167/2008. (XII. 18.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utól

167/2008. (XII. 18.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség tárgyában hivatalból eljárva meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva megállapította, hogy Ráckeve Város Önkormányzatának Képviselő-testülete az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonságot sértő mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azáltal, hogy a Helyi Építési Szabályzat és Szabályozási Tervről szóló 19/1998. (IX. 25.) rendeletében nem szabályozta a belterületi határvonal és a tervezett belterületi határvonal közötti területek belterületbe vonásának, a belterületi határvonal módosításának az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény szabályaival összhangban álló rendjét. Az Alkotmánybíróság ezért felhívja Ráckeve Város Önkormányzatának Képviselő-testületét, hogy jogalkotói feladatának 2009. március 31-éig tegyen eleget. 2. Az Alkotmánybíróság Ráckeve Város Önkormányzata Képviselő-testületének 161/2001. (VI. 22.) határozata, Ráckeve Város Önkormányzata Képviselő-testületének 262/2002. (XI. 29.) határozata és Ráckeve Város Önkormányzata Képviselő-testületének 271/2002. (XI. 29.) határozata alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat visszautasítja. Az Alkotmánybíróság jelen határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. INDOKOLÁS I. Az indítványozó Ráckeve Város Önkormányzata Képviselő-testületének (a továbbiakban: Képviselő-testület) 271/2002. (XI. 29.) sz. határozatát (a továbbiakban: Öh1.), valamint 262/2002. (XI. 29.) sz. határozatát (a továbbiakban: Öh2.) kérte felülvizsgálni és megsemmisíteni. Az Öh1.-ben a Képviselő-testület a ráckevei 0673/28. hrsz.-ú ingatlant belterületbe vonta. Az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 42. §-ában rögzített helyi önkor mányzás jogát ürítette ki a Képviselő-testület, amikor a Helyi Építési Szabályzat és Szabályozási Tervről szóló 19/1998. (IX. 25.) rendelet (a továbbiakban: RÉSZ) formális, megfelelő eljárásban történő módosítása helyett egyszerű határozattal vonta belterületbe a megjelölt ingatlant. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.) számos rendelkezését, ezen keresztül az Alkotmány 44/A. § (1)–(2) bekezdése, mivel a RÉSZ rendelkezései nem tükrözik a tényleges állapotot a belterületek állásáról. Az Ét. 9. § (1)–(8) bekezdéseinek alkalmazását mellőzte a Képviselő-testület, habár az Ét. 9. § (9) bekezdése azokat a településrendezés eszközei módosítása esetére is alkalmazni rendeli. Sérült továbbá az Ét. 12. § (2) bekezdés a) pontja is, ami előírja, hogy az újonnan beépítésre kerülő területekre rendeleti formát öltő szabályozási tervet kell készíteni. Az Alkotmánybíróság 42/1992. (VII. 16.) AB határozata lefektetett bizonyos elveket a belterületté nyilvánítással kapcsolatban, a Képviselő-testület ezeket is megsértette az Öh1. megalkotásával. Az Öh2. indítványozó által sérelmezett 1. pontjában egyrészt bizonyos területeket „nem szabályozottá” kíván nyilvánítani, másrészt egy tervzsűri felállításának szándékát nyilvánítja ki a Képviselő-testület. E tervzsűri lesz hivatott „meghatározni a városképi szempontokat, részt venni a nem szabályozott területeken minden esetben a benyújtott tervek bírálatában, ezzel segíteni a hivatal építéshatósági munkáját”. Az indítványozó rámutat, hogy a RÉSZ Ráckeve város teljes területére vonatkozik, ebből következően nincsen mód már szabályozott területet kivenni a szabályozottság alól. Azt is kifogásolja az indítványozó, hogy a tervzsűri státusza bizonytalan. Amennyiben az önkormányzati bizottság, úgy nincsen joga egyedi építési hatósági ügyben eljárni – ahogy az Öh2. 1. pontja azt előírja. Ha az Ét. 6. § (7) bekezdése szerinti tervtanácsot kíván létesíteni az önkormányzat, ennek működési rendjét önkormányzati rendeletben kell megalkotni, építési hatósági jogköre azonban ennek a szervnek sincsen. A jogállamiság sérelmét látja az indítványozó abban, hogy a nem szabályozott besorolású területekre utólag lehet normákat hozni a támadott Öh2. alapján. E törvénysértések miatt kéri a támadott határozatok felülvizsgálatát és megsemmisítését. Azonos indítványozó később benyújtott indítványában Ráckeve Város Önkormányzata Képviselő-testületének 161/2001. (VI. 22.) határozatát (a továbbiakban: Öh3.) is kéri megsemmisíteni. A vitatott Öh3.-ban a Képviselő-testület a ráckevei 0673/30., 0676/6., 0676/8. és 0675. hrsz.-ú ingatlanokat belterületbe vonta. Az Öh3. megsemmisítésére irányuló kérelmét gyakorlatilag az Öh1.-hez kapcsolódó indokokkal azonos tartalommal terjeszti elő az indítványozó. Az Alkotmánybíróság a kapcsolódó indítványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak köz zétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065., a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egységes eljárásban bírálta el. II. 1. Az Alkotmány érintett rendelkezései: „42. § A község, a város, a főváros és kerületei, vala mint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.” „44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” 2. Az Ét. elbírálás idején hatályos kapcsolódó szabályai: „2. § E törvény alkalmazásában: 4. Belterület: a település közigazgatási területének – jellemzően a település történetileg kialakult, elsősorban összefüggő, beépített, illetőleg beépítésre szánt területeket tartalmazó – kijelölt része.” „6. § (1) A települési (fővárosban a kerületi) önkormányzat, valamint szerveik építésügyi feladata különösen: a) a jogszabályok keretein belül – a fővárosban a fővárosi keretszabályt és szabályozási kerettervet figyelembe véve – a településrendezési feladatkör ellátása, (...) (7) A települési önkormányzat egyes építésügyi felada tainak ellátásához – a főépítész vezetésével – tervtanácsot működtethet. A tervtanács működésének rendjét – a vonatkozó külön jogszabály előírásainak keretei között – az önkormányzat rendeletben állapítja meg.” „A szabályozási terv 12. § (1) A szabályozási terv a település közigazgatási területére vagy külön-külön annak egyes – legalább telektömb nagyságú – területrészeire készülhet. (...) (3) A szabályozási tervnek a jóváhagyott településszer kezeti tervvel összhangban kell lennie, eltérés szükségessége esetén a településszerkezeti tervet előzetesen módosítani kell. (4) A szabályozási tervet a szükséges vízszintes, magassági és egyéb adatokat tartalmazó olyan méretarányú térképen kell ábrázolni, hogy annak megállapításai az egyes telkekre, építési területekre és közterületekre egyértelműen értelmezhetőek legyenek. (5) A szabályozási tervnek tartalmaznia kell: a) a bel- és külterületek lehatárolását (belterületi határ vonal), (...) (6) A helyi építési szabályzatot és a hozzá tartozó szabá lyozási tervet együtt kell alkalmazni.” 3. A termőföld védelméről szóló 2007. évi CXXIX. törvény (a továbbiakban: Tft.) kapcsolódó rendelkezései: „10. § (1) Termőföld más célú hasznosításának minősül: (...) b) termőföld belterületbe vonása; (...)” „11. § (1) Termőföldet más célra csak kivételesen – el sősorban a gyengébb minőségű termőföld igénybevételével – lehet felhasználni.” „15. § (1) A belterületbe vonás esetén a 9–13. §-ban foglaltakat az alábbi eltérésekkel kell alkalmazni. (2) Külterületi termőföld belterületbe vonása iránti kérelmet kizárólag az önkormányzat terjeszthet elő. A kérelem megalapozottságát az önkormányzatnak – az érintett földrészletek helyrajzi számait és a területfelhasználási célt tartalmazó – képviselő-testületi döntéssel, valamint a településszerkezeti terv kivonatával kell igazolnia. A kérelemhez az önkormányzatnak mellékelnie kell arra vonatkozó írásbeli nyilatkozatát, miszerint a földrészleteket az (5) bekezdés szerint kívánja belterületbe vonni. (3) Belterületi, illetőleg beépítésre szánt területi felhasználásra kerülő területek folyamatosan, a településfejlesztés megvalósításától függően vonhatók a belterületbe. (4) Belterületbe vonás iránti kérelem elbírálása során elutasítási ok lehet, ha a kérelemmel érintett termőföldek nem szomszédosak belterületi fölrészletekkel, továbbá a kérelmezett, az átlagosnál jobb minőségű termőföldek mellett gyengébb minőségű termőföldek is szomszédosak belterületi földrészletekkel. E bekezdés alkalmazása során szomszédos földrészleteknek minősülnek azok a földrészletek is, amelyeket önálló helyrajzi számon nyilvántartott út (árok, csatorna) választ el a belterülettől. (5) El kell utasítani a belterületbe vonás iránti kérelmet, ha az nem olyan földrészletekre vonatkozik, amelyeket az önkormányzat a településszerkezeti tervben meghatározott célra 4 éven belül ténylegesen felhasználni tervez. (6) Új község alakítása, településegyesítés megszüntetése esetén a belterületbe vonás során a (2) bekezdés utolsó mondatát, továbbá a (3)–(5) bekezdés rendelkezéseit nem kell alkalmazni.” III. 1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy van-e hatásköre a támadott Öh1., Öh2. és Öh3. felülvizsgálatára, alkotmányellenességük esetén megsemmisítésükre. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § b) pontja szerint az Alkotmánybíróság hatáskörébe jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tartozik. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) határozza meg az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek körét. A Jat. 46. § (1) bekezdése szerint az Országgyűlés, a Kormány, a kormánybizottságok, az önkormányzatok és az önkormányzatok szervei határozatban szabályozzák az általuk irányított szervek feladatait, a saját működésüket, és állapítják meg a feladatkörükbe tartozó terveket. A Jat. 46. § (2) bekezdése szerint a rendelkezés nem érinti az önkormányzat egyedi határozat meghozatalára vonatkozó jogát. E törvényi szabályoknak megfelelően tehát nem minden önkormányzati határozat tartozik az állami irányítás egyéb jogi eszközei körébe. Az állami irányítás egyéb jogi eszközének csak azok az önkormányzati határozatok minősülnek, amelyek a Jat. 46. § (1) bekezdésében meghatározott tartalommal bírnak. E rendelkezés – terveken kívül – csak az irányított szervek feladatait, valamint az önkormányzat működését szabályozó, normatív tartalmú, a címzettek számára általános magatartási szabályt tartalmazó önkormányzati határozatokat minősíti e körbe tartozónak. „Önmagában véve azonban az, hogy valamely aktust olyan elnevezés alatt bocsátanak ki, amelyet a Jat. a jogszabályok vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközei megjelölésére használ, még nem szükségképpen alapozza meg az adott aktus felülvizsgálatára nézve az Alkotmánybíróság hatáskörét. A hatáskör vizsgálatánál nem az aktus elnevezése, hanem a benne foglalt rendelkezések jogi jellege az irányadó.” [52/1993. (X. 7.) AB végzés, ABH 1993, 407, 408.] Az Alkotmánybíróságnak tehát hatásköre vizsgálata során abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az indítványozó által támadott Öhl. és Öh2. minősíthető-e „normatív tartalmú” aktusnak. Az Öh1.-ben a ráckevei 0673/28. hrsz.-ú ingatlant vonja belterületbe a Képviselő-testület; a határozat egyedi, egy ingatlanra vonatkozó, egyszeri aktust tartalmaz, így normatív tartalommal nem bír. Az Öh2.-ben egy „tervzsűri” felállításának szándékát nyilvánítja ki a Képviselő-testület, sem jogokat, sem kötelezettségeket közvetlenül nem állapít meg. Utóbb a Képviselő-testületnek a Ráckeve Város Településrendezési és Építészeti-Műszaki Tervtanácsának létrehozásáról és működési rendjének megállapításáról szóló 33/2004. (XII. 20.) rendelete önkormányzati rendeleti formában létrehozta az Öh2.-ben megalapítani szánt tervtanácsot és megalkotta eljárási rendjét is. Maga az Öh2. tekintetében így normatív tartalom nem állapítható meg. Az Öh3.-ban a ráckevei 0673/30., 0675., a 0676/6. és 0 0676/8. hrsz.-ú ingatlanokat vonja belterületbe a Képviselő-testület, akként hogy a kialakuló 8500. és 8501. hrsz.-ú ingatlanokat lakótelek céljára hasznosíthatónak nyilvánítja és a 8502. hrsz.-ú földrészletet pedig út cél jára – kártérítés nélkül – veszi igénybe. A határozat – az Öh1.-gyel azonosan – egyedi, meghatározott ingatlanra vonatkozó, egyszeri aktust tartalmaz, így normatív tartalommal nem bír. Mivel az Alkotmánybíróság sem az Öh1. és az Öh2., sem az Öh3. tekintetében nem állapította meg azok normatív tartalmát, a megsemmisítésükre irányuló indítványokat az Ügyrend 29. § b) pontjára figyelemmel – érdemi vizsgálat nélkül – visszautasította. A Képviselő-testület határozata törvénysértés esetén a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 99. § (2) bekezdés b) pontja szerint bíróság előtt támadható meg. 2. Az Alkotmánybíróság az indítvány vizsgálata során hivatalból észlelte, hogy a Képviselő-testület nem alkotta meg azt a rendeletet, amely megfelelő eljárásban és jogszabályi formában rendezte volna a RÉSZ hatályos állapota szerint a belterület határán kívül, de a tervezett belterületi határ vonalán belül fekvő egyes ráckevei ingatlanok belterületbe vonásának rendjét. 2.1. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörét az Abtv. 49. §-a szabályozza. Az Abtv. 49. §-a alapján mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból eredő jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az említett törvényi rendelkezés alkalmazása során a két feltételnek – a mulasztásnak és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzetnek – együttesen kell fennállni. [1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 667, 669.] Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségét konkrét jogszabályi felhatalmazás hiányában is köteles teljesíteni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak következtében állt elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének a lehetőségétől. [22/1990 (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.] Az Alkotmánybíróság akkor is mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha az alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 231.] Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.] A szabályozás hiányos tartalmából eredő alkot mánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán kell, hogy alapuljon. [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.] 2.2. Az Ét. érintett szabályai, különösen a szabályozási tervre vonatkozó 12. § (5) bekezdése előírja, hogy a szabályozási tervnek tartalmaznia kell a bel- és külterületek lehatárolását (belterületi határvonal). A szabályozási tervnek a jóváhagyott településszerkezeti tervvel összhangban kell lennie, eltérés szükségessége esetén a településszerkezeti tervet előzetesen módosítani kell [Ét. 12. § (3) bekezdés]. A szabályozási tervre – mint a településrendezés egyik eszközére – jogok és kötelezettségek alapíthatók, ezért az Ét. 12. § (4) bekezdése szerint a „szabályozási tervet a szükséges vízszintes, magassági és egyéb adatokat tartalmazó olyan méretarányú térképen kell ábrázolni, hogy annak megállapításai az egyes telkekre, építési területekre és közterületekre egyértelműen értelmezhetőek legyenek”. A településrendezés céljait és követelményeit meghatározó Ét. 8. §-a részletesen előírja, hogy milyen feltételek megléte esetén lehet valamely területet belterületté nyilvánítani, milyen szempontok figyelembe vétele elengedhetetlen a településrendezés, így a belterületté nyilvánítás elrendelése esetén. A településrendezés általános szabályait tartalmazó Ét. 9. § (1)–(8) bekezdései meghatározzák továbbá azt az eljárást, amely szigorú betartása kötelező egy településrendezési eszköz elfogadására nézve. Az Ét. 9. § (7) bekezdése szerint a településrendezési eszköz nem fogadható el az előírt véleményeztetési eljárások lefolytatása nélkül. A rendelkezés célja, hogy az érintett területen jelentkező állampolgári és egyéb érdekek átfogó figyelembevétele biztosított legyen. A törvény ezért előírja a településrendezés folyamatába az érdekeltek kétlépcsős megoldással történő bevonását. A részvétel lehetőséget ad az érintettek számára településük fejlődésének, rendezésének tényleges és érdemi alakítására. Az Ét 9. § (9) bekezdésének második mondata pedig kiterjeszti az egyeztetési eljárás szabályainak kötelező hatályát a településrendezési eszköz módosítására is: „Az (1)–(9) bekezdésben foglalt rendelkezéseket a (10) bekezdésben foglalt kivételekkel a településrendezési eszköz módosítása esetén is alkalmazni kell.” [Az Ét. 9. § (10) bekezdésében megfogalmazott kivételek a 2008. szeptember 1-jét követően indult eljárásokban alkalmazhatók.] „A településrendezési eszköz módosítása esetén a 9. § (3) bekezdés szerinti véleményeztetés elhagyható, ha a) a módosítás aa) nem érinti a település fő infrastruktúra hálózatát, alapvető zöldfelületi rendszerét, morfológiáját, védett természeti értékeit, a kulturális örökség védelmét és nem növeli felhasználási intenzitását, ab) területfelhasználási változást nem jelent, és ac) már a 9. § (2) bekezdés szerinti véleményez tetéshez részletesen kidolgozásra került és véleményeztetése megtörtént, vagy b) a módosítás elírás vagy számítási hiba javítása érdekében történik.” (Ét. 9/A. §) Az Alkotmánybíróság 42/1992. (VII. 16.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) – a korábbi építési szabályok tükrében – vizsgálta Vonyarcvashegy Község Önkormányzatának azt a rendeletét, amely nem a rendezési terv módosításával, hanem külön rendeletben intézkedett egyes területek belterületbe vonásáról. E határozatában az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a belterületbe vonásra csak a rendezési terv rendeleti úton történő módosításával kerülhet sor. „A belterületi határvonal megállapításának az általános rendezési tervhez kötését az indokolja, hogy a rendezési terv elfogadása, módosítása során nem csak a belterület határvonaláról határoz a képviselő-testület, hanem meghatározza a belterületbe vont területek rendeltetését, a területfelhasználás módját is. A döntésnek ez módja azt hivatott biztosítani, hogy csak határozott, megalapozott fejlesztési, területfelhasználási célok érdekében kerüljön sor mezőgazdasági rendeltetésű külterületi területek belterületbe vonására.” (Abh., ABH 1992, 369, 371.) Az Abh. megállapította továbbá, hogy „a képviselő-testület törvénysértést követett el akkor, amikor nem az általános rendezési terv módosításával döntött a belterületi határvonal megállapításáról. A törvénysértés ebben az esetben nem csupán alaki jellegű, nem pusztán abban áll, hogy a képviselő-testület nem a jogszabály által meghatározott formában gyakorolta hatáskörét. A rendezési tervezéstől független rendeleti formában történő szabályozás ebben az esetben azt eredményezte, hogy a képviselő-testület kivonta döntését az általános rendezési tervek elfogadásához előírt garanciális szabályok alól.” (Abh., ABH 1992, 369, 370–371.) Jelen ügyben a Képviselő-testület egyes ráckevei ingatlanok belterületbe vonása tekintetében teljes egészében mellőzte az Ét. szabályainak megfelelő, a RÉSZ módosítását is magába foglaló eljárást, jogszabályi formát. „A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények.” [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.] A Képviselő-testület azáltal, hogy a belterületbe vonásra tervezett ráckevei ingatlanok belterületbe vonásánál mellőzte az Ét., különösen annak 9. §-ában meghatározott eljárási szabályok megtartásával hozott önkormányzati rendelet, mint jogszabály megalkotását, megsértette az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, a jogállamból eredő jogbiztonságot. Ezen alkotmányi rendelkezés alapján jogszabály csak formalizált eljárás – jelen esetben az Ét. anyagi és eljárási szabályainak megtartásával – keletkezhet. Az Ét. általános településrendezési szabályainak célja, hogy a formalizált eljárás során megfelelően becsatornázzák az érintett állampolgárok és hatóságok véleményét, hivatalos álláspontjait és csak ezek kellő figyelembe vételével, a szabályozási terv módosításával legyen a belterületi határvonal módosítható. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy csak ez az eljárás garantálja az Ét. 8. §-ában foglalt célok és követelmények kellő megtartását is. Az Ét. 9. § (9) bekezdése kifejezetten előírja továbbá, hogy – a (10) bekezdésben meghatározott kivételtől eltekintve – a településrendezési eszköz módosítása esetén is alkalmazni kell a formális jogalkotási eljárási szabályokat. Az Ét. 12. § (4) bekezdése továbbá azt is előírja, hogy a szabályozási tervet olyan méretarányú terven kell ábrázolni, amely egyes telkekre is egyértelműen értelmezhetővé teszi azt. A rendelkezés célja, hogy a szabályozási terv alapján minden egyes ingatlan tulajdonosa kétséget kizáró módon megismerhesse az ingatlanhoz kapcsolódó jogokat és kötelezettségeket. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta a ráckevei 0673/28., 0673/30., 0675., 0676/6. és 0676/8. hrsz.-ú ingatlanok RÉSZ illetőleg az ingatlan-nyilvántartás által tanúsított jogi helyzetét. Az ingatlanok a belterületi határvonalon kívül fekszenek, egyik oldalról a „Szabályozási vonal 2”, másik oldalról a „Tervezett belterületi határ” határolja azokat. Az Ét. 12. § (5) bekezdés a) pontja szerint a szabályozási tervnek tartalmaznia kell a bel- és külterületek lehatárolását, a RÉSZ 6. § (3) bekezdése szerint a belterület határvonalát az SZT rögzíti (értsd: Szabályozási Terv). Sem az Ét., sem a RÉSZ nem fűz ugyanakkor jogi hatásokat a tervezett belterületi határvonalhoz, vagyis az Öh1.-gyel és az Öh3.-mal belterületbe vonni szánt ingatlanok a szabályozási terv, mint a jogok és kötelezettségek tanúsítására alkalmas jogszabály szerint továbbra is külterületen fekszenek. Ugyanakkor a ráckevei 0673/28., 0673/30., 0675., 0676/6. és 0676/8. hrsz.-ú ingatlanok az ingatlan-nyilvántartási hatóság által kibocsátott közhiteles tulajdoni lap-másolat szerint egytől-egyig megszűntek, belterületbe csatolás miatt. Jelen döntés meghozatalának idején: a 0673/28. hrsz.-ú ingatlan 8503. hrsz. alatt, belterületként van nyilvántartva; a 0673/30. hrsz.-ú ingatlan beolvadt a 0676/8. hrsz.-ú ingatlanba, együttesen a 8501. hrsz. alatt lettek belterületbe csatolva; a 0676/6. hrsz.-ú ingatlan 8500. hrsz. alatt belterületként van nyilvántartva; végül a 0675. hrsz.-ú ingatlan 8502. hrsz. alatt lett belterületbe csatolva. Az ingatlan-nyilvántartás, mint közhiteles nyilvántartás [az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (a továbbiakban: Inytv.) 5. §] tanúsága sze rint az eljárásban érintett ingatlanok belterületnek minősülnek. A jogszabályi formát öltő RÉSZ és a közhiteles ingatlan-nyilvántartás különböző adatokat tartalmaz, jogokat tanúsít az eljárásban vizsgált ingatlanok tekintetében, így az ingatlanok tulajdonosai (és senki más) számára nem állapíthatók meg egyértelműen az ingatlanokhoz kapcsolódó építési-igazgatási jogosultságok és kötelezettségek. Az ingatlan-nyilvántartás kapcsán az Alkotmánybíróság kifejtette: „Az ingatlan-nyilvántartás – mint a nemzeti ingatlanvagyon leltára – egyebek között csak akkor tudja betölteni rendeltetését, ha az a közhitelesség és a nyilvánosság elve alapján működik. Az ingatlan-nyilvántartás közhitelessége és nyilvánossága az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében deklarált tulajdonhoz való jog – közelebbről az ingatlantulajdonhoz való jog – egyik garanciális biztosítéka. Mivel az ingatlan-nyilvántartás az ingatlanra vonatkozó jogok és tények nyilvántartására, sőt gyakran a jogok létrehozására is szolgál, az ingatlanforgalom alapvető garanciája a nyilvántartás nyilvánossága.” [15/1995. (III. 13.) AB határozat, ABH 1995, 88, 90.] A Képviselő-testület azáltal, hogy nem szabályozta a belterületi határvonalon kívül, de a tervezett belterületi határvonalon belül fekvő ingatlanok belterületbe vonásának az Ét. szabályaival összhangban álló rendjét, megsértette a jogállami jogbiztonságot, valamint az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében szabályozott tulajdonhoz való jogot. Lehetővé tette ugyanis olyan helyzet kialakulását, ahol a RÉSZ szerinti (törvényes) belterületi határvonalon kívül fekvő ingatlanok jogi helyzete – a Képviselő-testület belterületbe vonásról rendelkező határozatai; a RÉSZ-ben szereplő határvonal tényleges módosításának elmaradása folytán; valamint az ezekkel ellentétes jogállást tanúsító ingatlan-nyilvántartási határozatok, tulajdoni lap-másolatok közhiteles adatai miatt – bizonytalan mind az ingatlanok tulajdonosai, mind pedig rajtuk kívül álló harmadik személyek számára. Az ingatlan-nyilvántartási hatóság határozatai és a RÉSZ egymásnak ellentmondó jogi hely zetet tanúsítanak az ingatlanok tekintetében, amely ellentmondó állami cselekmények miatt sérül a jogbiztonság. Sérül továbbá a tulajdonhoz való jog is, mivel annak egyik garanciális biztosítéka: az ingatlan-nyilvántartás közhitelessége üresedhet ki a Képviselő-testület jogalkotói mulasztásával, a jogszerű és Ét.-nek megfelelő belterületbe vonás elmaradásával. Ez utóbbi mulasztásnak pedig az az okozója, hogy Képviselő-testület nem szabályozta annak garanciális rendjét, hogy a tervezett belterületi határvonalon belül, de a tényleges belterületi határvonalon kívül fekvő területeket az Ét.-nek megfelelő eljárásban miként vonja belterületbe. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva megállapította, hogy egyes ráckevei ingatlanok belterületbe vonása tekintetében a Képviselő-testület mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet követett el, amikor a RÉSZ-ben nem szabályozta a belterületi határvonal és a tervezett belterületi határvonal közötti területek belterületbe vonásának, a belterületi határvonal módosításának az Ét. szabályaival összhangban álló rendjét. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 49. § (1) bekezdésének megfelelően, határidő tűzésével felhívta a Képviselő-testületet jogalkotási kötelezettségének teljesítésére. Az Alkotmánybíróság a határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételét a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására tekintettel rendelte el. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró