16/2017. (VII. 10.) AB határozata az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. LXXVIII. törvény 30. § (2) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panasz elutasításáról…

16/2017. (VII. 10.) AB határozata az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. LXXVIII. törvény 30. § (2) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panasz elutasításáról és a Kúria Kfv.II.37.880/2014/11. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panasz visszautasításáról.

Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 30. §

Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.

I. [1] 1. Az indítványozó magánszemélyek (a továbbiakban: indítványozók) jogi képviselőjük útján az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (1) bekezdése és 27. §-a alapján alkotmányjogi panasszal fordultak az Alkotmánybírósághoz, melyben az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 30. § (2) bekezdésének, valamint a Kúria Kfv.II.37.880/2014/11. számú ítéletének a megsemmisítését kérték, az Alaptörvény XIII. cikk (1) és (2) bekezdésére hivatkozva. [2] 2. A kifogásolt ítélettel elbírált ügynek az alkotmányjogi panasz elbírálása szempontjából lényeges elemei a következőek. [3] 2.1. Az indítványozók – édesanya és fia – 8/10 és 2/10 részben tulajdonosai egy Budapest XII. kerületi ingatlannak.

Két generáció lakhatásának megteremtése érdekében 2009-ben a magastető elbontása után új szint ráépítésére vonatkozó építési engedély iránti kérelmet nyújtottak be a Budapest Főváros XII. kerület Hegyvidéki Önkormányzat (a továbbiakban: Önkormányzat) építésügyi hatóságához. Az építésügyi hatóság amiatt utasította el a kérelmet, mert az engedélyterv nem felelt meg a Budapest XII. Kerület Városrendezési és Építési Szabályzatáról szóló 14/2005. (VIII. 10.) Budapest XII. kerületi Önkormányzat rendeletének, az L6-XII/Sz2. építési övezeti előírásoknak.

Az építésügyi hatóság azt is megállapította, hogy a benyújtott építési engedély iránti kérelem az akkor már nem hatályos, régi Kvsz. [a Budapest Főváros XII. kerület Városrendezési és Építési Szabályzatáról szóló 4/2000. (III. 22.) Budapest Főváros XII. kerületi Önkormányzat rendelete] előírásainak megfelelne. Az indítványozók az Étv. 30. § (1) bekezdésére hivatkozással korlátozási kártalanítás iránti kérelmet terjesztettek elő Budapest Főváros Önkormányzatnál, illetve az Önkormányzatnál, melyben előadták, hogy a kerület városrendezési és építési szabályzata (a továbbiakban: Kvsz.) 2005-ben történt változása (a továbbiakban: az új Kvsz.) a beépíthetőséget oly mértékben csökkentette, hogy abból a tulajdonosoknak kára származott. Mivel egy éven belül nem jött létre megállapodás, ezért az indítványozók Budapest Főváros Kormányhivatalához (a továbbiakban: kormányhivatal) nyújtották be korlátozási kártalanítás iránti igényüket. Állításuk szerint a Kvsz. változása miatt nagymértékben csökkent az építhető bruttó szintterület, mely miatt ingatlanukat jelentős értékcsökkenés érte. A kormányhivatal szakértőt rendelt ki a régi és az új szabályozás eredményeként megállapítható forgalmi értékek közötti különbözet megállapítására. A szakértő megállapította, hogy a terepszint feletti beépíthetőség egyértelműen csökkent, így a szabályozás az indítványozóknak kárt okozott. Az Étv. 30. § (7) bekezdése alapján a kártalanításra a kisajátítási kártalanításra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni, jelesül a kisajátításról szóló 2007. évi CXXIII. törvényt (a továbbiakban: Kstv.), melynek 9. § (3) bekezdése szerint a kártalanítás összegének megállapítása során elsősorban az összehasonlításra alkalmas ingatlanok helyben kialakult forgalmi értékét kell figyelembe venni. Ettől eltérni

A rendeltetés megváltozásába így beletartozik az is, ha a beépíthetőség módja és terjedelme következtében áll elő az értékvesztés. A perbeli esetben pedig a szakértők egybehangzó álláspontja szerint ezen értékvesztés bekövetkezett, ami az új szabályzat rendelkezéséhez (azaz közjogi beavatkozáshoz) kapcsolódik.” A bíróság végül a kártalanítás összegét az általa kirendelt szakértői vélemény szerint állapította meg. [6] 2.3. Az Önkormányzat felülvizsgálati kérelemmel fordult a Kúriához, melynek eredményeként a Kúria a bírósági ítéletet hatályon kívül helyezte, a kormányhivatal határozatát megváltoztatta, és az indítványozók korlátozási kártalanítás iránti kérelmét elutasította. A Kúria döntését arra alapította, hogy az Étv. 30. § (1), (2) és (7) bekezdése folytán a forgalmi értékkülönbözetre alapított kártalanítás esetén a kártalanítás összege a Kstv. 9. § (3) bekezdés

hátrány érte, akkor az Étv. rendelkezése alapján nem kaphat ellentételezést a káráért. Az Étv. 30. § (7) bekezdése alapján a kisajátítás szabályai szerint kell a korlátozási kártalanítási eljárást lefolytatni. Az indítványozók álláspontja szerint a kisajátítás mint a tulajdon teljes elvonása esetén a forgalmi érték mint a „kényszerértékesítés” ellenértéke értelmezhető. Hangsúlyozták azonban, hogy a korlátozási kártalanítás nem a tulajdon teljes elvonását jelenti, hanem annak jelentős, az érintett tulajdon vagyoni értékét csökkentő korlátozását, amelyből eredően kimutathatóan vagyoni hátrány keletkezik. Nézetük szerint az eldöntendő, alkotmányjogilag releváns kérdés az, hogy a teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás csak és kizárólag akkor illeti-e meg a tulajdonost, ha a régi és az új szabályozás eredményeként az ingatlan forgalmi értéke csökken, vagy a más módon kimutatható vagyoni hátrány bekövetkezte esetén is jár-e kártalanítás. Ha az önkormányzatnak, akinek az érdekében a korlátozás történt, ez utóbbi esetben nem kell fizetnie, akkor az indítványozók álláspontja szerint sérül az Alaptörvény XIII. cikk (1) és

II. [12] Az Alaptörvény indítványban hivatkozott rendelkezése a következő: „XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár.

A főváros esetében a megállapodás megkötésére irányuló kérelmet a fővárosi önkormányzatnak a területileg illetékes kerületi önkormányzathoz, a területileg illetékes kerületi önkormányzatnak a fővárosi önkormányzathoz nyolc napon belül írásban továbbítani kell. Ebben az esetben úgy kell tekinteni, mintha a kérelmező a kérelmét mindkét önkormányzathoz beadta volna. Ha a szerződő felek között – a kérelem benyújtásától számított egy éven belül – nem jön létre megállapodás, akkor kártalanítási eljárást kell lefolytatni, amelyet a fővárosi és megyei kormányhivatal folytat le a kisajátítási kártalanítás szabályai szerint, az e törvényben meghatározott eltérésekkel.” [14] A Kstv. érintett rendelkezései a következőek: „9. § (3) A kártalanítás összegének megállapítása során

III. [15] 1. Az Abtv. 56. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság először az alkotmányjogi panasz befogadásáról dönt, melynek során az eljáró tanács vizsgálja, hogy az indítvány megfelel-e az alkotmányjogi panasz befogadhatóságára vonatkozó törvényi – formai és tartalmi – feltételeknek. [16] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány határidőben érkezett, az indítványozók érintettnek tekinthetők, és a rendelkezésükre álló jogorvoslati lehetőségeket kimerítették. [17] A befogadhatóság további feltételeit vizsgálva az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy az indítvány az Abtv. 26. § (1) bekezdésére alapított indítványi elem tekintetében megfelel a befogadhatóság törvényi feltételeinek, az alábbi okok miatt. [18] 1.1. Az Abtv. 26. § (1) bekezdés a) pontja alapján akkor lehet alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybírósághoz fordulni, ha az ügyben folytatott bírósági eljárásban alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazása folytán az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogának a sérelme következett be. Az Alaptörvény XIII. cikk (1) és

IV. [22] Az indítvány nem megalapozott. [23] 1. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy az Alaptörvény 24. cikk (4) bekezdésében, illetve az Abtv. 52. §

E körben alkotmányjogilag az a követelmény, hogy a kártalanítás teljes (azaz ne részleges, pl. 70-80%-os) legyen; az azonban, hogy ez a konkrét esetben hogyan kerül kiszámításra, mi tartozik a teljesség körébe (milyen vagyoni elemek, így pl. előszereteti érték, elmaradt haszon, effektív vagyoncsökkenés, egyéb vagyoni vagy nem vagyoni érdekeltségek elvesztése), már polgári jogi szakkérdés, amely azonban meghatározott esetekben a közigazgatási eljárások eredményére is hatással lehet. Az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy a forgalmi érték önmagában (illetve annak csökkenése) alkalmas lehet-e arra, hogy megfelelő alapként szolgáljon a teljes kártalanításhoz. E kérdés megválaszolásához először azt kellett a testületnek vizsgálnia, hogy mit takar, kellő pontossággal meghatározott-e a forgalmi érték fogalma a jogrendszeren belül. [25] 3. Bár a forgalmi értéknek nincsen az egész jogrendszerre nézve kizárólagosan alkalmazott definíciója, e fogalom régóta ismert a magyar magánjogban, és értelmezése általában nem vet fel a jogalkalmazás során problémát. [26] 3.1. Már Szladits Károly a Magyar magánjog vázlata című művében megállapította a következőket: „Szokásos beszélni a dolog rendes (közönséges) értékéről; ezalatt a forgalmi értéket, vagyis azt az értéket értik, amelyet a dolognak az átlagos forgalomban szoktak tulajdonítani.” (Ötödik, átdolgozott kiadás, Budapest, 1937., II. kötet, 75. oldal.) A forgalmi értéknek a hatályos joganyagban is többféle definíciója található; a konkrét vagyontárgy forgalmi értékének kiszámításához általában szakértő igénybevételére van szükség, aki különböző számítási módszerek alapján állapíthatja azt meg. A jogszabályok egy része esetében [legutóbb lásd az egyes állami tulajdonban álló ingatlanoknak a Magyarországi Református Egyház részére történő tulajdonba adásáról szóló 2017. évi XXXI. törvény 1. § (2) bekezdése] forgalmi értékként a tulajdonosi joggyakorló (pl. MNV Zrt.) által megállapított értéket kell figyelembe venni. Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 102. § (1) bekezdése alapján: „E törvény alkalmazásában […] e) forgalmi érték: az a pénzben kifejezett érték, amely a vagyontárgy eladása esetén az illetékkötelezettség keletkezésekor volt állapotában […] árként általában elérhető.” Általános, közgazdasági természetű definíciót talán a természetes személyek adósságrendezéséről szóló 2015. évi CV. törvény 106. § (1) bekezdés d) pontjának felhatalmazása alapján kiadott, a természetes személyek adósságrendezési

eljárásában az adós vagyona forgalmi értékének meghatározásáról szóló 231/2015. (VIII. 12.) Korm. rendelet 1. §-a adja: a természetes személyek adósságrendezéséről szóló 2015. évi CV. törvény „5. § 23. pontja szerinti forgalmi érték az adós vagyonának egyes elemeire vonatkozó, pénzben kifejezett érték, amely a vagyontárgy eladása esetén az átlagos piaci viszonyok között, független felek között általában elérhető piaci ár”. Arról, hogy ezt pontosan hogyan kell meghatározni, a rendelet további szakaszai adnak iránymutatást. [27] A fenti definíciókat figyelembe véve a forgalmi érték tehát a piac által elfogadott érték, általánosan bevett és elfogadott polgári jogi fogalom, ami elvileg egy dolog értékét (előnyös és hátrányos tulajdonságait) komplex módon értékeli a kereslet és kínálat összefüggésében (így jellemzően jelentkeznek benne a IV. rész 2. pontjában leírt vagyonelemek). [28] Megállapítható tehát, hogy a forgalmi érték a jogalkotók és a jogalkalmazók által ismert és általánosan alkalmazott fogalom; az adott vagyontárgy forgalmi értékének számítása pedig különböző módszerek alapján történhet, mely tekintetben az adott jogviszonyt rendező szabályozás adhat iránymutatást. [29] 3.2. Az indítványozók által kifogásolt jogszabály esetében is az előzőekben írtakhoz hasonló a szabályozás: az Étv. 30. § (2) bekezdése határozza meg, hogy a kártalanítás összege a forgalmi érték csökkenése, ennek számítási módját azonban – az Étv. 30. § (7) bekezdése alapján – a Kstv. 9. § (3) bekezdése tartalmazza (melynek alkotmányossági vizsgálatát az indítványozók nem kérték). [30] Önmagában az, hogy a kártalanítás alapjaként egy jogszabály a forgalmi értéket (illetve annak csökkenését) rendeli figyelembe venni, nem jelenti a teljes kártalanítás alkotmányos követelményének a sérelmét; a kárnak a forgalmi értékhez (annak csökkenéséhez) kapcsolt meghatározása alkalmas lehet arra, hogy az Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdése szerinti „teljesség” követelményének eleget tegyen. Alkotmányos sérelmet ugyanis az jelentene, ha egy – a polgári jog szabályai szerint megállapított – kártalanítás teljességét zárná ki a szabályozás, vagy ha a jogi szabályozás nyilvánvalóan szemben állna a tulajdonjoggal kapcsolatos értékgarancia alkotmányos követelményével. (Pl. egy olyan szabály, amely alapján az egyébként megállapítható értéknek csak egy részét kell biztosítani, mondjuk, „kártalanításként a jogosult a forgalmi érték fele összegére tarthat igényt”, vagy „kártalanításként a jogosult a bekerülési érték és a forgalmi érték közül a kisebb összeg megtérítésére tarthat

igényt”.) A jogrendszer egészének áttekintése nélkül annak esetleges előfordulása nem zárható ki, hogy egy jogi szabályozás a kártalanítás összege szempontjából a teljes kártalanítás útjában álljon, de ez az Étv. 30. §

Az indítvány azonban külön nem indokolja meg, hogy maga a bírói döntés miért ellentétes az Alaptörvény XIII. cikkével, az ítélet alaptörvény-ellenességét is a jogszabály alaptörvény-ellenességéhez köti. E tekintetben tehát az Abtv. 27. §-ára alapított indítvány nem felel meg az Abtv.-ben foglalt feltételeknek. A bírói ítélet elleni indítvány így nem nyújtott lehetőséget az Alkotmánybíróságnak annak vizsgálatára, hogy a szakértői vélemények értékelésére és azoknak a Kstv. 9. § (3) bekezdésével való összevetésére épülő kúriai ítélet, az üggyel kapcsolatos értelmezések az alkotmányos kereteken belül maradtak-e. [32] A fentiekben kifejtetteket figyelembe véve az Alkotmánybíróság – az Abtv. 47. § (1) bekezdése és az 56. §

V. [33] Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdésének második mondata alapján rendelte el.

Budapest, 2017. július 4. Dr. Dienes-Oehm Egon s. k., tanácsvezető alkotmánybíró