173/2010. (IX. 30.) AB határozata

173/2010. (IX. 30.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány és bírói kezdeményezések alapján meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a települési szilárdhulladék-gazdálkodással összefüggő önkormányzati feladatokról, különösen a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési közszolgáltatásról szóló 61/2002. (X. 18.) Főv. Kgy. rendelet 32. § (9) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt e határozat közzététele napjával megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás I. Az Alkotmánybírósághoz két bírói kezdeményezés, valamint egy utólagos normakontrollra irányuló indítvány érkezett, melyben a települési szilárdhulladék-gazdálkodással összefüggő önkormányzati feladatokról, különösen a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési közszolgáltatásról szóló 61/2002. (X. 18.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: Ör.) 32. § (9) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték az indítványozók.

Az Alkotmánybíróság a tárgyukban összefüggő indítványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január 3.) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el.

Az egyik indítványozó szerint az Ör. támadott rendelkezése ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, valamint

57. §(1) és (5) bekezdésével. Álláspontja szerint a támadott rendelkezés a közszolgáltató döntésére bízza, hogy

a települési szilárd hulladékkezelési közszolgáltatással kapcsolatos díjhátralékot adók módjára kívánja-e behajtani, vagy a díjhátralék beszedése iránt polgári eljárást kezdeményez-e. Hivatkozott a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) 26. § (1) bekezdésére is, melynek értelmében a hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék és az azzal összefüggésben megállapított késedelmi kamat, valamint a behajtás egyéb költségei adók módjára behajtható köztartozásnak minősülnek.

Az indítványozó szerint a Hgt. egyértelműen fogalmaz, nem enged eltérést az adók módjára való behajtás szabálya alól, míg az Ör. 32. § (9) bekezdése választási lehetőséget teremt a közszolgáltató számára, így e rendelkezés magasabb szintű jogszabállyal ellentétes.

Az indítványozó szerint az Ör. támadott rendelkezése „hibás jogértelmezés forrásává vált”, hiszen a közszolgáltató a díjhátralékot valamely díjbeszedőnek engedményezi, utóbbi pedig számtalan polgári pert kezdeményez, amit a bíróságok befogadnak, az eljárást lefolytatják, holott – szerinte a Hgt. rendelkezéseinek megfelelően – a díjhátralék nem perelhető.

Az indítványozó előadja azt is, hogy a települési szilárd hulladékkezelés olyan közszolgáltatás, mely valamely tevékenység elvégzésére irányul, és háromoldalú jogviszonyt jelent, ahol a települési önkormányzat és a közszolgáltató között kötelmi jogviszony jön létre, míg a jogviszony harmadik alanya, az ingatlantulajdonos a hatósági tevékenység alanya, sem az önkormányzattal, sem a közszolgáltatóval szerződést nem köt, így polgári jogviszonyból jogai, kötelezettségei nem keletkeznek, az ingatlantulajdonos felé a közszolgáltató „az önkormányzat kinyújtott karjaként jár el”. Az indítványozó szerint éppen a hatósági jogviszony miatt rendeli adók módjára behajtani a díjhátralékot a Hgt. 26. § (1) bekezdése is, és az eljárásra nem a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvényt (a továbbiakban: Pp.), hanem a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényt (a továbbiakban: Ket.) kell alkalmazni.

Az indítványozó bíró a Budapesti XVIII. és XIX. Kerületi Bíróságon 2.P.XVIII.21.729/2009/9., illetve 2.P.XVIII.22.209/2009/3. számokon folyamatban levő ügyei felfüggesztése mellett az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján fordult az Alkotmánybírósághoz.

Az indítványozó bíró szerint az Ör. 32. § (9) bekezdése ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével és 44/A. §

Az indítványozó bíró hivatkozik arra is, hogy az adók módjára történő behajtás egy másik közszolgáltatás, a parkolási díj kapcsán is megjelenik, viszont a parkolásnál a „szolgáltatás” igénybevétele önkéntes, míg a hulladékkezelési közszolgáltatás esetében törvény alapján kötelező, így – szerinte – „a szolgáltatással kapcsolatos jogviták intézményes keretei is szűkebb körben vonhatók meg”. A Hgt. 26. §-a (3)–(4) bekezdéseiben az adók módjára történő behajthatósághoz igényérvényesítési módot is hozzárendel. A Hgt. 26. §-ához fűzött előterjesztői indokolás is utal arra, hogy a rendelkezés célja a közszolgáltatás zavarmentes fenntartása érdekében az igényérvényesítési eljárás idejének lerövidítése. Az indítványozó bíró szerint sem a Hgt., sem a hozzá fűzött indokolás nem tartalmaz utalást a hulladékkezelési közszolgáltatási díj polgári jogi jellegére, és nem teszi lehetővé az adók módjára történő behajtás mellett a díjigény polgári bíróság előtti érvényesítését.

A Hgt. 23. § f) pontja szerint a települési önkormányzat képviselő-testülete rendeletben állapítja meg az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét. Az indítványozó bíró szerint sem ez a rendelkezés, sem pedig a Hgt. – miniszteri rendeletalkotásra felhatalmazó – 59. §-a nem teszik lehetővé a képviselő-testületek számára a hulladékkezelési díj igényérvényesítési módjának kiterjesztését, ez az indítványozó bíró szerint egyébként is törvényi szintű szabályozást igényel.

Budapest főváros illetékességi területén a hulladékkezelési közszolgáltatási díj polgári bíróság előtti – „egyéb” – igényérvényesítési lehetőségét az R. támadott rendelkezése teremti meg. Az indítványozó bíró szerint a jogérvényesítési lehetőségek ilyen bővítése több szempontból is problematikus. Az alternatív jogérvényesítés lehetőségét egyrészt alacsonyabb szintű jogszabály nyitja meg kifejezett felhatalmazás nélkül, úgy, hogy egyébként a bírói út kifejezést nem használja, másrészt ez a jogszabály – a Hgt. 39. § (3) bekezdésre utalva – magasabb szintű jogszabály megalkotásáig, mint feltétel bekövetkezéséig kívánja ezt a lehetőséget megteremteni. Az indítványozó bíró szerint ez azt is jelenti, hogy az alacsonyabb szintű jogszabály a törvényi rendelkezést akkor engedi „maradéktalanul” érvényesülni, „ha a magasabb fórum az adott kérdéssel kapcsolatban még egyszer megnyilvánul”.

Az indítványozó bíró szerint a Hgt. 26. § (1) bekezdése azzal, hogy a hulladékkezelési közszolgáltatási díjat adók módjára behajtható köztartozásnak minősíti, kizárja az ilyen követelések polgári bíróság előtti érvényesíthetőségét.

Álláspontja szerint a „behajtható” kifejezés nem jelent választási lehetőséget az igényérvényesítési módok között, hanem – hasonlóan az azonnal végrehajtható kifejezéshez – a kötelezett választhat az önkéntes jogkövetés és az állami kényszer között.

Az indítványozó bíró szerint gyakori hivatkozási alap a díjhátralék polgári bíróság előtti érvényesítésére az engedményezés; szerinte azonban a követelés jogcíme, jogi természete az engedményezéssel nem változik.

A hulladékkezelési közszolgáltatási díj – a közszolgáltatás kötelező igénybevétele miatt – közjogi vonásokkal rendelkező magánjogi követelés, hiszen jogosultja az Ör. 10. § (4) bekezdésében megjelölt gazdasági társaság.

Azonban azáltal, hogy a Hgt. értelmében adók módjára behajtható köztartozásnak minősül, az egyébként magánjogi jellegű tartozás közjogi eszközökkel lesz érvényesíthető. Az indítványozó bíró szerint ezen az sem változtat, hogy a hitelezői oldalon változás következik be a követelés engedményezése folytán. Így tehát a bíró érvelése szerint a Hgt.

26. §(1) bekezdése a bírósági igényérvényesítés helyett, kizárólagosan kijelöli a hulladékkezelési közszolgáltatási díj

érvényesítési módját, ezt a rendelkezést sérti az Ör. 32. § (9) bekezdése.

Az indítványozó bíró aggályosnak tartja a „két párhuzamos jogérvényesítési forma” egymás melletti szabályozását a jogállamiság szempontjából is. Szerinte a hatalommegosztás elvéből fakadó kérdés az, hogy létezhet-e kétféle díjbehajtási eljárás egy „állami-önkormányzati feladat elvégzéséből fakadó díjkövetelés esetén”. A jogbiztonság szempontjából felvetődik szerinte, hogy eredményez-e az egyik igényérvényesítési mód a másikra kiható perfüggőséget, illetve hogyan alakul a jogerő kérdése, valamint miképpen viszonyul a kétféle igényérvényesítési módhoz a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata. Indokolása alátámasztásául hivatkozik a bíró gyakorlatban előforduló ellentmondásokra is.

II. Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.

III. Az indítványok megalapozottak.

1.1. A helyi önkormányzatok jogalkotási hatáskörének terjedelmét az Alkotmány, illetőleg a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) határozza meg. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület feladatkörében rendeletet alkot, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkothat rendeletet.

Az Ötv. 8. § (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében – többek között – a köztisztaság és településtisztaság biztosítása. A településen keletkező szilárd hulladék összegyűjtése, keletkezési helyéről történő elszállítása hatékonyan intézményesített közszolgáltatás keretei között valósítható meg. Az Ötv.

63/A. § e) pontja értelmében a fővárosi önkormányzat gondoskodik a hulladékártalmatlanítás önkormányzati feladatainak ellátásáról; biztosítja a településtisztaságot, gondoskodik a települési kommunális szilárd és folyékony hulladék gyűjtéséről, elhelyezéséről, ártalmatlanításáról és hasznosításáról, kijelöli az elhelyezéshez szükséges lerakóhely területét.

A Hgt. 21. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként a települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást szervez, és tart fenn. A Hgt. 20. § (1) bekezdése az ingatlantulajdonos kötelességévé teszi az ingatlanán keletkező települési szilárd hulladék gyűjtését, és a begyűjtésre feljogosított hulladékkezelőnek történő átadását. A Hgt. 23. § f) pontja szerint a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben határozza meg az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét. A Hgt. 26. § (1) bekezdése hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralékot és az azzal összefüggésben megállapított késedelmi kamatot, valamint a behajtás egyéb költségeit adók módjára behajtható köztartozásnak minősíti. A Hgt. 26. §

A felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató

1.2. A fent ismertetett rendelkezések alapján alkotta meg az önkormányzat képviselő-testülete az Ör.-t, melynek 10. §

Az Ör. 32. § (7) bekezdése megismétli a Hgt. 26. § (1) bekezdésében foglaltakat: a hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék és az azzal összefüggésben megállapított késedelmi kamat, valamint a behajtás egyéb költségei adók módjára behajtható köztartozás. Az Ör. 32. § (8) bekezdése részletesen szabályozza a behajtás módját, míg az Ör. 32. § támadott (9) bekezdése a következőket tartalmazza: ha a Közszolgáltató nem igényli a díjhátralék Ör. 32. § (7)–(8) bekezdés szerinti, adók módjára történő behajtást, úgy a díjhátralék beszedése iránt jogosult – a Hgt. 39. § (3) bekezdése szerinti jogszabály megjelenéséig – maga vagy megbízottja útján eljárni.

2.1. A Hgt. 23. §-a szerint a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg:

2.2. Az Alkotmánybíróság a 105/B/2001. AB határozatában – a Hgt. egyes rendelkezéseinek vizsgálata során – utalt arra, hogy „a jogalkotó hatáskörébe tartozik annak mérlegelése és meghatározása, hogy az állami kötelezettségekből – ideértve egyes köztisztasági és a településtisztasági feladatot is – milyen jogalkotási és környezetvédelmi teendők adódnak, és a feladatok elvégzéséről milyen szervek útján gondoskodik. Természetesen a jogalkotó a környezet állapotának romlását nem engedheti meg, hanem kötelessége az emberi egészség, a természeti és az épített környezet védelme és megőrzése. E körbe tartozik a települési hulladék okozta szennyezés minimalizálása, a keletkező hulladék szervezett elszállítása, környezetkímélő ártalmatlanítása. A településen keletkező szilárd és folyékony hulladék összegyűjtése, keletkezési helyéről történő elszállítása, valamint az ártalmatlanítására irányuló tevékenység csak célratörően megszervezett, intézményesített közszolgáltatás keretei között valósítható meg. (...) Az intézményesítetté tett gondoskodás az egyetlen hathatós biztosítéka a hulladéktermelők önkényétől független önkormányzati feladatellátás eredményes teljesítésének, a súlyos környezeti és közegészségügyi veszélyek kiküszöbölésének”. (ABH, 2003, 1348, 1351.) A Hgt.-hez fűzött indokolás szerint akkor sem állhat le a közszolgáltatás működtetése, amennyiben az ingatlantulajdonos díjfizetési kötelezettségének nem tesz eleget, azonban díjfizetés nélkül a közszolgáltatást működtető személy költségei nincsenek biztosítva. Ezen egyensúly megteremtése érdekében teszi lehetővé a törvény az esedékességkor meg nem fizetett díj adók módjára való behajtását.

A helyi önkormányzat jogalkotási hatásköre a hulladékkezelési közszolgáltatás terén nem korlátlan, kereteit a Hgt. határozza meg. A Hgt. nem ad a képviselő-testületeknek általános felhatalmazást rendeletalkotásra, hanem 23. §-ában konkrétan meghatározza azokat a szabályozási tárgyakat, melyekben a képviselő-testület – a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására – rendeletet alkothat. Ennek megfelelően a képviselő-testületnek nincsen lehetősége a Hgt. 26. § (1) bekezdésben rögzített adók módjára történő behajtáshoz képest más igényérvényesítési módok szabályozására.

Ez a szabályozás az Alkotmánybíróság a 949/B/2000. AB határozata szerint alkotmányosan aggálytalan: „[a] köztisztaság folyamatos biztosítása, a közegészségügy védelme érdekében e szervezetek segítése az ingatlantulajdonosokat terhelő elmaradt díjhátralékok hosszadalmasabb bírósági úton történő végrehajtása helyett az adók módjára történő behajtással ésszerű indokokon alapul.” (ABH 2008, 1789, 1796.) A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a képviselő-testület az Ör. 32. § (9) bekezdése megalkotásával túllépte a törvényben meghatározott rendeletalkotási hatáskörét, mert a Hgt. 26. § (1) bekezdésével ellentétes, így az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését is sértő szabályozást alkotott. Ezért az alkotmányellenes rendelkezést az Alkotmánybíróság megsemmisítette.

2.3. Az Alkotmánybíróság megjegyzi: a Hgt. 39. § (3) bekezdése szerint a települési önkormányzatokat a hulladékkezelési közszolgáltatás megszervezéséért – figyelemmel a közszolgáltatás színvonalára – a költségvetési törvényben biztosított módon és összegben feladathoz kötött támogatás illeti meg. A támogatás megállapításának részletes szabályait külön jogszabály határozza meg.

A Hgt. 59. § (1) bekezdés m)–n) pontjaiban felhatalmazza a Kormányt, hogy rendeletben szabályozza a közszolgáltatás ellátásáért a települési önkormányzatot megillető támogatás megállapításának szabályait, illetve a fedezetre vonatkozó részletes feltételeket. Az Alkotmánybíróság a 35/2004. (X. 6.) AB határozatában megállapította, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet keletkezett azáltal, hogy a Kormány a Hgt. 59. § (1) bekezdés

A közszolgáltató a megsemmisítést követően kizárólag a Hgt. 26. § (2)–(3) bekezdésében [valamint a jelen ügyben az Ör. 32. § (8) bekezdésében] rögzített eljárás szerint – az elévülési időn belül – kezdeményezheti a díjhátralék adók módjára behajtását az önkormányzat jegyzőjénél, erre elegendő idő áll rendelkezésére.

A díjigények ilyen érvényesítése során az érdekelt számára az Art. szerinti jogorvoslati lehetőségek természetesen igénybe vehetők.

A határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Budapest, 2010. szeptember 28. Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró