és elvi állásfoglalás kibocsátására jogosult állami szervnek tekinti. Ezek a rendelkezések a szocialista államjog felfogását mutatják, amely tagadta a hatalommegosztás elvét, és az államhatalmat egységesnek tekintette. E felfogással valóban nem áll ellentétben, hogy az Országgyűlés (mint államhatalmi szerv) a többi állami szervre, így hallgatólag a Jat. szerint a bíróságokra is kötelező (vagy „irányadó”) irányelvet vagy elvi állásfoglalást bocsásson ki. Ez a hatáskör azonban összeegyeztethetetlen az alkotmányos demokrácia meghatározó elvével, a hatalmi ágak elválasztásával. Az Alkotmánybíróság 1993-ban az Abh.-ban a hatalommegosztásra alapozott érveléssel már kimondta, hogy az Országgyűlés elvi állásfoglalása nem lehet kötelező más állami szervekre, csak az Országgyűlésre (ABH 1993, 292, 299.).

A jogi iránymutatások azonban jogi kötelező erő hiányában is, mint a felettes szervtől származók, kötelező szabály módjára viselkednek, mivel az alárendelt szervnek minden oka megvan a felettes szerv „ajánlásainak” követésére.

Az ilyen jogi iránymutatások létezése – bár jogi kötelező erővel nem bírnak, a gyakorlatban elkerülhetetlenül kvázi jogi szabályokként viselkednek – sérti a jogbiztonságot. A jogi iránymutatások egy része létrehozásának tényleges és jogi indoka mára már megszűnt. Mindez indokolttá teszi a Jat. jogi iránymutatásokra, – amelyek jelenleg pszeudo-jogszabályokként vannak jelen a jogrendszerben – vonatkozó rendelkezéseinek (Jat. 53–56. §) a megsemmisítését a közigazgatás joghoz kötöttségének a jogállamiság alkotmányos elvében foglalt követelménye sérelme miatt. Ez az elv ugyanis megkívánja, hogy a közigazgatási szervek irányítása jogi eszközökkel történjen.

Az Alkotmánybíróság a jelen határozat 2.1. pontjában az országos hatáskörű szervekkel kapcsolatban kifejtetteket itt is irányadónak tartva megállapította, hogy az „országos hatáskörű szerv vezetője” terminus a Jat. 2007-es hivatalos szövege 49. § (1) bekezdésében, 55. § (1) bekezdésében valamint 56. § (2) bekezdésében sem tekinthető a hatályos jogot tartalmazó jogszabályszövegnek. VIII. Több indítványozó szerint alkotmányellenes a köztársasági elnök – a Jat. 2007-ben közzétett hatályos szövegében szereplő – joga (hatásköre) normatív határozat, irányelv, illetve elvi állásfoglalás alkotására. Az indítványozók szerint ez ellentétes az Alkotmány 29. § (1) bekezdésével, amelynek értelmében a köztársasági elnök egyrészt a nemzet egységének kifejezője, másrészt az államszervezet demokratikus működésének őre.

Az Alkotmány 29. § (1) bekezdésével kapcsolatban a 36/1992. (VI. 10.) AB határozatában a következőket fejtette ki az Alkotmánybíróság. „E feladatok egyike sem hatásköri szabály. Az államszervezet demokratikus működése feletti őrködést az Alkotmányban meghatározott egyes hatáskörökben, azok feltételei szerint látja el a köztársasági elnök.

Az Alkotmány szóhasználata is kifejezi a köztársasági elnök feladatának sajátosságát az alkotmányosság védelmében.

Az Országgyűlés, a Kormány, a bíróságok „védik” és „biztosítják” az alkotmányos rendet, valamint az állampolgárok jogait; ezt a funkciót az egész társadalom vonatkozásában, saját cselekvésükkel látják el. Ezzel szemben a köztársasági elnök csupán az államszervezet demokratikus működése felett „őrködik”, vagyis sem sérelem esetén, sem a jogok biztosítása céljából nem maga cselekszik, hanem általában más szervhez fordul, vagy ha maga cselekszik, az elnöki döntésért más szerv vállalja a politikai felelősséget. Csakis így maradhat pártatlan, a „nemzet egységének” kifejezője így lehet összhangban az „őrködéssel”.” (ABH, 1992, 207. 212.) A köztársasági elnök jogköreit az Alkotmány vonatkozó rendelkezései határozzák meg. [Lásd Alkotmány 19/A. §, 28. §

A köztársasági elnöknek az Alkotmány négyféle döntési hatáskört állapít meg: (1) a köztársasági elnöki döntés érvényességi kelléke valamely másik szerv egyetértő döntése; (2) a köztársasági elnök más szerv döntését kezdeményezi, és a végleges, magára az elnökre is kötelező döntést más szerv hozza meg; (3) az elnök döntése ügydöntő, végleges, más szerv által felül nem bírálható, a döntésért semmilyen más szerv sem vállalja át a politikai felelősséget; (4) végül azok az önálló döntések, amelyekre az Alkotmány csupán végső határidőt állapít meg (lásd 48/1991. AB határozat, ABH 1991, 232, 236.). Itt is érvényes a jelen határozat 2.1. pontjában a köztársasági elnök törvényerejű rendelet alkotási jogával kapcsolatban tett megállapítás, mely szerint az Alkmód1989. 38. § (2) bekezdése alapján az Elnöki Tanács vagy annak elnöke alatt csak eltérő rendelkezés hiányában kell a köztársasági elnököt érteni. Igaz ez a köztársasági elnök állami irányítás egyéb jogi eszközei közé tartozó normatív aktusok kibocsátási joga esetében is, mivel itt is, csakúgy, mint a törvényerejű rendelet alkotás esetén, az Alkotmány 30/A. §-a minősül ilyen „eltérő rendelkezésnek”.

A fent kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Jat. 46. § (1) bekezdésének, 47. §

2007-es szövegébe nem tekinthető a hatályos jogot tartalmazó jogszabályszövegnek.

IX. 1. Ezt követően az Alkotmánybíróság a Jat.-ban szabályozott kizárólagos törvényhozási tárgyakkal kapcsolatban felhozott alkotmányossági kifogásokat vizsgálta. Az Országgyűlés törvényalkotási jogköre általános, így bármely tárgykört törvényben szabályozhat – ennek a Kormány rendeletalkotási jogköre sem szab határt. [Lásd 46/2006. (X. 5.) AB határozat, ABH 2006, 567, 572.] A törvényalkotás jogát az Országgyűlés nem ruházhatja át [Alkotmány 25. § (2) bekezdése]. Vannak azonban olyan társadalmi, gazdasági viszonyok, amelyek szabályozása csak törvényben megengedett (kizárólagos törvényhozási tárgyak).

A legfontosabb ezek közül az Alkotmány 8. § (2) bekezdése, amely az alapjogok törvényi szabályozásáról rendelkezik, valamint a 2/3-os törvények meghatározása. Amint erről fentebb már szó volt, a kizárólagos törvényhozási tárgyak Jat. 2–5. §-aiban foglalt felsorolásának oka és jogi indoka, a NET törvényerejű rendeletalkotási jogának a korlátozása volt. A Jat. megalkotásával egyidőben megváltoztatott Alkotmány ugyanis a következőket tartalmazta: „Ha az Országgyűlés nem ülésezik, az Országgyűlés jogkörét az Elnöki Tanács gyakorolja; az Alkotmányt azonban nem változtathatja meg, és nem alkothat jogszabályt olyan tárgykörben, amelynek szabályozása az Országgyűlés hatáskörébe tartozik”.

