82/2009. (VII. 15.) AB határozata

82/2009. (VII. 15.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés országos népszavazás elrendeléséről szóló határozata ellen benyújtott kifogások tárgyában – dr. Paczolay Péter és dr. Trócsányi László alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság az országos népszavazás elrendeléséről szóló 28/2009. (IV.17.) OGY határozatot megsemmisíti, és az Országgyűlést új eljárásra utasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás I. 1. Az Országgyűlés az országos népszavazás elrendeléséről szóló 28/2009. (IV. 17.) OGY határozatában (a továbbiakban: OGYhat.) úgy döntött, hogy országos, ügydöntő népszavazást rendel el a következő kérdésben: „Egyetért-e Ön azzal, hogy az országgyűlési képviselőknek csak a bizonylattal alátámasztott elszámolható kiadásai után járhat költségtérítés?”

Az OGYhat. a Magyar Közlöny 2009. évi 54. számában 2009. április 17-én jelent meg.

A határozat ellen magánszemélyek négy kifogást nyújtottak be. A kifogásokat a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (2) bekezdésében előírt módon az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) útján – törvényben előírt határidőn belül 2009. április 24-én, illetőleg április 25-én terjesztették elő.

Az Alkotmánybíróság az indítványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü határozat (ABK 2009. január, 3.) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el.

A kifogást benyújtók ilyen új körülménynek tekintik azt, hogy az Országgyűlés az OGYhat. elfogadását megelőzően módosította a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény (a továbbiakban: Szjatv.) 73. §

3.1. Az indítványozók szerint az Országgyűlés népszavazást elrendelő határozata nem felel meg a Ve. 29/B. §

Az OGYhat. nem tartalmaz a jogorvoslatra való figyelmeztetést és indokolást. A kifogás benyújtói szerint a népszavazási eljárásban az Országgyűlés a Ve. szerinti választási szervnek minősül, és döntése során a Ve.-t eljárási szabályként figyelembe kell vennie, és a választási alapelveket érvényre kell juttatnia. Így az OGYhat.-nak meg kell felelnie a Ve. 29/B. § (2) bekezdésében a határozat tartalmi elemeire vonatkozó követelményeknek. A Ve. e rendelkezése alapján és a választási alapelvek érvényesítéseként a határozatnak indokolást és a jogorvoslatra való figyelmeztetést tartalmaznia kell.

Választási jogszabályba ütközik a kifogás benyújtói szerint az OGYhat. a költségvetés tekintetében is.

Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 14. §

Az egyik indítványozó kifogásolja az OGYhat.-nak a népszavazási eljárást kezdeményező magánszemélyre utaló bevezető szövegét is. Rámutat arra, hogy az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdése alapján a népszavazás kezdeményezése 200 000 választópolgár, s nem az aláírásgyűjtést kezdeményező magánszemély joga.

3.2. A kifogások szerint a népszavazást azért sem lehetett volna elrendelni, mert az aláírásokat jogsértő eljárásban gyűjtötték. Az OVB által hitelesített aláírásgyűjtő ív nem felelt meg a 11/2008. (III. 1.) ÖTM rendelet mellékletében szereplő aláírásgyűjtő ív mintának. Az aláírásgyűjtés nem az Országos Választási Iroda által hitelesített aláírásgyűjtő íven történt, mivel az aláírásgyűjtő olyan alá írásgyűjtő íveket sokszorosított, amelynek hátoldala az aláírásgyűjtő által szerkesztett közlést tartalmazott. Aláírásgyűjtőként senki nem jelentkezett be az adatvédelmi biztos által vezetett nyilvántartásba, így az adatvédelmi biztosnak nem állt módjában ellenőrizni a személyes adatok kezelésére, illetőleg védelmére vonatkozó szabályok betartását. A leadott aláírásgyűjtő ívek számszerűsége is kérdésessé vált. Az OVB 2009. február 17-i jegyzőkönyvének III. pontja ugyanis rögzíti, hogy az OVI további aláírásgyűjtő íveket is átvett, amelyek sorsáról az OVB nem döntött. A kifogások benyújtóinak álláspontja szerint az ilyen jogszabálysértő eljárásban gyűjtött aláírások érvénytelenek, és a jogsértő eljárás nem eredményezhet, nem alapozhat meg népszavazás elrendelésére vonatkozó jogot.

3.3. Az indítványozók állítása szerint az Országgyűlés határozatának meghozatalakor nem volt abban a helyzetben, hogy meg tudja ítélni, hogy a népszavazás elrendeléséhez szükséges, az Alkotmányban előírt követelmények teljesültek-e.

Sem az OVB a 76/2009. OVB határozatában, sem a Legfelsőbb Bíróság Kvk.III.37.242/2009/5., Kvk. III.

37241/2009/4., Kvk. I. 37246/2009/3., Kvk. I.

37245/2009/3. számú végzéseiben nem állapította meg számszerűen, hogy az aláírásgyűjtő íveken hány hiteles aláírást gyűjtöttek össze. A kifogások benyújtóinak véleménye szerint az aláírások ellenőrzése során alkalmazható statisztikai és matematikai módszerekről, és ezek konkrét határozatban való megjelenítésének követelményeiről törvényben kellett volna rendelkezni. A kifogásokban kifejtett álláspont az, hogy a népszavazási eljárásban mellőzhetetlen az aláírások tételes és beazonosítható ellenőrzése, annak érdekében, hogy megállapítható legyen, az Alkotmányban előírt számú, ténylegesen létező választópolgár írta-e alá az aláírásgyűjtő ívet. Ennek hiányában a népszavazás kezdeményezéséhez az Alkotmányban előírt 200 000 választópolgár érvényes aláírásának megléte nem bizonyítható.

3.4. Két kifogás benyújtói több okból kérték azt is, hogy az Alkotmánybíróság az Ügyrend 30. §-ában foglaltak alapján az előtte folyó eljárást függessze fel. Az indítványozók az aláírások hitelesítésével összefüggésben ismételten kérték a Ve. 119. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az Alkotmánybíróság az 5/2008. (I. 23.) AB határozatában az Ügyrend 28. § (2) bekezdése alapján az e kifogás benyújtói által a Ve. 119. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására előterjesztett indítványt elkülönítette. Az indítványozók kérték, hogy az Alkotmánybíróság a Ve.

119. §(1) bekezdése alkotmányellenességének elbírálásáig ebben az ügyben függessze fel az eljárását

Ugyancsak az eljárás felfüggesztését kérték az indítványozók azért is, mert az Országgyűlés nem tett eleget a 27/2007. (V. 17.) AB határozatban megállapított jogalkotási kötelezettségének.

Az Országgyűlés elfogadta a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény, valamint az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény módosításáról rendelkező 2007. évi CLXXII. törvényt (a továbbiakban: Módtv.), amelynek 9. §-a – az Alkotmánybíróság határozatának eleget téve – módosította az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 8. § (1) bekezdését. A Módtv. 2007. december 27-én, a kihirdetésekor lépett hatályba, azonban a 13. §-ának (1) bekezdésében foglalt rendelkezés értelmében a törvény kihirdetését követő napon hatályát vesztette. Ebből eredően az országos népszavazás tárgyában hozott határozat meghozatalakor az Nsztv. 8. § (1) bekezdése már nem volt hatályban, ebből eredően a 27/2007. (V. 17.) AB határozatban megállapított mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség továbbra is fennállt – állapítják meg az indítványozók. Erre tekintettel a kifogást benyújtók kérik, hogy az Alkotmánybíróság függessze fel jelen ügyben folytatott eljárását mindaddig, amíg az Országgyűlés a 27/2007. (V. 17.) AB határozatban megállapított alkotmányellenes helyzetet nem orvosolja.

II. A kifogások elbírálásánál figyelembe vett jogszabályok: 1. Az Alkotmány érintett rendelkezései: „2. § (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.” „70. § (1) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a jog, hogy az országgyűlési képviselők választásán választó és választható legyen, valamint országos népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.

Az Országos Választási Bizottság a kifogás benyújtásáról haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét, a népszavazást elrendelő határozat elleni kifogásról a köztársasági elnököt is.

14. §(1) A népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezésről a 6. § szerinti bejelentést követően

Az Országgyűlés az „Egyetért-e Ön azzal, hogy az országgyűlési képviselőknek csak a bizonylattal alátámasztott elszámolható kiadásai után járhat költségtérítés?” kérdésben az országos ügydöntő népszavazást elrendeli.

Az országos ügydöntő népszavazás költségvetésére legfeljebb 3900 millió forint fordítható.”

III. 1. Az Alkotmánybíróság több határozatában állást foglalt az országos népszavazás elrendeléséről szóló országgyűlési határozatok felülvizsgálatára irányuló hatásköre jogi természetét, illetőleg terjedelmét illetően. E határozataiban rámutatott arra, hogy a Ve. 130. § (2)–(3) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság e hatásköre jogorvoslati jellegű. A jogorvoslati jellegből következik, hogy az Alkotmánybíróság ebben az eljárásban azt vizsgálja, hogy a kifogással támadott országgyűlési határozat megfelel-e az Alkotmány és a vonatkozó törvények előírásainak. [33/2004. (IX. 28.) AB határozat, ABH 2004, 457, 462.; 40/2004. (X. 27.) AB határozat, ABH 512, 518.; 5/2008. (I. 23.) AB határozat, ABH 2008, 113, 121.; 6/2008. (I. 23.) AB határozat, ABH 2008, 126, 133.; 7/2008. (I. 23.) AB határozat, ABH 2008, 138, 145–146.] Az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdése alapján, ha az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését követően 200 000 aláírás összegyűlt, az Országgyűlés köteles az ügydöntő népszavazás elrendelésére. Azaz az Országgyűlésnek végrehajtó szerepe van az eljárásnak abban a szakaszában, amikor már a népszavazás elrendeléséről kell dönteni. [52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 341.] A választópolgárok által kezdeményezett kötelező, ügydöntő országos népszavazást elrendelő határozat ellen benyújtott kifogások alapján – az eljárás jogorvoslati jellegének megfelelően – az Alkotmánybíróság már csak azt vizsgálhatja, hogy az Országgyűlés eljárása, illetőleg határozata megfelel-e az Alkotmány, illetőleg más jogszabályok előírásainak.

Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban rámutatott arra, hogy a Ve. 130. § (2) bekezdésében szabályozott döntés-felülvizsgálati jogköre alapján az Alkotmánybíróság abban a kérdésben dönthet, hogy az Országgyűlés határozata tartalmazza-e az Nsztv. 14. § (2) bekezdése sze rinti kötelező tartalmi elemeket, és hogy 1. az Országgyűlés helyesen állapította-e meg, hogy a népszavazás ügydöntő vagy véleménynyilvánító-e; 2. a kérdés megegyezik-e az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdéssel; 3. az Országgyűlés megfelelően rendelkezett-e a népszavazás költségvetéséről. Az Alkotmánybíróság vizsgálhatja továbbá az Országgyűlés konkrét döntéshozatali eljárásának a törvényességét. Így, például vizsgálhatja, hogy időben döntött-e az Országgyűlés, vagy történt-e az OGY határozat megítélését befolyásoló eljárási szabálysértés. [Először: 5/2008. (I. 23.) AB határozat, ABH 2008, 113, 121.] Az Alkotmánybíróság ugyanakkor nem zárta ki a kérdés népszavazásra bocsáthatóságának érdemi vizsgálatát a kötelező népszavazást elrendelő határozat ellen benyújtott jogorvoslati kérelmek elbírálása során abban az esetben, ha a kérdés hitelesítését követően olyan jelentős változás következett be, amely a kérdés népszavazásra bocsáthatóságát érdemben befolyásolja.

Az Alkotmánybíróság a 40/2004. (X. 27.) AB határozatában kifejtett álláspontja szerint nem zárható ki az, hogy a népszavazást elrendelő határozat ellen olyan új körülményre, változásra hivatkozással nyújtsanak be kifogást, amelyet sem az OVB a hitelesítéskor, sem az Alkotmánybíróság a hitelesítés elleni kifogások elbírálása során nem vehetett figyelembe, s ez az új körülmény az országgyűlési határozat ellen benyújtott kifogások alkotmánybírósági elbírálását minden kétséget kizáróan érdemben befolyásolhatja. Ezt az álláspontját az Alkotmánybíróság a Ve. 130. §

Összeegyeztethetetlen lenne a Ve. 130. § (2)–(3) bekezdése szerinti kifogás funkciójával, ha az Alkotmánybíróság eljárása ilyen esetben is csak a formális (pl. eljárási) szabályok betartásának vizsgálatára korlátozódna. (ABH 2004, 512, 520–521.) Az Alkotmánybíróság 130/2008. (XI. 3.) AB határozatában – hivatkozással a 40/2004. (X. 27.) AB határozatra (ABH 2004, 512, 520.) – kifejtette azt is, hogy az Alkotmánybíróság a népszavazás eljárásnak ebben az ún. „elrendelési” szakaszában – a hitelesítési eljárásban követett gyakorlatának megfelelően – nemcsak jogorvoslati fórumként jár el, hanem alkotmányvédelmi szerepkörében is, azaz: „(...) alkotmányos feladatára, az állampolgárok által kezdeményezett népszavazási eljárásban betöltött szerepére tekintettel” hozza meg döntéseit. (ABH 2008, 1052, 1061.) Az Alkotmánybíróság jelen ügyben is alkotmányos jogállásával összefüggésben a népszavazás alkotmányos rendeltetéséből kiindulva hozta meg döntését.

A 200 000 választópolgár által támogatott népszavazási kezdeményezés alapján a népszavazás elrendelésekor az Országgyűlés úgy ítélte meg, hogy a kérdés hitelesítését követően a jogrendszerben nem következett be olyan változás, amely a népszavazás elrendelésének akadályát képezné, ezért a népszavazást az OGYhat.-ban elrendelte.

Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy az Országgyűlés 2009. június 29-én olyan törvényeket fogadott el, amelyek érintették az elrendelt népszavazás tárgyát.

A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról alkotott 2009. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Alkmódtv.) módosította az Alkotmány 20. § (4) bekezdésében az országgyűlési képviselők javadalmazásának törvényi szabályozására szóló alkotmányi felhatalmazást, az Alkotmány 20. § (4) bekezdés szövegének ez a módosított szövege már nem tartalmaz felhatalmazást az országgyűlési képviselők kedvezményeinek, költségtérítésének szabályozására.

Az egyes képviselői juttatások és kedvezmények megszüntetéséről szóló 2009. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Módtv.) módosította az országgyűlési képviselők tiszteletdíjáról, költségtérítéséről és kedvezményeiről szóló 1990. évi LVI. törvényt (a továbbiakban: Kktv.).

A Módtv. az alkotmánymódosításban kapott felhatalmazásnak megfelelően átalakította az országgyűlési képviselők javadalmazásának rendszerét, és egyúttal módosította az Szjatv.-t is.

E szabályok szerint a költségtérítési átalány megszűnik, a képviselő javadalmazása tiszteletdíjból (alapdíj, pótdíj) és pótlékból, valamint lakhatási támogatásból áll. A képviselő e javadalmai után a magánszemélyekkel azonos módon és feltételekkel adózik. Az országgyűlési képviselői tevékenység az adózás szempontjából önálló tevékenységnek minősül és a képviselő a képviselői tevékenységével összhangban felmerülő költségeit az Szjatv. keretei között, annak szabályai szerint jogosult elszámolni.

Az Alkmódtv. és a Módtv. 2010. január 1-jén lépnek hatályba.

Az Alkotmánybíróságnak az eljárása során vizsgálnia kellett, hogy az Alkotmány módosítása, valamint a Módtv. elfogadása tekinthető-e olyan, a kérdés hitelesítését követően a jogi szabályozásban bekövetkezett jelentős változásnak, amely a kérdés népszavazásra bocsátását érdemben befolyásolja.

Az OGYhat. által népszavazásra bocsátott kérdés arra irányul, hogy az Országgyűlés úgy módosítsa az országgyűlési képviselők költségtérítésére vonatkozó törvényi szabályokat, hogy a képviselők csak bizonylattal igazolt költségeik megtérítésére tarthassanak igényt. A képviselők költségtérítésére vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket a kérdés hitelesítésekor a Kktv. 3–4. §-ai tartalmazták, amelyek költségtérítési átalányt állapítottak meg, amelyek az Szjatv. 3. sz. melléklete szerint igazolás nélkül elszámolható költségnek minősültek.

A költségtérítési átalány megszűnésével, s azzal, hogy a képviselői tevékenységgel összefüggő költségek a jövőben az Szjatv. módosításának következtében nem tartoznak az igazolás nélkül elszámolható költségek közé, olyan lényeges változások következtek be a hatályos jogszabályi környezetben, amelyek a kérdés népszavazásra bocsáthatóságának ismételt vizsgálatát indokolják.

Az Nsztv. 13. § (1) bekezdése kimondja, hogy a népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.

Az Alkotmánybíróság gyakorlata során számos határozatában az Alkotmány rendelkezéseivel összefüggésben értelmezte az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt, a népszavazásra bocsátandó kérdéssel szemben támasztott egyértelműség követelményét. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az egyértelműség követelménye a választópolgárokat az Alkotmány 2. § (2) bekezdése, illetőleg 70. § (1) bekezdése alapján megillető népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre „igen”-nel vagy „nem”-mel lehessen felelni (választópolgári egyértelműség). Az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés az Országgyűlés hatáskörének – az Alkotmányban szabályozott – korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes ügydöntő népszavazásból következő döntéseket meghozni. Ezért a kérdés egyértelműségének megállapításakor vizsgálni kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, ha igen milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség). [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.;

25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.;

24/2006. (VI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 358, 360–361.; 84/2008. (VI. 13.) AB határozat, ABH 2008, 695, 703.] Az Alkmódtv. és a Módtv. oly módon változtatta meg az országgyűlési képviselői tevékenységgel összefüggő költségek elszámolásának szabályozását, hogy az új jogi szabályozás tükrében a népszavazásra bocsátott kérdés már nem felel meg sem a választópolgári egyértelműség, sem a jogalkotói egyértelműség követelményének.

A választópolgárok a népszavazás során nem tudják megítélni, hogy milyen tartalmú további jogalkotást támogatnak szavazataikkal, és az Országgyűlés sem tudja eldönteni, hogy a népszavazás eredménye alapján terheli-e jogalkotási kötelezettség vagy sem.

Az Alkotmánybíróság 130/2008. (XI. 3.) AB határozatában kifejtette, hogy a népszavazásnak az Alkotmány 2. §

Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkmódtv. és a Módtv. elfogadása a népszavazás kezdeményezéséhez az Alkotmányban előírt aláírások összegyűjtése után, olyan jelentős változásnak tekintendő, amely utólag érdemben befolyásolta a kérdés népszavazásra bocsáthatóságát, ezért az OGYhat.-ot megsemmisítette és az Országgyűlést új eljárásra utasította.

Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét az országgyűlési határozatnak a Magyar Közlönyben történt közzétételére tekintettel rendelte el.

Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke