68/2009. (VI. 24.) AB határozata

68/2009. (VI. 24.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárás során meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Fővárosi Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 7/1992. (III. 26.) Főv. Kgy. rendelet 19. § (3) bekezdése, valamint a 28. § (1) bekezdés utolsó két mondata alkotmányellenes, ezért azokat e határozat közzététele napjával megsemmisíti. A megsemmisítés következtében a 28. § (1) bekezdése az alábbi szöveggel marad hatályban: „Ha a napirendhez több felszólaló nincs, az elnök a vitát lezárja. A vita lezárását napirendi pontonként és képviselőcsoportonként a frakcióvezető vagy az általa megbízott személy, illetve a független képviselő, legfeljebb egy-egy alkalommal javasolhatja, e kérdésben a Közgyűlés vita és felszólalás nélkül határoz.”

INDOKOLÁS I. 1. A Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetője az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte a Fővárosi Önkormányzat (a továbbiakban: önkormányzat) Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 7/1992. (III. 26.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: Ör.) több rendelkezésének alkotmányossági felülvizsgálatát, miután az önkormányzat a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (1) bekezdése alapján benyújtott törvényességi észrevételét nem tárgyalta meg. A hivatalvezető álláspontja szerint a képviselő-testület működésének biztosítása az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamisággal összefüggő alkotmányos kötelezettség. A képviselők összessége által alkotott képviselő-testület a helyi önkormányzáshoz való jog egyik letéteményese, melynek működése során a képviselőknek a döntés előkészítésében, meghozatalában való részvételi joga

Az eredeti indítvány ugyanakkor – tartalma szerint – kizárólag az Ötv. 18. és 19. §-aival fennálló ellentét miatt kérte az Ör.-nek az interpellációkra vonatkozó 19. §

28. §a, valamint a módosító vagy kiegészítő javaslatokról

való szavazás módját rögzítő 31. § (3) bekezdése alkotmányossági felülvizsgálatát.

Az önkormányzat időközben [annak ellenére, hogy az Ötv. 99. § (1) bekezdésében rögzített kötelezettségét megszegve, nem tárgyalta meg az észrevételt] a Fővárosi Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 7/1992. (III. 26.) Főv. Kgy. rendelet módosításáról szóló 26/2004. (V. 24.) Főv. Kgy. rendeletével (a továbbiakban:

Örm.) módosította az Ör.-nek a törvényességi észrevételben érintett szabályait. Az Örm. 6. §-a értelmében a módo sítások 2004. május 24-én (a kihirdetés napján) hatályba léptek. Az Alkotmánybíróság a vizsgált jogszabályok megváltozása okán nyilatkozattételre hívta fel a hivatalvezetőt, aki a korábban benyújtott indítványt más indokokkal fenntartotta. Megítélése szerint a módosított szabályok továbbra is ellentétesek az Ötv. 19. §-ával, mert a képviselők között továbbra sem egyformán biztosítja a képviselő-testületi döntéshozatalban való részvétel lehetőségét, nem ad valamennyi képviselőnek lehetőséget arra, hogy képviselői jogaikat gyakorolják. A hivatalvezető eredeti és kiegészített indítványa szerint az Ör. megjelölt szabályai túllépik az Ötv. 18. §-ában rögzített, a szervezeti és működési szabályzat megalkotására és abban a szervezeti és működési rend részletes szabályainak megalkotására kapott felhatalmazást, mert valójában a képviselői jogok „korrekcióját” végzi el. Mindez ellentétes az Alkotmány 44/A. §-ával is. A hivatalvezető közelebbről nem jelölte meg, hogy az Alkotmány 44/A. §-a mely rendelkezésével ellentétes az Ör., de az indítvány tartalma szerint a szervezeti és működési rend törvényi keretek közötti meghatározását és az önkormányzati rendelet magasabb szintű jogszabályba való ütközésének tilalmát kimondó rendelkezések [44/A. § (1) bekezdés e) pontja és (2) bekezdése] jöhetnek szóba.

Az indítvány benyújtása óta megváltozott jogszabályokra vonatkozó állandóan követett alkotmánybírósági gyakorlat szerint az alkotmányossági vizsgálatot az Alkotmánybíróság a régi helyébe lépő új szabályozás tekintetében akkor folytatja le, ha az tartalmilag a korábbival alkotmányjogi szempontból azonos és ezáltal azonos a vizsgálandó alkotmányossági probléma [137/B/1991.

AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 163/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 544, 545.; 1314/B/1997. AB végzés, ABH 2000, 1049.; 1425/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 844, 845.; 14/1999. (VI. 3.) AB határozat, ABH 1999, 396, 399.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlatát követve ezért az Ör.-nek az Örm.-mel megállapított szabályai tekintetében folytatta le az eljárást. Ennek során a hivatalvezető indítványának módosított indokolását is figyelembe vette.

II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „42. § A község, a város, a főváros és kerületei, vala mint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.” „44/A. § (1) A helyi képviselőtestület: (...)

Részt vehet a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében és ellenőrzésében. A települési képviselők jogai és kötelességei azonosak. A települési képviselő az alakuló ülésen, illetve a megválasztását követő ülésen a 32. § szerint esküt tesz.

Ha a módosító vagy kiegészítő javaslatot az előterjesztő befogadja, a módosító vagy kiegészítő javaslatról az eredeti javaslatnak módosítással, kiegészítéssel, javaslattal nem érintett pontjaival együtt kell a szavazásra vonatkozó szabályok megfelelő alkalmazásával szavazni. Napirendi pontonként és képviselőcsoportonként, illetve független képviselőnként egy-egy alkalommal történő indítványra az előterjesztő által befogadott javaslatról is külön szavazást kell elrendelni, ha a Közgyűlés az indítványt elfogadja. E kérdésben a Közgyűlés felszólalás és vita nélkül határoz. A több pontból álló határozati javaslatról együttesen – napirendi pontonként és képviselőcsoportonként, illetve független képviselőnként egy-egy alkalommal történő indítványra, legfeljebb pontonként – kell szavazni. Az e kérdésben tett képviselőcsoporti, illetve független képviselői indítványról a Közgyűlés felszólalás és vita nélkül határoz.”

III. Az indítvány részben megalapozott. 1. Az indítvány az Ötv. 19. § (1) és (2) bekezdésének megsértése miatt állítja az Ör. szabályainak alkotmány ellenességét. Az Ötv. 19. § (1) bekezdése több szabályt tartalmaz. Egyrészt rögzíti, hogy „[a] települési képviselő a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli a választóinak az érdekeit” (első mondat). Másrészt kimondja, hogy a települési képviselő „[r]észt vehet a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében és ellenőrzésében” (második mondat). Harmadrészt megállapítja, hogy „[a] települési képviselők jogai és kötelességei azonosak” (harmadik mondat). Végül rögzíti, hogy a települési képviselő „az alakuló ülésen, illetve a megválasztását követő ülésen a 32. § szerint esküt tesz” (negyedik mondat). Az Ötv. 19. § (2) bekezdése a települési képviselők jogait és kötelezettségeit sorolja fel, melyek közül kiemelendő a (2) bekezdés a) pontjában rögzített, felvilágosítás kérésére vonatkozó jog.

Az indítvány alapvetően az Ötv. 19. § (1) bekezdés második és a harmadik mondatában, illetve a 19. § (2) bekezdés a) pontjában foglaltak sérelmét állítja.

2.1. E szabályokhoz képest értékelhető az Ör. 19. §

És azt sem szabályozza, hogy mi történjen akkor, ha a választ a képviselő nem fogadja el. E kérdések rendezésében tehát az önkormányzati rendeleteknek (így az Ör.-nek is) igen nagy a mozgástere, hiszen alapvetően e rendeletek teremtik meg a felvilágosítás-kérés egyes jogi formáit, melyek a legtöbb önkormányzat esetében az Országgyűlés Házszabályában ismert interpelláció és kérdés (interrogáció) szabályainak a valamilyen szintű átvételét jelentik.

2.2. Az Ör. azonban a felvilágosítás-kérés formái és részletszabályai között olyan rendelkezéseket is tartalmaz, melyek túlmennek a szervezeti és működési rend szabályozására vonatkozó önkormányzati autonómia határain.

Az Ör. 19. § (3) bekezdése egy fikciót tartalmaz, amikor kijelenti, hogy amennyiben az interpelláló képviselő az ülésen nincs jelen, az interpellációt visszavontnak, illetve az írásban kiosztott választ elfogadottnak kell tekinteni.

E szabály jelentése az, hogy ha a képviselő (akár menthető, akár nem menthető) okból az ülésen nincs jelen (és ebből a szempontból nem is különböztet a között, hogy az ülés egészén, vagy csak az interpellációk megtárgyalása idején), akkor a kérdését visszavontnak kell tekinteni, illetve úgy kell tekinteni, hogy ő a választ elfogadta. A támadott szabály két szempontból is korlátozza a képviselők számára az Ötv.-ben biztosított felvilágosítás-kérési jogot: egyrészt a távollétüket azonosítja a felvilágosítás kérésről való lemondással (visszavontnak tekinti az interpellációt), másrészt a választ annak ellenére a képviselő által elfogadottnak tekinti, hogy erről a képviselő nyilatkozhatott volna. Ez utóbbi más megfogalmazásban azt jelenti, hogy az Ör. 19. § (3) bekezdése a válaszadó véleményét helyettesíti a képviselő véleményével. Mindkét megoldás alapvetően ellentétes az Ötv. 19. §-ában szabályozott képviselői jogokkal, hiszen nem a képviselői jogosultság érvényesítési formáit és kereteit, hanem éppen a jogosultság relatív (az adott esetre vonatkozó) kiüresítését, megszüntetését szabályozza. Az Ör., mint a fővárosi közgyűlés szervezeti és működési rendjére vonatkozó rendeleti szabályozás, a felvilágosítás-kérés formáinak és részletszabályainak a megállapítása során rögzítheti, hogy a távollévő képviselő által benyújtott interpelláció nem tárgyalható (azt elnapoltnak kell tekinteni), de nem foszthatja meg a képviselőt attól a jogától, hogy a felvilágosítás-kérésére érdemi választ kapjon. Az Ötv. maga is azt rögzíti, hogy a felvilágosítás-kérésre az ülésen vagy legkésőbb tizenöt napon belül írásban választ kell adni. Az Ötv. „érdemi választ kell adni” fordulatával ellentétes az, hogy az Ör. szerint az interpellációt visszavontnak kell tekinteni. A válasz képviselő általi elfogadottságára felállított fikció pedig a képviselő alapvető alkotmányos jogaival is ellentétes helyzetet teremt.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 19. § (3) bekezdése ellentétes az Ötv. 19. §

Az Alkotmánybíróság felhívja a figyelmet, hogy a kérdéses szabály egyébként is egy önmagában rejlő ellentmondást (contradictio in adjecto) tartalmaz, hiszen egy visszavont(nak tekintett), azaz már nem létező interpellációra nem is lehet válaszolni, vagyis a ,,válasz elfogadottnak tekintendő” fordulat értelmetlen.

AB határozat, ABH 1998, 256, 260–261.] Korábbi álláspontját megerősítve az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy „az önkormányzati működés legfontosabb formája a képviselő-testület munkája, hiszen egyrészt a választópolgárok közössége az őt megillető helyi önkormányzáshoz való jogot elsősorban közvetett módon, vagyis a választott testület útján gyakorolja, másrészt, mert az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő testületet illetik meg [Ötv. 9. § (1) bekezdés], a képviselő-testület ülésén a képviselői hozzászólásokra nézve kialakított önkorlátozó szabályok a testületi munka, az önkormányzati döntéshozatal hatékonyságát, végeredményben az önkormányzati feladatok ellátását és hatáskörök eredményes gyakorlását szolgálják.” (834/B/2003., a továbbiakban: Abh., ABH 2006, 2012, 2017–2018.) A tanácskozás kereteinek a szervezeti és működési szabályzatban történő megvonása alapvetően a tanácskozások elhúzódásának a megakadályozását szolgálják, – és mint az önkormányzati szabályozási autonómia körében minősített többséggel megalkotott előírások, – önmagukban nem alkotmányellenesek.

3.2. Az indítványozó alapvetően azért tartja az Ötv.-vel ellentétesnek és így alkotmányellenesnek az Ör. vizsgált szabályait, mert azok nem egyformán biztosítják a képviselői jogok gyakorlását, vagyis sértik a képviselői jogok egyenlőségére vonatkozó Ötv.-beli szabályt. Az Ör. vitavezetési, vita lezárási és szavazási szabályai valóban tartalmaznak olyan rendelkezéseket, melyek a képviselőcsoportok egy képviselőjének, illetve a független képviselőknek meghatározott hozzászólási, kérdezési jogot engednek.

Az ilyen természetű szabályokról az Alkotmánybíróság az Abh.-ban a következőket állapította meg: „A képviselő-testületek tagjai, a helyi képviselők az adott önkormányzat szervezeti és működési szabályzatában meghatározott módon alakíthatnak képviselő-csoportokat (frakciókat). Az Alkotmány, az Ötv. és más törvény sem rendelkezik az önkormányzati képviselőcsoportokról, erről tehát a szervezetalakítás jogával élve szabadon dönthet a közgyűlés, megtartva a törvényi előírást, hogy önkormányzati rendeletben, az SzMSz-ben hozza meg ezt a döntését. (...) A képviselőcsoportokat nemcsak az indítvánnyal érintett önkormányzatnál, hanem más önkormányzatoknál is munkájuk segítése, képviselői tevékenységük összehangolása érdekében hozzák létre a képviselők. A képviselők elsődleges feladata a testületi döntéshozatalban való részvétel, vagyis az előterjesztésekben szereplő döntési javaslatok megismerése és értékelése után az azokról való szavazás, hiszen a képviselő-testület egy döntéshozó szerv, mely döntéseit tagjainak szavazatai alapján tudja meghozni. A frakció intézményének SzMSz-en belüli megteremtése szükségszerűen magával hozza, hogy a frakció (a működésszabályozási autonómia keretében megalkotott) testületi működési, vitavezetési szabályokban is megjelenik. (...) A települési képviselők jogai és kötelességei azonosak. A frakcióvezető ugyanis egy olyan képviselő, akit más képviselők a képviselői tevékenységük (vagyis elsődlegesen a döntéshozatalban való részvételük) összehangolása céljából bíznak meg e feladattal és aki őket képviseli a vita során. A frakció és a frakcióvezető léte természetesen nem vonja el a képviselők jogát véleményük önálló megjelenítésére. A frakcióvezető azonban szükségképpen több képviselőt (az Ör. esetén legalább hetet) képvisel. (...) [N]em kell szükségszerűen egyenlőségjelet tenni a képviselők és frakcióvezetők hozzászólási lehetősége közé, hiszen nem teljesen azonos jogállású személyekről van szó.

Az Ör. ezen szabálya nem elveszi vagy csökkenti a frakcióhoz nem tartozó vagy éppen frakciótag képviselők hozzászólási jogát, hanem a képviselő-testületi döntéshozatalnak egy, a törvényben nem szabályozott, de alkotmányosan megteremthető szereplőjét, a frakcióvezető képviselőt részesíti e megbízatásához igazodó hozzászólási lehetőségben.” (Abh., ABH 2006, 2012, 2018–2019.) Az itt kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság nem találta az Ötv.-be ütközőnek és így alkotmányellenesnek sem az Ör. 23. § (3) bekezdését, 26. § (1) bekezdését, 28. §

Az Ör. azonban azt rögzíti, hogy a javaslat megszavazása esetén a hozzászólásra jelentkezett képviselők hozzá szólási jogukat elveszítik. Ezután valamennyi képviselőcsoport egy-egy képviselője, illetve a független képviselő 2 percben ismertetheti álláspontját. Az Ör.-nek a hozzászólásra jelentkezett képviselők hozzászólási jogának elveszítésére vonatkozó szabálya az Alkotmánybíróság megítélése szerint túlmegy és túlmutat azon a határon, melyen belül az önkormányzatok testületi működésük szabályozására vonatkozó autonómiája – az Ör. rendelkezései és az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése e) pontja keretei között – érvényesülhet. Az Ör. 27. § (2) és (3) bekezdései már eleve időkorlátok közé szorítják a hozzászólásokat (10, 5, illetve 4 perc).

A hozzászóláshoz való képviselői jog természetesen nem abszolút és nem is abszolutizálható. A vita olyan lezárásával, mely a már hozzászólásra jelentkezett képviselőket megfosztja a hozzászólási lehetőségtől, alapvetően és lényegesen korlátozza azt az alapvető képviselői jogot, mely a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében való részvételre, illetve a helyi közügyek megvitatására vonatkozik. A vita lezárása után ugyanis szavazás (döntés) következik, a képviselő annak ellenére nem mondhatja el véleményét, hogy azt az Ör. más szabályainak megfelelően jelezte az ülést vezető elnöknél. Ez a fajta vita lezárási szabály megfosztja a képviselőt attól is, hogy az adott napirendi pont tárgyához (az adott helyi közügyhöz) kapcsolódóan az Ör. 27. § (5) bekezdése alapján az előterjesztést érintő módosításra, kiegészítésre, pontosításra tegyen javaslatot (módosító indítvány). Az Ötv. 19. § (1) bekezdésébe foglalt képviselői jogokkal csak olyan megoldás egyeztethető össze, mely az ülés elhúzódása vagy más okból történő „sommás” vitalezárás esetén a már bejelentkezett képviselőknek biztosítja a hozzászólási jog gyakorlását, újabb hozzászólásra jelentkezéseket azonban már ilyenkor az ülést vezető elnök nem fogadhat el.

Az Ötv. 19. § (1) bekezdésébe ütközés miatt, az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján így alkotmányellenes szabályt az Alkotmánybíróság megsemmisítette. Mivel a megsemmisítés a 28. § (1) bekezdésnek csak egy mondatát érintette, az Alkotmánybíróság a határozat rendelkező részében megállapította a megsemmisítés folytán megmaradó hatályos szöveget is.

A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény

41. §án alapul

Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k., alkotmánybíró alkotmánybíró