A mai alkotmányjogi helyzetben azonban kizárólagos törvényhozási tárgyat törvény nem állapíthat meg. A mai alkotmányos berendezkedés az Alkotmány elsődlegességén alapul, ezért alkotmányellenes, ha a törvényhozási tárgyköröket törvény tartalmazza. A Jat. kizárólagos törvényhozási tárgykörökre vonatkozó rendelkezései részben megismétlik, részben egyéb, ma már jórészt elavult, tárgykörökkel egészítik ki az Alkotmány alapján kizárólag törvényben szabályozható kérdésköröket. Amint azt az Alkotmánybíróság már fentebb, a jelen határozat IV. részében megállapította, kizárólagos törvényhozási tárgyat csak az Alkotmány határozhat meg, ezért a Jat. 2–5. §-ai tartalmuktól függetlenül formai okból alkotmányellenesek. 2. Az egyik indítványozó szerint alkotmányellenesek [az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, 20. § (1) bekezdésébe, továbbá 33/A. § a) pontjába ütköznek] a Jat. jogalkotási programra vonatkozó rendelkezései is [Jat. 21. § (1) bekezdés], az öt éves időtartam előírása okán. Az indítványozó szerint a Jat. 21. § (1) bekezdésében foglaltak azért ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság elvével, mivel „a temporális hatalommegosztásból következően a Kormány nem jogosult arra, hogy a következő Kormány hivatali idejére vonatkozó jogalkotási programot határozzon meg”. Ugyanakkor ellentétesnek tartja az Alkotmány azon rendelkezésével is, amely szerint „[a]z országgyűlési képviselők általános választását – az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatti választás kivételével – az előző Országgyűlés megválasztását követő negyedik év április vagy május hónapjában kell megtartani [Alkotmány 20. § (1) bekezdés], továbbá azzal, hogy a Kormány megbízatása az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával megszűnik [Alkotmány 33/A. § (1) bekezdés a) pont]. A Jat.-ban meghatározott öt éves periódus a jogszabály megalkotásának időpontjában hatályos Alkotmány rendelkezéseivel összhangban született, mivel az Országgyűlés megbízatása akkor öt évre szólt. A jogalkotási program arról ad tájékoztatást, hogy a Kormány milyen törvényjavaslatokat kíván az Országgyűlésnek benyújtani, de a programban foglaltak sem a Kormányt, sem az Országgyűlést nem kötelezik. Kétségtelen, hogy célszerűségi szempontokat figyelembe véve ésszerű az Országgyűlés és a Kormány megbízatási idejéhez igazodó jogalkotási program, azonban önmagában a célszerűség jelensége nem alapozza meg a hivatkozott rendelkezés alkotmányellenességét, ha egyébként alkotmányellenességre nem vezet. Igaz ez annál is inkább, mivel az új

Országgyűlésben a korábbi ciklusban benyújtott törvényjavaslatok az Országgyűlés megbízatásának megszűnése után már nem számítanak indítványnak. A Jat. ezen rendelkezései kétség kívül nem ésszerűek, azonban a Jat. rendelékezéseinek célszerűségi szempontú vizsgálata az Alkotmánybíróság hatáskörén túlmutat. 3. Ugyancsak alkotmányellenes az indítványozók szerint a Jat. 22. § (2) bekezdése, amely előírja, hogy a jogalkotási program előkészítése során be kell szerezni – többek között – a Legfelsőbb Bíróság elnökének véleményét is. Mindez álláspontjuk szerint nem egyeztethető össze a bírói függetlenség Alkotmány 50. § (3) bekezdésében foglalt elvével, továbbá az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság részét képező hatalmi ágak szétválasztásának elvével sem. Az Alkotmánybíróság a hatalommegosztás elvét mint az alkotmányos állam egyik szükségszerű fogalmi elemét, a magyar alkotmányjogban többször értelmezte. A bírói hatalmi ágat, amely elválik a törvényhozó és a végrehajtó hatalomtól az állami hatalom azon megnyilvánulásaként írta le, „amely az erre rendelt szervezet útján a vitássá tett vagy megsértett jogról – törvényben szabályozott eljárás során – kötelező erővel dönt” [53/1991. (X. 23.) AB határozat].

A bírói hatalom legfontosabb alkotmányos szabálya az Alkotmány 50. § (3) bekezdésében foglalt bírói függetlenség.

A bírói függetlenség azonban nem azonos a bírói hatalom másik két hatalmi ágtól való elválasztásával, hanem annál sokkal általánosabb [38/1993. (VI. 11.) AB határozat]. A bírói hatalmi ág elválasztásának fő alkotmányos indoka az igazságszolgáltatás függetlenségének – benne a bírói függetlenségnek – intézményes biztosítása.

Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 50. § (3) bekezdésében foglalt bírói függetlenség elve tartalmával több határozatában foglalkozott. A döntések egyrészt a hatalmi ágak elválasztásának alkotmányos szerkezetében a bírói hatalom helyzetének sajátosságaival, a külső hatalmi ágaknak a bírói hatalmat érintő jogköreivel, másrészt a bírói függetlenségnek a bírósági szervezeten belüli alkotmányossági kérdéseivel foglalkoztak.

Az Alkotmánybíróság határozataiban hangsúlyozta, hogy a bírói hatalom, amelyhez a bírói függetlenség kapcsolódik, döntően az ítélkezésben ölt testet. A bírói függetlenség az ítélkezésre vonatkozik; a bíró jogi helyzetét meghatározó garanciák is a független ítélkezés feltételeit teremtik meg. A bírónak mindenkitől függetlennek kell lennie, függetlenségét garanciáknak kell biztosítani minden befolyásolás ellen, származzék akár a külső hatalmi jogkör gyakorlásától, akár a bírósági szervezeten belülről. A bírói függetlenség a bíró legfőbb alkotmányos kötelezettsége: a jogviták eldöntése teljesítésének a módja. Az Alkotmánybíróság állandó és következetes álláspontja, hogy az Alkotmány 50. §-ának (3) bekezdése alapján a minden külső befolyásolástól független bírói ítélkezés feltétel nélküli követelmény, és lényegében abszolút alkotmányos védelem alatt áll. [Lásd 53/1991. (X. 31.) AB határozat, ABH 1991, 266, 267.; 38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 261.; 17/1994. (III. 29.) AB határozat, ABH 1994, 84, 86.; 45/1994. (X. 21.) AB határozat, ABH 1994, 254, 256.; 627/B/1993. AB határozat, ABH 1997, 767, 769.] A bírói függetlenség legfontosabb alkotmányos korlátja, és egyben a bírói működés alapja az ítélkezési tevékenység törvényeknek való alávetettsége, és a bíró kötelezettsége a törvény szerint hatáskörébe tartozó jogviták eldöntésére.

A bírói függetlenség tehát a bírónak a bírósági szervezetben elfoglalt helyzetét határozza meg annak érdekében, hogy az egyedi ügyekben a jogviták eldöntése és a jogsérelmek orvoslása tárgyában hozott kötelező döntését mindenféle külső befolyásolástól mentesen, a törvények, illetve általában a jogszabályok alapján, szakmai meggyőződése szerint hozza meg. A bírói függetlenség csak a bíró ítélkező tevékenységében érvényesül feltétel nélkül. A Legfelsőbb Bíróság elnökének

Az Alkmód1989. 38. § (7) bekezdése a következőket tartalmazta: „A Központi Népi Ellenőrzési Bizottság elnöke tisztség 1989. december 31-én megszűnik”; jogutód nélkül megszűnt maga a KNEB is. A népi ellenőrzésről szóló 1968. évi V. törvényt az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 26. § (2)–(3) bekezdése 1989. december 31-ével hatályon kívül helyezte, illetve a népi ellenőrzéssel kapcsolatos egyéb, alacsonyabb szintű jogszabályok hatályon kívül helyezéséről a 126/1989. (XII. 9.) MT rendelet rendelkezett. Így hatályos szövegben a Központi Népi Ellenőrzési Bizottságra, mint nem létező szervre és annak elnökére utalás nem írottnak (pro non scripto) tekintendő.

XI. Az egyik indítványozó szerint a Jat. 16. §-a ellentétes az Alkotmány 2. § (2) bekezdésével és a 7. § (1) bekezdésével, „mivel lehetővé teszi, hogy a jogalkotó egyes nemzetközi szerződéseket ne hirdessen ki.”

Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság jogrendszere biztosítja a vállalt nemzetközi kötelezettségek és a magyar jog összhangját. E rendelkezésre alapítva mondta ki az Alkotmánybíróság 7/2005. (III. 31.) AB határozatában (ABH, 2005, 83, 101.), hogy az Országgyűlés alkotmányellenes helyzetet idézett elő azáltal, hogy nem alkotta meg a nemzetközi szerződések esetében megkötött nemzetközi szerződések és a magyar jog közötti összhangot minden esetben biztosító törvényt. E mulasztást pótolva alkotta meg az Országgyűlés a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvényt (a továbbiakban: Szerződési tv). Ez a törvény kizárja, hogy az indítványban említett eset – az államot kötelező, de magyar jogszabályban ki nem hirdetett nemzetközi szerződés – előforduljon. A törvény 7. § (1) bekezdése szerint ugyanis nemzetközi szerződés megkötésére (nemzetközi jogi kötelező hatályának elismerésére) az Alkotmány 19. § (1) bekezdésének f) pontja, 30/A. § (1) bekezdésének

A felhatalmazó törvény vagy kormányrendelet nem minden esetben tekinthető szigorúan véve kihirdetésnek (bár a Szerződési tv. így nevezi). A nemzetközi szerződés megkötésére adott felhatalmazást tartalmazó törvény vagy kormányrendelet ugyanis egyszerre két aktust tartalmaz. Egyrészt tartalmazza az Alkotmányon alapuló felhatalmazást arra, hogy a köztársasági elnök [30/A. § (1) bekezdés b) pont], illetve a Kormány tagja vagy az állam képviseletében más, pl. az illetékes nagykövet vagy misszióvezető nemzetközi kötelezettséget vállalhasson. Ez egyedi aktus, amely az államot képviselő szervet felhatalmazza a nemzetközi jogi kötelezettségvállalásra (pl. ratifikációs okmány letétbe helyezésére). Ezzel azonban a nemzetközi szerződés még nem feltétlenül (pl. a megkívánt számú ratifikáció hiánya miatt, vagy más hatályba léptető feltétel elmaradása miatt), esetleg évek múlva lép hatályba vagy az is megtörténhet, hogy sohasem lesz a magyar állam számára kötelező. A felhatalmazó egyedi aktussal együtt a törvény, illetve a kormányrendelet „kihirdeti” (valójában: közzéteszi) a nemzetközi szerződés szövegét azzal, hogy a szövegből akkor lesz a magyar jogban jogszabály, amikor a nemzetközi szerződés Magyarországra alkalmazandó lesz. A kihirdetési rész tehát feltételes: a nemzetközi szerződés hatálybalépésétől függő: pusztán a kihirdetéssel, jogszabály szövegbe foglalással még nem lesz a magyar jogrendszer része a törvényben vagy kormányrendeletben „kihirdetett” szerződés-szöveg. A jelenlegi jogi megoldással azonban a magyar jogrendszer biztosítja, hogy minden nemzetközi szerződés, ha már hatályba lépett, ki legyen hirdetve (mivel a szövegét már a megkötés előtt közzétette).

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Jat. 16. §-a részben értelmezhetetlenné vált, mert a (2) bekezdésben említett „jogszabályba nem foglalt nemzetközi szerződés” a fentiek szerint már nem lehetséges, legfeljebb korábbi időkből maradhattak fenn ilyenek. E kérdésnek azonban a hatályos jog vizsgálatakor már nincs jelentősége. A mai szabályozás szerint ugyanis a nemzetközi szerződés szövege (kevés kivételtől eltekintve, amikor a kettő egybeesik) előbb kerül közzétételre, mint kihirdetésre. Ennek oka, hogy a törvény által kihirdetésnek nevezett aktus valójában

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Jat. 16. §-a az Alkotmány 19. § (1) bekezdésének f) pontja, 30/A. §

XII. 1. Ezt követően az Alkotmánybíróság azt az indítványozói állítást vizsgálta, miszerint a Jat. 14. § (2) bekezdése ellentétes az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében, 37. § (3) bekezdésében, valamint 70/A. § (1) bekezdésében foglaltakkal. Eszerint a miniszteri rendelet melléklete – ha az állampolgárokat közvetlenül nem érinti – kivételesen a minisztérium hivatalos lapjában történő közzététellel is kihirdethető. A jogszabály közzététele hivatalos lapban a Jat. 14. § (1) bekezdése szerint a jogszabály jogrendszer részévé válásának feltétele: ettől lesz a jogszabály érvényes, és így jogi hatások kiváltására képes. A hivatalos lapban való közzététel célja a jogszabály közhitelű szövegének mindenki számára hozzáférhetővé tétele.

A hivatalos lapot az Alkotmány többször is említi: 26. § (1) bekezdése a törvényre, 35. § (2) bekezdése a kormányrendeletre, míg 37. § (3) bekezdése a miniszteri rendeletre mondja ki, hogy „a hivatalos lapban” kell kihirdetni. A hivatalos lap ezért alkotmányos intézmény. A Jat. 57–60. §-ai felsorolással meghatározzák a hivatalos lapokat. Eszerint hivatalos lap a Magyar Közlöny, a Határozatok Tára, továbbá a minisztérium, autonóm államigazgatási szerv, kormányhivatal hivatalos lapja. Az Alkotmány szerint a Kormány tagjának rendeletét „a hivatalos lapban” kell kihirdetni, amely rendelkezés, a határozott névelő használata miatt, csak a Magyar Közlönyt (és nem bármely hivatalos lapot) jelentheti. A rendelet melléklete a rendelet része lévén a mellékletre is alkalmazandók a rendeletre vonatkozó közzétételi szabályok.

Az indítványozó azért tartja alkotmányellenesnek e rendelkezéseket, mert a Minisztertanács Hivataláról szóló 19/1988. (IV. 1.) MT rendelet a Minisztertanács Titkárságát megszüntette, s egyben úgy rendelkezett, hogy a Minisztertanács Titkárságán a Minisztertanács Hivatalát kell érteni. A Miniszterelnöki Hivatalról szóló 2/1990. (VII. 5.) Korm. rendelet azonban a Minisztertanács Hivatalát is megszüntette; s a rendelet 11. § (2) bekezdése szerint a továbbiakban a Minisztertanács Hivatala helyett a Miniszterelnöki Hivatalt kell érteni. A hivatkozott rendeletek a Jat. rendelkezéseinek módosításáról nem rendelkeztek, ezért indítványozó szerint jogbizonytalanságot okoz, hogy tulajdonképpen ki jogosult a Jat.-ban felsorolt hivatalos lapok szerkesztésére.

Az indítvány benyújtása után a Jat. idevágó rendelkezéseit az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény módosításáról szóló 2008. évi XXV. törvény 8. § (2) bekezdése a következőképpen módosította: A Jat. „57. §

A módosítások következtében az indítványban felvetett alkotmányossági aggály a hivatalos lapok szerkesztésére jogosult személy tekintetében már nem áll fenn, mivel a módosítások már nem tartalmazzák a „Minisztertanács Titkársága” szövegrészt, hanem a miniszter által kijelölt személyről szólnak. A miniszter a Magyar Közlöny és a Határozatok Tára felelős szerkesztőjének kijelöléséről szóló 5/2008. (MK 94.) MeHVM utasítás 1. pontjában jelölte ki a Magyar Közlöny és a Határozatok Tára felelős szerkesztőjét.

Mindezekre figyelemmel az utólagos normakontrollra irányuló indítvány e tekintetben okafogyottá vált, de a teljes megsemmisítés miatt az eljárás megszüntetéséről nem kellett az Alkotmánybíróságnak külön rendelkeznie.

2.2. Az egyik indítványozó hivatkozik a Jat. 57. § (2) bekezdése alkotmányellenes voltára is, mivel szerinte a Jat. rendelkezései nem biztosítják az Alkotmány 26. § (3)–(5) bekezdéseiben foglaltak érvényesülését, amelyek azt írják elő, hogy a törvényt a köztársasági elnök hirdeti ki, mivel a fentebb már hivatkozott Jat. rendelkezéséből következően a kihirdetés a Magyar Közlönyben történik, amit a Miniszterelnöki Hivatal szerkeszt.

Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában már rámutatott arra, hogy „[a]z országos érvényű jogszabályok kihirdetése a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában, a Magyar Közlönyben történik. A (...) Magyar Közlönyben közzétett jogszabály akkor válik törvényesen kihirdetetté, ha bármely állampolgárnak módjában áll a Magyar Közlöny szóban forgó számát megvásárolni és a reá irányadó jogszabály rendelkezéseit megismerni” [25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH, 1992, 131, 132.]. A kihirdetés – amelynek eszköze a hivatalos lapban történő közzététel – szabályszerűsége a jogszabály érvényességének feltétele. A hivatalos lapban való megjelenés joghatása kettős: egyrészt a jogszabály érvényességének feltétele, másrészt mindenki számára hozzáférhetővé teszi a jogszabály közhiteles szövegét. A Magyar Közlönyben való közzététel tehát a jogszabály kihirdetésének része, illetve eszköze. Az Alkotmánybíróság itt is hangsúlyozandónak tartja, hogy a jogszabály kihirdetése és közzététele – ahogyan az a fentiekből is kiderült – nem ugyanaz. A jogszabály közzététele a hivatalos lapban [Jat. 14. § (1) bekezdés] történik. A közzététel nem önálló aktus, hanem a jogszabály jogrendszer részévé válásának feltétele: ettől lesz a jogszabály érvényes, és így jogi hatások kiváltására képes. A közzététel a jogszabály közhitelű szövegének mindenki számára hozzáférhetővé tétele a hivatalos lapban való megjelenéssel. Kihirdetésnek (promulgációnak) pedig általában a jogszabályt a jogrendszer részévé tevő aktust nevezi a jogtudomány, amit az Alkotmánybíróság is követ.

A Magyar Közlöny szerkesztése, mint a jogszabályok közzététele is, közigazgatási feladat, a Kormány alkotmányos kötelezettsége, amely már nem része a törvényalkotásnak, amely a köztársasági elnök aláírásával véget ér. A törvény közzététele a hivatalos lapban a kihirdetés érvényességének feltétele [Alkotmány 26. § (1) bekezdés, 35. § (1) bekezdés

Budapest, 2009. december 14. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke