13/2015. (V. 14.) AB határozata a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. CXL. törvény 171. § (4) bekezdésév

13/2015. (V. 14.) AB határozata a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. CXL. törvény 171. § (4) bekezdésével kapcsolatos alkotmányos követelmény megállapításáról, valamint a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 36.Kpk.46.387/2013/9. számú végzése alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről. Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabályok alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés, valamint alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő 1. Az  Alkotmánybíróság a  közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004.  évi CXL.  törvény 171.  § (4)  bekezdését érintően az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdése alapján alkotmányos követelményként állapítja meg: e  rendelkezés hatálybalépésekor még meg nem indult végrehajtási eljárások vonatkozásában a  késedelmi pótlék a  rendelkezés hatályba lépése napját, vagyis 2012. február 1-jét megelőzően felfüggesztett hatósági végrehajtás esetén nem számítható fel. 2. Az  Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 36.Kpk.46.387/2013/9. számú végzése alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisíti. 3. A  közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 171.  § (4)  bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezést és alkotmányjogi panaszt elutasítja. 4. A  tisztességtelen piaci magatartás és a  versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 95/B.  § (3)  bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezést és alkotmányjogi panaszt elutasítja. 5. Az  Alkotmánybíróság a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 36.Kpk.46.387/2013/9. számú végzésével szemben az Alaptörvény XXVIII. cikke tekintetében előterjesztett alkotmányjogi panaszt visszautasítja. Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. I. [1] Az Alkotmánybírósághoz két indítvány – bírói kezdeményezés, valamint alkotmányjogi panasz – érkezett a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 171.  § (4)  bekezdése, valamint a  tisztességtelen piaci magatartás és a  versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) 95/B. § (3) bekezdése, illetve bírói döntés alaptörvény-ellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt. [2] 1. A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság hatáskörében eljáró bírósági titkár (a továbbiakban: indítványozó bíró) a  33.Kpk.46.148/2014/4. számú végzésével az  előtte folyamatban lévő nemperes eljárást felfüggesztette és az  Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25.  § (1)  bekezdése alapján bírói kezdeményezéssel fordult az  Alkotmánybírósághoz. Az  indítványozó bíró kezdeményezte az  előtte folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását. Álláspontja szerint a Ket. 171. § (4) bekezdése, valamint a Tpvt. 95/B. § (3) bekezdése sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését (a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát). [3] 1.1. Az  indítványozó bíró eljárási jogosultságát – az Abtv. 25. §-án kívül – az Alaptörvény 27. cikk (3) bekezdésére, az  Abtv. 1.  § b)  pontjára, továbbá Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az  egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Kntv.) 1.  § (4)  bekezdésére, valamint a  polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 155/B. §-ára alapozta. [4] 1.2. Az  indítványozó bíró előadta, hogy az  előtte folyamatban lévő ügy előzménye a  Gazdasági Versenyhivatal (a  továbbiakban: GVH), mint kérelmezett, 2007-ben megindult – Vj/174/2007. ügyszámú – versenyfelügyeleti eljárása volt. [5] 1.3. A GVH 2010. június 9-én kelt Vj/174/2007/332. számú határozatával (a továbbiakban: GVH határozat) versenyjogi jogsértést állapított meg, amely miatt 2 100 000 000 (kétmilliárd-egyszázmilló) Ft összegű versenyfelügyeleti bírságot szabott ki. A  pénzfizetési kötelezettség teljesítési határidejét a  határozat kézhezvételétől számított 30 napban jelölte meg, így a fizetési határidő utolsó napja 2010. szeptember 6-a volt. [6] A bírság megfizetésére kötelezett kérelmező (a továbbiakban: kérelmező) azonban 2010. szeptember 3-án keresetet terjesztett elő és egyúttal kérte a  GVH határozata végrehajtásának felfüggesztését. E  kérelemnek megfelelően a  Fővárosi Bíróság – 16.K.34.302/2010/3. számú végzésében (kelt: 2010. október 19-én) – a  GVH határozat végrehajtását a  jogerős döntés meghozataláig felfüggesztette. A  végrehajtás felfüggesztését a  bíróság a Pp. 332. § (3) bekezdés második mondatára, a Ket. 101. § (3) bekezdésére, 110. § (3) bekezdésére, és 148. §-ára, valamint a  Legfelsőbb Bíróság 2/2006. KJE-ben foglaltakra alapította és megállapította – a  számára biztosított mérlegelési jogkörben eljárva –, hogy a felperes részére kirótt bírság feltehetőleg teljes gazdasági tevékenységének megszüntetését eredményezné, így a végrehajtás olyan következményekkel járna, amely vissza nem fordítható és a későbbiekben sem orvosolható. [7] A Fővárosi Bíróság végrehajtás felfüggesztése tárgyában hozott végzését a  Fővárosi Ítélőtábla – 2 Kpkf.51.555/2010/2. számú végzésével (kelt: 2011. március 16-án) – helybenhagyta. [8] Az ügy érdemét illetően a  Fővárosi Törvényszék – 16.K.34.300/2010/60. számú ítélete (kelt 2012. október 9-én) – a  kérelmező keresetének helyt adva, hatályon kívül helyezte a  GVH határozatát és a  GVH-t új eljárásra kötelezte. Jogerős ítéletében a  Fővárosi Törvényszék, mint másodfokú bíróság – 2.Kf.649.990/2013/27. számú (kelt: 2013.  augusztus 28-án) – megváltoztatta az  elsőfokú bíróság ítéletét és elutasította a  kérelmező keresetét. A végrehajtás felfüggesztése e jogerős döntés meghozatalával megszűnt. [9] A kérelmező ezt követően felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő, amelynek elbírálásáig újból kérte a  végrehajtás felfüggesztését. A Kúria e kérelem alapján – Kfv.III.37.690/2013/3. számú végzésében (kelt: 2013. október 22-én) – a felülvizsgálati eljárás befejezéséig elrendelte a végrehajtás felfüggesztését. [10] A Kúria felülvizsgálati eljárásban hozott – Kfv.III.37.690/2013/29. számú – ítéletében (kelt: 2014. május 20-án) a  Fővárosi Törvényszék, mint másodfokú bíróság 2.Kf.649.990/2013/27. számú ítéletét hatályon kívül helyezte, az elsőfokú bíróság döntését részben megváltoztatta, egyebekben a felperesek kereseteit elutasította. [11] 1.4. Ezt követően a  GVH 2014. augusztus 1-jén kelt Vj/174/2007/531. számú végzésével (a továbbiakban GVH végrehajtási végzés 1.) végrehajtást rendelt el egyrészt a  GVH határozatban megjelölt bírságra, másrészt az  ezen összeg után – 2010. szeptember 7. napjától a  teljesítés napjáig – esedékes késedelmi pótlékra. Ennek összegét 839 705 998 Ft-ban állapította meg. [12] A GVH végrehajtási végzés 1. megállapította, hogy a versenyfelügyeleti bírság megfizetésére nyitva álló teljesítési határidő (a GVH határozat közlésétől számított 30 nap, vagyis 2010. szeptember 6-ig) eredménytelenül telt el. A  bírságot a  határozat kézhezvételétől számított 30 napon belül meg kell fizetni, függetlenül attól, hogy a  határozattal szemben keresetet terjesztettek elő. A  GVH arra hivatkozott, hogy a  Tpvt. 95/B.  § (3)  bekezdése alapján a  még meg nem indult végrehajtási eljárásokra is alkalmazni kell a  közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény és egyes kapcsolódó törvények, valamint a miniszteri hatósági hatáskörök felülvizsgálatával összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CLXXIV. törvény (a továbbiakban: Ketmódtv.) 20–22.  §-ával megállapított rendelkezéseit. A  Ket. 171.  § (4)  bekezdése szintén úgy rendelkezik, hogy a  Ketmódtv. hatálybalépésekor még meg nem indult végrehajtási eljárásokra is alkalmazni kell a Ketmódtv. 46. §-ában megállapított, a Ket. VIII. fejezetét újraszabályozó rendelkezéseket. [13] 1.5. Az  indítványozó bíró kifejtette, hogy a  versenyfelügyeleti eljárás megindítása időpontjában (2007) hatályos Ket. 148. § (8) bekezdése a végrehajtás felfüggesztésének elrendelésétől annak megszüntetéséig nem tette lehetővé újabb végrehajtási cselekmény foganatosítását, illetve késedelmi pótlék felszámítását. [14] 2009. október 1-jén hatályba lépett a  közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ketnov.). Ez  úgy módosította a végrehajtás felfüggesztése jogkövetkezményeit, hogy csupán az újabb végrehajtási cselekmények foganatosítását zárta ki a  felfüggesztés elrendelésétől annak megszüntetéséig, a  késedelmi pótlék felszámítását azonban nem. A  Ketnov. által bevezetett módosítások – a  Ket. 171.  § (1)  bekezdése, valamint a  Ketnov. 132.  § (3)  bekezdése értelmében – csak a  Ketnov. hatályba lépése, vagyis 2009. október 1. után indult vagy megismételt eljárásokban voltak alkalmazhatók. [15] A 2012. február 1-jén hatályba lépett Ketmódtv. a  Ket. 140.  §-ában rendezte újra a  végrehajtás felfüggesztésének szabályait, amelyek tartalmilag érdemben nem különböznek a Ketnov. által megállapított szabályoktól. A Ketmódtv. 46.  § (46)  bekezdése azonban módosította a  Ket. 171.  §-át, így a  végrehajtás felfüggesztésére vonatkozó új szabályokat a hatálybalépésükkor még meg nem indult végrehajtási eljárásokban is alkalmazni rendelte. [16] Az indítványozó bíró szerint az idézi elő az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének, nevezetesen a visszaható hatályú jogalkotásnak a sérelmét, hogy a  jogalkotó a még meg nem indult végrehajtási eljárásokban – vagyis a korábban végrehajtásában felfüggesztett eljárásokban – is alkalmazni rendelte a végrehajtás felfüggesztésének új szabályait. Vagyis az alkotmányellenesség a Ket. 171. § (4) bekezdésében foglalt átmeneti rendelkezésből fakad. [17] Az indítványozó bíró hangsúlyozza, hogy a közigazgatási eljárás – bár valóban vannak önálló szakaszai – egységes eljárás. Vagyis a közigazgatási eljárásnak a végrehajtási szakasz akkor is része, ha adott közigazgatási ügyben nem is mindig kerül sor lefolytatására. Éppen ezért nem kezelhető önálló eljárásként, nem lehet rá önálló, az alapeljárástól elkülönülő átmeneti rendelkezéseket bevezetni. Ez  ugyanis sérti a  jogbiztonságot, különösen a  kiszámíthatóság követelményét. [18] A versenyjogi eljárásban a  Ket. szubszidiárius szabály a  Tpvt.-hez képest. E  két jogszabály együttes alkalmazása alapján a  késedelmi pótlék-fizetési kötelezettség a  teljesítési határidő lejártára visszamenőlegesen állapítható meg. Azonban a  Ketmódtv.-nyel hatályba lépett módosítás (annak indítvánnyal támadott rendelkezése miatt) a versenyfelügyeleti eljárás megindításakor hatályos Ket. 148. §-a szerinti mentességi időre is fizetési kötelezettség megállapítását eredményezi az  indítványozó bíró szerint. Ezért a  felet korábbi mentessége ellenére egy utóbb hatályba lépett jogszabályi rendelkezés alapján kötelezik visszamenőlegesen a  mentességi időre nézve is késedelmi pótlékfizetésre. Ez a bizalomvédelem elvét sérti az indítványozó bíró szerint, mivel egy még le nem zárt jogviszonyban egy újabb, terhesebb és előre nem látható kötelezettséget állapított meg a jogalkotó. [19] Az indítványozó bíró ugyanakkor hangsúlyozza, hogy az  alkotmányossági aggályt nem az  veti fel, hogy a  Ketnov. megszüntette a  késedelmi pótlék felszámításának tilalmát a  végrehajtás felfüggesztése alatt. Az  alkotmányossági probléma kizárólag abban áll, hogy a  Ketmódtv. a  végrehajtás felfüggesztésére vonatkozó új szabályokat – így a késedelmi pótlék felszámításának szabályát – úgy léptette hatályba, hogy azt a már megindult azon közigazgatási eljárásokra is alkalmazni rendelte, amelyek még nem jutottak végrehajtási szakaszba. [20] Az indítványozó bíró mindezek alapján kérte a  Ket. 171.  § (4)  bekezdése és a  Tpvt. 95/B.  § (3)  bekezdése alkotmányellenességének megállapítását az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdése alapján, valamint a  folyamatban lévő ügyben alkalmazási tilalmának megállapítását, feltéve, hogy az  Alkotmánybíróság nem lát módot arra, hogy az Alaptörvényt sértő helyzet alkotmánykonform értelmezéssel is feloldható. [21] 2. A  másik indítványozó jogi képviselője útján alkotmányjogi panaszt terjesztett elő az  Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27.  §-a alapján a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 36.Kpk.46.387/2013/9. számú végzésével szemben. Emellett alkotmányjogi panaszt terjesztett elő a  Ket. 171. § (4) bekezdésével és a Tpvt. 95/B. § (3) bekezdésével szemben az Abtv. 26. § (1) bekezdése alapján. [22] 2.1. Az  ügy előzménye szintén a  GVH Vj/174/2007. számon indított versenyfelügyeleti eljárása, amelynek során a GVH 2010. június 9-én kelt GVH határozat az alkotmányjogi panasz előterjesztőjét verseny korlátozására alkalmas magatartás tanúsítása miatt 1 500 000 000 (egymilliárd-ötszázmillió) Ft versenyfelügyeleti bírság megfizetésére kötelezte. A teljesítési határidő ez esetben is 2010. szeptember 6-án járt le. [23] Az alkotmányjogi panasz előterjesztője a GVH határozattal szemben bírósági felülvizsgálati eljárást kezdeményezett és egyúttal kérte a GVH határozata végrehajtásának felfüggesztését. A Fővárosi Bíróság 16.K.34.301/2010/2. számú végzésével (2010. október 19.) a  végrehajtást a  jogerős döntés meghozataláig felfüggesztette, amelyet a  Fővárosi Ítélőtábla 2.Kpkf.51.554/2010/2. számú végzésével helybenhagyott. [24] A GVH határozatát a Fővárosi Törvényszék mint elsőfokú bíróság a 16.K.34.300/2010/60. számú ítéletével hatályon kívül helyezte és a GVH-t új eljárásra kötelezte. A GVH fellebbezése nyomán a Fővárosi Törvényszék mint másodfokú bíróság 2013. augusztus 28-án kelt 2.Kf.649.990/2013/27. számú ítéletével az  elsőfokú ítéletet megváltoztatta és az indítványozó keresetét elutasította. [25] Ezt követően a  GVH 2013. október 9-én kelt Vj/174/2007/465. számú végzésével (a továbbiakban: GVH végrehajtási végzés 2.) – figyelemmel arra, hogy a  Fővárosi Törvényszék jogerős ítéletével a  GVH határozat 2013. szeptember 13-án végrehajthatóvá vált – megindította a GVH határozatában megállapított versenyfelügyeleti bírság, valamint 2010. szeptember 7. napjára mint a  teljesítési határidő utolsó napjára visszamenőleg a  teljesítés napjáig felszámítandó késedelmi pótlék végrehajtása iránti eljárást a  Ket. 126.  § (1)  bekezdés a)  pontja és a  Tpt. 89. § (1) bekezdése alapján. [26] A megállapított késedelmi pótlék összege 534 165 000 Ft. A GVH végrehajtási végzés 2.-vel szemben, a késedelmi pótlék megállapítása tekintetében az  alkotmányjogi panasz előterjesztője jogorvoslattal élt, és egyúttal kérte a  végrehajtás felfüggesztését a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságtól, amely kérelmeket a  bíróság – 36 Kpk.46.387/2013/9. számú végzésével – elutasította. [27] Az indítványozó időközben felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő a  Kúriánál a  GVH határozatával szemben, és e kérelmében ismételten kérte a GVH határozata – a versenyfelügyeleti bírság – végrehajtásának felfüggesztését is. A Kúria 2013. december 13-án kelt Kfv.III.37.690/2013/15. számú végzésével helyt adott az indítványozó végrehajtás felfüggesztése iránti kérelmének. A felülvizsgálati eljárás az indítvány benyújtásakor még folyamatban volt. [28] Időközben az  ügyben Kfv.III.37.690/2013/29. számon a  Kúria ítéletet hozott, amellyel szemben az  ügyben érintett egyes felperesek alkotmányjogi panaszt terjesztettek elő. [29] 2.2. Az  alkotmányjogi panasz előterjesztője kifejtette, hogy a  versenyfelügyeleti eljárás megindítása időpontjában (2007) hatályos Ket. 148.  § (8)  bekezdése a  végrehajtás felfüggesztésének elrendelésétől annak megszüntetéséig nem tette lehetővé újabb végrehajtási cselekmény foganatosítását, illetve késedelmi pótlék felszámítását. Ezt követően a  Ketnov.-ban – amely 2009. október 1-jén lépett hatályba – a  jogalkotó lehetővé tette a  késedelmi pótlék felszámítását a  végrehajtás felfüggesztése idejére. A  Ketnov. által bevezetett módosítások azonban csak a  2009.  október 1. után indult vagy megismételt közigazgatási eljárásokban voltak alkalmazhatók, így az alkotmányjogi panasz előterjesztője 2007 óta folyamatban lévő ügyében nem. [30] A Ketmódtv. a  Ket. 140.  §-ában rendezte újra a  végrehajtás felfüggesztésének szabályait. A  Ketmódtv. 140. §  (4) bekezdése szerint a  felfüggesztés ideje alatt a végrehajtható döntésben foglaltak végrehajtása szünetel, a  felfüggesztésig foganatosított végrehajtási cselekmények azonban hatályosak maradnak. A  Ket. 140.  §-a nem rendelkezik a  késedelmi pótlék számításáról (illetve annak tilalmáról a  felfüggesztés időtartamára). A  Ketmódtv. 46. § (46) bekezdése úgy módosította a Ket. 171. §-át, hogy a végrehajtás felfüggesztésére vonatkozó új szabályokat a  hatálybalépésükkor még meg nem indult végrehajtási eljárásokban is alkalmazni rendelte. Mindezek alapján az indítványozó szerint a Ket. 171. § (4) bekezdése, valamint a Tpt. 95/B. § (3) bekezdése a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát sérti, és ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével. [31] 2.3. A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 36.Kpk.46.387/2013/9. számú végzése alaptörvény-ellenességét abban látja az  alkotmányjogi panasz előterjesztője, hogy a  bíróság megsértette indokolási kötelezettségét, mivel úgy ítélte meg, hogy a  végrehajtási eljárás felfüggesztésének jogkövetkezményeit a  közigazgatási perben nem a  Ket. ide vonatkozó rendelkezése – nevezetesen a  Ket. 148.  § (8)  bekezdése –, hanem a  Pp. felfüggesztésre vonatkozó szabályai alapján kell megállapítani. A  bíróság ezen felül a  GVH végrehajtási végzés 2.-ben foglalt jogi állásponttól – vagyis hogy a késedelmi pótlék megállapítása a Ket. rendelkezésein alapul – eltérően más jogi alapra helyezkedve, a Pp.-re alapozva döntését, hagyta helyben a GVH végrehajtási végzés 2.-t. [32] Emellett az  alkotmányjogi panaszban támadott végzés ellentétes a  Fővárosi Bíróság végrehajtást felfüggesztő, 2010. október 9-én kelt 16.K.34.301/2010/2. számú végzésében foglaltakkal, amely a  Ket. 148.  §-ára hivatkozott. Ellentétben áll a  bíróság jogértelmezése, és így maga a  végzés a  KGD2011.195. számú döntéssel is, amelynek értelmében a  közigazgatási végrehajtási eljárást az  alapeljárásban hatályos szabályok szerint kell lefolytatni. Mindezek alapján az  indítványozó úgy véli, hogy a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 36.Kpk.46.387/2013/9. számú végzése sérti az Alaptörvény XXVIII. cikkében foglalt tisztességes eljáráshoz való jogot, valamint az EJEE 6. cikkében foglalt tisztességes tárgyaláshoz való jogot. [33] 3. Az  Alkotmánybíróság az  indítványokat tárgyi összefüggésükre tekintettel az  Abtv. 58.  § (2)  bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el. II. [34] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései: „B cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.” „26.  cikk (1) A  bírák függetlenek, és csak a  törvénynek vannak alárendelve, ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatóak. A  bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet.” „XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el. […] (7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” [35] 2. A Ket. indítvánnyal támadott rendelkezése: „171.  § (4) E  törvénynek a  Módtv. 46.  §-ával megállapított VIII. Fejezetét kell alkalmazni az  e  rendelkezés hatálybalépésekor még meg nem indult végrehajtási eljárásokra is.” [36] 3. A Tpvt. indítvánnyal támadott rendelkezése: „95/B. § (3) E törvénynek a Ket-módtv. 20–22. §-ával megállapított rendelkezéseit kell alkalmazni az e rendelkezések hatálybalépésekor még meg nem indult végrehajtási eljárásokra is.” III. [37] Az Alkotmánybíróság elsőként megvizsgálta, hogy a  bírói kezdeményezés, valamint az  Abtv. 26.  § (1)  bekezdése alapján előterjesztett alkotmányjogi panasz megfelel-e az Abtv.-ben foglalt formai feltételeknek. [38] 1. Az  indítványozó bíró eljárási jogosultságát az  Alaptörvény 27.  cikk (3)  bekezdésére, az  Abtv. 1.  § b)  pontjára és 25. §-ára továbbá a Kntv. 1. § (4) bekezdésére, és a Pp. 155/B. §-ára alapozta. Az Abtv. 1. § b) pontja szerint az Abtv. alkalmazásában a  bírósági titkár is bírónak minősül, ha törvény rendelkezése alapján az  egyesbíró hatáskörében bírósági titkár eljárhat. [39] A Kntv. 1.  § (4)  bekezdése kimondja, hogy a  Kntv.-ben szabályozott közigazgatási nemperes eljárásokban a  bírósági titkár elsőfokon, az  érdemi határozatok meghozatalára is kiterjedően, önálló aláírási joggal eljárhat. A  Kntv. 1.  §  (3)  bekezdése úgy rendelkezik, hogy a  hatálya alá tartozó nemperes eljárásokban felfüggesztésnek és szünetelésnek helye nincs. Ez  azonban nem vonatkozik a  bírói kezdeményezés előterjesztésére, amelyet az Alaptörvény és az Abtv. szabályoz. [40] Mindezek alapján az indítványozó bírósági titkár tehát az Alkotmánybíróság előtti eljárásban bírónak minősül, s mint ilyen bírói kezdeményezést terjeszthet elő. [41] 2. Az alkotmányjogi panasz a következők alapján megfelel az Abtv. 26–27. §-ában, valamint 29–30. §-ában foglalt formai és tartalmi követelményeinek. Az  alkotmányjogi panasz előterjesztője az  egyedi ügyben érintett, ugyanis az  alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló eljárásban félként szerepelt, illetve ránézve a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 36.Kpk.46.387/2013/9. számú végzése rendelkezést tartalmaz. Ugyanis a  GVH bíróság előtt megtámadott végrehajtási végzése a  késedelmi pótlék végrehajtásának megindításáról szól, amelynek az  indítványozó a  kötelezettje. A  GVH végrehajtási végzés 2.-vel szemben kezdeményezett bírósági felülvizsgálat – nemperes eljárás – során hozott végzéssel szemben nincs helye jogorvoslatnak. [42] Az Abtv. 26.  § (1)  bekezdése szerinti alkotmányjogi panasz tekintetében az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdés sérelmére, visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát sértő szabályozásra hivatkozott az  indítványozó. Az  Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdésének megsértésére csak kivételesen lehet alkotmányjogi panaszt alapítani, olyan esetekben, mint a  visszaható hatályú jogalkalmazás, vagy a  jogalkotással összefüggésben a  megfelelő felkészülési idő hiánya {ld. pl. 3066/2013. (II. 8.) AB végzés, Indokolás [9]}. [43] Az Abtv. 27.  §-a szerinti alkotmányjogi panaszban az  Alaptörvényben biztosított jogai sérelmét állította (Alaptörvény XXVIII. cikk), valamint sérül az Egyezmény 6. cikkében foglalt tisztességes tárgyaláshoz való joga. [44] Mindezek alapján az alkotmányjogi panasz megfelel annak a követelménynek, hogy Alaptörvényben biztosított jog sérelmét állítja. [45] Az alkotmányjogi panasz előterjesztője részére a  nemperes eljárásban 2014. március 5-én hozott 36.Kpk.46.387/2013/9. számú végzést 2014. március 17-én kézbesítették. Az  alkotmányjogi panaszt 2014. május 15-én terjesztette elő a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bírósághoz címezve. A  határidő utolsó napja 2014. május 16., így a  panasz határidőben érkezett be. Az  indítványozó jogi képviselő útján terjesztette elő az  alkotmányjogi panaszt, a  szabályszerű meghatalmazást csatolta. A  GVH végrehajtási végzésének bírósági felülvizsgálatára irányuló eljárásban kérelmezőként lépett fel. Az  indítványozó tehát jogosultnak és érintettnek minősül. [46] Az indítvány az  Abtv. 52.  § (1b)  bekezdésének megfelelően tartalmazza a  határozott kérelemhez megkívánt elemeket: megjelöli az  Alkotmánybíróság hatáskörének alapjául szolgáló rendelkezéseket [Alaptörvény 24. § (2) bekezdés; Abtv. 26. § (1) bekezdés és 27. §]. IV. [47] Az ügy érdemét illetően az indítványok – a jelen és az V. fejezetben – foglaltak szerint részben megalapozottak. [48] 1. Az  indítványozók az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdésének, a  visszaható hatályú jogalkotás tilalmának sérelmét állítják a  Ket. 171.  § (4)  bekezdésével és a  Tpvt. 95/B.  § (3)  bekezdésével összefüggésben, mivel folyamatban lévő közigazgatási eljárásokban rendelik alkalmazni a  Ket. végrehajtás felfüggesztésének a  késedelmi pótlék felszámítását érintő, módosított szabályait. [49] Az Alkotmánybíróság visszaható hatályú jogalkotás tilalmával kapcsolatos gyakorlatából a  jelen üggyel összefüggésben a következőket emeli ki. [50] 1.1. Az Alkotmánybíróság a Tpvt.-ben foglalt egyes versenyfelügyeleti eljárási szabályok alkotmányosságát vizsgáló 30/2014. (IX. 30.) AB határozata szerint „[a] jogállamiság [B)  cikk (1)  bekezdése] részét képező jogbiztonság elve megköveteli az  egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát, az  egyes normák egyértelműségét. […a] jogbiztonság elvéből vezethető le a  visszaható hatályú jogalkotás tilalma is, amelynek magját a  jogalkotási törvényben is megfogalmazott tilalom adja, miszerint a  jogszabály a  kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. A  következetes alkotmánybírósági gyakorlat értelmében továbbá valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a  jogszabályt a  jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a  hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a  jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint  – a  jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell. {10/2014. (IV. 4.) AB határozat, Indokolás [15]} Ezeknek a  jogalkotóval szemben megfogalmazott elvárásoknak a  versenyjogi tényállások és jogkövetkezmények törvényi megfogalmazása során kell elsősorban érvényesülniük, az  előreláthatóság és a kiszámíthatóság ugyanakkor a  jogalkalmazók irányában is alkotmányos elvárás a  jogi normák értelmezése során (Alaptörvény 28. cikk).” {30/2014. (IX. 30.) AB határozat, Indokolás [106]} [51] Szintén a  Tpvt. egyes rendelkezései alkotmányossági vizsgálata tárgyában született a  353/B/2009. AB határozat. Ez  a  határozat – többek között – azt vizsgálta, hogy sérti-e a  visszaható hatályú jogalkotás tilalmát az, ha a  jogalkotó a  bírság megállapításának egyes szabályait úgy lépteti hatályba, hogy azok csak a  törvény hatályba lépését követően indult és a  megismételt eljárásokban alkalmazhatók. Az  Alkotmánybíróság ebben az  ügyben azt állapította meg, hogy nem sérti a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát az átmeneti rendelkezés, ha a törvény hatályba lépését követően indult eljárásokban kell alkalmazni a  versenyfelügyeleti bírság megállapításának új szabályait. [52] 1.2. A 3189/2013. (X. 22.) AB határozatban egy hatósági bírság – nevezetesen: építésügyi bírság – megállapításának szabályairól rendelkező kormányrendelet átmeneti rendelkezését vizsgálta az  Alkotmánybíróság. Ebben az esetben is a támadott rendelkezés úgy szólt, hogy az érintett kormányrendelet rendelkezéseit a hatálybalépést követően indult eljárásokban kell alkalmazni. A  döntés megalapozása érdekében az  Alkotmánybíróság a  következőket vette figyelembe ebben az  ügyben a  visszaható hatályú jogalkotással kapcsolatos gyakorlatából: „Az Alkotmánybíróság határozatban rendelkezett a  korábbi alkotmánybírósági határozatok felhasználhatósága ügyében {13/2013.  (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [27]–[34]}. Az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdésében foglalt jogállamiság klauzula szövegszerűen megegyezik a korábbi Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezéssel. […] Így az  Alkotmánybíróság utal egy korábbi döntésében megfogalmazott álláspontjára, és ezt jelen ügyben is irányadónak tekinti. E  szerint »[ö]nmagában az, hogy az  állampolgárok másként cselekedtek volna, ha előre láthatták volna a  jogszabály módosítását, nem ad módot a  jogbiztonság címén az  alkotmányellenesség megállapítására. A  visszaható hatályú jogalkotás tilalmának ilyen kiterjesztő értelmezése alkotmányjogilag indokolhatatlan.« [55/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 305.] […] Nem vitásan sérti a  jogbiztonság elvét az  a  szabályozás, amely a  kihirdetését megelőző időre állapít meg új kötelezettséget vagy nyilvánít valamely magatartást jogellenessé (valódi visszaható hatály). Ugyanígy alkotmányellenesnek minősítette az  Alkotmánybíróság – éppen építésügyi igazgatási ügyben – azt a  szabályzást is, amely kimondta a  szabály alkalmazását a folyamatban lévő ügyekre is, azaz a módosító szabály hatálybalépésekor jogerős határozattal még el nem bírált ügyekben építésügyi bírság kiszabását kötelezővé tevő új szabályozás alkalmazását rendelte el (azonnali hatály).” {Indokolás [11]–[13]} [53] Az Alkotmánybíróság ezek alapján ebben az  ügyben is azt állapította meg, hogy nem sérti a  visszaható hatályú jogalkotás tilalmát az  átmeneti szabály, ha az  új jogszabályi rendelkezések alkalmazását a  hatályba lépéskor még meg nem indult hatósági eljárásokban rendeli alkalmazni. [54] A 3189/2013. (X. 22.) AB határozat indokolásában utalt – számának megjelölése nélkül – az  építésügyi bírságra vonatkozó korábbi szabályozás alkotmányossági vizsgálatára irányuló 31/2005. (VII. 14.) AB határozatra. Ez  utóbbi határozatban az  alkotmányossági vizsgálat tárgyát képező rendelkezés úgy szólt, hogy a  rendelet rendelkezéseit „a  hatálybalépésekor jogerős határozattal még el nem bírált ügyekben is alkalmazni kell”. Az  Alkotmánybíróság ebben az  esetben azt állapította meg, hogy ez  a  szabályozás azért sérti a  visszaható hatályú jogalkotás tilalmát, mivel folyamatban lévő eljárásokban az építésügyi bírság új szabályait rendelte alkalmazni. [55] Döntése indokolásaként a  következőket fejtette ki: „»Ha az  új jogszabálynak visszamenőleges hatálya van, az a jogszabály megjelenése előtt keletkezett jogviszonyok tömegének felülvizsgálatával jár, amely a jogbiztonság alkotmányos követelményét sérti. Különösen irányadó ez  azokban az  esetekben, amikor az  új jogszabály olyan kötelezettséget vagy felelősséget állapít meg, amely a  korábbi jogszabályi környezetben nem, vagy enyhébb feltételek mellett állt fenn.« (339/B/1995. AB határozat, ABH 1998, 605, 607.) […] A  jogállamiság egyik legfontosabb alkotóeleme tehát a  jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy a  jogalanyoknak meglegyen a  tényleges lehetőségük arra, hogy magatartásukat a  jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a  jogszabályok a  kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely magatartást visszamenőleges hatállyal ne minősítsenek jogellenesnek. A  jogbiztonság ezen alapvető követelményével ellentétes jogalkotás az  Alkotmány 2.  § (1)  bekezdésének a  sérelmét eredményezi. Mindezek alapján megállapítható, hogy a  jelen ügyben az Rm. [az építésügyi bírságról szóló 43/1997. (XII. 29.) KTM rendelet módosításáról szóló 107/1999. (XII. 28.) FVM rendelet] 4. §-ának második mondatába foglalt rendelkezés sérti a Jat. 12.  § (2)  bekezdését, és egyben az  Alkotmány 2.  § (1)  bekezdésében biztosított jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményébe, illetve annak részeként a  visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmába ütközik. Az  Rm. 4.  §-ának második mondata ugyanis az  Rm. hatálybalépésekor folyamatban lévő ügyekben olyan rendelkezések alkalmazását rendelte el, amelyek a korábban végzett alapozási munkálatok vonatkozásában utólag, visszamenőleges hatállyal, építésügyi bírság kiszabását tették kötelezővé. Az  Alkotmánybíróság ezért az  Rm. 4. §-ának alkotmányellenes második mondatát megsemmisítette.” [31/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 675, 679–680.] [56] 2. A  jelen ügyben a  két indítvánnyal támadott átmeneti szabályok alapján a  jogszabály rendelkezéseit alkalmazni kell azok hatályba lépésekor még meg nem indult végrehajtási eljárásokra is. Az  Alkotmánybíróságnak, annak érdekében, hogy megállapíthassa, hogy ezek a  rendelkezések a  visszaható hatályú jogalkotás tilalmának megsértésére vezetnek-e, azt kellett vizsgálnia, hogy azok a  hatályba lépésük előtt létrejött jogviszonyokra vonatkoznak-e, és ezekre nézve kötelezettséget állapítanak-e meg, kötelezettséget terhesebbé tesznek-e, vagy jogot korlátoznak-e vagy vonnak-e el, illetve jogellenessé nyilvánítanak-e valamely magatartást. [57] Ezért az Alkotmánybíróság áttekintette a hatályba léptető rendelkezésekkel érintett jogintézményeket. [58] 2.1. A Ket. vonatkozó szabályait illetően az Alkotmánybíróság a következőkre mutat rá. A Ket. 171. § (4) bekezdése szerint a  Ket. Ketmódtv. 46.  §-ával megállapított VIII. fejezete a  még meg nem indult végrehajtási eljárásokra is alkalmazandó. A  Ket. VIII. fejezete a  közigazgatási végrehajtás szabályait tartalmazza. Ennek keretében meghatározza, hogy melyek a végrehajtás alapjául szolgáló hatósági aktusok, a végrehajtható döntések, rendelkezik a  közigazgatási végrehajtás szabályozási rendszeréről. Szabályozza a  közigazgatási végrehajtási eljárás egyes szakaszait: az  eljárás megindítása, foganatosítása, felfüggesztése, megszüntetése, a  végrehajtáshoz való jog elévülése, valamint a  jogorvoslat kérdéskörét. Ezen kívül rendelkezik a  pénzfizetési kötelezettséget tartalmazó hatósági döntések, valamint a  meghatározott cselekményre irányuló hatósági döntések végrehajtásának szabályairól. Ehhez kapcsolódóan megállapítja a  fizetési kedvezmény, a  késedelmi pótlék és a  biztosítási intézkedések szabályait. [59] 2.2. A  Ketmódtv. 20–22.  §-a több ponton is módosította a  Tpvt.-t: így például a  20.  § (17)  bekezdése a  Tpvt. 89–91.  §-át, amely a  GVH döntésének végrehajtásáról rendelkezik. A  Ketmódtv. 20.  § (19)  bekezdése a  Tpvt. 95/B.  §-át aszerint állapította meg, hogy a  Tpvt.-nek a  Ketmódtv. 20–22.  §-ával megállapított rendelkezéseit e  rendelkezések hatályba lépése után indult és megismételt eljárásokban kell alkalmazni, kivéve a  Ketmódtv. 20.  § (17)  bekezdésében megállapított, a  Tpvt.-nek a  GVH döntése végrehajtásáról szóló 89–91.  §-át, amelyeket e rendelkezések hatályba lépésekor még meg nem indult végrehajtási eljárásokra is alkalmazni rendelte. [60] A Ketmódtv. 2011 decemberében történt elfogadását követően az  Országgyűlés elfogadta a  közszolgálati tisztviselőkről szóló törvénnyel összefüggő átmeneti, módosuló és hatályát vesztő szabályokról, valamint egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2012. évi V. törvényt (a továbbiakban: Ktvm.). A  Ktvm. 57.  § (7) bekezdés f ) pontja módosította a Tpvt. 95/B. § (3) bekezdését a következőképpen: „f ) 95/B. § (3) bekezdésében a  »20.  §  (17)  bekezdésével megállapított 89–91.  §-át« szövegrész helyébe a  »20–22.  §-ával megállapított rendelkezéseit« szöveg” lép. [61] A Ketmódtv. hatályba lépése (2012. február 1.) után egy hónappal, 2012. március 1-jén lépett hatályba a  Ktvm. Tpvt.-t módosító rendelkezése: vagyis egy hónapig a  Ketmódtv. szerinti, majd azt követően a  Ktvm. szerinti átmeneti rendelkezések voltak az  irányadók a  GVH döntéseinek végrehajtását illetően. Azonban a  GVH döntésének végrehajtását szabályozó 89–91.  § tekintetében a  Ktvm.-mel történt módosítás nem eredményezett a Ketmódtv.-hez képest új jogi helyzetet. [62] 2.3. A jogalkotó mind a Ket. 171. § (4) bekezdésében, mind a Tpvt. 95/B. § (3) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy a Ket., illetve a Ketmódtv. meghatározott rendelkezéseit azok hatályba lépésekor még meg nem indult végrehajtási eljárásokra kell alkalmazni. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy a Ket. és a Tpvt. alkalmazása körében mit jelent a „még meg nem indult végrehajtási eljárás”. [63] A közigazgatási hatósági eljárás végrehajtási szakasza a  hatósági eljárás utolsó szakasza abban az  értelemben, hogy az a végrehajtható döntéshez kapcsolódik. A végrehajtás funkciója szerint a végrehajtható döntésben foglalt cél megvalósítására irányul. A  közigazgatási hatósági döntés végrehajtása nem szükségszerű eleme a  hatósági eljárásnak (mint ahogy a  másodfokú eljárás vagy a  bírósági felülvizsgálat sem), ezzel együtt nem tekinthető eljárásjogi érelemben „új hatósági eljárásnak”. [64] A Ket. különbséget tesz a  végrehajtható és a  végrehajtási eljárásban foganatosítható hatósági döntések között. A végrehajtható hatósági aktusok azok, amelyek meghatározott feltételeknek megfelelnek és a hatósági végrehajtás alapjául szolgálhatnak. Végrehajtható a  kötelezettséget tartalmazó döntés, ha az  jogerőre emelkedett vagy a  fellebbezésre tekintet nélkül végrehajtását rendelték el, a  döntésben foglalt határidő a  kötelezettség önkéntes teljesítésére eredménytelenül telt el és a végrehajtási jog nem évült el. Végrehajtható a döntés akkor is, ha tűrésre, meghatározott cselekménytől, magatartástól való tartózkodásra kötelez, az  jogerős és a  végrehajtáshoz való jog elévülési idején belül az  ügyfél a  kötelezettségét megszegte. Végrehajthatóak továbbá az  azonnal végrehajtható döntések [ld. hatályos Ket. 101. § (5) bekezdés], valamint a döntés a jogerőre emelkedéssel, ha az teljesítési határidőt nem tartalmaz. [65] Azonban a tényleges végrehajtáshoz – a végrehajtás foganatosításához – jellemzően további hatósági cselekményre vagy döntésre van szükség. E tekintetben a Ket. eredeti szabályozása jelentősen átalakult. [66] A Ketnov. 2009. október 1-jén történt hatályba lépését megelőzően a hatósági végrehajtásra – vagyis a végrehajtás foganatosítására – az elsőfokon eljárt hatóságnak a végrehajtás elrendeléséről szóló végzése alapján kerülhetett sor. A hatósági eljárás végrehajtási szakaszának kezdetét az elrendeléséről hozott végzés jelezte. [67] A Ketnov. vállalt célkitűzése volt, hogy ezt a  szabályozási megoldást egyszerűsítse. Ezért úgy rendelkezett, hogy ha az  elsőfokon eljárt hatóság és a  végrehajtást foganatosító hatóság egybeesik, nem szükséges a  végrehajtás elrendeléséről külön végzést hoznia: ez  esetben az  első végrehajtási cselekmény foganatosításáról szóló végzés egyúttal a végrehajtás elrendeléséről szóló végzésnek is minősült. [68] A 2012. február 1-től hatályos Ketmódtv. célkitűzése szerint az eljárás ésszerű határidőn belüli befejezése érdekében szükséges megszüntetni a végrehajtás elrendelésének jogintézményét (ld. Ketmódtv. Indokolás a 46. §-hoz). Ennek megfelelően a hatósági döntés végrehajtásának foganatosítását jellemzően lefolytató elsőfokú hatóság intézkedik a  végrehajtás megindítása iránt, ami az  első végrehajtási cselekmény elrendelésével történik (a foganatosítás tényleges megkezdésével). A  végrehajtás megindításáról végzést csak akkor hoz, ha a  foganatosítást nem az elsőfokú hatóság végzi. [69] A hatósági eljárás végrehajtási szakasza tehát tág értelemben véve a  hatósági döntés végrehajthatóvá válásával, szűk értelemben véve a  végrehajtás foganatosításának megkezdésével veszi kezdetét. A  hatályos Ket. alapján a  „végrehajtás megindítása” a  végrehajtást elrendelő végzéstől, vagy ennek hiányában az  első végrehajtási cselekmény elrendelésétől beszélhetünk. Vagyis a  „végrehajtási eljárás megindulását” a  hatósági döntés foganatosításának megkezdése (a szűk értelemben vett végrehajtás megindulása) jelenti. [70] A végrehajtást érintő egyes cselekményekre – így például a végrehajtás felfüggesztésére – azonban azt megelőzően is sor kerülhet, hogy a  hatóság a  végrehajtás foganatosításáról a  végzését meghozta volna, vagyis a  végrehajtás[i eljárás] megindítása előtt. A  végrehajtás felfüggesztésének előfeltétele, hogy a  hatósági döntés végrehajtható legyen, de nem szükségszerű, hogy a végrehajtási eljárás megindult. [71] A „még meg nem indult végrehajtási eljárás” tehát olyan, folyamatban lévő közigazgatási hatósági ügyre utal, amelyben a végrehajtás megindításáról, vagy az első végrehajtási cselekményről még nem hozott végzést az eljáró hatóság. [72] 2.4. A hatályos Tpvt. 89. § (2) bekezdésének utolsó mondata kifejezetten úgy rendelkezik, hogy a végrehajtási eljárás a végrehajtás megindításáról szóló végzésnek a kötelezettel való közlésével indul meg. [73] A Tpvt.-nek a  Ket. a  szubszidiárius szabálya, ami azt jelenti, hogy a  Ket. azon rendelkezései, amelyeket a  Tpvt. tételesen felsorol, a versenyfelügyeleti eljárásban nem alkalmazhatók. Ezen felül a Ket. csak annyiban alkalmazható, amennyiben azt a  Tpvt. nem zárja ki. Így az  előző pontban kifejtettek a  Tpvt. esetében is irányadók a  Tpvt. 89–90.  §-ában foglalt eltérésekkel. Így például a  végrehajtható döntésben foglalt kötelezettség teljesítésének a  vizsgálata mindig hivatalból indul, illetve a  végrehajtás foganatosítója – az  eljáró versenytanács – a  végrehajtás megindításáról köteles végzést hozni. A  Tpvt. nem rendelkezik azonban a  végrehajtás felfüggesztéséről, illetve a  késedelmi pótlék felszámításáról. Így ezek tekintetében a  versenyfelügyeleti eljárásban is a  Ket. vonatkozó rendelkezései az irányadók. [74] A két jogszabály együttes értelmezése alapján a „még meg nem indult végrehajtási eljárás” az a  folyamatban lévő versenyfelügyeleti eljárás, amelyben a végrehajtás megindításáról szóló végzést még nem közölték a kötelezettel. [75] 3. A  Ket. 171.  § (4)  bekezdése és a Tpvt. 95/B.  § (3)  bekezdése a  vonatkozó jogszabályok számos rendelkezésére vonatkozóan rendelkezik a  szabályozási átmenetről. Így a  Tpvt. 95/B.  § (3)  bekezdése a  GVH döntéseinek végrehajtásához szorosan (vagy egyáltalán) nem kapcsolódó rendelkezésekre is irányadó a  jogalkotó kifejezett döntése alapján. A Ket. esetében a teljes végrehajtási fejezet tekintetében rendeli el annak alkalmazását a még meg nem indult végrehajtási eljárásokra. Ugyanakkor a hatósági végrehajtást más, a Ket.-ben vagy egyéb jogszabályban található rendelkezések is szabályozzák. Így például – a  Ketmódtv. rendelkezése alapján – a  Pp. szabályozza a végrehajtás felfüggesztésének szabályait (332. §). [76] Figyelemmel arra, hogy az  indítványok a  késedelmi pótlék kiszabásával (és a  végrehajtás felfüggesztésével) összefüggésben támadták a Ket. 171. § (4) bekezdését, illetve a Tpvt. 95/B. § (3) bekezdését, az Alkotmánybíróság ebben az összefüggésben vizsgálta azok alkotmányosságát. [77] 3.1. A  késedelmi pótlék az  közigazgatási eljárásban a  végrehajtás alapjául szolgáló aktusban előírt pénzfizetési kötelezettség határidőben történő teljesítése, vagy hatósági szerződés alapján igénybe vett támogatás vagy kedvezmény visszatérítése elmulasztásának jogkövetkezménye. A  késedelmi pótlék jogi természetét tekintve joghátrány, amely a  pénzfizetési (fő)kötelezettség határidőben történő teljesítése elmulasztásához kapcsolódik. A késedelmi pótlék a közigazgatási eljárásban objektív jogkövetkezmény, ugyanis nem függ attól, hogy a mulasztás felróható-e. A  késedelmi pótlék kettős természetű jogkövetkezmény: egyrészt szankcionálja a  mulasztást, ezáltal ösztönöz a  hatósági aktusban megjelölt határidőben történő teljesítésre. Másrészt – mivel a  késedelmi pótlék jogosultja az, akinek a  javára a  végrehajtható aktus alapján a  fizetési kötelezettséget teljesíteni kell – kompenzációként is szolgál a jogosult számára. [78] A késedelmi pótlékfizetési kötelezettség akkor keletkezik, amikor az  önkéntes teljesítésre nyitva álló határidő eredménytelenül telt el (vagyis a  teljesítési határidő utolsó napját követő naptól). A  pótlékfizetési kötelezettség mindaddig fennáll, ameddig a  pénzfizetési kötelezettség teljesítésére sor nem kerül. Vagyis a  késedelmi pótlékfizetési kötelezettség a  teljesítési határidő elmulasztásához kötődik a  közigazgatási eljárásban, és nem a  végrehajthatósághoz (vagyis ahhoz, amikortól kezdve a  közigazgatási döntésben foglaltak állami kényszereszközök útján kikényszeríthető). A késedelmi pótlék tehát jogi természetét tekintve szankció. [79] 3.2. A  késedelmi pótlék intézményét a  Ket. 2005-ben történt hatályba lépésével vezette be a  jogalkotó a közigazgatási eljárásjogba. A rá vonatkozó szabályozás a Ket. elfogadása óta többször is módosult. E módosítások közül a  jelen ügy szempontjából a késedelmi pótlék felszámítására, illetve az az alól való mentesülésre vonatkozó szabályok és azok változása bírnak jelentőséggel. [80] A jogalkotó a Ket. hatályba lépésétől (2005. november 1-jétől) kezdve eltérően kezelte a fellebbezés és a keresetlevél joghatását a  végrehajtásra. A  Ket. 101.  §-a alapján a  fellebbezésnek a  határozat végrehajtására halasztó hatálya van. Ez  alól kivételt jelent az  azonnali végrehajtás [Ket. 101.  § (3)  bekezdés, valamint 98.  § (5)  bekezdés és 104.  § (4) bekezdés]. A Ket. – már nem hatályos – 110. §-a alapján a keresetlevél benyújtásának a döntés végrehajtására viszont nem volt halasztó hatálya. [81] 3.3. A végrehajtás felfüggesztése szabályaival a jogalkotó olyan helyzeteket ismer el, amikor a végrehajtás időleges megszakítása indokolt: vagyis ha – a jogalkotó által meghatározott esetekben – a végrehajtás lefolytatása felesleges vagy eredménytelen volna. A  végrehajtás felfüggesztésének kógens esetein kívül a  jogalkotó lehetővé teszi a végrehajtás méltányossági alapon történő felfüggesztését (ld. pl. hatályos Ket. 140. §). [82] A késedelmi pótlék felszámítása alóli mentesség a  végrehajtás felfüggesztésének tartamára azzal áll összefüggésben, hogy ha a  főkötelezettséget illetően a  felfüggesztés feltételei fennállnak, akkor azt a  késedelmi pótlék, mint mellékkötelezettség felszámítása körében is figyelembe veszi a  jogalkotó. Vagyis a  végrehajtás felfüggesztése ideje alatt ugyan késedelemben van a  kötelezett, de a  késedelmi pótlék felszámításától – épp a felfüggesztés okára tekintettel – a jogalkotó eltekint mindaddig, amíg a felfüggesztés oka fennáll. [83] A Ket. 2005-ös hatályba lépésekor a  végrehajtás felfüggesztésének több esetét különböztette meg a  jogalkotó. A végrehajtás felfüggesztése kötelező volt, ha azt a Ket. szerinti jogorvoslat során bíróság rendelte el, ha az ügyész indítványozta óvásban, vagy ha végrehajtás életveszéllyel vagy helyrehozhatatlan kárral járna. [Ket. 148.  § (5)  bekezdés] A  végrehajtás felfüggesztésére kérelemre vagy hivatalból is sor kerülhetett, ha a  vagyontárgyra igényper volt folyamatban, célszerűségi okból (a kötelezett vagyoni helyzetében igazolhatóan változás várható), ha a  felügyeleti szerv vagy a  bíróság új eljárás lefolytatását rendelte el változatlan tényállás mellett, végül ha a kézbesítési vélelem megdöntése iránt kérelmet nyújtottak be és a kérelem elfogadása valószínűsíthető. Kizárólag az  ügyfél kérelmére kerülhetett sor a  döntés végrehajtásának felfüggesztésére – ha azt jogszabály nem zárta ki – ha a  kötelezett személyében jogutódlás állt be és a  hatóság a  teljesítési időt erre tekintettel meghosszabbította, ha a  jogosult kezdeményezte, illetve ha a  felfüggesztést különös méltánylás érdemlő körülmény indokolttá tette. [Ket. 148. § (1) és (4) bekezdés]. A végrehajtás felfüggesztését a  jogalkotó ugyanakkor kizárta bizonyos esetekben [a bírósági felülvizsgálat körében: Ket. 110. § (3) bekezdés]. [84] A Ket. szabályozta a  végrehajtás felfüggesztésének joghatásait [Ket. 148.  § (8)  bekezdés]. Eszerint a  végrehajtás felfüggesztésével minden határidő megszakad, továbbá a  végrehajtás felfüggesztésének tartama alatt újabb végrehajtási cselekmény nem foganatosítható, valamint késedelmi pótlék nem számítható fel. [85] A Ketnov. 2009. október 1-jén történt hatályba lépésével a  jogalkotó módosította a  hatósági határozatok végrehajtásának bizonyos szabályait. A  végrehajtás felfüggesztésének és jogkövetkezményeinek szabályait is jelentősen átalakította a Ketnov. A végrehajtás felfüggesztésére kérelemre csak kivételesen kerülhetett sor (különös méltánylást érdemlő körülményre tekintettel). A Ketnov. ezen kívül a végrehajtás felfüggesztésének kötelező eseteit szabályozta. Részben fenntartotta a  jogalkotó a  végrehajtás kötelező felfüggesztésének korábbi eseteit (ügyész indítványozza óvásban, életveszéllyel vagy helyrehozhatatlan kárral járna a  végrehajtás). Ezeket kiegészítette a jogalkotó a korábban mérlegelésen alapuló felfüggesztés egyes eseteivel (igényper van folyamatban, kézbesítési vélelem megdöntésére irányuló kérelem elfogadása valószínűsíthető, kötelezett személyében jogutódlás tárgyában hozott végzés jogerőre emelkedéséig). Továbbá ha a  kötelezett fizetési kedvezmény iránt nyújtott be kérelmet, valamint törvényben vagy kormányrendeletben szabályozott egyéb esetekben. [86] A Ketnov. megszüntette a  késedelmi pótlék felszámítása alóli mentességet, mint a  végrehajtás felfüggesztésének egyik jogkövetkezményét. Ezáltal a  késedelmi pótlék felszámítása szempontjából nincs jelentősége annak, hogy a végrehajtást felfüggesztik-e vagy sem. [87] Ugyanakkor az  átmeneti rendelkezések alapján a  Ket. rendelkezéseit csak az  azok hatályba lépése –  2009.  október  1.  – után indult ügyekben és megismételt eljárásokban kellett alkalmazni. A  folyamatban lévő közigazgatási ügyekben – legyenek azok a  hatósági eljárás bármely szakaszában – a  módosított rendelkezések nem voltak alkalmazhatók [ld. Ket. – 2012. február 1. előtt hatályos – 171.  § (1)  bekezdés, valamint Ketnov. 132. § (3) bekezdés]. [88] A Ketmódtv. hatályba lépése – 2012. február 1. – után a  Ket. 140.  §-a, valamint a  Pp. 332.  § (2a)–(4)  bekezdése rendelkezik a végrehajtás felfüggesztéséről és annak jogkövetkezményeiről. [89] A hatályos szabályozási koncepcióban a  Pp. XX. fejezete rendelkezik a  végrehajtás felfüggesztésének korábban a  Ket. 110.  §-ában szabályozott kérdéseiről. A  Pp. 332.  § (2b)  bekezdése meghatározza azokat az  eseteket, amikor nincs helye végrehajtásnak. A  Pp. 332.  § (3)  bekezdése ezen kívül szabályozza azokat a  szempontokat, amelyeket a  bíróságnak mérlegelnie kell a  végrehajtás felfüggesztéséről szóló döntése meghozatalakor. A  Pp. Ketmódtv.-nyel megállapított rendelkezéseit a  módosítások hatályba lépését követően indult hatósági ügyekben hozott közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára irányuló eljárásokban rendelte alkalmazni a  jogalkotó (ld. Ketmódtv. 8. §). [90] A Ket. 124.  §-a értelmében a  közigazgatási végrehajtás szabályait kell alkalmazni a  hatóság döntésében megállapított kötelezettség érvényesítésére, ha annak önkéntes teljesítése elmaradt. A  közigazgatási hatósági döntés végrehajtásának felfüggesztéséről a  Ket. 140.  § (1)  bekezdése a  következőképpen rendelkezik: „A  végrehajtást elrendelő hatóság, a  fellebbezés elbírálására jogosult hatóság, a  felügyeleti szerv vagy a  bíróság függesztheti fel a végrehajtást.” A hatályos Pp. 332. §-a a hatósági végrehajtás bírósági felülvizsgálat során történő felfüggesztésének bizonyos kérdéseit rendezi, amelyek kizárólag a  bíróság eljárásában alkalmazhatók. Azonban a  Ket. 140.  § (1)  bekezdésére figyelemmel a  hatósági végrehajtás bíróság általi felfüggesztésére a  Pp. és a  Ket. szabályai egyaránt irányadók. Így a  végrehajtás felfüggesztésének jogkövetkezményeit – mivel erről a  Pp. nem rendelkezik – a Ket. szabályai szerint kell megállapítani. [91] A Ketmódtv. újraszabályozta a Ket. végrehajtásról szóló VIII. fejezetét is. A végrehajtás felfüggesztése és a késedelmi pótlék szabályai azonban érdemben nem módosultak [ld. Ket. 132–133. §, 140. §]. Vagyis azok szabályozását csak a Ket. átmeneti rendelkezéseinek módosítása érintette. [92] 4. A Ket.-ben a végrehajtás felfüggesztésének jogkövetkezményeit – és így a késedelmi pótlék felszámítását – érintő szabályok tehát a Ket. hatályba lépése óta kétszer módosultak. [93] 4.1. A  konkrét – a  jelen eljárás alapjául szolgáló – hatósági eljárás 2007-ben indult, vagyis még a  Ketnov. 2008-as elfogadása előtt. A  pénzfizetési (fő)kötelezettség teljesítési határideje 2010. szeptember 6-án járt le, vagyis a  Ketnov. hatálybalépését (2009. október 1.) követően, ám annak szabályai az  ügyben – a  Ketnov. átmeneti rendelkezésére tekintettel – nem voltak alkalmazhatók. Így a végrehajtás felfüggesztésére a Ket. korábban hatályos 148. § (8) bekezdése volt irányadó, miszerint a végrehajtás felfüggesztése idejére késedelmi pótlék nem számítható fel. A  Fővárosi Törvényszék ítéletei, valamint jogerős ítéletei a  Ketmódtv. hatályba lépését (2012. február 1-jét) követően születtek, úgyszintén a  Kúria végrehajtás felfüggesztéséről hozott végzései és ítéletei, valamint a  GVH végrehajtás elrendeléséről hozott végzései. [94] A GVH és – az alkotmányjogi panaszos ügyében – a bíróság kizárólag a Ket. hatályos rendelkezéseinek figyelembe vételével számolta fel a késedelmi pótlékot, s így felszámította a késedelmi pótlékot a 2012. február 1-jét megelőző időszakra is, amikor a  Ketmódtv. még nem lépett hatályba, s így a  Ket. korábban hatályos 148.  § (8)  bekezdése volt irányadó a  késedelmi pótlék felszámítására, ha a  végrehajtást felfüggesztették. Ezáltal utólag keletkeztetett pénzfizetési (pótlékfizetési) kötelezettséget egy olyan időszakra nézve is, amelyre a  jogalkotó maga biztosított korábban mentességet – a végrehajtás felfüggesztése elrendelésére figyelemmel – a pótlékfizetés alól. [95] Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a jogviszony, amelyre a hatályos Ket.-et alkalmazta a GVH és a  bíróság, mikor keletkezett. A  késedelmi pótlékfizetési kötelezettség tekintetében a  jogviszony keletkezése a  hatósági döntésben foglalt teljesítési határidő lejártát követő nap. Ezt megelőzően ugyanis a  kötelezett nincs késedelemben, így a késedelmi pótlékfizetési kötelezettség fel sem merül. [96] Ugyanakkor a  késedelmi pótlék felszámítása alóli mentesség szempontjából nem ennek van jelentősége, hanem a  végrehajtás felfüggesztésének: hiszen a  mentesség a  végrehajtás felfüggesztésével kezdődik és a  felfüggesztés megszüntetésével ér véget. Vagyis a  késedelmi pótlék felszámítása alóli mentesség szempontjából a  végrehajtás felfüggesztéséről hozott – hatósági vagy bírósági – döntés jelenti a „jogviszony keletkezését”. [97] Az adott esetben nyilvánvalóan a  hatályba lépés előtt keletkezett jogviszonyról van szó. A  késedelmi pótlék szempontjából: a pénzfizetési kötelezettség teljesítésére nyitva álló idő – a kérelmező és az alkotmányjogi panasz előterjesztője esetében egyaránt – 2010. szeptember 6-án lejárt, a pótlékfizetési kötelezettség a következő naptól kezdődött. A  mentesség szempontjából azonban a  bíróság felfüggesztésről hozott döntése bír jelentőséggel (kérelmező esetében: Fővárosi Bíróság 16.K.34.302/2010/3. számú végzése, alkotmányjogi panaszos esetében: 16.K.34.301/2010/2. számú végzése). E  végzések a  jogerős döntés meghozataláig rendelték el a  végrehajtás felfüggesztését. Így a  felfüggesztés 2013. augusztus 28-ig (a Fővárosi Törvényszék 2.Kf.649.990/2013/27. számú ítélete meghozataláig) fennállt. Ezt követően a  Kúria 2013. október 22-én, illetve – az  alkotmányjogi panaszos esetében – 2013. december 13-án rendelte el a végrehajtás felfüggesztését. [98] Vagyis a  végrehajtás felfüggesztése először a  Ket. 2007-ben – az  eljárás megindulásakor – hatályos 148.  §-a alapján történt, annak jogkövetkezményeire a Ket. 148. § (8) bekezdése volt alkalmazandó. Így a késedelmi pótlék felszámítására a  felfüggesztés ideje alatt nem volt lehetőség. A  Kúria által történt felfüggesztésre viszont már a Ketmódtv. hatályba lépése – 2012. február 1. – után került sor. [99] A GVH, illetve – az alkotmányjogi panaszos esetében – a bíróság a késedelmi pótlékot a 2012. február 1-től hatályos Ket. alapján, annak 2010. szeptember 7-re visszamenőleges alkalmazásával számította fel – függetlenül attól, hogy a felfüggesztésre mikor került sor. [100] Mindezek alapján megállapítható, hogy a  Ket. 171.  § (4)  bekezdése olyan jogszabályi rendelkezés alkalmazását rendelte el folyamatban lévő ügyekben – nevezetesen a  végrehajtás felfüggesztése jogkövetkezményének a Ketnov.-ban megállapított szabályait –, aminek következtében a késedelmi pótlék fizetésére kötelezettnek olyan időszakra is pótlékot számítanak fel, amely alól a  Ketmódtv. 2012. február 1-jével történt hatályba lépése előtt mentességet kapott. [101] 4.2. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése nevesíti a  jogállamiság elvét az Alaptörvényben, amelynek részét képezi a jogbiztonság, így a visszaható hatályú jogalkotás tilalma. Ahogy arra a már idézett 30/2014. (IX. 30.) AB határozat utalt: a  visszaható hatályú jogalkotás tilalmával összefüggésben „a jogalkotóval szemben megfogalmazott elvárásoknak a  versenyjogi tényállások és jogkövetkezmények törvényi megfogalmazása során kell elsősorban érvényesülniük, az  előreláthatóság és a  kiszámíthatóság ugyanakkor a  jogalkalmazók irányában is alkotmányos elvárás a jogi normák értelmezése során (Alaptörvény 28. cikk).” {30/2014. (IX. 30.) AB határozat, Indokolás [106]} [102] Ebből következően a  Ket. hatályos rendelkezései alkalmazásakor a  jogállamiság elvére figyelemmel kell eljárnia a jogalkalmazónak. A jogalkalmazás során ezért figyelembe kell venni, hogy a késedelmi pótlék, mint szankció nem szabható ki utólag olyan időszakra nézve, amikor a jogalkotó maga tiltotta meg felszámítását. [103] Mivel a  késedelmi pótlék felszámítása alóli mentesség, mint a  végrehajtás felfüggesztésének egyik jogkövetkezménye került szabályozásra a  Ket. – már nem hatályos – 148.  § (8)  bekezdésében, ezért a  visszaható hatályú jogalkotás és jogalkalmazás megállapítása szempontjából a  végrehajtás felfüggesztésének időpontja bír jelentőséggel. Vagyis, ha a  végrehajtás felfüggesztésére kerül sor, annak jogkövetkezményeit a  felfüggesztéskor hatályos szabályok szerint kell megállapítani. [104] Erre tekintettel nem alkalmazhatók a  végrehajtás felfüggesztésének hatályos jogkövetkezményei és a  késedelmi pótlék felszámításának hatályos szabályai olyan közigazgatási hatósági ügyben, amelyben a  végrehajtás felfüggesztésére akkor került sor, amikor arra a  jogalkotó rendelkezése folytán a  Ket. 2009. október 1-ig hatályos 148. § (8) bekezdése volt alkalmazandó. [105] A visszaható hatályú jogalkotás tilalmával azonban az nem áll ellentétben, hogy ha a Ketmódtv. 2012. február 1-jén történt hatályba lépése után – azokban a  hatósági ügyekben, amelyekben végrehajtási eljárás még nem indult meg – a  végrehajtás felfüggesztésére kerül sor, annak jogkövetkezményeire a  Ket. Ketmódtv.-nyel megállapított szabályait alkalmazza a  jogalkalmazó. Ennek megfelelően ezekben az esetekben a késedelmi pótlék felszámítható a végrehajtás felfüggesztése tartamára (is). [106] Mindezek alapján megállapítható, hogy az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdését – a  visszaható hatályú jogalkotás tilalmát – sérti, hogy a  jogalkotó a  Ket. 2012. február 1-től hatályos 171.  § (4)  bekezdésében a  végrehajtás felfüggesztése hatályos jogkövetkezményeként a  késedelmi pótlék felszámítását a  hatályba lépése előtt létrejött jogviszonyokra – vagyis a 2012. február 1. előtt felfüggesztett végrehajtásokra – is alkalmazni rendelte. [107] Az Alkotmánybíróságnak tekintettel kell lennie azonban arra, hogy a Ket. 171. § (4) bekezdése nem csupán a Ket. végrehajtás felfüggesztésére vonatkozóan rendelkezett arról, hogy szabályait a  még meg nem indult végrehajtási eljárásban alkalmazni kell, hanem a  Ket. VIII. fejezete tekintetében is. Az  Alkotmánybíróság eljárása során kötve van az  indítványhoz, s csak akkor terjeszkedhet túl azon, ha azt jogszabályi felhatalmazás [szoros összefüggés az Alaptörvény 24. cikk (4) bekezdése alapján] lehetővé teszi. A jelen ügyben ennek feltételei nem á …