12/2015. (V. 14.) AB határozata a Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 7.Kpk.50100/2013/4. számú végzése alaptörvényellenességének megállapí

12/2015. (V. 14.) AB határozata a Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 7.Kpk.50100/2013/4. számú végzése alaptörvényellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről, valamint alkotmányos követelmény megállapításáról. Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában – dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Kiss László és dr. Sulyok Tamás alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 7.Kpk.50100/2013/4. számú végzése alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisíti. 2. Az  Alkotmánybíróság az  Alaptörvény XXVIII.  cikk (7)  bekezdéséből fakadó alkotmányos követelményként megállapítja, hogy a  közigazgatási és hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL.  törvény 15.  § (1), (3) és (8)  bekezdésének alkalmazása során a  telekalakítási eljárással érintett telekkel közvetlenül szomszédos telek tulajdonosát is ügyfélnek kell tekinteni. Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét. I. [1] 1. Az  indítványozó 2013. március 26-án, postai úton kapta kézhez a  2013. március 6-án kelt, 7477-2/13.IV. számú jegyzői építési engedélyes határozatot. Ekkor szerzett tudomást arról, hogy közvetlen szomszédja részére a  földhivatal telekcsoport-újraosztást engedélyezett az  indítványozó ingatlanja előtti üres telken, melynek következtében az  indítványozó ingatlanával közös telekhatáron három építési telek alakult. Az  indítványozó sérelmezte, hogy a  telekalakítási eljárásról őt nem tájékoztatták, az  iratokba történő betekintését nem tették lehetővé. Jogos érdekét a következő hátrányos következmények miatt tartotta megállapíthatónak. – a  telekhatáron álló beépítéssel három nagyméretű családi ház kerülne megépítésre a  terepszint jelentős megemelésével; – az ingatlan forgalmi értékét jelentős mértékben csökkenti három hatalmas lakóépület oldalhatáron történő engedélyezése; – a közforgalmi út létesítése közlekedési érdekét sérti; – a szintkülönbség miatt a telek tulajdonosa az utat is érintő terepfeltöltést, tereprendezést tervez; – a „közforgalom elől el nem zárt magánút” csapadékvíz-elvezetése nem biztosított; – a jelentős terepszint-emelés folytán az ingatlan hidrológiai viszonyai várhatóan megváltoznak. [2] A Nyíregyházi Járási Hivatal Járási Földhivatala elutasította az  indítványozó kérelmét, döntését a  Hajdú-Bihar Megyei Kormányhivatal helybenhagyta, ez  utóbbi döntést a  Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság szintén helyben hagyta. Érvelése szerint a  földhivatalokról, a  Földmérési és Távérzékelési Intézetről, a  Földrajzinév Bizottságról és az  ingatlan-nyilvántartási eljárás részletes szabályairól szóló 338/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet (a  továbbiakban: Korm. r.) 9.  § (2)  bekezdése alapján az  indítványozót nem illeti meg az  ügyféli jogosultság, mert a telekalakítási eljárást a Korm. r. II/A. fejezete szabályozza, amely nem biztosít ügyféli jogosultságot a szomszédos ingatlannal rendelkezni jogosult számára a  telekalakítási eljárásban, az  indítványozó által hivatkozott § pedig e  fejezeten kívül található. Az  indítványozó a  közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a  továbbiakban: Ket.) 15.  § (1)  bekezdésének ügyfélfogalmára hivatkozva kérte ügyféli minőségének a  telekalakítási eljárás vonatkozásában való megállapítását, kérelmét azonban a  hatóságok és a  bíróság arra hivatkozva tagadták meg, hogy a  konkrét esetben a  Korm. r. speciális szabályt állapít meg, és a Ket. ügyfélfogalma nem használható. [3] 2. Az  indítványozó az  Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a  továbbiakban: Abtv.) 27.  §-a szerinti alkotmányjogi panasszal fordult az  Alkotmánybírósághoz. Álláspontja szerint a  kifogásolt végzés ellentétes az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésével, valamint ezzel összefüggésben az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével, R) cikk (1)–(2) bekezdéseivel, T) cikk (3) bekezdésével, I. cikk (1) és (3) bekezdéseivel, XV. cikk (1)–(2) bekezdéseivel, továbbá XXIV.  cikk (1)  bekezdésével. Álláspontja szerint a  hatóságok és a  bíróság egyaránt a  Vidékfejlesztési Minisztérium Földügyi és Térinformatikai Főosztálya jogi iránymutatását követték az ügyféli jogállás meghatározása során, ami sérti az  Alaptörvény jogbiztonságot rögzítő B)  cikkét. Az  ügyféli jogállás megtagadásával sérül a  szomszédos ingatlannal rendelkezni jogosult jogorvoslathoz való joga, hiszen a  telekalakítás engedélyezéséből fakadó esetleges hátrányok ellen így nem tud védekezni. A  telekalakítási eljárásban alkalmazandó jogszabályok nem tartalmaznak olyan rendelkezést, hogy a  határozatot közölni kell a  telekalakítással érintett ingatlanokkal szomszédos telkek tulajdonosaival, ezért a határozatnak a szomszédok részére történő kézbesítése mint az ügyféli jogkör jogellenes kiterjesztése jogszabálysértő. Ugyancsak sérti a  jogorvoslathoz való jogot az, hogy a  bíróság az ügyféli jogállás vonatkozásában sem a Ket. 15. § (1) bekezdését, sem a Korm. r. 9. § (2) bekezdését nem tartotta alkalmazhatónak. A  Kormány a  Ket. 174/A.  § a)–b)  pontjaiban foglalt felhatalmazásra alapozva alkotta meg a  Korm. r.-t, ám e  rendelkezések nem adnak felhatalmazást a  Ket. 15.  §-ában meghatározott ügyféli jogállás korlátozására. A  Korm. r. azonban korlátozza azt, ezért ellentétes az  Alaptörvény I.  cikk (1) és (3)  bekezdésével. Az, hogy eljárása során a hatóságok és a bíróság a telekfelosztási érdeksérelmet az építésügyi hatóság hatáskörébe utalták – ezáltal korlátozva az  indítványozó jogorvoslati lehetőségeit –, a  tisztességes eljárás követelményébe is ütközik. Az eljárás egyúttal az Alaptörvény XV. cikke szerinti diszkriminációtilalmat is sérti, ugyanis a hatóságok és a bíróság nem vizsgálták „egyenként és összességében” a szomszédos érdeksérelmet, megsértve ezáltal a pártatlan és részrehajlás nélküli ügyintézés követelményét. II. [4] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései: „B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.” „R) cikk (1) Az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja. (2) Az Alaptörvény és a jogszabályok mindenkire kötelezőek.” „T) cikk (3) Jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.” „I. cikk (1) AZ EMBER sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége. (3) Az  alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a  feltétlenül szükséges mértékben, az  elérni kívánt céllal arányosan, az  alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.” „XV. cikk (1) A törvény előtt mindenki egyenlő. Minden ember jogképes. (2) Magyarország az  alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.” „XXIV.  cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a  hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.” „XXVIII.  cikk (7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az  olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” [5] 2. A Ket. érintett rendelkezései: „15. § (1) Ügyfél az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti, akit hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire nézve a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz. […] (3) Törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtában megállapíthatja azon személyek körét, akik az  (1)  bekezdésben foglaltak vizsgálata nélkül ügyfélnek minősülnek. Az  (1)  bekezdésben foglaltak vizsgálata nélkül ügyfélnek minősül jogszabály rendelkezése esetén az  abban meghatározott hatásterületen lévő ingatlan tulajdonosa és az, akinek az ingatlanra vonatkozó jogát az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezték. […] (8) Az  eljárás megindítására irányuló kérelmet benyújtó ügyfélen kívüli ügyféli jogállást megtagadó végzés ellen önálló fellebbezésnek van helye.” [6] 3. A Korm. r. érintett rendelkezései: „I. Fejezet AZ INGATLAN-NYILVÁNTARTÁSI ELJÁRÁS RÉSZLETES SZABÁLYAI 9.  § (2) Az  az  érdekelt, akinek a  járási földhivatali határozatot bármilyen okból nem kézbesítették, és a  határozat kézbesítését a bejegyzéstől számított egy éven belül kérte, a kézbesítéstől számított tizenöt napon belül terjeszthet elő fellebbezést. E bekezdés alkalmazásában érdekeltnek a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény szerinti ügyfél minősül. II/A. Fejezet TELEKALAKÍTÁSI ELJÁRÁS 17/A. § (1) A telekalakítási eljárás kérelemre induló eljárás. A kérelem tartalma szerint a telekalakítási eljárás típusai a következők: a) telekalakítási engedélyezési eljárás, b) egyesített telekalakítási eljárás. (2) Az egyesített telekalakítási eljárás lefolytatására vonatkozó kérelem alapján a) a telekalakítás engedélyezésére és b) a  telekalakítási engedély jogerőre emelkedését követően a  telek adataiban, továbbá a  bejegyzett jogok és feljegyzett tények vonatkozásában a telekalakítással bekövetkező változásnak az ingatlan-nyilvántartásban történő átvezetésére (e fejezet alkalmazásában: változásátvezetési eljárás) irányuló eljárás indul meg. (3) A telekalakítás engedélyezése iránti kérelmet benyújthat: a) a telekalakítással érintett bármelyik telek bármelyik tulajdonosa, b) közös tulajdonban álló telek esetén bármelyik tulajdonostárs, c) aki a telekalakítással érintett földrészlet tekintetében tulajdoni igényt érvényesít, d) az elbirtoklás megállapítása iránt polgári peres eljárást kezdeményező, e) ha a  telekalakítás során legalább nyolc új építési telek keletkezik, a  tulajdonostársaknak a  telek területnagyság szerinti többsége, f ) az a személy, aki a telekalakításról a tulajdonossal írásban megállapodott. (4) Egyesített telekalakítási eljárás iránti kérelmet az  – a  (3)  bekezdés szerinti kérelem benyújtására jogosult – nyújthat be, aki az  ingatlan-nyilvántartásról szóló törvényben foglaltak szerint az  ingatlan-nyilvántartási eljárás megindítására egyébként jogosult. (5) A  telekalakítási eljárás megindítása iránti kérelemnek a  közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvényben meghatározottakon túl a következő adatokat kell tartalmaznia: a) természetes személy kérelmező esetén a természetes személyazonosító adatokat, b) gazdálkodó szervezet kérelmező esetén a gazdálkodó szervezet statisztikai számjelét, c) a telekalakítással érintett tel(k)ek helyrajzi számát, a tel(k)ek fekvése szerinti település megjelölésével, d) a  kérelmezett telekalakítási eljárás típusának (telekalakítási engedélyezési eljárás vagy egyesített telekalakítási eljárás) megjelölését, e) a telekalakítás célját, amely lehet: ea) telekcsoport újraosztása, eb) telekfelosztás, ec) telekegyesítés, ed) telek-határrendezés, f ) az igazgatási szolgáltatási díj befizetésének igazolását. (6) Az egyesített telekalakítási eljárás megindítására irányuló kérelemnek, az  (5) bekezdésben foglaltakon túl meg kell felelnie az ingatlan-nyilvántartásról szóló törvény szerinti előírásoknak. (7) A telekalakítási eljárás megindítása iránti kérelmet a miniszter által rendszeresített, és a földhivatalok honlapján közzétett formanyomtatványon kell benyújtani. A telekalakítási eljárás megindítása iránti kérelemhez mellékelni kell a telekalakítási dokumentációt, mely a 3. melléklet 1. pontjában felsorolt munkarészeket tartalmazza, a telekalakítás céljának függvényében. Amennyiben a  telekalakítási eljárás megindításakor a  kérelmező rendelkezik hatályos, záradékolt változási vázrajzzal, úgy a  3.  melléklet 1.1.  alpontjában foglalt munkarészek ismételt benyújtása nem szükséges. (8) Telekalakítási dokumentációt a) építészeti-műszaki tervezési szakterületen geodéziai tervezési jogosultsággal és ingatlanrendező földmérő minősítéssel rendelkező földmérő, vagy b) az  a)  pont hatálya alá nem tartozó, de a  földmérési és térképészeti tevékenységről szóló jogszabályokban meghatározott földmérési és térképészeti szakképzettséggel rendelkező személy a  (9)  bekezdésben foglaltak figyelembevételével készíthet. (9) Ha a  telekalakítási dokumentációt a  (8)  bekezdés b)  pontja szerinti szakképzettséggel rendelkező személy készíti, a  dokumentáció minőségét, valamint a  tartalmi és pontossági előírásoknak való megfelelőségét – felelős tervezőként – a (8) bekezdés a) pontja szerinti jogosultsággal rendelkező szakember tanúsítja a változási vázrajzon és a telekalakítási helyszínrajzon.” III. [7] 1. Az  Alkotmánybíróság először megvizsgálta, teljesültek-e az  indítvány befogadhatóságának az  Abtv.-ben meghatározott feltételei. [8] 2. Az Abtv. 52. § (1) bekezdése értelmében az indítványnak határozott kérelmet kell tartalmaznia. [9] Az indítványozó az  Abtv. előírásainak megfelelően megjelölte az  Abtv.-nek az  Alkotmánybíróság hatáskörét, valamint az  indítványozó jogosultságát megalapozó rendelkezéseit. Megjelölte azt, hogy mely Alaptörvényben biztosított joga sérült. Sérelmének lényegét a  jogorvoslathoz való jog vonatkozásában indokolta. Emellett megjelölte a vizsgálandó bírói döntést, és kifejezetten kérte annak megsemmisítését. Az indítványozó jogosultnak tekinthető, hiszen a bírósági eljárásban félként vett részt. [10] Az indítvány megfelel az Abtv. 27. § b) pontjában előírt feltételnek: az indítványozó kimerítette a rendes jogorvoslati lehetőségeket, a támadott végzés ellen további rendes jogorvoslatnak nincs helye. A Korm. r. taxatív rendelkezései közvetlenül nem biztosítanak ügyféli jogállást az  indítványozó részére. A  Ket. 15.  § (1)  bekezdése azonban úgy fogalmaz, ügyfél az  a  természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek jogát vagy jogos érdekét az  ügy érinti, akit hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire nézve a  hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz. Emellett a Ket. 15. § (8) bekezdése úgy rendelkezik, az eljárás megindítására irányuló kérelmet benyújtó ügyfélen kívüli ügyféli jogállást megtagadó végzés ellen önálló fellebbezésnek van helye, amiből következik, hogy az  Abtv. 27.  § b)  pontjának való megfeleléshez ezt a  lehetőséget is ki kell meríteni. {3237/2014. (IX. 22.) AB végzés, Indokolás [11]} Az indítványozó kérte ügyféli minőségének elismerését a telekalakítási eljárásban, és jogorvoslati lehetőségeit kimerítve támadta meg ügyfélként való elismerésének elutasítását az Alkotmánybíróság előtt. [11] Teljesült az Abtv. 30. § (1) bekezdésében előírt feltétel is. Az indítványozó 2013. november 20-án vette át a támadott végzést, a panasz postai úton történő feladására pedig 2014. január 20-án került sor, a határidő 60. napján. [12] Az indítvány megfelelt az  Abtv. 29.  §-ának is: alapvető alkotmányjogi jelentőségű az  a  kérdés, sérül-e az Alaptörvényben biztosított joga a telekalakítási eljárással érintett ingatlannal szomszédos ingatlannal rendelkezni jogosult személynek azáltal, hogy a  telekalakítási eljárásban nem vehet részt félként, a  telekalakítási eljárás során hozott döntéssel szemben jogorvoslattal nem élhet. IV. [13] Az indítvány megalapozott. [14] 1. Az  Alkotmánybíróság az  ügy elbírálásához először áttekintette a  telekalakítási engedély megadására irányuló eljárást szabályozó korábbi, illetve jelenleg hatályos főbb rendelkezéseket. [15] 1971-től 2000-ig a  telekalakítás speciális eljárási szabályait a  telekalakításról szóló 29/1971. (XII. 29.) ÉVM rendelet határozta meg. Ezt a  85/2000. (XI. 8.) FVM rendelet váltotta fel, mely kimondta, hogy az  engedély megadásáról, illetőleg megtagadásáról szóló határozatot kézbesítés útján kell közölni – egyebek között – a  közvetlenül szomszédos, a  határozattal érintett ingatlannal közös határvonalú telekkel rendelkezni jogosultakkal, akiknek adatait az  építésügyi hatóság hivatalból szerezte be [8.  § (3)  bekezdés d)  pont, illetve 13.  § d)  pont]. E rendelkezéseket a 37/2007. (XII. 13.) ÖTM rendelet helyezte hatályon kívül 2008. január 1-ével. [16] A jelen panasz alapjául szolgáló egyedi ügyben a  Korm. r. utólagosan betoldott, II/A. fejezete szabályozza a  telekalakítási eljárást. E  jogszabály 17/A.  § (1)  bekezdése rögzíti, hogy a  telekalakítási eljárás kérelemre induló eljárás. A  17/A.  § (3)  bekezdése szerint kizárólag a  következő személyek nyújthatnak be kérelmet a  telekalakítás engedélyezése iránt: a telekalakítással érintett bármelyik telek bármelyik tulajdonosa; közös tulajdonban álló telek esetén bármelyik tulajdonostárs, aki a  telekalakítással érintett földrészlet tekintetében tulajdoni igényt érvényesít; az  elbirtoklás megállapítása iránt polgári peres eljárást kezdeményező, ha a  telekalakítás során legalább nyolc új építési telek keletkezik; a  tulajdonostársaknak a  telek területnagyság szerinti többsége; valamint az  a  személy, aki a  telekalakításról a  tulajdonossal írásban megállapodott. Ebből a  felsorolásból az  tűnik ki, hogy a  Korm. r. kifejezetten a tulajdonosi minőséghez kapcsolja a telekalakítási eljárás megindításának lehetőségét. [17] A Korm. r.-et 2014. december 31-ével hatályon kívül helyezte a földhivatalok, valamint a Földmérési és Távérzékelési Intézet feladatairól, illetékességi területéről, továbbá egyes földhivatali eljárások részletes szabályairól szóló 373/2014. (XII. 31.) Korm. r. (a  továbbiakban: új Korm. r.). Az  ebben található, releváns szabályozás tartalmilag egyezik a  Korm. r. rendelkezéseivel. Az  Alkotmánybíróság mindemellett megállapítja, hogy az  új Korm. r.-nek a záró rendelkezések között található 45. §-a szerint az új Korm. r. hatálybalépésekor folyamatban lévő eljárásokat az  azok indulásakor hatályos rendelkezések szerint kell befejezni. Ennek következtében az  indítványozó által kezdeményezett eljárásra a régi Korm. r. rendelkezései irányadók. [18] 2. Ezt követően az  Alkotmánybíróság a  jogorvoslathoz való jog sérelmét állító indítványi elemet vizsgálta meg. Ennek során áttekintette, milyen anyagi és eljárásjogi lehetőségeket biztosít a  jogrendszer az  indítványozó által állított sérelem orvoslására. Az  indítványozó az  ingatlanjával szomszédos telkeket érintő telekalakítási eljárás lefolytatásáról és a  telekalakítási engedély megadásáról úgy értesült, hogy az  időközben megindult építési engedélyezési eljárásban született elsőfokú határozatot részére ügyféli jogállására tekintettel kézbesítették. A  kérelmező kérelmét 2012. december 28-án érkeztették. Az  építésügyi és építésfelügyeleti hatósági eljárásokról és ellenőrzésekről, valamint az  építésügyi hatósági szolgáltatásról szóló 312/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet (a  továbbiakban: Ér.) 74.  § (1)  bekezdése értelmében az  Ér. rendelkezéseit a  hatálybalépése (2013. január 1.) után indult első és másodfokú eljárásokban kell alkalmazni. A  szóban forgó építési engedélyezési eljárásra tehát az építésügyi hatósági eljárásokról és az építésügyi hatósági ellenőrzésről szóló 193/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet (a  továbbiakban: régi Ér.) rendelkezései irányadóak azzal a  kikötéssel, hogy az  Ér. hatálybalépésekor folyamatban lévő eljárások esetén a döntést az építésügyi hatósági engedélyezési eljárást támogató elektronikus dokumentációs rendszer (a továbbiakban: ÉTDR) által biztosított sablon alkalmazásával kell meghozni, illetve a kérelmező építtető kérheti az Ér. hatálybalépésekor folyamatban lévő eljárásnak az ÉTDR-ben való folytatását, valamint az elektronikus kapcsolattartást [Ér. 74. § (2)–(3) bekezdés]. Az indítványozónak az elsőfokú építési engedélyezési határozatról való értesítését a régi Ér. 3. § (3) bekezdésének a) pontja alapozta meg, melynek értelmében vizsgálni kell a közterület kivételével a  közvetlenül szomszédos – az  eljárással érintett ingatlannal, ingatlanokkal közös határvonalú (telekhatárú) – telekkel rendelkezni jogosult ügyféli jogállását. Az  építési engedélyezési határozat kézbesítésével az  indítványozó – mint az  építési engedélyezési eljárás ügyfele – számára megnyílt a  jogorvoslati kérelem benyújtásának lehetősége – amellyel az alkotmányjogi panasz tanúsága alapján élt is. Az Ér. nem tartalmaz speciális szabályt a  szomszédos telekkel rendelkezni jogosult ügyféli jogállását illetően, ezért a  Ket. 15.  § (1)  bekezdése irányadó, vagyis a  szomszédos telekkel rendelkezni jogosult akkor minősülhet ügyfélnek, ha jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. [19] A régi Ér. emellett tartalmaz néhány olyan rendelkezést a  szakhatósági eljárást illetően, amelyek kifejezetten a  szomszédos ingatlanokra tekintettel születtek. A  6.  § (1)  bekezdése alapján a  Kormány az  építésügyi hatóságnak az  5.  melléklet szerinti első- és másodfokú építésügyi hatósági eljárásaiban, az  5.  mellékletben meghatározott feltételek esetén és szakkérdésben, az  5.  melléklet szerinti hatóságokat szakhatóságként jelöli ki, emellett az  ügyfélnek az  eljárás megindítása előtt benyújtott kérelmére a  szakhatóságként kijelölt hatóság előzetes szakhatósági állásfoglalást ad ki. A  6.  § (3)  bekezdés b)  pontja alapján a  természet- és tájvédelmi szakhatóság megkeresése esetén az  építésügyi hatóságnak csatolnia kell a  3.  melléklet szerinti dokumentációt, amely egyebek között tartalmazza az  antennát befogadó ingatlan és a  szomszédos ingatlanok helyszínrajzát 1:1000  léptékben (3.  melléklet, I.1.  pont), valamint az  antenna és a  vele távközlési kapcsolatban lévő szomszédos antennák elhelyezkedésének vázrajzát értelemszerű léptékben (3.  melléklet, I.5.  pont); épület építési, bontási és fennmaradási engedélyezési eljárás esetén a  beépített térségben a  szomszédos ingatlanok, épületek látvány- és alaprajzait, elhelyezkedésüket a  befoglaló telkeken (tervrajzzal, fotókkal, elhelyezkedési vázlattal dokumentálva) [3. melléklet, II.1. a) pont], emellett az építési tevékenységgel érintett, valamint a szomszédos területre vonatkozó természetvédelmi oltalom megjelölését [3.  melléklet, II.1. d)  pont]. Az  5.  melléklet kimondja továbbá, hogy – egyebek között – a szomszédos telkeken álló épületek között tartandó tűztávolság mértékének, ennek hiányában a  kialakítás feltételeinek meghatározása céljából elvi építési engedély, építési engedély, összevont építésügyi hatósági engedély, használatbavételi engedély, valamint fennmaradási engedély megadása iránti eljárás esetén a tűzvédelmi szakhatóságot kell megkeresni. Túl azon tehát, hogy a Ket. széles körű, átfogó ügyfélkört határoz meg, a régi Ér. pedig előírta a közvetlenül szomszédos telekkel rendelkezni jogosult ügyféli jogállásának hivatalból való vizsgálatát, a jogszabályban fellelhetők olyan rendelkezések, amelyek nyilvánvalóan a szomszédok jogos érdekeire tekintettel születtek meg. [20] Az Alkotmánybíróság megjegyzi továbbá, hogy az  építési engedélyezési eljárást szabályozó jogszabályokon kívül más jogszabályok is tartalmaznak olyan rendelkezéseket, amelyek irányadóak az  olyan esetekre, amikor az  építkezés hátrányt okoz vagy okozhat a  szomszédos telekkel rendelkezni jogosultnak. Így például az  országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet 36.  §-a meghatározza a szomszédos telkeken a meglévő épületektől a megengedett legkisebb távolságot. [21] A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 5:23. §-a rögzíti a szomszédjog általános szabályát, amely – a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 100. §-ával betűről-betűre egyező módon – kimondja, hogy a  tulajdonos a  dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen a  szomszédokat szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné. Emellett a  Ptk. hatodik könyvének negyedik részében szabályozott kártérítési jog szabályai alkalmazhatók abban az  esetben is, amikor az  építkezés a  szomszédos telekkel rendelkezni jogosultnak jogellenes kárt okoz. E  rendelkezések alapján a  tulajdonost keresetindítási jog illeti meg abban az  esetben, ha a  szomszédos ingatlan használata miatt az ő ingatlanában értékcsökkenés áll be, és a keresetet a szerződésen kívül okozott károkért való felelősségre vonatkozó általános szabályok alapján kell elbírálni (BDT2013. 2887.). Noha megfigyelhetők bizonyos visszatérő károkozási módok – így például a  kilátás eltakarása az  építkezés által, a  mobiltelefon-átjátszótorony működése vagy az  autópálya építése, üzemeltetése –, az  irányadó rendelkezések absztrakt jellegére tekintettel a  magatartások széles köre károkozónak bizonyulhat, amennyiben okozati összefüggésbe hozhatók a  felperes ingatlanjában beálló értékcsökkenéssel. A  bírói gyakorlat emellett a  károkozás megállapításának szempontjai között említi – egyebek mellett – azt, hogy építkezés esetén az  építési engedélynek való megfelelés önmagában nem zárja ki a kártérítési felelősséget, illetve az építési engedélytől való eltérés sem elégséges önmagában annak megállapításához (BH1992. 235.; BDT2001. 404.); hogy vizsgálni kell, az  építkezés során az  épület elhelyezésével mindent megtettek-e a  szomszédok a  szükségtelen zavarás elkerülésére (BDT2007. 1552.); vagy hogy az  építkező felet terheli annak bizonyítása, hogy az  épület elhelyezése során a  jogosult érdekeinek figyelembevételével járt el, az  épület megvalósítása és elhelyezése során mindent megtett azért, hogy a  szükségtelen zavarást elkerülje (BDT2007. 1567.). [22] 3. Az  indítványozótól a  Ket. 15.  § (1)  bekezdésére hivatkozva tagadták meg az  ügyféli minőséget. Ezért az  Alkotmánybíróság áttekintette az  e  rendelkezéshez kapcsolódó bírói gyakorlatot, illetve releváns alkotmánybírósági állásfoglalásokat. A  Ket. 15.  § (1)  bekezdése mérlegelési jogot biztosít az  eljáró közigazgatási hatóságok részére azzal, hogy általánosságban definiálja az  ügyfél fogalmát, és eszerint ügyfél az  a  természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti, akit hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire nézve a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz. A gyakorlat alapján az  ügyfélképesség általános feltétele a  közvetlen és nyilvánvaló érdekeltség megléte. A  Legfelsőbb Bíróság Kfv.IV.37.629/2009/70. számú eseti döntése szerint „[a] Ket. 15.  § (1)  bekezdésében megfogalmazott ügyféli fogalom és az  azzal megteremtett ügyféli jogállás olyan általános érvényű és garanciális jellegű rendelkezése a  törvénynek, melyet mindig az  adott hatósági ügy tárgyát képező alanyi jogok és jogos érdekek vizsgálata alapján lehet tartalommal megtölteni”, és a legfőbb bírói fórum ebből arra a megállapításra jutott, hogy a  közigazgatási határozattal érintett ingatlannal vagy ingatlanokkal való közvetlen vagy közvetett szomszédság megalapozhatja a  Ket. szóban forgó rendelkezése szerinti ügyféli minőséget. Másrészt viszont a  Legfelsőbb Bíróság Kfv.II.39.231/2008/6. számú eseti döntése szerint az ügyféli minőséget nem alapozza meg önmagában az, ha a  szomszédos házon építési munkálatokat végeznek. Valakinek „a jogát, jogos érdekét az  ügy akkor érinti, ha közvetlen és nyilvánvaló érdekeltsége fűződik ahhoz, hogy az egyébként másra vonatkozó jogot (kötelezettséget) a  hatóság megállapít[ja]-e, és ha igen, milyen tartalommal. A  szomszéd ingatlan tulajdonosai kizárólag az  őket közvetlenül érintő építési munkálat tekintetében tehetnek kifogást és kérhetnek vizsgálatot.” A Legfelsőbb Bíróság megítélése szerint pusztán annak ténye, hogy a  szomszédban építkeznek – a  konkrét esetben a  tulajdonos háza felé néző padlástéri ablakot alakítottak ki –, nem alapozza meg az  eljárásban való részvételt. Emellett Kfv. II.37.502/2007/11. számú eseti döntésében a  Legfelsőbb Bíróság a  Ket.-ben, illetve a  Ket.-en kívüli jogszabályban meghatározott ügyfélfogalom kollíziójával foglalkozva megállapította, hogy a  közigazgatási határozatot felülvizsgáló bíróság tévesen hivatkozott a  lex generalis-nak tekintendő Ket. 15.  § (1)  bekezdésére, ugyanis a  konkrét ügyben az  ügyféli jogállás megállapítására a  lex specialis-ként funkcionáló, az  ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény 25. § (2) bekezdése volt irányadó, márpedig „[a]mennyiben külön jogszabály (törvény, kormányrendelet) eltérő ügyfélfogalmat határoz meg, akkor az adott közigazgatási eljárásban az ügyféli jogállásról a külön jogszabályi rendelkezés és nem a Ket. 15. §-ának (1) bekezdése alapján kell dönteni”. [23] A lex specialis derogat legi generali elve rendszerint a  jogforrási hierarchiában azonos szinten álló jogszabályok viszonyában alkalmazandó, noha a  legutóbb hivatkozott eseti döntésben a  Legfelsőbb bíróság a  magasabb szinten álló lex generalis és az  alacsonyabb szinten álló lex specialis vonatkozásában is irányadónak tartotta. Az  Alkotmánybíróság azonban ettől eltérő megállapításra jutott. A  36/2008. (IV. 3.) AB határozatában (ABH 2008, 1367.; a  továbbiakban: Abh.) – történetesen épp egy telekalakítási vonatkozású ügyben – alkotmányellenesnek nyilvánította az  FVM rendelet 9.  § (1)  bekezdését, és a  konkrét ügyben kizárta annak alkalmazhatóságát (az alkotmányellenesnek ítélt rendelkezést időközben hatályon kívül helyezték, ezért megsemmisíteni nem lehetett) azon az  alapon, hogy az  ügyfélkörnek a  szóban forgó § általi meghatározása mind az  államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 3. § (4) és (8) bekezdéseivel, mind a Ket. 15. § (1)  bekezdésével ellentétes volt, mert szűkebb körben határozta meg az  ügyfél fogalmát, mint arra az  említett eljárási törvényekben sor került. Noha az Alaptörvény a Záró és vegyes rendelkezések 5. pontjában hatályon kívül helyezte az  Alaptörvény hatálybalépése előtt hozott alkotmánybírósági határozatokat, az  Alkotmánybíróság a 13/2013. (VI. 17.) AB határozata alapján nem látta akadályát e korábbi álláspontja fenntartásának a jelen ügyben. [24] 4. Az  indítványozó érvelése szerint amiatt sérült a  jogorvoslathoz való joga, hogy az eljáró bíróság sem a Ket.-nek az  ügyfél általános definícióját tartalmazó 15.  § (1)  bekezdését, sem a  Korm. r. 9.  § (2)  bekezdését nem tartotta alkalmazhatónak az egyedi ügyben, ezért az indítványozót az ügyféli jogállás nem illette meg az eljárásban, ebből kifolyólag jogorvoslati kérelem benyújtására sem volt lehetősége, noha megítélése szerint a telekalakítási eljárásban hozott határozat jogos érdekét érintette. [25] Az Alaptörvény XXVIII.  cikk (7)  bekezdése értelmében mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az  olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a  jogát vagy jogos érdekét sérti. A  jogorvoslathoz való jog olyan alkotmányos alapjog, amely tárgyát tekintve a  bírói, illetőleg a  hatósági (más közigazgatási) döntésekre terjed ki, tartalmát tekintve pedig azt kívánja meg, hogy valamennyi, az  érintett jogát vagy jogos érdekét (helyzetét) érdemben befolyásoló érdemi határozat felülvizsgálata érdekében legyen lehetőség más szervhez, vagy azonos szerv magasabb fórumához fordulni. A  jogorvoslathoz való jog törvényben meghatározottak szerint gyakorolható, ezért az egyes eljárásokban eltérő szabályozás lehetséges. „Az Alaptörvény megköveteli, hogy a  jogorvoslati jog nyújtotta jogvédelem hatékony legyen, vagyis ténylegesen érvényesüljön és képes legyen a  döntés által okozott sérelem orvoslására. A  jogorvoslat jogának hatékony érvényesülését számos tényező befolyásolhatja, így többek között a  felülbírálati lehetőség terjedelme, a  jogorvoslat elintézésére meghatározott határidő, vagy a sérelmezett határozat kézbesítésének szabályai és megismerhetőségének tényleges lehetősége.” {22/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [26]} Minden jogorvoslat lényegi, immanens eleme továbbá a  jogorvoslás lehetősége, vagyis a  jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a  jogsérelem orvosolhatóságát. [26] Nem következik mindebből, hogy a  jogorvoslatot elbíráló szervnek a  kérelemnek minden körülmények között helyt kell adnia, az azonban feltétlenül, hogy az eljárási szabályok által meghatározott keretek között a jogorvoslati eljárást lefolytassák és a jogorvoslati kérelemben írtakat a jogszabályban foglaltak szerint érdemben megvizsgálják. A jogorvoslati út igénybevételének nem előfeltétele továbbá valamely jog – esetleg alapjog – tényleges sérelmének a  bekövetkezése, elegendő, ha az  érintett megítélése szerint jogát (jogos érdekét) sérti a  támadott döntés. A jogorvoslathoz való jog mint alapjog sérelme tehát akként is megvalósulhat, hogy más (alap)jogi sérelem esetleg nem állapítható meg az ügyben. {3064/2014. (III. 26.) AB határozat, Indokolás [16]–[17]} [27] A Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság szerint a „jelen eljárásban vizsgálandó ügyfél fogalom alapja a Ket. 15. § (1) bekezdése, ehhez képest speciális szabályt állapít meg a rendelet”, és az indítványozó „nem tekinthető ügyfélnek sem a  Ket. 15.  § (1)  bekezdése, sem a  (3)  bekezdése alapján”. Ebből a  szóhasználatból az  állapítható meg, hogy a  bíróság a  Ket. 15.  § (1)  bekezdéséből következő értelmezési szabadságát gyakorolva tagadta meg az  indítványozótól az  ügyféli jogállást, vagyis nem zárja ki ab ovo az  ügyféli jogállásnak valamely személy jogára vagy jogos érdekére történő alapozását abban az esetben, ha egy alacsonyabb szintű jogszabály speciális ügyfélkört állapít meg. Az Alkotmánybíróság mindemellett megállapítja, hogy az indítványozó által felsorolt sérelmek csaknem kivétel nélkül olyan sérelmek, amelyek a  telekalakítási eljárástól eltérő eljárásban orvosolhatók. Az  esetleges értékcsökkenés tipikusan polgári jogi kérdés, amelyre a  Ptk.-nak a  szükségtelen zavarásra irányadó rendelkezése alkalmazandó, az  út létesítésére pedig az  utak építésének, forgalomba helyezésének és megszüntetésének engedélyezéséről szóló 93/2012. (V. 10.) Korm. rendelet szerinti engedélyezési eljárás alapján kerülhet sor, az  építkezési munkálatok megkezdéséhez pedig az  Ér., illetve – a  jelen alkotmányjogi panasz eljárás alapjául szolgáló egyedi ügyben – az indítványozóra egyébként kedvezőbb előírásokat tartalmazó régi Ér. szerinti engedély szükséges. [28] Az Alkotmánybíróság ugyanakkor felhívja a  figyelmet arra, hogy már a  telekalakítás során is felmerülhet olyan körülmény, amely a  telekalakítással érintett telekkel szomszédos ingatlan tulajdonosa vagy az  azzal rendelkezni jogosult számára hátrányos következménnyel járhat. Az  indítványozó hivatkozik arra, hogy a  terepszintnek megemelése következtében ingatlanja „hidrológiai viszonyai várhatóan megváltoznak”, ami hátrányos lehet „családi házas és művelés alá is vont kertes ingatlan[á]ra”. Ez  az  állapot a  teleknek az  engedély alapján az  építéshez való kialakítása folytán állhat be. Ilyenkor már a  telekalakítási eljárásban felmerülhet olyan jogos érdek, ami indokolttá teszi az  indítványozó számára, hogy ügyfélként részt vehessen az  eljárásban és előadhassa érveit, illetve hogy jogorvoslattal élhessen a számára jogtalan hátrányt jelentő közigazgatási döntéssel szemben. [29] Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a  Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság támadott végzése nem biztosítja az  indítványozó számára ezt a  lehetőséget, mert – az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése által is védett – jogos érdekére tekintet nélkül kizárta őt az eljárásból. [30] Az Alkotmánybíróság erre tekintettel a Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság végzését megsemmisítette. [31] 5. Az  Alkotmánybíróság álláspontja szerint a  Ket. ügyfél definíciójának célja az, hogy a  közigazgatási eljárásban mindenki, akinek jogát, jogos érdekét az  ügy érinti, érvényesíthesse ezzel kapcsolatos igényeit. A  Ket. 15.  § (1)  bekezdése ezért rugalmas megfogalmazású, és ahelyett, hogy valamilyen taxatív felsorolást alkalmazna, csak annyit mond ki, hogy az a  természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet tekintendő ügyfélnek – egyebek között –, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. A Ket. főszabályát egészíti ki a  törvény 15.  § (3)  bekezdése, melynek értelmében törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtában megállapíthatja azon személyek körét, akik az  (1)  bekezdésben foglaltak vizsgálata nélkül ügyfélnek minősülnek; a  (8)  bekezdés szerint pedig az  eljárás megindítására irányuló kérelmet benyújtó ügyfélen kívüli ügyféli jogállást megtagadó végzés ellen önálló fellebbezésnek van helye. Ez  utóbbi szabályra tekintettel kérte az  indítványozó – mint az  eljárás megindítására kérelmet benyújtó ügyfélen kívüli személy – ügyféli minőségének elismerését a jelen ügyben. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésével nem fér össze a Ket. 15. § (8) bekezdés olyan – a jelen ügyben a hatóságok, valamint a bíróság által is alkalmazott – értelmezése, amely szerint az  ügyféli minőség megtagadható olyan személytől, akinek a  konkrét ügyben megállapítható az  érintettsége. Ezért az  Alkotmánybíróság alkotmányos követelményként megállapítja, hogy e  rendelkezés alkalmazása során a telekalakítási eljárással érintett telekkel közvetlenül szomszédos telek tulajdonosát is ügyfélnek kell tekinteni. [32] 6. Az  indítványozó a  támadott bírósági döntésnek az  Alaptörvény B), R), T), I., XV., valamint XXIV.  cikkével való ellentétét is állította. Mivel azonban az  Alkotmánybíróság a  Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság végzését a  jogorvoslathoz való jog alapján alaptörvény-ellenesnek találta és megsemmisítette, az  Alaptörvény további előírásaival való összhang érdemi vizsgálata indokolatlanná vált, így attól az Alkotmánybíróság eltekintett. [33] 7. A határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 44. § (1) bekezdésének második mondatán alapul. Budapest, 2015. május 11. Dr. Lenkovics Barnabás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke