11/2018. (VII. 18.) AB határozata a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. III. törvény 50/A. § (2) bekezdésével kapcsolatos mul

11/2018. (VII. 18.) AB határozata a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. III. törvény 50/A. § (2) bekezdésével kapcsolatos mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításáról. Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában – dr. Varga Zs. András alkotmánybíró párhuzamos indokolásával és dr. Szívós Mária alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló, az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésébe ütköző alaptörvény-ellenességet idézett elő azáltal, hogy a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 50/A.  § (2)  bekezdésében nem rendelkezett az igényérvényesítéshez és annak elbírálásához szükséges orvosi igazolás kiállítására jogosult – a fogvatartott személy számára ténylegesen elérhető és igénybe vehető – orvos személyéről arra az  esetre vonatkozóan, amikor a  fogvatartott személy a  büntetés-végrehajtási intézetben kérelmezi közgyógyellátásra való jogosultságának a megállapítását. Ezért az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2018. november 30. napjáig tegyen eleget. 2. Az  Alkotmánybíróság a  szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 50/A.  § (2)  bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezést elutasítja. Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. I. [1] 1. A  Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság bírója (a  továbbiakban: indítványozó) az  előtte folyamatban lévő 1.K.27.022/2018. számú, közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránt indított peres eljárásban az eljárás felfüggesztése mellett az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a  továbbiakban: Abtv.) 25. § (1) bekezdése alapján indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 50/A. § (2) bekezdése alaptörvény-ellenességét állapítsa meg, továbbá rendelje el a jogszabályi rendelkezés konkrét egyedi ügyben történő alkalmazásának a tilalmát. Az indítványozó bíró álláspontja szerint a támadott jogszabályi rendelkezés ellentétes az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésével, a XIX. cikk (1) bekezdésével és a XX. cikk (1) bekezdésével. [2] 1.1. Az  indítványozó által az  alapügyben megállapított tényállás szerint az  alapügy felperese (a  továbbiakban: felperes) – aki jogerős szabadságvesztés büntetését tölti –, kérelmet terjesztett elő az  elsőfokú közigazgatási szervnél közgyógyellátásra való jogosultsága megállapítása iránt. A  felperes kérelméhez a  háziorvosi igazolás csatolása helyett a  büntetés-végrehajtási intézet egészségügyi osztálya által kiállított igazolást mellékelte. Az  elsőfokú hatóság a  felperes kérelmét elutasította arra való hivatkozással, hogy felperes tekintetében a  jogszabályban előírt jövedelmi feltételek ugyan fennállnak, de a  gyógyszerköltségre vonatkozó igazolást nem a háziorvos írta alá, ezért az Sztv. 50/A. § (2) bekezdésében írt feltételek nem állnak fenn, így a felperes kérelme nem teljesíthető. [3] A felperes fellebbezése folytán eljárt másodfokú közigazgatási szerv a  fellebbezést elutasította, és az  elsőfokú határozatot helybenhagyta arra hivatkozással, hogy az  Sztv. 50/A.  § (2)  bekezdése két, egyidejűleg teljesítendő feltétel fennállását kívánja meg a normatív jogcímen történő közgyógyellátásra való jogosultság megállapításához, és ezek közül a  felperes tekintetében kizárólag az  egyik, a  jövedelmi feltétel teljesül. Ezen túl azonban vizsgálni kell a kérelmező havi rendszeres gyógyító ellátásának az Sztv. 50/A. § (4) bekezdése szerinti elismert térítési díját. Az ehhez szükséges igazolást – a szociális intézményben élő személyek által előterjesztett kérelmeket leszámítva – az Sztv. 50/A. § (2) bekezdése alapján a háziorvos állítja ki. A felperes büntetés-végrehajtási intézetben tartózkodik – amely nem minősül a  kivételek közé tartozó szociális intézménynek –, így esetében kizárólag a  háziorvosi igazolás fogadható el. A  másodfokú határozat rámutat arra is, hogy a  büntetések, az  intézkedések, egyes kényszerintézkedések és a  szabálysértési elzárás végrehajtásáról szóló 2013. évi CCXL. törvény (a  továbbiakban: Bvtv.) 121. § (1) bekezdés e) pontja szerint a szabadságvesztés végrehajtása alatt szünetel az elítélt joga a szabad orvosválasztáshoz, ezért a felperes háziorvossal nem rendelkezik, háziorvosi ellátás igénybevételére nem is jogosult. Egészségügyi alapellátását a  büntetés-végrehajtási intézet orvosa biztosítja, így nem tud csatolni a  támadott jogszabályi rendelkezésben előírt háziorvosi igazolást, vagyis normatív jogcímen nem jogosult a közgyógyellátásra. [4] A felperes a közigazgatási határozatot megtámadó keresetében többek között arra hivatkozott, hogy az elmúlt húsz évben külföldön élt, európai elfogatóparancs útján hozták vissza külföldről Magyarországra, és azóta folyamatosan fogvatartásban van, emiatt Magyarországon háziorvossal sosem rendelkezett. Utalt arra is, hogy a  Bvtv. alapján gyógyszerköltségeit köteles megtéríteni a  büntetés-végrehajtási intézetnek, azonban ezt tanulmányi ösztöndíja nem fedezi. Az  Sztv. 50.  § (2)  bekezdésében előírt jövedelmi feltételnek megfelel. Előadta még, hogy az  elutasító határozat sérti az egyenlő bánásmód elvét, és hátrányos helyzetbe hozza a fogvatartásban lévő gyógyszerellátásra szorulókat. Kiemelte továbbá, hogy a  szabadságvesztésre ítélt személyek több joga is szünetel, azonban a közgyógyellátásra vonatkozó joguk nem, ezért a háziorvosi igazolás csatolásának előírása sérti az Alaptörvényt. [5] 1.2. Az  indítványozó bíró osztotta a  felperes álláspontját, és az  Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezte az  Abtv. 25.  § (1)  bekezdése alapján, az  alábbi indokokra alapozottan. Az  indítványozó elsőként hivatkozott az  Alkotmánybíróság 44/2009. (IV. 8.) AB határozatára, mely szerint a  jogalkotó a  gazdaság helyzetére, az  ellátórendszerek teherbírására tekintettel alakíthatja a  szociális ellátások körét mindaddig, amíg valamely, az  Alkotmányban rögzített elv (például a  diszkrimináció tilalmának elve) nem sérül. A  testület tehát ebben a döntésében kinyilvánította, hogy a jogszabály, illetve a jogalkotó szabadon határozhatja meg a rászorultaknak járó ellátás feltételeit és mértékét mindaddig, amíg ezek a  feltételek más alkotmányos rendelkezéseket nem sértenek. Ugyanebben a  határozatában rögzítette az  Alkotmánybíróság azt is – folytatta érvelését az  indítványozó  –, hogy a  jogalkotó határozza meg, hogy a  szociális gondoskodást megvalósító szolgáltatásokból és juttatásokból mely személyi kör részesülhet. A  büntetés-végrehajtási intézetekben élő elítéltek – folytatja az  indítványozó – olyan speciális személyi kört alkotnak, amire nézve a szünetelő állampolgári jogokat kimerítően meghatározta a jogalkotó a Bvtv. 121. § (1) bekezdésében. Az indítványozó további érvelése szerint a közgyógyellátás a szociálisan rászoruló személyek részére egészségi állapotuk megőrzéséhez és helyreállításához kapcsolódó kiadás csökkentése érdekében biztosított támogatási forma, amelyből a  jogalkotó „sem a  Bvtv. szabályozási rendszere, sem pedig az  Sztv. szabályai alapján nem kívánta kizárni az  elítélteket”. Ugyanakkor – állította az  indítványozó – a  jogalkotó az Sztv. 50/A. § (2) és (4) bekezdéseivel olyan feltételrendszert alakított ki, amely elzárja az elítélteket az egészségük fenntartásához és helyreállításához szükségszerűen igénybe vehető közgyógyellátástól. Az  indítványozó rögzítette azt is, hogy a normatív közgyógyellátás egy olyan szociális ellátási forma, ami jellegénél fogva egyaránt szükségszerűen kapcsolódik a  szociális helyzethez (anyagi rászorultság), és egy olyan betegség fennálltához, amelyhez az  egyén gyógyszerszükséglete megkerülhetetlenül kapcsolódik, azzal együtt jár. A  bíróság megítélése szerint mindezek alapján felmerül az  Alaptörvény XX.  cikk (1)  bekezdésében foglalt alapjog sérelme is, amely az elítélteket is megilleti, és amely a testi és lelki egészséghez fűződik. [6] Az indítványozó az  Alaptörvény XV.  cikk (2)  bekezdésének általa állított sérelme kapcsán azzal érvelt, hogy az Alaptörvény XX. cikk (1) bekezdésében biztosított alapvető jogot „a XV. cikk (2) bekezdése alapján mindenkinek, bármiféle megkülönböztetés nélkül biztosítja Magyarország, azaz e körben nem lehet különbséget tenni az elítéltek, illetve a  büntetlen előéletű személyek között, mint ahogy az  elítéltek között sem, azon szempont alapján, hogy a közgyógyellátás iránti kérelmüket mikor terjesztették elő, a büntetés-végrehajtási intézetbe kerülést megelőzően vagy azt követően, amikor háziorvos hiányában a szükséges igazolást már nem tudják csatolni”. [7] Az Sztv.-ben szabályozott közgyógyellátás – érvelt tovább az  indítványozó – az  Alaptörvény XIX.  cikk (1) bekezdésére tekintettel bevezetett támogatási forma, amelyet azonban az Sztv. részletszabályozása miatt nem tud minden szociálisan rászoruló, beteg állampolgár igénybe venni. II. [8] Az Alkotmánybíróság az alábbi alaptörvényi és jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg döntését. [9] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései: „XV. cikk (2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.” „XIX.  cikk (1) Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. Anyaság, betegség, rokkantság, fogyatékosság, özvegység, árvaság és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén minden magyar állampolgár törvényben meghatározott támogatásra jogosult.” „XX. cikk (1) Mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez.” [10] 2. Az Sztv. indítvánnyal támadott, 2016. július 1. napjától hatályos rendelkezése: „50/A.  § (2) A  havi rendszeres gyógyító ellátási szükségletet a  háziorvos, illetve – személyes gondoskodást nyújtó átmeneti és bentlakásos szociális intézményben vagy gyermek- és ifjúságvédő intézetben, nevelőotthonban elhelyezett jogosult esetén – az intézmény orvosa (a továbbiakban együtt: háziorvos) igazolja.” III. [11] A bírói kezdeményezés az alábbiak szerint nem megalapozott. [12] 1. Az  Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy a  bírói kezdeményezés megfelel-e a  törvényben előírt feltételeknek. Az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy az  indítvány az  Abtv. 25. és 52.  §-ában előírt feltételeknek eleget tesz. A  bírói kezdeményezés szerint a  felperes kereseti kérelmére tekintettel a  támadott szabályt az  eljárásban alkalmazni kell, a  norma hiánya részleges vagy teljes alaptörvény-ellenessége esetén más döntéshez vezethet a  konkrét ügyben, az  eljárás felfüggesztése megtörtént, és az  indítvány – az  alaptörvényellenesség megállapítására irányuló részében – határozott kérelmet tartalmaz, azaz a) tartalmazza azt a  törvényi rendelkezést, amely megállapítja az  Alkotmánybíróság hatáskörét az  indítvány elbírálására, továbbá azt, amely az  indítványozó indítványozói jogosultságát megalapozza [Abtv. 25.  § (1)  bekezdés]; b) az  eljárás megindításának indokait (alaptörvény-ellenesnek tartott jogszabályi rendelkezés folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során történő alkalmazása); c) az Alkotmánybíróság által vizsgálandó jogszabályi rendelkezést [Sztv. 50/A. § (2) bekezdés]; d) az  Alaptörvény sérülni vélt rendelkezéseit; e) indokolást arra nézve, hogy a  sérelmezett rendelkezés miért ellentétes az  Alaptörvény hivatkozott rendelkezéseivel, valamint f ) kifejezett kérelmet arra nézve, hogy az  Alkotmánybíróság állapítsa meg a  megjelölt jogszabályi előírás alaptörvény-ellenességét, és semmisítse meg azt, továbbá mondjon ki alkalmazási tilalmat {vö. 3058/2015. (III. 31.) AB végzés, Indokolás [8]–[24]; 2/2016. (II. 8.) AB határozat, Indokolás [26]–[28]; 3046/2016. (III. 22.) AB határozat, Indokolás [8]–[13]}. [13] 2. Az  Alkotmánybíróság elsőként az  indítványozó Alaptörvény XV.  cikk (2)  bekezdésének sérelmét állító indítványelemet vizsgálta meg. A  bírói kezdeményezés egyrészt azt állítja, hogy a  közgyógyellátás a  szociálisan rászoruló személyek részére egészségi állapotuk megőrzéséhez és helyreállításához kapcsolódó kiadás csökkentése érdekében biztosított támogatási forma, amelyből a jogalkotó sem a Bvtv. vonatkozó szabályai, sem pedig az Sztv. irányadó rendelkezései alapján nem kívánta kizárni az  elítélteket, másrészt megállapítja azt is, hogy – véleménye szerint – a  fentiek fényében a  támadott szabály a  közgyógyellátáshoz való jog realizálása, érvényesítése kapcsán indokolatlanul tesz különbséget az  elítéltek és a  szabadlábon lévő személyek, továbbá az  elítéltek körén belül is, mégpedig az alapján, hogy közgyógyellátás iránti igényüket a büntetés-végrehajtási intézetbe kerülésük előtt, vagy azt követően terjesztették elő, amikor háziorvos hiányában a  támadott rendelkezésben előírt igazolást már nem tudják kérelmükhöz csatolni. [14] 3. Az  Alkotmánybíróság ezt követően áttekintette az  ügy elbírálásához szükséges releváns, ahhoz szorosan kapcsolódó jogszabályi környezetet. Az  Sztv. egészének, azaz valamennyi rendelkezésének személyi hatálya a  bevándoroltak és letelepedettek, a  hontalanok és a  menekültként vagy oltalmazottként elismert személyek mellett kiterjed a  Magyarországon élő magyar állampolgárokra [Sztv. 3.  § (1)  bekezdés a)–d)  pontjai]. Az  Sztv. rendszerében az  egyes ellátásokat szabályozó fejezetek az  egyes ellátások tekintetében az  igénybe vételüket lehetővé tevő, a személyi hatályra vonatkozó – egyes esetekben az általános szabálytól eltérő, azt szűkítő – speciális jogosultsági rendelkezéseket tartalmaznak. Így az  Sztv. a „Szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások” cím alatt szabályozott két pénzbeli ellátási forma esetében (időskorúak járadéka, aktív korúak ellátása) kifejezetten akként rendelkezik, hogy ezek az  ellátások nem állapíthatók meg, illetve az  ellátásra való jogosultságot meg kell szüntetni, amennyiben az érintett személy – annak ellenére, hogy magyar állampolgár – előzetes letartóztatásban van, elzárás büntetését vagy szabadságvesztés büntetését tölti [Sztv. 32/B.  § (4)  bekezdés a)  pont, illetve 34.  § (1) bekezdés a) pont]. [15] A közgyógyellátásra vonatkozó szabályokat az  Sztv. a  természetbeni ellátások között szabályozza. Az  Sztv.-nek a 49. §-tól az 52. §-ig terjedő, közgyógyellátásra vonatkozó rendelkezései a személyi hatályra, azaz az igénybevételre vonatkozó speciális rendelkezést nem tartalmaznak, így arra valamennyi magyar állampolgár jogosult, amennyiben eleget tesz az egyéb törvényi kritériumoknak. Megállapítható tehát, hogy a közgyógyellátásra való jogosultsághoz való hozzáférésből – ellentétben a  fenti két pénzbeli ellátással – a  jogalkotó nem kívánta kizárni és nem is zárta ki a  fogvatartottakat, azaz lehetővé teszi egyrészről jogosultságuk fogvatartottként történő kérelmezését és annak megállapítását, másrészről pedig a  már megállapított jogosultságuk érvényesítését, a  jog által biztosított kedvezmény igénybevételét a büntetés-végrehajtási intézetben. [16] A közgyógyellátási igazolvánnyal rendelkező személy – azaz akinek a  közgyógyellátásra való jogosultságát kérelemre indult eljárásban az  illetékes közigazgatási szerv megállapította – térítésmentesen jogosult egyes gyógyító ellátásokra, ezen belül egyes, a  társadalombiztosítási támogatásba befogadott gyógyszerekre egyéni gyógyszerkerete erejéig [Sztv. 49.  § (2)–(3)  bekezdései, 50/A.  § (8)  bekezdése]. Közgyógyellátásra normatív jogcímen az  a  személy jogosult, akinek – gyógyszer esetében – az  igazoltan szükséges, havi rendszeres gyógyszerszükségletéből adódó gyógyszerköltsége meghaladja a  törvényben meghatározott mértéket (egészségügyi indikáció), és családjában az  egy főre jutó havi jövedelem nem éri el a  törvényben meghatározott összeget (szociális indikáció) [Sztv. 50.  § (2)  bekezdés]. A  jogosultságról a  két törvényi feltétel együttes meglétének vizsgálatát követően a  járási hivatal dönt. A  kérelemhez mellékelni kell – gyógyszertámogatásra irányuló közgyógyellátási igény esetén – a  kérelmező egészségi állapotából, jellemzően krónikus betegségének gyógykezeléséből adódó havi rendszeres gyógyszerszükségletét, az  egészségügyi indikáció fennálltának a megállapításához. Az igazolást a háziorvos adja ki, aki vagy a kérelmező által választott vagy a kérelmező lakóhelye által meghatározott körzetben praktizáló orvos. A  törvény három személyi kör esetében azonban tekintettel volt arra, hogy egyes speciális élethelyzetekben a  kérelmező számára a  háziorvos nem elérhető, lakóhelyétől tartósan távol tartózkodik, ezért a háziorvos nem rendelkezik a kérelmező aktuális egészségi állapotára vonatkozó, az  igazolás kiadásához szükséges információkkal. Így a  személyes gondoskodást nyújtó átmeneti és bentlakásos intézményben, a gyermek- és ifjúságvédő intézetben és a nevelőotthonban elhelyezett személyek részére a törvény által megkívánt igazolást az  intézmény orvosa állítja ki [Sztv. 50/A. § (2) bekezdése]. A szabadságvesztés büntetés végrehajtása során a  fogvatartott személy háziorvoshoz nem fordulhat, egészségügyi alapellátásáról a  fogva tartó büntetés-végrehajtási intézet orvosa gondoskodik (Bvtv. 160. §). Az Sztv.-nek a  fenti – speciális élethelyzetek által indokolttá tett, az  ellátásról gondoskodó intézmény orvosának igazolás-kiállítását lehetővé tevő – rendelkezései között a büntetés-végrehajtási intézet orvosa nem szerepel. [17] Az ügy mikénti megítélése szempontjából lényeges rendelkezéseket tartalmaznak a  Bvtv. egyes szabályai is. Így a  törvény taxatív felsorolásában szerepelnek azok a  jogosultságok, amelyek a  szabadságvesztés büntetés végrehajtása alatt szünetelnek. Ebben a  felsorolásban a  szabad orvosválasztáshoz való jog szerepel ugyan, de a  közgyógyellátásra való jogosultság nem, azaz a  fogvatartottak ezt a  korábban megszerzett jogosultságukat a szabadságvesztés időtartama alatt szabadon, korlátozás nélkül gyakorolhatják [Bvtv. 121. § (1) bekezdés e) pontja]. A Bvtv. következő idevágó szabálya éppen abból indul ki, hogy a fogvatartott a közgyógyellátásra vonatkozó, már megszerzett jogosultságát a szabadságvesztés időtartama alatt is megtarthatja és gyakorolhatja, amikor kimondja, hogy a  közgyógyellátásra vonatkozó jogszabályi rendelkezések értelmében közgyógyellátásra jogosult elítélt esetében a gyógyszer és gyógyászati segédeszköz térítési díját a büntetés-végrehajtási intézet a közgyógyellátásra vonatkozó jogszabályi rendelkezésekben meghatározott mértékig átvállalja [Bvtv. 156.  § (2)  bekezdés]. A  fogvatartott személyek büntetés-végrehajtási intézetben történő konkrét joggyakorlásának gyakorlati szabályát tartalmazza a  vonatkozó miniszteri rendelet is, amikor arról rendelkezik, hogy ha a  befogadott fogvatartott közgyógyellátásra jogosult, úgy közgyógyellátási igazolványa másolatát az  egészségügyi nyilvántartásban kell elhelyezni. [A büntetés-végrehajtási intézetekben fogvatartott elítéltek és egyéb jogcímen fogvatartottak egészségügyi ellátásáról szóló 8/2014. (XII. 12.) IM rendelet (a továbbiakban: IM rendelet) 3. § (6) bekezdése.] [18] A vonatkozó jogszabályok vizsgálatának eredményeként az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a  fogvatartottak közgyógyellátásban való részesülése szempontjából a  hatályos jogi szabályozás a  jogosultság megszerzéséhez olyan alaki feltétel teljesítését is előírja – kizárólag a  kérelmező háziorvosa által kiállított igazolás beszerzése és csatolása a  kérelemhez –, amelynek a  kérelmező fogvatartott élethelyzetéből adódóan képtelen eleget tenni, a  háziorvosi igazolás beszerzésének lehetőségétől el van zárva, ugyanakkor más – ugyanezt a  jogosultságukat korábban megszerzett – fogvatartottak a közgyógyellátás által nyújtott kedvezményekben a büntetés-végrehajtási intézetben továbbra is részesülnek, ami köztük ezen helyzetük szerinti különbségtételt eredményez. [19] 4.1. Az  indítványozó indokolása szerint az  általa támadott jogszabályi rendelkezés azért ütközik az  Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésében deklarált hátrányos megkülönböztetés tilalmába, mert a szabály pusztán azon szempont alapján eredményez különbségtételt a  fogvatartottak között, hogy a  közgyógyellátás iránti kérelmüket mikor terjesztették elő, a  büntetés-végrehajtási intézetbe kerülést megelőzően vagy azt követően, amikor háziorvos hiányában a szükséges igazolást már nem tudják csatolni. [20] Az Alkotmánybíróság ennek kapcsán áttekintette az  Alaptörvény XV.  cikkével kapcsolatos gyakorlatát. A 3206/2014. (VII. 21.) AB határozat Indokolásának [27] bekezdése szerint „[a]z Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy az  Alaptörvény XV.  cikk (2)  bekezdése az  alapjogok egyenlőségét és a  diszkrimináció tilalmát tartalmazza. Az  alkotmányos szabály szerint »Magyarország az  alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.« A  tételesen felsorolt tulajdonságok mellett az »egyéb helyzet szerinti különbségtétel« fordulat nyújt garanciát ahhoz, hogy az előre nem látható, de a  felsorolásban szereplő tulajdonságokhoz döntő hasonlóságot mutató helyzetben élő személyeket se érhesse hátrányosan sújtó különbségtétel. Ez  a  fordulat ad lehetőséget az  Alkotmánybíróságnak arra, hogy a  társadalom aktuális változásaira időszerűen reagálva mindig maga határozza meg, melyek a  társadalom sérülékeny csoportjai, vagyis mely csoporthoz tartozók tekinthetők kiszolgáltatottnak, kirekesztettnek, illetve folyamatos és indokolatlan hátránnyal sújtottaknak. Az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése ennek megfelelően egy nyílt felsorolást tartalmaz, ám ez a felsorolás korlátlanul nem bővíthető. Nem nyújt védelmet olyan személyeknek, akiket valamely szabály ugyan éppen hátrányosan érint, de mégsem diszkriminál. Az  Alaptörvény XV.  cikk (2)  bekezdésében garantált diszkriminációtilalom ugyanis csupán olyan élethelyzeteket ölelhet át, amelyekben az  emberek önazonosságát, identitását meghatározó lényeges tulajdonságuk miatt előítélettel vagy társadalmi kirekesztéssel néznek szembe. Vagyis a  diszkriminációtilalom alkotmányos klauzulája elsődlegesen a  társadalom személyben rejlő és tetszés szerint nem változtatható tulajdonság mentén elkülönülő csoportjainak védelmét szolgálja”. [21] Az Alkotmánybíróság egyik legutóbbi határozatában egyértelműen állást foglalt az  Alaptörvényben biztosított egyes alapjogok sérelmének vizsgálhatóságára, illetve a vizsgálat során alkalmazandó szempontokra nézve. Ennek kapcsán megállapította, hogy „[a] legtöbb alapjogsértés vizsgálható tehát az  Alaptörvény XV.  cikk (2)  bekezdése alapján, mivel eszerint az  alapjogokat mindenféle faji, szín szerinti, nemi, fogyatékosság szerinti, nyelvi, vallási, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti megkülönböztetés nélkül biztosítani kell mindenkinek. Az  alapjogok esetében ugyanakkor az  Alaptörvény I.  cikk (3)  bekezdése szerinti alapjogi teszt a  mérvadó a  korlátozhatóságuk tekintetében, és elsődlegesen az  garantálja, hogy az  alapjogok biztosításában ne lehessen ilyen megkülönböztetést alkalmazni. Ez  azt jelenti, hogy nem fogadható el szükségesnek olyan alkotmányos cél, amely diszkriminációt valósít meg, és arányosnak az  olyan korlátozás, amely diszkriminatív helyzetet eredményez” {6/2018. (VI. 27.) AB határozat, Indokolás [39]}. [22] Az Alkotmánybíróság a  9/2016. (IV. 6.) AB határozat Indokolásának [22] bekezdésében szintén az  Alaptörvény XV.  cikkét értelmezte, kitérve ebben az  alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó hátrányos megkülönböztetés alaptörvény-ellenességének megállapításához szükséges feltételekre is. Így megerősítette, hogy „[a]z Alaptörvény XV.  cikke alapján a  törvény előtt mindenki egyenlő, Magyarország az  alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés nélkül biztosítja. A  hátrányos megkülönböztetés tilalma az  Alkotmánybíróság gyakorlatában a  jogrendszer egészét átható alkotmányos alapelvként kapott értelmezést. A  hátrányos megkülönböztetés tilalma nem jelenti minden megkülönböztetés tilalmát, a  tilalom elsősorban az  alkotmányos alapjogok terén tett megkülönböztetésre terjed ki. Személyek közötti, alkotmánysértő hátrányos megkülönböztetés akkor állapítható meg, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. A megkülönböztetés pedig akkor alkotmányellenes, ha a  jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. Rámutatott az Alkotmánybíróság arra is, hogy az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság jogával, és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes {lásd összefoglalóan: 14/2014. (V. 13.) AB határozat, Indoklás [32]. Az Alaptörvény XV. cikke (1) és (2) bekezdésének ezt az értelmezését követte a 32/2015. (XI. 19.) AB határozat is, Indokolás [78]–[80] és [91]}.” [23] 4.2. Az  indítványozó által alaptörvény-ellenesnek állított különbségtétel és diszkriminatív helyzet fennállása a fentiek alapján, az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése szerinti teszt alkalmazásával tehát akkor állapítható meg, ha a különbségtétel a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó, egymással összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok között áll fenn, ha a  megkülönböztetés alapjognak nem minősülő, de azzal összefüggésben álló egyéb jogra, végső soron az  emberi méltóság jogára nézve áll fenn, valamint ha a  megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerinti észszerű indoka, vagyis önkényes. [24] 4.3. A  fogvatartott személyek jellemzően jogerős bírói döntés alapján szabadságvesztés büntetésüket büntetésvégrehajtási intézetben töltő személyek. Jogaikat és kötelezettségeiket mindegyikükre vonatkozóan egységesen határozza meg a Bvtv., illetve a gyógykezelésre szoruló fogvatartottak esetében a törvény mellett az IM rendelet és a büntetés-végrehajtás országos parancsnokának 16/2017. (II. 6.) OP szakutasítása. Miután jogaik és kötelezettségeik a  rájuk egységesen vonatkozó szabályok alapján azonosak, megállapítható, hogy az  Alaptörvény XV.  cikk szempontjából a  fogvatartottak azonos, így egymással összehasonlítható helyzetben vannak, homogén csoportot képeznek. [25] 4.4. A  közgyógyellátáshoz való jog kétség kívül nem az  Alaptörvényben biztosított vagy az  Alaptörvényből kényszerűen következő alapjog, ugyanakkor szoros összefüggésben áll mindkét, a  beadványban is megjelölt alaptörvényi rendelkezéssel, így az  Alaptörvény XX.  cikk (1)  bekezdésében garantált testi, lelki egészséghez való joggal, illetve a XIX. cikk (1) bekezdésében megfogalmazott szociális biztonsággal mint államcéllal, kötődése tehát a  fenti alaptörvényi cikkek vonatkozásában kettős: a  közgyógyellátásban részesülő egyrészt szociálisan rászorult, másrészt egészségi állapota gyógykezelést, például gyógyszeres kezelést tesz indokolttá. A  közgyógyellátás tehát az  egyén egészségügyi célú kiadásainak csökkentése, illetve egyes gyógyszerek esetében a  térítésmentesség biztosítása érdekében juttatott, az  állam által nyújtott támogatási forma, amelynek eredményeként olyan – betegségben szenvedő – személyek is igénybe vehetik a  számukra indokolt egészségügyi ellátásokat, akik egyébként erre jövedelmi helyzetüknél fogva képtelenek lennének. A  közgyógyellátás tehát szorosan összefügg az  Alaptörvényben biztosított testi és lelki egészséghez való alapjoggal, de kapcsolódik az  Alaptörvényben államcélként deklarált szociális biztonsághoz is. Az  Alaptörvény XIX.  cikkével kapcsolatosan elfogadott 1/2018. (IV. 6.) és 2/2018. (IV. 6.) AB határozatokban az  Alkotmánybíróság ezt a  kapcsolódást erősítette akkor, amikor kimondta illetve megerősítette, hogy „bár a  XIX.  cikk jellemzően államcélokról, és nem alapvető jogokról szól, az  Alaptörvénynek ez  a  cikke alaptörvényi hátteret ad a  felsorolt élethelyzetekre vonatkozó jogszabályoknak. A  törvényi feltételek részletei vagy a  jogosultság feltételei, mint konkrét részletszabályok nem az  Alaptörvényből következnek, az  alaptörvényi háttér csak azt jelenti, hogy az  elvont jogosultság magából az  Alaptörvényből ered {1/2018. (IV. 6.) AB határozat, Indokolás [17]}, továbbá „[e]nnek megfelelően, miközben az Alaptörvény egyértelműen úgy rendelkezik, hogy meghatározott élethelyzetek esetén a  magyar állampolgárok jogosultak törvény szerinti állami segítséget igénybe venni, ezen állami segítség részletszabályait nem az  Alaptörvény, hanem a  hatályos törvények rögzítik. Ezek a  törvények azonban tartalmuk tekintetében nem lehetnek ellentétesek az  Alaptörvény egyes rendelkezéseivel, így a XV. cikk előírásaival sem” {2/2018. (IV. 6.) AB határozat, Indokolás [13]}. [26] 4.5. Végezetül az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a  fogvatartottak helyzetében fennálló, közgyógyellátásban való részesülésük kapcsán megvalósuló különbségtételnek van-e tárgyilagos mérlegelés szerint észszerű indoka. A  megkülönböztetést alapvetően két ok idézi elő: az  eltérő helyzetben lévő személyek nem azonos időpontban váltak beteggé, így különböző időpontokban kezdeményezhetik jogosultságuk megállapítását, illetve a  büntetésvégrehajtási intézetben megbetegedett fogvatartott személy el van zárva a  háziorvosi ellátás igénybevételétől, ezzel a háziorvos által kiállított igazolás megszerzésének lehetőségétől is. Ehhez képest a jogosultság megállapítása iránti kérelmet értelemszerűen csak az ellátásra okot adó egészségi állapot megváltozását, azaz a megbetegedést követően van értelme benyújtani; másként fogalmazva a fogvatartott nem tehet arról, hogy a büntetés-végrehajtási intézetbe egészségesként érkezett és a  fogvatartása közben betegedett meg, nem pedig korábban. Ezért nem is róható fel számára, és nem hozható hátrányos helyzetbe azért, mert nem az  intézetbe történő bevonulása előtt kezdeményezte jogosultságának a  megállapítását. Ebben az  esetben az  érintett személy mulasztásáról nem lehet szó, illetve a  megkülönböztetésnek észszerű indoka nincs. A  háziorvos, illetve a  háziorvos által kiállított igazolás hiányát szintén nem lehet a  fogvatartott terhére értékelni – és ezzel hátrányos helyzetbe hozni –, mivel ezt a  számára fogvatartottként teljesíthetetlen feltételt (miközben az  egészségi állapotára vonatkozó teljes körű információkkal rendelkező intézeti kezelőorvosa van) éppen a  beadványban támadott rendelkezés támasztja vele szemben. A  már büntetés-végrehajtási intézetben szabadságvesztés büntetését töltő személy esetében tehát a  háziorvos hiánya szintén nem értékelhető a  megkülönböztetésre okot adó észszerű indoknak különösen annak fényében, hogy az a  fogvatartott, aki a büntetés-végrehajtási intézetbe történő bevonulása előtt betegedett meg és vált a szükséges háziorvosi igazolás beszerzését követően közgyógyellátásra jogosulttá, ezt a jogát az intézetben a szabadságvesztés büntetés időtartama alatt továbbra is háborítatlanul és zavartalanul gyakorolhatja az Sztv. ezt kizáró szabályának a hiányában. [27] 5. A  fentiekre figyelemmel az  Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az  azonos élethelyzetben lévő érintettek joggyakorlására vonatkozó különbségtételnek nincs kellő súlyú alkotmányos indoka. A jogalkotó tehát önkényesen járt el akkor, amikor az  Sztv. 50/A.  § (2)  bekezdésében a  közgyógyellátásra egyébként jogosult fogvatartottak számára igényérvényesítésük feltételeként olyan személy (háziorvos) által kiállított igazolás csatolását kívánja meg, aki az érintett fogvatartott aktuális egészségi állapotával kapcsolatosan semmilyen információval nem rendelkezik, és a fogvatartott részéről történő igénybevételét törvény ki is zárja, csak a személyes gondoskodást nyújtó átmeneti és bentlakásos szociális intézményben vagy gyermek- és ifjúságvédő intézetben, nevelőotthonban elhelyezett jogosultak esetében volt tekintettel arra a  speciális helyzetükre, hogy ők a  lakóhelyük szerinti háziorvosuk igénybevételében akadályoztatva vannak, ezért számukra lehetővé teszi az intézmény orvosa által kiállított igazolás csatolását kérelmükhöz, ezzel szemben a  fogvatartott kérelmezők vonatkozásában igényük érvényesítéséhez hasonló szabályt nem tartalmaz. Ilyen módon pedig a  már korábban közgyógyellátásra jogosultságot szerzett fogvatartott társaikhoz képest észszerű indok nélkül hátrányos helyzetbe hozta őket, ez pedig sérti az Alaptörvény XV.  cikkéből fakadó hátrányos megkülönböztetés tilalmát, összefüggésben – a  4.4.  pontban megállapítottak szerint – a XIX. cikk (1) bekezdésével is (Indokolás [25]). [28] Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az  alaptörvény-ellenességet jelen ügyben a  bírói kezdeményezéssel támadott jogszabályi rendelkezés hiányossága okozza. A  szabályozással érintett csoport tagjai között ugyanis a  hátrányos megkülönböztetés, azaz a  fogvatartott személyek közti önkényes különbségtétel azáltal valósul meg, hogy a  kifogásolt rendelkezés azon fogvatartottak számára, akik kifejezetten a  büntetés-végrehajtási intézetben válnak először közgyógyellátásra jogosulttá, a részükre előírt orvosi igazolás tekintetében hiányos. [29] Az Abtv. 46. § (1) bekezdése felhatalmazza az Alkotmánybíróságot, hogy ha a hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásban a  jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapítja meg, a  mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának a teljesítésére. Az Abtv. 46. § (2) bekezdés c) pontja alapján a  jogalkotói feladat elmulasztásának minősül, ha a  jogi szabályozás Alaptörvényből levezethető lényeges tartalma hiányos. [30] A jelen ügy elbírálása során az  Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az  Sztv. 50/A.  § (2)  bekezdésében foglalt szabályozás esetében lehetőség van arra, hogy az  Abtv. 46.  §-ában biztosított jogköre alapján a  hatályos jog kíméletével járjon el. Az  Alkotmánybíróság észlelte ugyanis, hogy az  alaptörvény-ellenes diszkriminációt eredményező helyzetet az  idézi elő, hogy a  jogalkotó nem rendelkezett a  közgyógyellátásra egyébként az  Sztv. alapján jogosult, arra kifejezetten a  büntetés-végrehajtási intézetben először jogosulttá váló fogvatartott személyek havi rendszeres gyógyszerszükségletére vonatkozó igazolás kiállítására jogosult orvos személyéről, így esetükben végső soron az  őket megillető jogosultság érvényesítéséhez szükséges egyik feltétel – az  ezzel a  jogosultsággal jogszabályban felruházott orvos által kiállított igazolás csatolása – teljesítésének a  lehetőségéről. Az  Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy az  Alaptörvénnyel való összhang megteremtése nem a  vizsgált szabály megsemmisítését, hanem annak hatályos szövege kiegészítését teszi szükségessé, ily módon biztosítva azt, hogy az érintettek közgyógyellátásra való jogosultságának érvényesítésére vonatkozó szabályozás megfeleljen a  törvény előtti egyenlőség követelményének. Ennek kézenfekvő alkotmányos megoldása lehet az  Sztv. 50/A.  § (2)  bekezdésének a  kiegészítése azzal, hogy a  büntetés-végrehajtási intézetben fogvatartott személyek esetében a  törvényben előírt igazolást a  büntetés-végrehajtási intézet orvosa állítja ki, akinek reális lehetősége van a fogvatartott személy egészségi állapotát felmérni, azt folyamatosan figyelemmel kísérni, a szükséges diagnosztikai vizsgálatokat kezdeményezni vagy elvégezni, és mindezek alapján – szükség esetén gyógyszeres – terápiát megállapítani, mivel a  fogvatartott személy a büntetés-végrehajtási intézet orvosának folyamatos, szükség esetén napi szintű felügyelete alatt áll. A büntetés-végrehajtási intézet orvosát a jelenleg hatályos szabályozás is feljogosítja más esetekben orvos-szakértői feladatok ellátására a fogvatartott személyek munkaképtelenségének megállapítása és a gépjárművezetői egészségi alkalmasság első fokú elbírálása kapcsán [IM rendelet 6. § (1) bekezdés és 7. §]. [31] Mindezekre tekintettel az  Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapította, hogy az  Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló, az  Alaptörvény XV.  cikk (1)  bekezdésébe ütköző alaptörvény-ellenességet idézett elő azáltal, hogy az  Sztv. 50/A.  § (2)  bekezdésében nem rendelkezett a  közgyógyellátásra való jogosultság érvényesítéséhez és a  kérelem elbírálásához előírt, a  havi rendszeres gyógyszerszükségletet megállapító orvosi igazolás kiállítására jogosult, a fogvatartott személy által ténylegesen elérhető és igénybe vehető orvos személyéről azokban az esetekben, amikor a fogvatartott személy kifejezetten a büntetés-végrehajtási intézetben válik először közgyógyellátásra jogosulttá. Ezért az  Alkotmánybíróság felhívta az  Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2018. november 30. napjáig tegyen eleget. [32] A fentiek alapján az  Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a  jogalkotói mulasztás megállapításával és a jogalkotónak címzett felhívással teremthető meg az összhang az Alaptörvény és az Sztv. vonatkozó rendelkezése között, ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az Sztv. 50/A. § (2) bekezdésének megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezést elutasította. [33] 6. Az  Alkotmánybíróság az  Abtv. 44.  § (1)  bekezdésének második mondata alapján elrendelte határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét. Budapest, 2018. július 16. Dr. Sulyok Tamás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke