89/2009. (IX. 24.) AB határozata

89/2009. (IX. 24.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkot mány elle nességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság az építésügyi hatósági eljárásokról, valamint a telekalakítási és az építészeti-műszaki dokumentációk tartalmáról szóló 37/2007. (XII. 13.) ÖTM rendelet II. Fejezetét 2010. június 30. napjával megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás I. Az Alkotmánybírósághoz indítvány érkezett az építésügyi hatósági eljárásokról, valamint a telekalakítási és az építészeti-műszaki dokumentációk tartalmáról szóló 37/2007. (XII. 13.) ÖTM rendelet (a továb biak ban: R.) II. Fejezete alkot mány elle nességének utólagos vizsgálatára, melyben az indítványozó az R. II. Fejezetének megsemmisítését kérte. A támadott rendelkezések az építésügyi hatósági eljárások általános szabályait határozzák meg. Az indítványozó kifogásolta, hogy az R. a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továb biak ban: Ket.) tárgyi hatálya alá tartozó eljárásra vonatkozóan állapít meg általános szabályokat, anélkül, hogy erre a Ket. felhatalmazást adott volna. Az indítványozó továbbá azt is sérelmezi, hogy az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény ben (a továb biak ban: Étv.) foglalt felhatalmazó rendelkezéseken is túlterjeszkedik az R. Az indítványozó szerint a kifogásolt rendelkezések ezáltal sértik az Alkotmány

37. §(3) bekezdésébe foglalt, a Kormány tagjainak rendelet kibocsátására vonatkozó jogosultságát, illetve annak

korlátait, valamint ellentétesek az Étv. 62. § (2) bekezdés i) pontja szerinti rendelkezéssel, amely a miniszter részére tartalmazza felhatalmazásának bizonyos kereteit.

II. 1. Az Alkotmány érintett rendelkezése: „37. § (3) A Kormány tagjai törvény ben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni.”

3. §(1) A hivatalból induló eljárás azon a napon indul meg, amelyen az eljárás megindítását megalapozó első eljárási

cselekményről szóló dokumentumot (pl. a helyszíni szemle jegyzőkönyvét) felvették.

Az eljárás megszüntetése

4. §Az építésügyi hatóság – a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi

CXL. törvény (a továb biak ban: Ket.) 31. § (2) bekezdésében foglaltak keretében – az eljárását végzéssel megszünteti, ha

A szakhatóság állásfoglalása

5. §(1) Az építésügyi hatóság eljárásába akkor kell szakhatóságot bevonni, ha az építménnyel szemben támasztott

követelmények érvényre juttatása – az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendeletben (a továb biak ban: OTÉK), valamint helyi önkormányzati rendeletekben foglaltakon kívül – jogszabályban meghatározott sajátos, illetve határértékeket meghatározó követelmények alapján végezhető el.

A tervtanács, a szakértő és a hatósági közvetítő

6. §(1) Az építésügyi hatósági engedélyezési eljárást külön jogszabályban meghatározott esetben az abban

meghatározott tervtanács véleményezési eljárása előzi meg.

Adatok beszerzése más szervtől belföldi jogsegély keretében

7. §Az építésügyi hatóság elektronikus úton, ha ennek feltételei nem állnak fenn, megkeresés útján szerzi be belföldi

jogsegély keretében – a Ket. 26. §-ában foglaltak figye lembe véte lével –

Ügyintézési határidő

8. §(1) Ha az építtető egyidejűleg több olyan építési tevékenységre kér építésügyi hatósági engedélyt (tesz

bejelentést), amelyek engedélyezésére eltérő ügyintézési határidő vonatkozik, úgy a döntés meghozatalára a leghosszabb ügyintézési határidő az irányadó.

Helyszíni szemle

9. §(1) Az építésügyi hatóság az építésügyi hatósági döntés meghozatalához szükséges tényállás tisztázásának

keretében az építési tevékenység helyszínén, annak környezetében vizsgálja a döntés meghozatalának feltételeit, különös tekintettel az illeszkedés követelményeire.

A döntés részletes tartalmi követelményei

10. §(1) A határozatot és a végzést külön dokumentumban kell megszövegezni

11. §(1) A határozat indokolása összefoglalóan tartalmazza az elfogadott szakértői vélemény és tervtanácsi szakmai

vélemény indokolását is.

A hatósági döntés közlése és kézbesítése

12. §(1) A döntést – különösen postai úton történő kézbesítés vagy az építésügyi hatóság kézbesítője útján – az

ügyféllel az általa megjelölt kézbesítési címre, ennek hiányában az ingatlan-nyilvántartásban feltüntetett, ille tő leg az ingatlanügyi hatóság által továbbított címre kell közölni. Az Étv. 53/A. § (1) bekezdésében meghatározott feltételek fennállása esetén a döntés közlése elektronikus úton történik.

13. §(1) A külföldi értesítési címmel rendelkező ügyfél részére a döntést az eljáró építésügyi hatóság az értesítési címre

postai úton küldi meg.

14. §(1) A Ket. 32. § (1) bekezdése szerinti felfüggesztési oknak minősül különösen

32. §(3) bekezdésének meg fele lően – végzéssel felfüggesztheti, ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés elő ze tes

elbírálásától függ, amelyben más szerv, így különösen a települési önkormányzat, a földhivatal vagy a bíróság döntése várható.

Jogutódlás

15. §(1) Jogutódlás tudomásul vételéről dönt az építésügyi hatóság, ha az építésügyi hatósági eljárás alapjául szolgáló

jogviszonyban a polgári jog szabályai szerint az építtető vagy a kötelezett (jogelőd) helyébe (annak halála vagy jogutódlással történő megszűnése, illetve önkéntes belépés következtében) az eljárás folyamán vagy annak jogerős és végrehajtható határozattal való lezártát köve tően jogutód lép.”

III. Az indítvány megalapozott.

E vizsgálat során az Alkotmánybíróságnak egy általános kérdést és több részletkérdést kellett megválaszolni. Az általános kérdés lényege, hogy alkothat-e miniszter olyan rendeleti szabályozást, melynek a címe szerinti tárgykörét egy meghatározott közigazgatási hatósági eljárásfajta általános szabályozása képezi.

1.1. Az indítványozó is utal arra a tényre, hogy a közigazgatási hatósági eljárások szabályozása törvényi szabályozási tárgykört képez. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvénynek (a továb biak ban: Jat.) az indítvány elbírálásakor hatályos 2. § a) pontja szerint az Országgyűlés törvény ben állapítja meg a társadalmi rendre vonatkozó alapvető rendelkezéseket, a 3. § g) pontja értelmében a társadalmi rendre vonatkozóan törvény ben kell szabályozni különösen a büntető, a polgári és az államigazgatási eljárást. E rendelkezéssel összhangban tartalmazza a közigazgatási hatósági eljárások általános szabályait törvény, a Ket. A hatósági eljárás törvényi szintű szabályozására vonatkozó követelmény nemcsak a Jat. idézett rendelkezéseiből fakad, hanem összhangban van a közigazgatás törvény alá rendeltségének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó elvével is. A 6/1999. (IV. 21.) AB határozat megfogalmazása szerint „[a] jogállamiság elvéből folyó egyik alapvető követelmény, a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454, 456.]. Ez a követelmény magában foglalja azt is, ha törvény valamely alkotmányos, ille tő leg törvény ben szabályozott, jog korlátozására ad jogalkotási felhatalmazást valamely közigazgatási szervnek, a törvénynek meg kell határoznia a jogalkotási hatáskör terjedelmét, annak korlátait is.” [ABH 1999, 90, 94.; megerősítette: 2/2000. (II. 25.) AB határozat, ABH 2000, 25, 28.; 19/2004. (V. 26.) AB határozat, ABH 2004, 321, 353–354.; 21/2006. (V. 31.) AB határozat, ABH 2006, 333, 337.; 15/2008. (II. 28.) AB határozat, ABK 2008. február, 159, 162.] A 15/2008. (II. 28.) AB határozat azt is megállapította, hogy „[e] követelményeknek a jogszabály-alkotásban való érvényesülését konkretizálja a Jat. annak az alkotmányos jelentőségű elvárásnak a megfogalmazásával, amely szerint a magasabb szintű jogszabály által más jogalkotó számára adott felhatalmazásnak, azaz végrehajtási szabály megalkotására adott felhatalmazásnak tartalmaznia kell a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit [Jat. 15. § (1) bekezdés].” (ABK 2008. február, 162.) 1.2. A fenti határozatok tükrében az Alkotmánybíróság az R. vizsgált rendelkezéseinek megalkotására vonatkozó

felhatalmazást vagy felhatalmazásokat vizsgálta meg elsőként. Az R. II. Fejezete „Az építésügyi hatósági eljárások általános szabályai” címet viseli. A fejezet részletes szabályokat tartalmaz az eljárás megindítása és az ügyfelek értesítése, az eljárás megszüntetése, a szakhatóság állásfoglalása, a tervtanács, a szakértő és a hatósági közvetítő, a belföldi jogsegély, az ügyintézési határidő, a helyszíni szemle témakörében, valamint szabályozza a döntés részletes tartalmi követelményeit, a hatósági döntés közlése és kézbesítése, az eljárás felfüggesztését és a jogutódlást. Ezek a szabályok az R. tárgyi hatálya alá tartozó eljárásfajtákra (építési hatósági ügyekre) terjednek ki. Az R.-t annak 1. §

1.3. A Ket. szabályait áttekintve megállapítható, hogy az nem ad felhatalmazást az építési ügyekre nézve a saját általános szabályaitól eltérő általános eljárási szabályok megalkotására. Az építési hatósági ügyek a Ket. tárgyi hatályát megállapító 12. § (2) bekezdés a) pontja alá esnek. [„Közigazgatási hatósági ügy (a továb biak ban: hatósági ügy):

A fentiek alapján megállapítható, hogy a Ket. nem ad általános jellegű felhatalmazást a miniszternek arra, hogy az Étv.

34. §(1) bekezdésében felsorolt építési munkák engedélyezésére vonatkozó általános eljárási szabályokat

megalkossa. Az igaz, hogy a Ket. számos eljárási jogintézmény szabályozásakor saját szabályait szubszidiáriusnak tekinti és lehetővé teszi, hogy jogszabály (adott esetben: miniszteri rendelet) eltérő szabályokat alkosson. Az R.-ben számos ilyen jellegű, a Ket. szubszidiárius szabályain alapuló rendelkezés van, ugyanakkor több olyan rendelkezése is van, melyek a Ket.-től annak felhatalmazása nélkül térnek el. Például ilyen a 3. § több rendelkezése, a 4. §, de szinte minden §-ban keverednek a Ket. alapján megengedett és a meg nem engedett eltérő szabályok.

62. §(2) bekezdés a), b), e) és i) pontját jelöli meg felhatalmazó rendelkezésként

2.1. Az Étv. 62. § (2) bekezdés a) pontja „a telekalakítás, a telekalakítási és építési tilalom elrendelése, továbbá a cseretelekadás részletes szakmai szabályai[nak]” megalkotására hatalmazza fel a minisztert. Ez a felhatalmazás több okból nem szolgálhatott az R. megalkotásának alapjául. Egyrészt a Ket. ismertetett szabályai értelmében az építésügyi közigazgatási hatósági eljárásokra vonatkozó jogszabályok a Ket. rendelkezéseitől kizárólag abban az esetben térhetnek el, ha azt e törvény kifejezetten megengedi, ezért nem lehet az a) pontot a Ket. szabályaitól való általános eltérésre vagy a Ket. rendelkezései melletti (secundum legem) szabályok megalkotására vonatkozó felhatalmazásnak tekinteni. Az Étv. kifejezetten „szakmai” szabályokról szól, nem pedig „általános eljárási” szabályokról, ráadásul nem valamennyi eljárásfajta, hanem csak a felsorolt négy ügytípus tekintetében. Az R. egyébként e négy tárgykörben nem is tartalmaz rendelkezéseket, hiszen azokról egy másik rendelet, a telekalakítási és építési tilalom elrendeléséről szóló 3/1998. (II. 11.) KTM rendelet tartalmaz szabályokat, a bevezető részben megjelölve, hogy az Étv. 62. §

A 62. § (2) bekezdés b) pontja az építészeti-műszaki tervek tartalmi követelményeinek meghatározására ad felhatalmazást, ami nyilván valóan nem alapozza meg az R. II. Fejezetének megalkotását, erről a témakörről az R. IV. Fejezete rendelkezik.

A 62. § (2) bekezdés e) pontja az építésügyi hatósági ellenőrzés részletes szakmai szabályainak megalkotására ad felhatalmazást, melyről ugyancsak megállapítható, hogy ez ennek az egy eljárásfajtának (hatósági ellenőrzés) a ,,szakmai” szabályairól szól, nem pedig „általános eljárási” szabályokról, ráadásul ebben a tárgykörben is külön jogszabály, az építésügyi és a műemlékvédelmi hatósági ellenőrzés részletes szakmai szabályairól szóló 47/1997. (XII. 29.) KTM rendelet tartalmaz rendelkezéseket, megjelölve, hogy (a műemlékvédelemről szóló törvény mellett) az Étv. 62. § (2) bekezdésének e) pontjában kapott felhatalmazás alapján került megalkotásra. Összefoglalva megállapítható, hogy az Étv. 62. § (2) bekezdésének a), b) és e) pontja nem teremtette meg az R. II. Fejezete megalkotásának alkotmányos alapját, e törvényi rendelkezések rendeletalkotási alapként való megjelölése (miközben ugyanezen minisztertől vannak ebben a tárgykörben kiadott más rendeletek) alapvető kockázatot jelent a jogbiztonság és a közigazgatás törvény alá rendeltségének, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság részét képező követelményeire.

2.2. A negyedikként megjelölt felhatalmazó rendelkezés, az Étv. 62. § (2) bekezdésének i) pontja szerint a miniszter felhatalmazást kap 1. az építésügyi hatósági engedélyezési és kötelezési eljárások lefolytatása részletes szabályainak, 2. az építésügyi és az építés-felügyeleti hatósági határozatok és végzések részletes tartalmi követelményeinek, valamint 3. a kihirdetett veszélyhelyzetet követő tömeges építménykárok helyreállításának engedélyezésére vonatkozó eljárási rend szabályozására. A 3. fordulat szerinti tárgykörben az R. nem tartalmaz szabályokat. A 2. fordulat egyértelműen csak két határozatfajta, az építésügyi és az építés-felügyeleti hatósági határozatok és végzések részletes tartalmi követelményeinek szabályozására ad felhatalmazást. Ez a felhatalmazás az R. 10. § egyes rendelkezései megalkotását alapozza meg, de ennek során is figyelemmel kell lenni a Ket. ismertetett 13. § (3) bekezdésére, melynek értelmében az eljárási jogszabályok a Ket. rendelkezéseitől kizárólag abban az esetben térhetnek el, ha azt a Ket. maga kifejezetten megengedi. Ugyanez vonatkozik az i) pont első fordulatában szereplő felhatalmazásra is, mely egyértelműen az adott eljárások lefolytatásának részletes szabályaira ad felhatalmazást, vagyis a Ket. 13. §

Mindezek alapján egyértelmű, hogy az R. II. Fejezete mind címében, mind szabályozási tárgyaiban magasabb szintű jogszabállyal, a Ket.-tel és a felhatalmazó Étv.-vel ellentétes szabályokat tartalmaz, ezért az Alkotmánybíróság azt megsemmisítette. A megsemmisített rendelkezések e határozatban megállapított későbbi időpontban vesztik hatályukat. A miniszternek ez alatt az idő alatt lehetősége van a Ket.-tel összhangban álló eljárási rendelkezések megalkotására.

A határozat közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.

Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k., alkotmánybíró alkotmánybíró