14/2016. (VII. 18.) AB határozata a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 20.Kpk.45041/2014/3. számú végzése, valamint a Budapesti Rendőr-főkapi

14/2016. (VII. 18.) AB határozata a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 20.Kpk.45041/2014/3. számú végzése, valamint a Budapesti Rendőr-főkapitányság 01000/2033-2/2014.ált. számú közigazgatási határozata alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről, valamint a gyülekezésről szóló 1989. III. törvénnyel kapcsolatos mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításáról. Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában – dr. Salamon László alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Czine Ágnes, dr. Juhász Imre, dr. Salamon László, dr. Stumpf István, dr. Szívós Mária és dr. Varga Zs. András alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az  Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 20.Kpk.45041/2014/3. számú végzése továbbá a  Budapesti Rendőr-főkapitányság 01000/2033-2/2014.ált. számú közigazgatási határozata alaptörvény-ellenesek, ezért azokat megsemmisíti. 2. Az  Alkotmánybíróság a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 5.Kpk.45.401/2015/5. számú végzése ellen benyújtott alkotmányjogi panaszt elutasítja. 3. Az  Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja, hogy az  Alaptörvény I.  cikk (1)  bekezdését, I.  cikk (3)  bekezdését és a  VIII.  cikk (1)  bekezdését sértő mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenes helyzet áll fenn annak következtében, hogy a  törvényalkotó nem szabályozta a  gyülekezésről szóló 1989. évi III. törvényben a  gyülekezések békés jellegét megfelelően biztosító garanciális szabályokat, valamint az  alapjogok összeütközésének feloldását szolgáló olyan törvényi rendelkezések megalkotását, amelyek biztosítják az ütköző alapjogok lehető legkisebb korlátozás melletti egyidejű érvényesülését. Az Alkotmánybíróság ezért felhívja az  Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának 2016. december 31-ig tegyen eleget. 4. Az Alkotmánybíróság az indítványt egyebekben visszautasítja. Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. I. [1] 1.1. Az  indítványozó (a  továbbiakban: indítványozó1.) az  Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a  továbbiakban: Abtv.) 27.  §-a alapján fordult alkotmányjogi panasszal az  Alkotmánybírósághoz, amelyben kérte a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 20.Kpk.45041/2014/3. számú végzése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az  indítványozó álláspontja szerint a  támadott végzés sérti az  Alaptörvény VIII.  cikk (1)  bekezdésében biztosított békés gyülekezéshez való jogot. Kérte az  Alkotmánybíróságot, hogy az  elsőfokú közigazgatási döntésre kiterjedően állapítsa meg a  támadott végzés által felülvizsgált, a  Budapesti Rendőr-főkapitányság (a  továbbiakban: BRFK) 01000/2033-2/2014.ált. számú közigazgatási határozat alaptörvényellenességét és semmisítse meg azt. [2] Az indítványozó által képviselt szervezet, a  Magyar Hajnal Mozgalom Párt, egy megemlékezést kívánt tartani körülbelül 300 fő részvételével 2014. február 8. napján 11 órától 14 óráig Budapest I. kerületében, a  Vérmezőn, amelyet 2014. január 7-én jelentett be a  rendőrségnek. A  rendezvény célja „[m]egemlékezés az  1945. február 11-én a  budai várból kitörő antibolsevista védelmi erőkről, tájékoztatás a  2014-es választásokról.” A  rendezvény megtartását Budapest rendőr-főkapitánya a  kifogásolt közigazgatási határozatban a  gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (a  továbbiakban: Gytv.) 2.  § (3)  bekezdése alapján megtiltotta azzal az  indokolással, hogy „fennáll a  veszélye annak, hogy a  rendezvény mások emberi méltóságát sérti, megbontva ezzel a  személyiségi jogok rendszerének egyenlegét.” Ennek alátámasztásaként pedig hivatkozott a  Párizsi Békeszerződést kihirdető 1947. évi XVIII. törvény 2.  cikk (1)–(2)  bekezdésére, valamint a  gyülekezési jogot a  kommunikációs jogok körében értelmezve felhívta az  Alaptörvény IX.  cikkének (4)  bekezdését is, amely szerint a  véleménynyilvánításhoz való jog nem sértheti mások méltóságát. A  határozat kifejtette, hogy különböző nemzetközi jogi dokumentumok, valamint az  Alaptörvény és az  alkotmánybírósági döntések, így a  75/2008. (V. 28.) AB határozat (a  továbbiakban: ABh1.) és a 30/1992. (V. 26.) AB határozat (a továbbiakban: ABh2.) alapján vannak olyan alapjogok, melyek szembe kerülhetnek a  gyülekezési joggal és éppen ezért korlátozhatják is azt. Hivatkozott továbbá két bírósági ítéletre, amelyek meglátása szerint bővítették a Gytv.-ben szabályozott tiltó okokat. [3] A bíróság a  kifogásolt végzésben elutasította az  indítványozó felülvizsgálati kérelmét. A  bíróság megállapította, hogy abban a  jogkérdésben kell állást foglalnia, hogy a  Gytv. 8.  § (1)  bekezdésében szereplő tiltó okokon kívüli egyéb okból egy rendezvény megtartása megtiltható-e. A  bíróság egyetértett azzal a  rendőrségi megállapítással, amelyik a  becsület napi rendezvényt egyfajta véleménynyilvánításként értékelte, és emiatt az  ügyben az  Alaptörvény IX.  cikkét látta alkalmazhatónak. Megállapítása szerint a  rendezvény a  magyarországi szélsőjobboldal egyik legnagyobb éves eseménye, amelyen fennállt a  veszélye a  szélsőjobboldali vagy náci eszmék terjesztésének. A  bíróság e  tekintetben vizsgálta a  szervező honlapját, a  Magyar Hajnal Mozgalom Párt ott megjelölt céljait, illetve az  Alkotmányvédelmi Hivatal által a  rendelkezésére bocsátott titkos minősítésű iratanyagot. A bíróság szerint már a rendezvény címe „alkalmas a köznyugalom megzavarására”, és „a rendezvényen esetlegesen mások méltóságát sértő kijelentések hangozhatnak el, ezáltal pedig sérülhet az  emberi méltósághoz fűződő alkotmányos alapjog” (fennáll a veszélye szélsőjobboldali eszmék terjesztésének, megsértve ezzel a második világháború áldozatainak, illetve azok ma élő hozzátartozóinak emberi méltóságát), mindezekre figyelemmel pedig a felülvizsgálati kérelmet elutasította. [4] 1.2. Az  indítványozó alkotmányjogi panaszában kifogásolta, hogy a  közigazgatási hatóság és a  bíróság döntésükben nem a Gytv. 8. § (1) bekezdésében foglalt, a rendezvény megtartását tiltó okokra, hanem a Gytv. 2. § (3) bekezdésére hivatkoztak, amely „a rendezvény megtartása során irányadó” és amely „a rendezvény oszlatásához állapít meg feltételeket”. Továbbá sérelmezte, hogy a  bíróság nem az  Alaptörvény VIII.  cikk (1)  bekezdésére, hanem az Alaptörvény IX. cikkben meghatározott véleményszabadságra hivatkozva hozta meg döntését. Emellett az indítványozó „megjegyezi”, hogy az Alkotmányvédelmi Hivatal titkos iratanyaga felveti az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdés sérelmét, de erre vonatkozó érdemi indokolást nem terjesztett elő. [5] Az indítványozó szerint az  általa képviselt szervezet olyan megemlékező és békés jellegű rendezvényt kívánt tartani, amely a történelmet egy meghatározott perspektívából szemléli. Hivatkozik e tekintetben a 3/2013. (II. 14.) AB határozatra (a  továbbiakban: ABh3.), amely éppen azt mondta ki, hogy „[a] gyülekezési jog alapján megtartott rendezvények alkalmasak az  egymás mellett élő, de egymástól részben vagy jelentősen eltérő történelmi narratívák megjelenítésére”. Hangsúlyozta, hogy nem felel meg a  valóságnak a  bírói végzés szélsőjobboldali, vagy náci eszmék terjesztésének veszélyére vonatkozó megállapítása. Mindemellett hivatkozott az  ABh1.-ben szereplő tartalmi semlegesség követelményére, amelyből „következik, hogy a  rendezvényen megjelenő közlések tartalmára vonatkozó megfontolások nem vehetők figyelembe az  előzetes tiltáskor.” Meglátása szerint az  előzetes megtilthatóság kiterjesztő értelmezése alaptörvény-ellenes, ráadásul azzal a rendőrség cenzúrát gyakorolt, ami által kiüresítette a gyülekezési szabadság lényegét. Összhangban az ABh3.-ban foglaltakkal, az indítványozó hivatkozott arra is, hogy „a gyülekezés szabadsága magában foglalja az adott helyen való gyülekezés jogát is”, márpedig az ő rendezvényének helyszíne kommunikatív funkcióval bír, emiatt pedig szerinte „különösen erős alkotmányjogi védelemben részesül”. Az  indítványozó végül arra is hivatkozott, hogy a  rendezvény megtartására már nincs lehetősége ugyan, és a  bíróság döntésének megsemmisítése a  helyzetén nem változtatna, de az  alaptörvényellenesség megállapítása morális elégtételt jelentene számára. [6] Mindezen indokok alapján az  indítványozó álláspontja szerint a  támadott végzés és a  rendőrségi határozat sérti az Alaptörvény VIII. cikk (1) bekezdésében biztosított békés gyülekezéshez való jogát. [7] 2.1. Egy másik indítványozó (a  továbbiakban: indítványozó2.) szintén az  Abtv. 27.  §-a alapján fordult alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybírósághoz, amelyben kérte a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 5.Kpk.45.401/2015/5. számú végzése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését. [8] Az indítványozó 2015. február 7-én bejelentést tett egy 2015. február 14-én, a  Kapisztrán téren tartandó, kb. 500 fő résztvevővel tervezett kegyeleti jellegű rendezvényről. A  bejelentő nyilatkozata szerint a  rendezvény célja, „hogy szolidaritásunkat fejezzük ki Oroszország és annak vezetője, Vlagyimir Putyin mellett.” A bejelentő utalt arra, hogy „[a] gyülekező során a  forgalmat nem fogjuk akadályozni”. Emellett nagyon együttműködőnek mutatkozott. Bejelentésében azt írta, „[a] felszólalók beszédének szövegét a  rendezvény előtt jogászokkal, kérés esetén a  BRFK illetékeseivel is egyeztetjük, hogy azoknak szövege senkinek az  emberi méltóságát ne sérthesse, a  köznyugalmat ne zavarhassa meg. A  rendezvényre érkezők ruházatát és zászlóit, transzparenseit szintén ellenőrizni fogjuk, hogy a hatályos jogszabályoknak megfeleljenek.” [9] A Budapesti Rendőr-főkapitányság a  rendezvény megtartását a  Párizsi Békeszerződést kihirdető 1947. évi XVIII. törvény 2. cikk (1) bekezdésére, valamint a Gytv. 2. § (3) bekezdésére hivatkozva megtiltotta. A felülvizsgálati eljárás során a  bíróság a  kérelmezettnek (a  rendőrségnek) adott igazat és a  tiltást hatályában fenntartotta. A  bíróság végzésében megállapította, hogy a  hatályos szabályok és a  nemzetközi szerződések rendelkezéseire figyelemmel, „a gyülekezéshez való jog indokolt esetben a szükséghez képest megfelelő mértékben korlátozható.” Az  ABh1. megállapításai alapján pedig a  korlátozáshoz „a véleménynyilvánítás szabadsága védelme érdekében megfogalmazott tesztet vette alapul” és indokolásában utalt az  Alaptörvény IX.  cikkének (4) és (5)  bekezdéseire. A  bíróság megkérdőjelezte, hogy valóban „Putyin melletti szolidaritást kifejező” rendezvényt kívánt-e tartani a  bejelentő, mivel „önmagának ellentmondva – beismerte, hogy a  rendezvény valós célja a  megemlékezés”, ami a „Becsület Napjához” kötődő rendezvény bejelentését valószínűsíti. [10] A bíróság figyelemmel volt a  rendőrség „társhatóságtól kapott, minősített adatot tartalmazó tájékoztatásában foglaltakra” és megállapította, hogy a  kérelmezett (a  rendőrség) döntése alapos volt, mivel „a kérelmező által bejelentett rendezvényen a  gyülekezési jog gyakorlásának módja sértené a  Gytv. 2.  § (3)  bekezdését és a  Párizsi Békeszerződés 2.  cikk 1.  pontját.” Ezzel összefüggésben a  bíróság utalt a  rendőrség azon megállapítására, amely szerint a  rendezvényen előreláthatólag a  Magyar Nemzeti Arcvonal eszmeiségével azonosuló személyek vennének részt, ahol „kirívóan közösségellenes magatartásokra kerülhet sor, illetve fennáll a  reális lehetősége annak, hogy olyan eszmék terjesztése történhet meg, mely az  ezen eszméknek áldozatul esettek hozzátartozóit alapjogaikban sértené.” A  bíróság megállapítása szerint a  kérelmező (panaszos) semmivel nem támasztotta alá, hogy a  rendőrségi határozatban előrevetített „megnyilvánulások eshetősége valószínűtlen, a  kérelmezett ezzel ellentétes megállapítását érdemben megdönteni nem tudta”, márpedig a „Pp. 164.  § (1)  bekezdése szerint a  per eldöntéséhez szükséges tényeket általában annak a  félnek kell bizonyítania, akinek érdekében áll, hogy azokat a  bíróság valónak fogadja el.” Ráadásul jelen esetben a  becsület naptól történő bejelentői elhatárolódás felveti, hogy a  bejelentő „a gyülekezési szabadságát megtévesztő módon, rosszhiszeműen, ekként visszaélésszerűen kívánta gyakorolni”. A bíróság megállapította, hogy meg kíván felelni az ABh3.-ban foglaltaknak. Leszögezte, hogy „a bíróságnak a közigazgatási szerv helyetti tényállás-feltárásra, megállapításra és az annak megfelelő közigazgatási döntés meghozatalára nincsenek jogi eszközei […] Ilyen körülmények között a  bírói felülvizsgálat nem irányulhat arra, hogy a rendőrség a tényállás teljes körű tisztázása mellett helyesen alkalmazta-e a vonatkozó jogszabályokat. A bíróság a felülvizsgálat során elsődlegesen alapjogot alapjoggal, valamint az alapjog érvényesülését a felmerülő közérdek érvényesülésével tudja csupán összemérni.” Mindezek alapján a bíróság arra a megállapításra jutott, hogy jelen ügyben egyrészt a  gyülekezéshez való jog, másrészt pedig a  közrend védelme, valamint mások személyhez fűződő jogai és emberi méltósághoz való joga konkurált. Utóbbiak „együttesen indokolják azt, hogy a  kérelmező által bejelentett demonstráció tilalmazott kell, hogy legyen.” Végül a bírósági végzés úgy konkludál, hogy „[a] bíróság tehát úgy ítélte meg, hogy a  (megelőlegezetten) békés demonstráció is tilalmazható a  jelen esetben (az adott intézkedés szükséges és arányos), mivel kevésbé korlátozó eszközök nem biztosítják mások jogainak, érdekeinek érvényesítését.” [11] 2.2. Az indítványozó sérelmezte, hogy a rendőrség nem a Gytv. 8. § (1) bekezdésében foglalt tiltó okokra alapította határozatát, márpedig a  Gytv. 8.  § (1)  bekezdésén kívülálló okból nem tiltható meg előzetesen egy gyülekezés. A nemzetközi egyezmény vonatkozásában az indítványozó kifejtette, hogy azok elsődleges címzettje az állam. Így, ha az  lehetővé teszi is bizonyos körben az alapjogok korlátozását, azt az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése alapján törvényi szinten kell rögzíteni, az alapjog lényeges tartalmának tiszteletben tartása mellett. Hivatkozott arra, hogy az 55/2001. (XI. 29.) AB határozat már megállapította, hogy a Gytv. megfelel a Magyarország által vállalt nemzetközi kötelezettségeknek, amikor a  nemzetközi egyezmények által lehetővé tett tiltó okok közül a  jogalkotó két esetet kodifikált a Gytv. 8. § (1) bekezdésében. Az ABh1. ezzel összefüggésben leszögezte: „elsősorban a törvényhozónak kell mérlegelnie azt, hogy a  visszaélések megelőzése, a  jogalkalmazási nehézségek csökkentése érdekében mennyiben indokolt módosítani, kiegészíteni a Gytv. rendelkezéseit.” Ha fenn is áll a Gytv. 2. § (3) bekezdése szerinti helyzet, a rendőrségnek a 15/1990. (V. 14.) BM rendelet 6. § (2) bekezdése alapján előzetes figyelmeztetésben kell részesítenie a bejelentőt, mivel a Gytv. 2. § (3) bekezdésében foglaltak a rendezvény megtartása során irányadóak, és a  rendezvény oszlatásához állapítanak meg feltételeket. Az  indítványozó szerint aggályos az  az eljárás, hogy miközben rendőrség csupán a  Gytv. 7.  § szerinti adatokat igényelheti és azt ellenőrizheti, hogy a  bejelentő megfelel-e a Gytv. 5. §-ban előírt feltételeknek, „egy emberi jog gyakorlása iránti közigazgatási eljárásban az ügyfelet a  titkosszolgálat átvilágítja”. Az  indítványozó szerint „elfogadhatatlan, hogy a  bíróság – miközben semmibe veszi a  kérelmező méltányolható igényét a  tisztességes és elfogulatlan jogorvoslatra, nem firtatja a  titkos adatgyűjtés jogszerűségét.” [12] A véleménynyilvánítás szabadságával és az  emberi méltóság sérelmével összefüggésben az  indítványozó, hivatkozva az Emberi Jogok Európai Bírósága és az Alkotmánybíróság határozataira is, kifejtette, hogy a vélemény mindaddig alkotmányos védelem alatt áll, amíg nem alkalmas erőszak szítására és nem tagadható meg azon az  alapon, hogy sérti valakinek az  érzékenységét. „Nyilvánvaló ugyanis, hogy az  adott szabályozás emberi méltósággal való bármilyen összefüggése önmagában nem igazolhatja a  szólásszabadság korlátozását”, mivel az „csak az emberi státusz jogi meghatározójaként korlátozhatatlan” [7/2014. (III. 7.) AB határozat]. Utalt arra, hogy a Ptk.-ban nevesített személyiségi jogokat csak személyesen és a  jogsértés bekövetkezte után lehet érvényesíteni. A  20/1997. (III. 19.) AB határozatban foglaltak analógiájaként kifejtette: „[h]a az  ügyész nem korlátozhatja a  sajtó-, és a  véleményszabadságot fogadatlan prókátorként a  csak személyesen vagy az  adott közösség tagja által érvényesíthető jogok védelmében, akkor álláspontom szerint a rendőrség sem alkalmazhat ilyen előzetes cenzúrát. Annál is inkább, hogy erre semmilyen törvényi felhatalmazása nincsen, ugyanis a  bejelentett rendezvény célját tartalmilag nem vizsgálhatja és véleményezheti!” Mindezek alapján úgy ítélte meg, hogy „a békés demonstráció nem feltétlenül érzelem- vagy indulatmentes gyülekezés.” Kifejtette, hogy az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet gyülekezési joggal kapcsolatos irányelvei szerint „a gyülekezés alkalmával kifejtett vélemény mások ellen is irányulhat, éspedig olyan indulattal is, amely az érintetteket vagy másokat zavarja. […] [az] indulatnyilvánításnak a verbalitás szintjén kell maradni, azzal együtt természetesen, hogy a verbalitás nem valósíthat meg bűncselekmény elkövetésére felhívást (OBH 4435/2006. számú jelentés).” Az  indítványozó hivatkozott arra is, hogy „a 2003 óta megtartott Becsület Napja megemlékezéseken – melyekkel az  én bejelentésemet igyekezett kapcsolatba hozni [a rendőrség]” sosem hangzott el a  Btk. által szankcionálható kijelentés, valamint olyan sem, ami a  Ptk. által nevesített személyiségi jogok megsértése vagy arra való felhívásnak minősült volna. Mindazonáltal hivatkozott az  OBH 4435/2006. számú jelentésre, amely a  gyülekezés békés jellege és az  esetleges egyedi, de elszigetelhető jogsértések viszonyát elemzi. [13] Mindezen indokok alapján az  indítványozó álláspontja szerint a  támadott végzés sérti az  Alaptörvény VIII.  cikk (1)  bekezdésében biztosított békés gyülekezéshez való jogot, a  IX.  cikk (1)  bekezdésében biztosított véleménynyilvánításhoz fűződő alapjogot, a XV. cikként megjelölt diszkrimináció tilalmat, a XXIV. cikkben biztosított tisztességes eljáráshoz való jogot, a B) cikk (1) bekezdésből fakadó jogbiztonság követelményét, valamint az I. cikk (1) bekezdését, az állam alapjogvédelmi kötelezettségét. II. [14] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései: „B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.” „Q) cikk (2) Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját.” „I. cikk (1) AZ EMBER sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége.” „VIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a békés gyülekezéshez.” „IX. cikk (1) Mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához. […] (4) A véleménynyilvánítás szabadságának a gyakorlása nem irányulhat mások emberi méltóságának a megsértésére. (5) A  véleménynyilvánítás szabadságának a  gyakorlása nem irányulhat a  magyar nemzet, a  nemzeti, etnikai, faji vagy vallási közösségek méltóságának a  megsértésére. Az  ilyen közösséghez tartozó személyek – törvényben meghatározottak szerint – jogosultak a közösséget sértő véleménynyilvánítás ellen, emberi méltóságuk megsértése miatt igényeiket bíróság előtt érvényesíteni.” „XV. cikk (1) A törvény előtt mindenki egyenlő. Minden ember jogképes. (2) Magyarország az  alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.” „XXIV.  cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a  hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.” „XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el.” [15] 2. A Gytv. érintett rendelkezései: „2. § (3) A gyülekezési jog gyakorlása nem valósíthat meg bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást, valamint nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével.” „7. § Az írásbeli bejelentésnek tartalmaznia kell: a) a tervezett rendezvény kezdetének és befejezésének várható időpontját, helyszínét, illetőleg útvonalát; b) a rendezvény célját, illetőleg napirendjét; c) a rendezvényen résztvevők várható létszámát, a rendezvény zavartalan lebonyolítását biztosító rendezők számát; d) a rendezvényt szervező szerv vagy személyek és a szervezők képviseletére jogosult személy nevét és címét.” „8.  § (1) Ha a  bejelentéshez kötött rendezvény megtartása a  népképviseleti szervek vagy a  bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, vagy ha a  közlekedés más útvonalon nem biztosítható, a  rendőrség a  bejelentésnek a  hatósághoz való beérkezésétől számított 48 órán belül a  rendezvénynek a  bejelentésben megjelölt helyszínen, vagy időben való megtartását megtilthatja.” „9.  § (1) A  rendőrség határozata ellen fellebbezésnek helye nincs; a  határozat közlésétől számított három napon belül a szervező kérheti az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát. A kérelemhez csatolni kell a rendőrség határozatát. (2) A  bíróság a  kérelem beérkezésétől számított három napon belül, nemperes eljárásban, népi ülnökök közreműködésével, szükség esetén a  felek meghallgatása után határoz. Ha a  kérelemnek helyt ad, hatályon kívül helyezi a  rendőrség határozatát, ellenkező esetben a  kérelmet elutasítja. A  bíróság határozata ellen nincs helye jogorvoslatnak.” „14.  § (1) Ha a  gyülekezési jog gyakorlása a  2.  § (3)  bekezdésében foglaltakba ütközik, vagy a  rendezvényen a résztvevők fegyveresen, illetőleg felfegyverkezve jelennek meg, továbbá ha bejelentéshez kötött rendezvényt tiltó határozat ellenére tartanak, a rendőrség a rendezvényt feloszlatja.” [16] 3. A Párizsi Békeszerződés kihirdetéséről szóló 1947. évi XVIII. törvény érintett rendelkezései: „2. cikk 1. Magyarország minden szükséges intézkedést megtesz aziránt, hogy a  magyar fennhatóság alá tartozó minden személynek biztosítsa faji, nemi, nyelvi vagy vallási különbség nélkül az emberi jogok és az alapvető szabadságok élvezetét, ideértve a véleménynyilvánítás, a sajtó és közzététel, a vallásgyakorlat, a politikai véleménynyilvánítás és a nyilvános gyülekezés szabadságát. 2. Magyarország továbbá kötelezi magát arra, hogy a  Magyarországban életben lévő jogszabályok sem tartalmukban, sem alkalmazásuk során a  magyar állampolgárságú személyek között azoknak faja, neme, nyelve vagy vallása alapján nem fognak különbséget tenni, sem semmiféle megkülönböztetést maguk után vonni, akár az  érdekelteknek személye, javai, üzleti tevékenysége, foglalkozásbeli vagy pénzügyi érdekei, személyállapota, politikai vagy polgári jogai tekintetében, akár pedig bármely egyéb tekintetben.” III. [17] 1. Az  Alkotmánybíróság először megvizsgálta, teljesültek-e az  indítvány befogadhatóságának az  Abtv.-ben meghatározott feltételei. [18] Az Abtv. 27.  §-a alapján alaptörvény-ellenes bírói döntéssel szemben az  egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet alkotmányjogi panasszal fordulhat az  Alkotmánybírósághoz, ha az  ügy érdemében hozott döntés vagy a bírósági eljárást befejező egyéb döntés az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sérti, és az indítványozó a jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. [19] 1.1. Az indítványozó1. a bíróság végzését faxon 2014. január hó 16. napján, postai úton 2014. január hó 21. napján vette át, míg az alkotmányjogi panaszát 2014. március hó 17. napján adta postára a felülvizsgálat során eljárt bíróság részére, tehát az alkotmányjogi panasz előterjesztésére a törvényes határidőn belül került sor. Az indítvány megfelel az Abtv. 52. § (1b) bekezdésében előírt formai követelményeknek. Az indítványozó megjelölte az Alkotmánybíróság 27.  § szerinti hatáskörét, megjelölte a  vizsgálni kért bírósági végzést, megjelölte az  Alaptörvény álláspontja szerint sérelmet szenvedett VIII.  cikk (1)  bekezdését, indokolta az  állított jogsérelmet, és kérte a  bírósági végzés alaptörvény-ellenessége megállapítását és megsemmisítését. [20] Az indítványozó „megjegyezte”, hogy az  Alkotmányvédelmi Hivatal titkos iratanyagának meg nem ismerhetősége felveti az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdés sérelmét, de erre vonatkozó érdemi indokolást nem terjesztett elő, ezért az Alkotmánybíróság a  tisztességes bírósági eljáráshoz való jog vonatkozásában az  indítványt az Abtv. 64. § d) pontja alapján visszautasította. [21] 1.2. Az  indítványozó2. ügyében az  eljáró bíróság a  végzését 2014. február hó 13. napján hozta meg, míg az  indítványozó az  alkotmányjogi panaszát 2014. március hó 13. napján nyújtotta be közvetlenül az  Alkotmánybíróságnál, tehát az  alkotmányjogi panasz előterjesztésére a  törvényes határidőn belül került sor. Megállapítható továbbá, hogy az  indítvány megfelel az  Abtv. 52.  § (1b)  bekezdésében előírt formai követelményeknek. Az indítványozó megjelölte az Alkotmánybíróság 27. § szerinti hatáskörét, megjelölte a vizsgálni kért bírósági végzést, kérte annak alaptörvény-ellenessége megállapítását és megsemmisítését. Az  indítványozó Alaptörvényben biztosított jogának sérelmeként megjelölte az  Alaptörvény VIII.  cikk (1)  bekezdését, a  IX.  cikk (1) bekezdését, a XV. cikkét, a XXIV. cikk (1) bekezdését, valamint a B) cikk (1) bekezdését és az I. cikk (1) bekezdését. Ezek közül a VIII. cikk (1) bekezdése [valamint ehhez kapcsolódóan az I. cikk (1) bekezdése] tekintetében az indítvány részletes indokolást is tartalmaz. [22] Ez alapján az Alkotmánybíróság az indítványozó2. által előterjesztett alkotmányjogi panaszt az Alaptörvény B) cikk (1)  bekezdése, a  IX.  cikk (1)  bekezdése, a  XV.  cikke, valamint a  XXIV.  cikk (1)  bekezdése tekintetében a  megfelelő indokolás hiánya miatt az Abtv. 64. § d) pontja alapján visszautasította. [23] 2. Az  Alkotmánybíróság az  alkotmányjogi panasz befogadhatósága tartalmi feltételeinek vizsgálata során az alábbiakat állapította meg. [24] Az Abtv. 56. § (1) és (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság mérlegeléssel állapítja meg, hogy az indítványozó teljesítette-e az  alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, így különösen az Abtv. 26–27. § szerinti érintettséget, a jogorvoslat kimerítését, valamint az Abtv. 29–31. § szerinti feltételeket. [25] Az Abtv. 27.  § szerint alkotmányjogi panaszt az  egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet terjeszthet elő, ha az  ügy érdemében hozott döntés folytán az  Alaptörvényben biztosított jogának sérelme következett be. Jelen eljárásban mindkét indítványozó közvetlenül érintett, mivel az  alkotmányjogi panasszal érintett bírósági felülvizsgálati eljárásokban kérelmezőként szerepeltek. [26] Az Abtv. 27.  §-ában foglaltak szerint a  bírói döntéssel szemben alkotmányjogi panasz akkor terjeszthető elő, ha az  indítványozó a  jogorvoslati lehetőségeit kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincsen számára biztosítva. Az  indítványozók jelen esetben egy közigazgatási határozat ellen a  Gytv. 9.  § (1)  bekezdésében biztosított felülvizsgálati eljárásában született végzés ellen nyújtottak be alkotmányjogi panaszt, amely ellen további jogorvoslatnak nincs helye. Az alkotmányjogi panasz így megfelel az Abtv. 27. §-ában írott feltételeknek. [27] Az Abtv. 29. §-ában meghatározottak szerint az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának további feltétele, hogy az  alkotmányjogi panasz a  bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség kételyét, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vessen fel. E két feltétel alternatív jellegű, így bármelyik kimerítése önmagában megalapozza az Alkotmánybíróság érdemi eljárását. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jelen ügyek olyan alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdéseket vetnek fel (például a  véleménynyilvánítás szabadságának mint anyajognak a  gyülekezési joghoz való viszonya, a  tiltó okok köre, a  tartalmi semlegesség követelménye körében az indítványozó személyes kötődéseinek és világnézetének figyelembevehetősége), amelyek egyben a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség kételyét is felvetik, így az  ügyek befogadását mindkét feltétel megalapozta. [28] Mivel mindkét indítvány megfelelt az  Abtv. 29.  § szerinti feltételeknek, ezért az  Alkotmánybíróság a  IV/609/2014. számon iktatott alkotmányjogi panaszt a  2014. szeptember 23-i teljes ülésén, míg a  IV/801/2015. számon iktatott alkotmányjogi panaszt a 2015. május 24-i teljes ülésén befogadta. [29] 2015. június 5-én az  ügyek előadó alkotmánybírája az  Abtv. 58.  § (2)  bekezdése, illetve az  Ügyrend 34.  § (1) bekezdése alapján, az egymással összefüggő tárgyukra tekintettel, elrendelte az ügyek egyesítését. IV. [30] Az indítványok részben megalapozottak. [31] 1. Az  Alkotmánybíróság az  ABh3.-ban megállapította, hogy irányadónak tekinti a  korábbi határozataiban foglalt gyülekezési szabadsággal kapcsolatos megállapításait. {ABh3., Indokolás [38]; megerősítette a  30/2015. (X. 15.) AB határozat, Indokolás [24], a továbbiakban: ABh4.} [32] Az ABh2.-ben foglaltaknak megfelelően, az Alkotmánybíróság kiemelten védett alapjognak tekinti a gyülekezéshez való jogot, de ez  a  kiemelt jelleg – összhangban a  30/1992. (V. 26.) AB határozatban foglaltakkal [ABH 1992, 167, 171.], valamint az  ennek alapján megfogalmazott Alaptörvény I.  cikk (3)  bekezdésével – nem jelenti azt, hogy a  gyülekezéshez való jog korlátozhatatlan alapjog lenne. Ezzel összefüggésben az  Alkotmánybíróság a  3/2015. (II. 2.) AB határozatban megállapította, hogy „[a]z Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerint alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a  feltétlenül szükséges mértékben, az  elérni kívánt céllal arányosan, az  alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az  alapjog-korlátozásnak ez  a  tesztje mindenekelőtt a  jogalkotót kötelezi, ugyanakkor hatáskörükhöz igazodva a  jogalkalmazókkal szemben is alkotmányos követelményt fogalmaz meg. E  követelményből – az  Alaptörvény 28.  cikkére is tekintettel – a  bíróságoknak az  a  kötelezettsége adódik, hogy ha olyan jogszabályt értelmeznek, amely valamely alapjog gyakorlását korlátozza, akkor a  jogszabály engedte értelmezési mozgástér keretein belül az érintett alapjog korlátozását kizárólag a szükséges és arányos mértékű beavatkozás szintjére szorítsák.” (Indokolás [21]) [33] 2. Az  ABh4.-ben az  Alkotmánybíróság – utalva a  korábbi határozataira is – hangsúlyozta a  gyülekezési jog kiemelkedő kommunikációs funkcióját a  közügyek megvitatása terén, ami a  véleménynyilvánítás szabadságának speciális alapjogi megfogalmazása mellett a  közvetlen demokrácia egyik megnyilvánulási formájaként is értelmezhető. Jelen ügyek megítéléséhez az Alkotmánybíróság különös jelentőségűnek tekintette a gyülekezéshez való jognak mint kommunikációs alapjognak a demokratikus jogállamokban betöltött funkciójának áttekintését. [34] Ezzel összefüggésben az  Alkotmánybíróság irányadónak tekinti azon megállapítását, amely szerint „[a] szabad személyek szabad önkifejezése az  Alaptörvényen alapuló alkotmányos rend egyik lényegi eleme és értelme. Másrészt a  szólásszabadság a  demokratikus, plurális társadalom és közvélemény fundamentuma. A  társadalmi, politikai viták szabadsága és sokszínűsége nélkül nincs demokratikus közvélemény, nincs demokratikus jogállam. A  demokratikus közvélemény azt kívánja meg, hogy a  társadalom valamennyi polgára szabadon fejthesse ki gondolatait, és ezzel a  közvélemény alakítójává válhasson. A  közösség szellemi gazdagodására a  véleményszabadság széles körű biztosítása vezet, hiszen a  téves, elvetendő nézetek kiszűrése is csak nyílt közvitában lehetséges. A szólásszabadság szubjektív jogának biztosítása mellett tehát az államnak a demokratikus közvélemény kialakulása és fennmaradása érdekében is őrködnie kell a véleménypluralizmus fölött.” {7/2014. (III. 7.) AB határozat, Indokolás [39]} [35] A gyülekezésekre való utalással az  Alkotmánybíróság már működésének kezdetén a  közösség elleni izgatás büntetőjogi tényállásának vizsgálatakor elvi éllel megállapította, hogy „[a] nagy nyilvánosság – a  gyűlésektől eltekintve – gyakorlatilag a sajtónyilvánosságot jelenti. A létrejött sajtószabadságban senki nem hivatkozhat külső kényszerre, aki  a nyilvánosság elé lép, minden sorral, amit leír, magát adja és teljes erkölcsi hitelét kockáztatja. Politikai kultúra és egészségesen reflektáló  közvélemény csakis öntisztulással alakulhat ki. Aki tehát gyalázkodik, magát bélyegzi meg, s lesz a  közvélemény szemében »gyalázkodó«. A  gyalázkodásra bírálat kell hogy feleljen.” [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 180.] [36] Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben megfogalmazta az úgynevezett értéksemlegesség tesztjét is: „[a] szabad véleménynyilvánításhoz való jog a  véleményt annak érték- és igazságtartalmára tekintet nélkül védi.” Ugyanakkor „[a] véleménynyilvánítás szabadságának külső korlátai vannak csak; amíg egy ilyen alkotmányosan meghúzott külső korlátba nem ütközik, maga a  véleménynyilvánítás lehetősége és ténye védett, annak tartalmára tekintet nélkül.” [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 179.; 14/2000. (V. 12.) AB határozat, ABH 2000, 83, 108.] A  tartalmi semlegesség követelményét a  gyülekezéseken történő véleménynyilvánításra vonatkozólag az  ABh1. is megerősítette: „nem vehetők figyelembe a  Gytv. 8.  § (1)  bekezdésében foglaltakon kívüli, a  rendezvényen megjelenő közlés tartalmára vonatkozó megfontolások.” [ABh1., ABH 2008, 651, 667.] [37] Másként megfogalmazva ez  azt a  követelményt támasztja, hogy „[a]z alkotmányos demokrácia […] nem fojtja el a  szélsőséges hangokat pusztán azok tartalma miatt. Demokratikus társadalomban ugyanis az  ilyen általánosító rasszista beszéd nem tud változtatni azon a tényen, hogy az állam szempontjából minden polgár egyenlően értékes és az alapjogokkal egyenlően rendelkező személy.” [95/2008. (VII. 3.) AB határozat, ABH 2008, 782, 789.] [38] 3. Mindazonáltal szélsőséges szólások között óriásiak lehetnek a  különbségek. Ennek megfelelően az  Alkotmánybíróság már 1992-ben utalt arra, hogy a  közéleti szólásoknak több külső korlátja is van: ilyen az  emberek meghatározott csoportjai elleni gyűlöletkeltés, illetve az  alkotmányos alapértékek védelme, valamint Magyarország nemzetközi kötelezettségeinek teljesítése is. [V. ö. 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 176.] [39] Az elsőként nevesített korlátot az  Alaptörvény a  „közösségek méltóságaként” fogalmazza meg a  IX.  cikk (5) bekezdésében: a véleménynyilvánítás szabadságának a gyakorlása nem irányulhat a magyar nemzet, a nemzeti, etnikai, faji vagy vallási közösségek méltóságának a  megsértésére. Az  ilyen közösséghez tartozó személyek – törvényben meghatározottak szerint – jogosultak a  közösséget sértő véleménynyilvánítás ellen, emberi méltóságuk megsértése miatt igényeiket bíróság előtt érvényesíteni. Ennek megfelelően a  méltóságsértő kijelentések miatt a  jogsértés megtörténtétől számított harminc napos jogvesztő határidőn belül  a Polgári Törvénykönyv alapján magánszemély sérelemdíjat követelhet, ha azt a nemzeti, etnikai, faji vagy vallási közösséget, amelyhez ő maga is tartozik, a nagy nyilvánosság előtt súlyosan sértő vagy kifejezésmódjában indokolatlanul bántó jogsérelem érte. [Ptk. 2:53. § (5) bekezdés] [40] Az alkotmányos alapértékek védelme mint külső korlát fogalmazódik meg az  Emberi Jogok Európai Egyezményének 17.  cikkében is. Ezzel összefüggésben az  Alkotmánybíróság már megállapította, hogy „[a]z Egyezmény 17.  cikke szerint az  Egyezmény rendelkezéseit nem lehet úgy értelmezni, hogy az  bármely állam, csoport vagy személy számára jogot biztosítson olyan tevékenység folytatására vagy olyan cselekedet végrehajtására, amely az Egyezményben foglalt jogok és szabadságok megsértésére vagy pedig az Egyezményben meghatározottnál nagyobb mértékű korlátozására irányul.” [57/2001. (XII. 5.) AB határozat, ABH 2001, 484, 489.] A  gyülekezés szabadságára mint speciális kommunikációs alapjogra is utalva, az  idézett határozat megállapította: „a véleménynyilvánítási jog korlátozására nemcsak az  Egyezmény 10.  cikkének idézett 2. bekezdése vonatkozik, hanem a 17. cikke is. Az Egyezmény 17. cikke alapján döntött úgy a Bizottság, hogy nem hivatkozhat az Egyezmény 9., 10. és 11. cikkében meghatározott jogokra az, akinek célja diktatúra bevezetése és az Egyezményben biztosított jogok megsemmisítése. Szintén a  17.  cikkre hivatkozott a  Bizottság annak a  panasznak az  elbírálásánál, amelynél faji megkülönböztetést és uszítást állapított meg, és ezért a  véleménynyilvánítás korlátozását megalapozottnak találta (KPD v. Germany, 250/57 számú határozat, illetve Glimmerveen and Hagenbeek v. The Netherlands 8348/78 számú határozat, ld. J.A.Frowein, W.Peukert, EMRK-Kommentar, Kehl-Straßburg-Arlington, 2. Aufl. 1996. 492. o.). A Bíróság hasonló álláspontra helyezkedett, amikor kimondta, hogy a fajgyűlölő véleménynyilvánításra nem terjed ki az Egyezmény 10. cikkében meghatározott védelem (Jersild v. Denmark, 1994. szeptember 23-i határozat, Series A no. 298, 35. bekezdés, Bírósági Határozatok 1996. évi 6. szám 473–477. o.), illetve, hogy nácibarát politika igazolása nem élvezheti a  10.  cikk védelmét, mivel az  Egyezmény alapvető értékei ellen irányuló állítást jelent (Lehideux and Isorni v. France, 1998. szeptember 23-i határozat, Bírósági Határozatok Emberi Jogi Füzetek 1999/2. 61–63. o.).” [57/2001. (XII. 5.) AB határozat, ABH 2001, 484, 491.] [41] 4. Fentiekkel összhangban értelmezhető a  Gytv. rendszerében szereplő gyülekezési joghoz kapcsolódó korlátok alkotmányossága. A  Gytv.-ben taxatív jelleggel nevesített két tilalmi esetkörrel összefüggésben az  Alkotmánybíróság az  Alaptörvényre vonatkoztatva megállapította, hogy „[e] két korlát mögött az  Alaptörvény I.  cikk (3)  bekezdésével összhangban – a  népképviseleti szerv és a  bíróságok zavartalan működésének súlyos veszélyeztetéseként – ott áll az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdése, valamint – a  közlekedés más útvonalon nem biztosítható esetkörében – a  közlekedés rendjéhez fűződő közérdek. [75/2008. (V. 29.) AB határozat ABH 2008, 651, 658.]” {24/2015. (VII. 7.) AB határozat, Indokolás [30]} A  tiltó okokkal összefüggésben az  Alkotmánybíróság azt a  további követelményt fogalmazta meg, hogy a  jogalkalmazók „a Gytv. 8.  § (1)  bekezdésében foglalt tilalmi okokat – felmerülésük esetén – nem alkalmazhatják automatikusan.” (ABh4., Indokolás [33]) A  „demokratikus jogállam” [Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdés] kulcsintézményeire vonatkozó tilalmi esetkörrel összefüggésben az  Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy a  Gytv. 8.  § (1)  bekezdése külön mércét állít fel azzal, hogy a  bíróságok és a  népképviseleti szerv zavartalan működésének alkotmányos alapértékével történő összeütközés esetén a  gyülekezési jog csak abban az  esetben korlátozható, de akkor ultima ratio jelleggel megtiltandó, ha a  tervezett rendezvény az  intézmények zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné. A  korlátozás arányossága tehát a speciális ún. „súlyossági mérce” alkalmazásával ítélhető meg. [42] A gyülekezések másik ultima ratio jellegű, de fokozatilag enyhébb korlátozása a  rendezvények oszlatása. A  Gytv. 14.  § (1)  bekezdése alapján, ha a  gyülekezési jog gyakorlása a  2.  § (3)  bekezdésében foglaltakba ütközik, vagy a rendezvényen a résztvevők fegyveresen, illetőleg felfegyverkezve jelennek meg, továbbá ha bejelentéshez kötött rendezvényt tiltó határozat ellenére tartanak, a  rendőrség a  rendezvényt feloszlatja. A  2.  § (3)  bekezdésének két eleme van: a  gyülekezési jog gyakorlása nem valósíthat meg bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást, valamint nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével. [43] A Gytv. 2.  § (3)  bekezdésében szereplő „gyülekezés gyakorlása” nyelvtani értelmezés, valamint az  oszlatással összefüggésben rendszertani értelmezés alapján is a megkezdett gyülekezésekre vonatkozik. [44] Azt, hogy a  megkezdett gyülekezés külső korlátba ütközik-e, esetről esetre lehet megállapítani. Biztosan mások jogainak és szabadságának sérelmével jár és feloszlatható az  emberek meghatározott csoportjai elleni gyűlöletkeltést megvalósító gyülekezés. A bűncselekményt megvalósító vagy bűncselekmény elkövetésére felhívó gyülekezésnek kirívó és feloszlatható esete pedig az, amikor a rendezvény a demokratikus jogállam, azaz a fennálló alkotmányos rend, az államberendezkedés alapvető értékei ellen irányul. [45] Mindez ugyanakkor azt is jelenti, hogy az  a  rendezvény, amelyet oszlatni szükséges, nem felel meg a  Gytv. 2.  § (1) bekezdésében foglalt „békés összejövetelek, felvonulások és tüntetések” fogalmának. Azaz még ha békés jellegű is volt a  rendezvény a gyülekezés kezdetén, az a későbbiekben a Gytv. tárgyi hatályán kívülre került, amelyet már nem véd a  békés gyülekezéshez való alapjog. A  Gytv. 2.  § (1)  bekezdése alapján ugyanis csupán békés jellegű rendezvények tarthatók, ami megfelel az  Alaptörvény megfogalmazásának, amely szerint mindenkinek joga van a békés gyülekezéshez. [46] Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata is megfogalmazta már, hogy a  békés jelleg a  gyülekezések immanens eleme, hozzátéve azt, hogy „egy békés gyülekezés nem feltétlenül érzelem- vagy indulatmentes rendezvény, éppen ellenkezőleg, annak fogalmi eleme, hogy ideiglenes jelleggel kellemetlenséget idéz elő, ezzel képes ugyanis felhívni a figyelmet a kommunikálni kívánt üzenetre. Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet gyülekezési joggal kapcsolatos irányelvei kifejezetten megfogalmazzák, hogy a gyülekezés alkalmával kifejezett vélemény mások ellen is irányulhat, éspedig olyan indulattal is, amely az  érintetteket vagy másokat zavar. Mindez beletartozik a  békés gyülekezés fogalmába. Ennek alkotmányos korlátja, hogy az érzelem- és indulatnyilvánításnak a verbalitás szintjén kell maradnia, azzal, hogy a  közlés nem valósíthat meg bűncselekményt, vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást.” (Abh4., Indokolás [25]) [47] 5. Az indítványozó1. panaszával összefüggésben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a tervezett gyülekezés békétlen jellegének megállapításához nem elégségesek távoli, hipotetikus összefüggések, és különösen nem fogadható el, ha a  jogalkalmazók a  polgárok alapjogait pusztán a  honlapjukra hivatkozva, a  rendezvénnyel adott esetben csak távoli összefüggést mutató, „a világhálón elérhető programjuk” alapján kiüresítik. A  konkrét ügyben a  szervező kompromisszumkészsége (az elhangzó beszédeket előre be akarta mutatni), valamint az  a  tény, hogy a korábbi tíz év során mindig megtartotta a tervezetthez hasonló, törvénysértések nélkül lezajlott megemlékezését, arra enged következtetni, hogy békés jellegű gyülekezést akart tartani. [48] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a  gyülekezés során felmerülő lehetséges veszélyforrásokra, mások jogainak sérelmére vonatkozó távoli, hipotetikus jellegű hivatkozások nem adhatnak alapot arra, hogy a  jogalkalmazó előzetesen tiltson meg gyülekezést. A  rendőrségnek ugyanis alkotmányos kötelezettsége a  gyülekezés biztosítása és ennek körében a  közrend fenntartása [Alaptörvény 46.  cikk (1)  bekezdés], amelynek keretében a  rendőrség a  gyülekezés során intézkedéseket foganatosíthat mind a  gyülekezés gyakorlásának, mind pedig az  Alaptörvényben biztosított más alapvető jogok és alkotmányos értékek érvényesülése érdekében. A  jelen üggyel összefüggésben az  Alkotmánybíróság nyomatékosítja a  gyülekezéshez való alapjognak a  demokratikus jogállamban betöltött funkciójával összefüggésben kifejtett elvi tételeit: „[a] békés gyülekezéshez való jognak (együtt a  véleménynyilvánítás szabadságával és az  egyesülés szabadságával) van egy egymáshoz szorosan kapcsolódó lényeges tartalma, amely a  demokratikus társadalmi gyakorlat előfeltétele. Kollektív véleménynyilvánítási joguk alapján a polgárok az országos és a helyhatósági választások időpontja közötti időben is véleményt nyilváníthatnak a széles értelemben vett közügyeket érintő kérdésekben. Ilyen közügyet érintő kérdés például, hogy miként viszonyulunk a  történelemhez, milyen eseményt és milyen módon tartunk ünneplésre méltónak. A  gyülekezési jog alapján megtartott rendezvények alkalmasak az  egymás mellett élő, de egymástól részben vagy jelentősen eltérő történelmi narratívák megjelenítésére.” (ABh3., Indokolás [40]) [49] Fentiekre tekintettel az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy mind a  rendőrség, mind pedig a  bíróság tévesen hivatkozott a Gytv. 2. § (3) bekezdésére, amikor azt általános tiltó okként értelmezte. Tiltást alkalmazni ugyanis nem lehet önmagában amiatt, mert a jogalkalmazók az előttük fekvő ügyben a személyiségi jogok hipotetikus sérelmét vélik felismerni, mivel ahogy a bíróság fogalmaz: „a rendezvényen esetlegesen mások méltóságát sértő kijelentések hangozhatnak el”. A köznyugalomban okozott esetleges sérelem ugyanis olyan feltételezés csupán, amely a békés gyülekezéshez való jog mint a  demokratikus jogállam működéséhez nélkülözhetetlen alapjog korlátozását önmagában kielégítően nem indokolhatja. [50] A kifejtettek alapján az  Alkotmánybíróság úgy döntött, hogy az  indítványozó1. által bejelentett rendezvénynek a  Gytv. 2.  § (3)  bekezdésre, illetve alkotmányjogilag nem értékelhető módon a  Párizsi Békeszerződésre alapított előzetes tiltása a  békés gyülekezéshez való jog indokolatlan, szükségtelen korlátozásának minősül. Ezért az  Alkotmánybíróság a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 20.Kpk.45041/2014/3. számú végzését – az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján – a tiltó okokat a Gytv. 8. § (1) bekezdéséhez képest egyéb bírósági végzésekre utalással contra legem kibővítő a  Budapesti Rendőr-főkapitányság 01000/2033-2/2014.ált. számú közigazgatási határozatára kiterjedő hatállyal megsemmisítette. [51] Az Abtv. 43.  § (3)  bekezdése értelmében a  bírói döntés Alkotmánybíróság általi megsemmisítése következtében a  szükség szerint lefolytatandó bírósági eljárásban az  alkotmányjogi kérdésben az  Alkotmánybíróság határozata szerint kell eljárni. Ezzel összefüggésben az  Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy jelen esetben a  bírósági végzés és a  rendőrségi határozat megsemmisítésével az  indítványozó jogsérelmének reparálására az  időmúlásra tekintettel már nem kerülhet sor. Mindazonáltal a  határozat és a  végzés „megsemmisítése az  Alkotmánybíróság szerint a  mostani ügyben morális elégtételt jelent a  jogsérelmet szenvedetteknek, az  alkotmánybírósági határozatban ismertetett szempontok pedig iránymutatóul szolgálnak a  jövőbeli gyülekezési jogvitákban eljáró bíróságok számára.” (ABh1., Indokolás [71], ABh3., Indokolás [57], ABh4., Indokolás [29]) [52] Az Alkotmánybíróság ugyanakkor emlékeztet korábbi álláspontjára, amely szerint „a közélet állapotától is függ, hogy a  lakosság egyes csoportjaival szembeni véleménynyilvánítás milyen hatást gyakorol a  megsértett közösséghez tartozókra. A közhatalom gyakorlóinak az Alkotmány 8. § (1) bekezdéséből származó kötelessége, hogy az egyenlő emberi méltóságot tiszteletben tartva és védelmezve folytassák tevékenységüket. Ez  a  kötelezettség nemcsak az  egyes hatáskörök gyakorlására vonatkozik, hanem irányadó minden közéleti megnyilatkozásra. Ha a  politikai élet alakítói elkötelezettek az  Alkotmány alapértékei mellett, és következetesen megnyilvánulnak a  kirekesztő nézetekkel szemben, akkor kifejezésre juttatják, hogy a  megsértett csoportokhoz tartozók megfelelő támogatást és védelmet kapnak a  politikai közösségtől. Ilyen környezetben a  gyűlölet, a  megvetés és az  ellenérzés hangjai elszigetelődnek, jelentéktelenné válnak és nem képesek jogsérelmet okozni.” [95/2008. (VII. 3.) AB határozat, ABH 2008, 782, 792–793.] [53] 6. Az  indítványozó2. által benyújtott panasszal összefüggésben az  Alkotmánybíróság álláspontja szerint a  bejelentő nem tévesztheti meg a  jogalkalmazó szervet (ab abusu ad usum non valet consequentia), hiszen a  bejelentés funkciójával lenne ellentétes, ha az  a  szerv, amelynek rendeltetése a  rendezvény biztosítása, téves információkat kap, és ennek következtében tévesen becsülné meg a  rendezvény biztosításához szükséges erőforrásokat. „A bejelentési kötelezettségnek éppen az  a  lényege, hogy a  rendőrség felmérje a  rendezvény paramétereit, a  kapcsolódó kockázatokat, azt, hogy milyen előkészületeket kell tennie az  alapjog gyakorlásának biztosítása érdekében [Lásd: 55/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 442, 458–459., megerősítve 75/2008. (V. 29.) AB határozat, ABH 2008, 651, 660., 3/2013. (II. 14.) AB határozat, Indokolás [44]; a Velencei Bizottságnak a gyülekezési szabadsággal kapcsolatos összefoglaló álláspontja:  Compilation of Venice Commission Opinions concerning Freedom of Assembly, Strasbourg,  04 October 2012, CDL(2012)014rev2, 26–27.].” {24/2015. (VII. 7.) AB határozat, Indokolás [26]} [54] Ha a  rendőrség a  hamis célt megjelölt rendezvényt nem tiltotta volna meg, a  hatóság elől eltitkolt célnak megfelelően létrejövő rendezvényt akkor is be nem jelentett rendezvénynek kellene tekinteni, hiszen annak egyik jogszabályban előírt kötelező kellékéről, a  konkrét céljáról és a  kapcsolódó autentikus napirendről [Gytv. 7. § b) alpont] a rendőrségnek nem lenne tudomása. Ennek következtében az indítványozó2. ügyében a Gytv. 2. § (3) bekezdésére alapított tiltó határozat törvénysértő ugyan, de az nem eredményezte az  indítványozó2. alapvető jogának sérelmét. Tekintettel arra, hogy az  indítványozó2. bejelentése megtévesztő jellegű volt, valótlan elemet tartalmazott, ezért az  nem tekinthető a  bejelentő valós szándéka szerinti gyülekezési joga érvényesítésének. Mivel az  indítványozó2. valós szándéka szerinti gyülekezési jogával erre irányuló bejelentés hiánya folytán nem élt, a  határozatok törvénysértő jellege ellenére, azok nem eredményezték az  indítványozó2. gyülekezési jogának sérelmét. Fentiekre tekintettel az Indítványozó2. alkotmányjogi panaszát az Alkotmánybíróság elutasította. [55] Az Alkotmánybíróság mindazonáltal megjegyzi: a  jogállam működése szempontjából fontos üzenete van annak, amennyiben a  jogalanyok eltitkolják a  tervezett gyülekezések valódi célját. A  gyülekezés konkrét céljának hamis megjelölése ugyanis értékelhető akként is, mint a  jogalkalmazó intézményekkel szembeni bizalmatlanság jelzése. A gyülekezések szervezőinek azonban a rendőrségben olyan partnert kell látniuk, amelytől a közrend fenntartása, valamint a  gyülekezők alapjoggyakorlása közötti méltányos egyensúly fenntartása várható. Ezt a  jogalkalmazók következetes, az  alapjog gyakorlati érvényesülésének célját szem előtt tartó és az  ügy konkrét körülményeit megfelelően mérlegelő joggyakorlata segítheti elő. [56] 7. Az  Abtv. 46.  § (1)  bekezdése felhatalmazza az  Alkotmánybíróságot arra, hogy ha a  hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában a  jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapítja meg, akkor a  mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja jogalkotói feladatának teljesítésére. A  törvényhely (2)  bekezdésének c)  pontja alapján a  jogalkotói feladat elmulasztásának minősül, ha a  jogi szabályozás Alaptörvényből levezethető lényeges tartalma hiányos. [57] Az Alkotmánybíróság az  ABh4.-ben megállapította, hogy a  Gytv. „1989-ben született, és a  rendszerváltás emblematikus jogalkotási vívmányaként közjogtörténeti jelentőséggel bír.” (Indokolás [31]). Az  Alkotmánybíróság elé kerülő gyülekezési joggal kapcsolatos ügyekből azonban az a következtetés vonható le, hogy a rendszerváltás időszakához képest megváltozott a  tiltakozási kultúra, elterjedtek az  alapjog gyakorlását segítő fejlett kommunikációs eszközök, valamint a gyülekezési jogot érintően kikristályosodott egy közös európai alkotmányos kultúra, amelynek alapvető elemei megtalálhatók az  alkotmánybírósági határozatokban, a  Velencei Bizottság és az  EBESZ összefoglalóiban, valamint az  EJEB döntéseiben. Ezek közös pontjaként a  gyülekezési jog egy olyan kiemelt alapjogként került meghatározásra, amely az alkotmányos demokráciák egyik alappillére. [58] A gyülekezési jog közterületen történő gyakorlása esetén elkerülhetetlen mások – a  gyülekezési jogot nem gyakorlók – alkotmányos jogainak kisebb-nagyobb sérelme. Éppen ezért a  gyülekezési jog szabályozása minden esetben komoly érdekmérlegelést kíván, a  törvényhozó feladata tehát különösen nehéz. Az alapjogi összeütközés kikerülhetetlenségének elismerése még nem jár szükségképpen a gyülekezési jog korlátozásával, de mindenképpen szükségessé teszi az egymással összeütköző, az egy időben, egy helyen konkuráló jogok összemérését, és a döntést arról, hogy melyik alapvető jog korlátozása milyen feltételekkel indokolt az egyik vagy a másik alapjog javára. Ezt a döntést elsősorban a törvényhozó hozza meg, de éppen a gyülekezési jog esetében a jogalkalmazóknak is széles mérlegelési joggal kell rendelkezniük annak érdekében, hogy megfelelő egyensúlyt legyenek képesek teremteni a gyülekezési jog és annak gyakorlásával összefüggésben mások alapjogainak védelme között. Mindez különösen megfontolt és sokoldalú mérlegelést és kifejtett indokolást kíván. [59] Ezzel összefüggésben az  Alkotmánybíróság a  3/2015. (II. 2.) AB határozatban megállapította, hogy „[a]z alapjog-korlátozásnak […] a tesztje mindenekelőtt a jogalkotót kötelezi, ugyanakkor hatáskörükhöz igazodva a  jogalkalmazókkal szemben is alkotmányos követelményt fogalmaz meg. E  követelményből – az  Alaptörvény 28.  cikkére is tekintettel – a  bíróságoknak az  a  kötelezettsége adódik, hogy ha olyan jogszabályt értelmeznek, amely valamely alapjog gyakorlását korlátozza, akkor a  jogszabály engedte értelmezési mozgástér keretein belül az érintett alapjog korlátozását kizárólag a szükséges és arányos mértékű beavatkozás szintjére szorítsák.” [60] A Gytv. szabályozását áttekintve a  fentiekkel összefüggésben az  Alkotmánybíróság az  alábbi következtetésekre jutott. [61] 7.1. Az  államot az  Alaptörvény VIII.  cikk (1)  bekezdésével összefüggésben az  Alaptörvény I.  cikk (1)  bekezdése alapján elsősorban az  a  kötelezettség terheli, hogy az  alapjog gyakorlóját megfelelő eszközökkel megvédje annak érdekében, hogy gyakorolni tudja a  békés gyülekezéshez való jogát. A  rendezvény békés jellege elvesztésének egyértelműnek és közvetlenül küszöbön állónak kell lennie. Ez  a  vizsgálati szempont az  amerikai egyesült államokbeli clear and present danger mércéjével rokonítható [Dennis v. U.S., 341 US 494 (1951)], amelynek továbbfejlesztett változata, a  lawless imminent action tesztje a  békétlenség veszélyének valószínűsége mellett már a  jogsértés előidézésére irányuló szándékot is figyelembe veszi. [Brandenburg v. Ohio, 395 US 444 (1969)] A  clear and present danger mércéjére az  Alkotmánybíróság a  békés gyülekezéshez való jog anyajoga, a véleménynyilvánítás szabadsága körében már hivatkozott. [V.ö. 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992 167, 179.; 18/2000. (VI. 6.) AB határozat, ABH 2000 117, 127–8.; 18/2004. (V. 25.) AB határozat, ABH 303, 309.] [62] A békés jelleg összefüggésben áll a  Gytv.-nek a  fegyveres és felfegyverkezett megjelenést tiltó szabályával [Gytv. 12.  § (2)  bekezdése], amely a  Gytv. 14.  § (1)  bekezdése alapján feloszlatási okot jelent. A  Gytv. 15.  § b)  pontja értelmezi a  fenti két fogalmat, amely szerint fegyveresen jelenik meg a  rendezvényen az, aki lőfegyvert vagy robbanóanyagot tart magánál, felfegyverkezve pedig az, aki erőszak vagy fenyegetés alkalmazása érdekében az élet kioltására vagy testi sértés okozására alkalmas eszközt tart magánál. [63] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a  jelenlegi szabályozási környezet nem biztosít elegendő garanciát arra, hogy a  gyülekezés résztvevőit megfelelő védelemben lehessen részesíteni. Hiányosnak ugyanis azok a  garanciális előírások, amelyek elősegítik, illetve biztosítják a békés gyülekezéshez való jog gyakorlását. [64] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a  békés jelleg előzetes biztosítása, valamint a  gyülekezésen résztvevők védelme érdekében kiegészítésre szorulnak a  Gytv. szabályai. A  jelenlegi rendelkezések ugyanis nem ölelik fel a békés gyülekezésre, valamint az élethez való jogra veszélyes eszközök teljes körét, így például az emberben vagy dolgokban kárt okozni képes szúró- és vágóeszközöket, a  különböző gázokat vagy azokat a  fegyverutánzatokat, amelyek a  rendezvényen részt vevő békés tömegben komoly riadalmat, pánikot kelthetnek. Hasonló hiányossága a Gytv.-nek, hogy nem rendelkezik az arc eltakarásáról, aminek főszabály szerint tilosnak kellene lennie megfelelő kimentési lehetőséggel (pl. ha a nonverbális kommunikáció eszköze). [65] 7.2. Az  államot az  Alaptörvény VIII.  cikk (1)  bekezdésével összefüggésben az  Alaptörvény I.  cikk (1)  bekezdése alapján az a kötelezettség is terheli, hogy mindenki más, így a gyülekezés résztvevőin kívül, a harmadik személyek alapjogait is megfelelő védelemben kell részesítenie. Ezzel összefüggésben az  Alkotmánybíróság észlelte, hogy a  gyülekezési jog karaktere azt követelné meg a  jogalkalmazóktól, hogy esetről esetre érvényre tudják juttatni az arányosság követelményét, amelynek keretében megtalálják a gyülekezési jog és a vele konkuráló más alapjogok közti egyensúlyi helyzetet, azoknak a  kíméletes kiegyenlítését. A  jelenlegi szabályozási rendszerből azonban az  Alkotmánybíróság megítélése szerint hiányoznak az  Alaptörvényben biztosított jogok együttes gyakorlását lehetővé tevő jogi normák. Éppen ezért az  Alkotmánybíróság a  13/2016. (VII. 18.) AB határozatban mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet állapított meg a magánszférához való jog és a békés gyülekezéshez való jog kollíziójának esetére. [66] Az Alkotmánybíróság úgy látja, hogy elsősorban a  törvényhozó felelőssége arról gondoskodni, hogy a  korlátozás arányos keretek között maradjon. A  jogalkotónak kell gondoskodnia arról is, hogy a  rendőrségi fellépés  kellően differenciált szabályozás keretében történjen. A  gyülekezéshez való jog korlátozása szükségességének és arányosságának megítéléséhez ezért a  törvényi szabályozásnak egyértelműen kellene meghatároznia azokat a  mérlegelési szempontokat, amelyek révén a  rendőrség eljárhat, valamint azokat a  tiltást el nem érő technikai jellegű korlátozásokat, amelyeket a  rendőrség érvényesíthet. A  jogalkotónak törvényi szabályozás útján pontosan meg kellene határoznia a  bejelentő és a  rendőrség közötti egyeztetési eljárás folyamatát, és azokat a  törvényen  alapuló szempontokat, amelyeket mérlegelni szükséges annak érdekében, hogy az  arányosság követelményének érvényre juttatásával, az  ütköző alapjogok méltányos egyensúlyát (fair balance, schonender Ausgleich) megőrizve a rendezvény megtiltásánál enyhébb korlátozások, illetve feltételek alkalmazhatók legyenek. [67] A mulasztás pótlása során a  jogalkotónak kiemelt figyelemmel kell lennie az Alaptörvény I. cikk (1) bekezdésében és az  I.  cikk (3)  bekezdésében foglalt alaptörvényi rendelkezések érvényesítésére, azaz a  Gytv. felülvizsgálata során eleget kell tenni az  Alaptörvényből fakadó védelmi kötelezettségnek, amely egyben nem eredményezheti az alap …