4/2015. (II. 13.) AB határozata mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításáról, valamint a Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.21.394/2012/4. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panasz…

4/2015. (II. 13.) AB határozata mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításáról, valamint a Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.21.394/2012/4. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panasz elutasításáról.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában – dr. Czine Ágnes, dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Salamon László és dr. Varga Zs. András alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Balsai István, dr. Lenkovics Barnabás és dr. Pokol Béla alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja: mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség áll fenn annak következtében, hogy a közérdekű, illetve közérdekből nyilvános adat minősítése esetén a jogalkotó nem biztosította, hogy e nyilvánosságkorlátozással szemben a közérdekű adatok megismeréséhez való alapvető jogot [Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdés] közvetlenül, az adatminősítés tartalmi felülvizsgálatát jelentő eljárás útján érvényesíteni lehessen.

Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2015. május hó 31. napjáig tegyen eleget.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

I. [1] Az atlatszo.hu Közhasznú Nonprofit Kft. (a továbbiakban: indítványozó) az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a alapján alkotmányjogi panaszt terjesztett elő. Az indítványozó alkotmányjogi panaszában a Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.21.394/2012/4. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Az indítványozó szerint a támadott ítélet ellentétes az Alaptörvény VI. cikk

foglalt közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot kiüresíteni. [7] Az indítványozó az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében foglalt közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog szükségtelen, s ezért alaptörvény-ellenes korlátozásának tartotta továbbá azt is, hogy a másodfokú bíróság az adatminősítés Mavtv.-be ütközését sem állapította meg. Szerinte az adat keletkezéséhez képest későbbi időpontban történő adatminősítés egyértelműen az adatminősítés indokolatlanságára utal, ami ellentétes a Mavtv.-nyel, s az információszabadság indokolatlan korlátozása miatt az Alaptörvénnyel is. [8] Az indítványozó szerint az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése által garantált bírósághoz való fordulás joga is sérült azáltal, hogy a bíróság az adatminősítés felülvizsgálatát nem végezte el. Álláspontja szerint az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 31. §

II. [10] 1. Az Alaptörvénynek az alkotmányjogi panaszban hivatkozott rendelkezései: „VI. cikk (2) Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez.” „XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el.” [11] 2. Az Infotv. érintett rendelkezései: „27. § (1) A közérdekű vagy közérdekből nyilvános adat nem ismerhető meg, ha az a minősített adat védelméről szóló törvény szerinti minősített adat.” „28. § (1) A közérdekű adat megismerése iránt szóban, írásban vagy elektronikus úton bárki igényt nyújthat be.

A közérdekből nyilvános adatok megismerésére a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni.” „31. § (1) Az igénylő a közérdekű adat megismerésére vonatkozó igény elutasítása vagy a teljesítésre nyitva álló, vagy az adatkezelő által a 29. § (2) bekezdése szerint meghosszabbított határidő eredménytelen eltelte esetén, valamint – ha a költségtérítést nem fizette meg – a másolat készítéséért megállapított költségtérítés összegének felülvizsgálata érdekében bírósághoz fordulhat.

III. [14] Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt vizsgálta, hogy az alkotmányjogi panasz megfelel-e az Abtv.-ben az alkotmányjogi panaszok befogadhatóságára megállapított kritériumoknak. [15] 1. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz eleget tett a befogadhatóság formai követelményeinek. [16] Az Abtv. 27. §-a szerinti alkotmányjogi panaszt az Abtv. 30. § (1) bekezdése értelmében a sérelmezett döntés kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet benyújtani, mégpedig az Abtv. 53. § (2) bekezdésének megfelelően az ügyben első fokon eljárt bírósághoz címezve. A Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.21.394/2012/4. számú ítéletét 2012. november 13-án kézbesítették az indítványozó jogi képviselőjének. Az indítványozó alkotmányjogi panasza 2012. december 20-án, tehát az Abtv. 30. § (1) bekezdése szerinti határidőn belül érkezett az elsőfokú bíróságra. [17] Az alkotmányjogi panasz megfelel továbbá az Abtv. 52. § (1) bekezdésében foglalt formai követelményeknek is, mivel az indítványozó

IV. [23] Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott. [24] Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján azt vizsgálta, hogy megállapítható-e a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog, illetve a bírósághoz fordulás jogának sérelme azért, mert az adatmegismerés iránti igény elutasítása kapcsán az Infotv. 31. § (1) bekezdése alapján kezdeményezett bírói felülvizsgálat keretében a bíróság hatáskörének hiányára hivatkozva kizárta az adatminősítés jogszerűségének formai, illetve tartalmi alapon történő vizsgálatát, s pusztán az adatminősítés ténye alapján helybenhagyta az adatigény teljesítésének megtagadását. [25] 1. Az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése alapján mindenkinek joga van a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez. Az Alkotmánybíróság Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása (2013. március 25.) hatálybalépését követően, az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 5. pontja kapcsán úgy foglalt állást, hogy „az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése” {13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [32]}. Az Alkotmánybíróság már több korábbi határozatában megállapította, hogy a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog Alkotmányban, illetve Alaptörvényben való szabályozása között szövegszerű egyezés mutatható ki, emiatt az Alkotmányon alapuló értelmezés, kidolgozott alkotmányos elvek alkalmazása az újabb döntésekben is indokolt {21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [38];

2/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [16]; 5/2014. (II. 14.) AB határozat, Indokolás [26]}. [26] Az Alkotmánybíróság a 34/1994. (VI. 24.) AB határozatban megállapította: „Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó jogot is alkotmányos alapjogként garantálja, amely a kommunikációs alapjogok jogegyütteséből az informáltsághoz való jogot, az információk megszerzésének szabadságát és állami elismerését, továbbá biztosítását jelenti. Az információkhoz való hozzáférhetőség, az információk szabad áramlása különösen a közhatalom és az állam szervei tevékenységének átláthatósága körében alapvető jelentőségű. A közérdekű adatok nyilvánossága, megismerhetősége gyakran előkérdése és feltétele a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorolhatóságának és azzal más vonatkozásban is szorosan összefügg” [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 185.]. [27] Az információszabadsághoz szorosan kötődik a véleménynyilvánítás szabadsága, amely a kommunikációs alapjogok „anyajoga”, és a demokratikus társadalom alapvető értékei közé tartozik. Ez a két alapjog biztosítja a közügyek megvitatásának szabadságát, együttesen teszik lehetővé az egyén részvételét a társadalmi és politikai folyamatokban [50/2003. (XI. 5.) AB határozat, ABH 2003, 566, 576.]. A közérdekű adatok megismerése alapfeltétele az állam demokratikus működésének. [28] Az információszabadság alapján a közérdekű adatok (hozzáférés biztosítása, illetve részben közzétételük nyomán) nyilvánosak, azokat bárki megismerheti és terjesztheti. {2/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [25]}. A főszabály a nyilvánosság, ezt csak kivételesen lehet korlátozni: „[a] korlátozással szemben formai követelmény, hogy a korlátozásra kizárólag törvényben meghatározott eljárás eredményeként kerüljön sor. Tartalmi követelmény, hogy a korlátozás szükséges és a korlátozással elérni kívánt célhoz képest arányos legyen. Emellett az alapjog érvényesülése érdekében biztosítani kell a nyilvánosságkorlátozás feletti érdemi és hatékony bírói jogorvoslati lehetőséget, melynek a formai kritériumok vizsgálatán túlmenően ki kell terjednie a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tartalmi vizsgálatára. {12/2004. (IV. 7.) AB határozat, ABH 2004, 217.; 21/2013. (VII. 9.) AB határozat, Indokolás [39]}” {2/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [30]} [29] 2. Az információszabadság érvényesülését törvényi szinten az Infotv. garantálja. Az Infotv. „A közérdekű adat megismerése iránti igény” megjelölésű 21. alcímében szabályozott eljárás révén biztosítja azt, hogy a közérdekű

adatok megismeréséhez való alapjogát mindenki, végső soron bíróság előtt is érvényesíteni tudja. Az Infotv. lehetővé teszi ugyanis a közérdekű és közérdekből nyilvános adatok megismerése iránti igény elutasításának bírói felülvizsgálatát: ha az adatkezelő elutasította a kérelmet, a kérelmező e döntés ellen bírósághoz fordulhat [Infotv. 31. § (1) bekezdés]. A bíróság vizsgálja a megtagadás jogszerűségét és a megtagadás indokait, amit az adatkezelőnek kell bizonyítania [Infotv. 31. § (2) bekezdés]. [30] Az Infotv. 27. § (1) bekezdése előírja ugyanakkor, hogy „a közérdekű vagy közérdekből nyilvános adat nem ismerhető meg, ha az a minősített adat védelméről szóló törvény szerinti minősített adat”. E rendelkezés alapján az adatkezelő törvényesen utasítja el a minősített adat védelméről szóló törvény szerinti minősített adat megismerésére irányuló igényt. Az adatigényt elutasító döntés ellen – az előbbiekben ismertetett szabályok szerint – a kérelmező bírósághoz fordulhat. Mivel a bíróság az Infotv. 31. § (2) bekezdése alapján a megtagadás jogszerűségét és az annak alapjául szolgáló indokokat vizsgálja, az adatkezelőnek elég annyit bizonyítania, hogy az igény a minősített adat védelméről szóló törvény szerinti minősített adatra vonatkozott [és azt nem olyan személy terjesztette elő, akinek arra állami vagy közfeladat ellátása érdekében szüksége volt; lásd: Mavtv. 2. §

V. [32] 1. Az Alkotmánybíróság a fentiekben megállapította, hogy az Infotv. 31. § (1) bekezdése szerinti perben tartalmi vizsgálatnak, bírói mérlegelésnek az Infotv. 27. § (1) bekezdéséből következően nincs helye a minősített adat védelméről szóló törvény (azaz a Mavtv.) szerinti minősített adat megismerésére irányuló igény elutasítása esetén. [33] A Mavtv. minősített adat megismerésére irányuló eljárást (kivéve a nemzeti minősítésű személyes adatokat, valamint az érintett személy megismerési jogosultságát) nem tartalmaz. Minősített közérdekű vagy közérdekből nyilvános adat megismerése iránti igény benyújtására és az adatigény teljesítésére – különös rendelkezések híján – éppen a közérdekű adatok megismerése iránti igényre vonatkozó általános rendelkezéseket (Infotv. 28–29. §) lehetne alkalmazni. Az Infotv. 27. § (1) bekezdése alapján azonban az előbbiekben kifejtettek szerint a minősített adat védelméről szóló törvény (azaz a Mavtv.) szerinti minősített adat megismerésére nincs lehetőség. Ilyen igény előterjesztése esetén az adatkezelőnek egyetlen lehetősége van: el kell azt utasítania {kivéve, ha azt olyan személy terjesztette elő, akinek állami vagy közfeladat ellátása érdekében indokolt a minősített adat megismerését biztosítani [Mavtv. 2. § (2) bekezdés és 13. § (1) bekezdés]}. [34] Az általános szabályok szerint a közérdekű adat megismerése iránti igényt elutasító döntés ellen a kérelmező bírósághoz fordulhat. A bíróság vizsgálja a megtagadás jogszerűségét és az annak alapjául szolgáló indokokat [Infotv. 31. § (2) bekezdés], amely azonban – a fentiekből következően az Infotv. 27. § (1) bekezdése alapján – formális vizsgálatot jelent, mert az adatkezelőnek elég annyit bizonyítania, hogy az igény a minősített adat védelméről szóló törvény (azaz a Mavtv.) szerinti minősített adatra vonatkozott, és azt nem olyan személy terjesztette elő, akinek arra állami vagy közfeladat ellátása érdekében szüksége volt. A törvényi feltételek fennállása esetén az Infotv. 31. §-a alapján eljáró bíróság egyetlen döntést hozhat, helybenhagyja az adatkezelő elutasító határozatát. [35] Az Infotv. 27. § (1) bekezdése a közérdekű adatok megismerésének szabályai között található, a közérdekű adatok megismerését korlátozó rendelkezés. Pusztán emiatt azonban alkotmányosan nem lehet kizárt a közérdekű és közérdekből nyilvános adatokat érintő adatminősítés jogszerűségének vizsgálata. A közérdekű adatok megismeréséhez való jog [Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdés] ugyanis nem feltétlenül érvényesülne, ha az adatigény

formálisan elutasítható az Infotv. 27. § (1) bekezdése alapján azért, mert a kért adat a minősített adat védelméről szóló törvény szerinti minősített adat, s ezzel egyidejűleg az adatminősítés érdemi és hatékony felülvizsgálata nem biztosított. [36] 2. Az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése biztosítja a közérdekű adatok megismeréséhez való alapvető jogot.

Korlátozásával szemben „formai követelmény, hogy a korlátozásra kizárólag törvényben meghatározott eljárás eredményeként kerüljön sor. Tartalmi követelmény, hogy a korlátozás szükséges és a korlátozással elérni kívánt célhoz képest arányos legyen. Emellett az alapjog érvényesülése érdekében biztosítani kell a nyilvánosságkorlátozás feletti érdemi és hatékony bírói jogorvoslati lehetőséget, melynek a formai kritériumok vizsgálatán túlmenően ki kell terjednie a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tartalmi vizsgálatára. {12/2004. (IV. 7.) AB határozat, ABH 2004, 217.; 21/2013. (VII. 9.) AB határozat, Indokolás [39]}” {2/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [30]} [37] Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése és VI. cikk (2) bekezdése alapján már megállapította, hogy „amennyiben a közérdekű adat megismerése megakadályozható egy nyilvánosság-korlátozási okra való formális hivatkozással úgy, hogy a korlátozás tartalmi indokoltságának tényleges fennállása kétségtelen módon nem bizonyított, akkor ez a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog alaptalan, s így szükségtelen korlátozásának minősül.” {21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [56]}. [38] 3. Az Abtv. 46. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában a jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapítja meg, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 46. §

Mulasztás megállapítását eredményezi, ha az alapjogok érvényesüléséhez szükséges garanciák hiányoznak. [39] Az Alaptörvény I. cikk (1) bekezdése szerint az alapvető jogok tiszteletben tartása és védelme „az állam elsőrendű kötelezettsége”. E kötelezettség nem merül ki abban, hogy az államnak tartózkodnia kell az alapjogok megsértésétől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az alapjogok érvényesüléséhez szükséges feltételekről. Ennek érdekében a jogalkotó köteles olyan szabályozást alkotni, amely a lehető legnagyobb mértékben biztosítja az alapjogok érvényesülését. [40] 4. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az adatminősítés feletti érdemi kontroll nélkül a közérdekű adatok megismeréséhez való jog korlátozásának szükségessége és arányossága nem biztosítható.

Amennyiben a jogrendben nincs olyan hatékony eljárás, amely alkalmas a minősítő nyilvánosságot korlátozó döntését érdemben felülvizsgálni és felülbírálni, úgy nem garantálható, hogy az adatminősítés a közérdekű és a közérdekből nyilvános adatok közül csak azokra vonatkozzon, amelyek esetében az valóban elkerülhetetlen.

Nem garantálható továbbá az sem, hogy a minősítő indokolási kötelezettségének megfelelően eleget tegyen, s mérlegelése során kellő súllyal vegye figyelembe a nyilvánossághoz fűződő közérdeket. {29/2014. (IX. 30.) AB határozat, Rendelkező rész 1.} [41] A közérdekű adatok megismeréséhez való jog alapján tehát az adatminősítés felett olyan közvetlenül kezdeményezhető érdemi kontrollt kell biztosítani, amely alkalmas arra, hogy annak során ne csupán a minősítés formai és eljárási követelményeinek megtartását ellenőrizzék, hanem arra is, hogy a minősítés tartalmi indokoltságát, megalapozottságát, a nyilvánosság-korlátozás szükségességét és arányosságát érdemben felülvizsgálják. {2/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [54]} [42] Az Alkotmánybíróság minderre tekintettel – hivatalból eljárva – megállapította: mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség áll fenn annak következtében, hogy a közérdekű, illetve közérdekből nyilvános adat minősítése esetén a jogalkotó nem biztosította, hogy e nyilvánosságkorlátozással szemben a közérdekű adatok megismeréséhez való alapvető jogot [Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdés] közvetlenül, az adatminősítés tartalmi felülvizsgálatát jelentő eljárás útján érvényesíteni lehessen. Ezért az Alkotmánybíróság felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2015. május hó 31. napjáig tegyen eleget. [43] 5. Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdés második mondata alapján rendelte el.

Budapest, 2015. február 9. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke