388/B/2010. AB határozat

388/B/2010. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság az egészségügyi felsőfokú szakirányú szakképzési rendszerről szóló 122/2009. (VI. 12.) Korm. rendelet egésze, továbbá 18. § (2) bekezdés második mondata és (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.

19. §a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány alapján indult eljárást

megszünteti.

Az egyik indítványozó a Kr. 17. § (4)–(6) bekezdése és 19. §-a alkotmányellenességét az Alkotmány 70/A. §

2. §(1) bekezdéséből következő jogbiztonság követelményével tartotta ellentétesnek, mert álláspontja szerint a

rendelkezésben szereplő, a szakvizsgára bocsátását „előreláthatólag késelteti” vagy „ellehetetleníti” megfogalmazás értelmezhetetlen, de az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdésében foglalt, a munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való jog is sérül a visszatérítéssel.

A másik indítványozó módosított indítványában egyrészt a Kr. egésze, másrészt a Kr. 18. § (2) bekezdés második mondata, illetőleg (3) bekezdése „és a szakképzésére tekintettel folyósított támogatás minisztérium részére történő megtérítésére köteles” szövegrésze alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését indítványozta, egyben kérte, hogy az Alkotmánybíróság kötelezze az Országgyűlést törvényi szintű szabályok megalkotására. Kifejtette, hogy az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére figyelemmel a Kr. egésze alkotmányellenes, mert a művelődéshez való alapjogra [Alkotmány 70/F. §] vonatkozó szabályokat kormányrendeleti szinten rögzítette. A Kr.

18. §ának kifogásolt szabályai az Alkotmány 70/B. §

II. Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásánál a következő jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe:

III. A Kr. egésze, illetőleg 18. § (2)–(3) bekezdése tekintetében az indítványok nem megalapozottak.

Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint az alapvető jogokra vonatkozó szabályokat törvényben kell megállapítani. Az Alkotmánybíróság a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatban kifejtette: nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. „Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is. (…) Ebből az következik, hogy mindig csak a konkrét szabályozásról állapítható meg, hogy – az alapjoggal való kapcsolata intenzitásától függően – törvénybe kell-e foglalni vagy sem.” (ABH 1991, 297, 300.) Erre tekintettel az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy a szakképzés szabályozása mennyire mutat szoros kapcsolatot az Alkotmány 70/F. §-ában rögzített alapjoggal.

Az Alkotmány 70/F. §-a biztosítja a művelődéshez való jogot, és a (2) bekezdésben nevesíti, hogy az államot ennek megvalósítása érdekében milyen kötelezettségek terhelik. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az állampolgárok művelődéshez (oktatáshoz) való jogát az állam intézményfenntartói kötelezettsége alapozza meg, amelynek keretében az államnak mindenki számára – hátrányos megkülönböztetés nélkül – biztosítania kell e jog gyakorlását lehetővé tevő szervezeti és jogszabályi feltételeket. [18/1994. (III. 31.) AB határozat, ABH 1994, 88, 89.] A felsőfokú tanulmányokkal összefüggésben rámutatott, hogy e tanulmányok végzése ugyan nem alapvető jog, de a felsőfokú intézményekben a létszámnak az oktatás színvonalát szem előtt tartó megállapítása, valamint az előírt képességekkel rendelkező személyek ezen intézményekbe való felvételéről szóló döntés alapvető jogot érint. (1310/D/1990. AB határozat, ABH 1995, 579, 588.) Azt is kifejtette továbbá, hogy „az oktatáshoz való jognak az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdésében található megfogalmazása a felsőoktatás tekintetében a megfelelő képességgel rendelkezők számára biztosítja a felsőoktatási intézményben felsőfokú tanulmányok folytatásához való jogot. Ennek alapján az államra sokirányú szabályozási, szervezési és ellátási feladatok hárulnak az állami és a nem állami felsőoktatási intézmények működési feltételeinek kialakításában.” [35/1995. (VI. 2.) AB határozat, ABH 1995, 163, 166.] A képzési formáknak, a képzés szerkezetének, valamint a képesítési követelményeknek általános jelleggel történő szabályozása a felsőfokú tanulmányok folytatásához való jog biztosításának lényeges garanciája. A törvényi szintű szabályozás követelménye a Jat. 5. § i) pontjából is következik, amely az alapvető jogokkal való kapcsolatra tekintettel az oktatást és a közművelődést is felveszi a törvényhozási tárgykörök közé. „Az oktatást és közművelődést érintő törvényhozási tárgykörök tekintetében tehát csak közvetett és távoli összefüggésben lévő tárgykörök esetében – akkor is csak megfelelő törvényi felhatalmazás alapján – elegendő a rendeleti szintű szabályozás.” [51/2004. (XII. 8.) AB határozat, ABH 2004, 679, 687.] Az Eütv. 115. § (1) bekezdése értelmében az egészségügyi ágazati képzés feladata a képzési fokoknak megfelelő elméleti és gyakorlati szakmai ismeretek nyújtása, szinten tartása és fejlesztése. A (2) bekezdés b) pontja ide sorolja az egészségügyi felsőfokú szakirányú szakmai képzést, amellyel összefüggésben a következő szabályokat tartalmazza: „116/A. § (1) Az egészségügyi felsőfokú szakirányú

szakmai képzésben szakorvos, szakfogorvos, szakgyógyszerész szakterületen az vehet részt, aki a külön jogszabályban meghatározottak szerint a felsőoktatási mester képzésben orvos, fogorvos, gyógyszerész szakképzettséget szerzett, egészségügyi szolgáltatónál meghatározott munkakörben munkavégzésre irányuló jogviszonyban áll, és külön jogszabályban meghatározott rendszerbevételi eljárás során felvételt nyert.

Az idézett rendelkezéseket az egyes egészségügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2009. évi CLIV. törvény 47-48. §-a állapította meg, illetőleg iktatta be az Eütv.-be. A 115–117. §-ai korábban hatályos rendelkezései is szabályozták a felsőfokú szakmai képzést, de nem ilyen részletességgel. E hiány pótlásának szükségességére utal a törvény indokolása, amely szerint az egészségügyi ágazati szakmai képzések tételes felsorolása és azok tartalmának meghatározása egyértelművé teszi az ágazat keretébe tartozó képzések egymáshoz való viszonyát, meghatározza a szakképzés és a felsőoktatás új rendszerében végzettek szakmai és továbbképzési lehetőségeinek kereteit, a képzések célját, feltételeit, illetőleg megadja az adott képzés anyagi jogi fogalmának törvényi szintű meghatározását.

Miután az Eütv. tartalmazza a rezidensképzés alapvető feltételeit, kereteit, célját, így az ezen alapuló, a szakképzésben részt vevő egészségügyi szolgáltatókra, a képzés feltételeire, mikéntjére, a jelöltek anyagi támogatására vonatkozó részletszabályozás nem igényel törvényi szintet, mert nem kapcsolódik közvetlenül a művelődéshez, oktatáshoz való joghoz.

Ezért az Alkotmánybíróság ebben a vonatkozásban az indítványt elutasította.

Az Alkotmánybíróság az egészségügyi felsőfokú szakirányú képzés kapcsán az alábbiakat emeli ki:

A Kr.-ben szabályozott oktatási forma – amely törzsképzési és szakgyakorlati időből áll – elsődlegesen gyakorlati képzés, amely a szakképző hellyé minősített egészségügyi szolgáltatónál, vagy felsőfokú szakirányú egészségügyi szakképzést végző intézménynél folyik, és az egészségügy egyes területeire specializálódott intézményekben a diploma megszerzése után a szakvizsgára, ezzel a meghatározott életpályára történő felkészülést szolgálja.

Az egészségügyi felsőfokú szakirányú – támogatott – szakmai képzés részletes szabályairól szóló 16/2010. (IV. 15.) EüM rendelet (a továbbiakban: R.) 9. §-a általánosságban rögzíti a szakképzés idejét három-hét évben, míg a szakorvos, szakfogorvos, szakgyógyszerész és klinikai szakpszichológus szakképesítés megszerzéséről szóló, többször módosított 66/1999. (XII. 25.) EüM rendelet 2. számú melléklete tartalmazza az általános orvosi oklevéllel rendelkező orvosok által megszerezhető első szakképesítések megszerzésének képzési feltételeit, amely szerint a törzsképzési program minden szakmánál 26 hó, míg a szakképzési idő szakmától függően 36–84 hónap. A jelöltek vagy központi gyakornoki, vagy rezidensi rendszerben vesznek részt. A Kr. 15. § (1)–(2) bekezdése szerint a szakképzés idejére a rezidens az egészségügyi intézménnyel az Eütv. 7. § (2) bekezdés a)–h) pontja szerinti munkavégzésre irányuló jogviszonyt, míg a központi gyakornok a felsőoktatási intézménnyel közalkalmazotti jogviszonyt létesít, egyben a képzésben való részvételről megállapodást köt, amely – elméleti és gyakorlati program végrehajtására irányuló – szakképzési jogviszonyt keletkeztet a felek között. [Kr. 16. § (1)–(2) bekezdése] A Kr.

15. §(3) bekezdése és 16. § (3) bekezdése, illetőleg az R

12. §(1) bekezdése tartalmazza a jelölt kötelezettségét a

törzsképzési idő előírt programjának a teljesítésére és a részvizsgák letételére, illetve a jogszabály által előírt szakgyakorlat elvégzésére. A szakképzés befejeztével a felsőoktatási intézmény igazolja annak megfelelő teljesítését, és az ezt követő három éven belül kell a szakvizsgát letenni.

Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/F. §-ával összefüggésben azt is kimondta, hogy az államot az oktatáshoz való jog érvényesülési feltételeinek biztosításában az egyes oktatási formák tekintetében eltérő kötelezettségek terhelik. „Az Alkotmány e rendelkezése az ingyenes oktatás állami biztosításának kötelezettségét csak a kötelező általános iskolai oktatásban írja elő. A felsőfokú oktatást illetően állami kötelezettségként a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető oktatás biztosítását és az oktatásban részesülők anyagi támogatását határozza meg.

Az Alkotmány e rendelkezéséből nem származik az államnak alkotmányos kötelessége a felsőoktatási intézményekben az ingyenes oktatás biztosítására. (…) Az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdése állami kötelezettségként az »oktatásban részesülők anyagi támogatásának« követelményét fogalmazza meg, ami nem azonosítható a támogatás valamely konkrét rendszerével. (…). Az állam tehát a támogatási formákat szabadon választhatja meg.” [79/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 399, 404–405, 406.] Ezért az Alkotmány 70/F. §-ából nem következik, hogy a rezidensképzést ingyenesen kellene az államnak biztosítania: a Kr. 2. § (2) bekezdése szerint a szakképesítés megszerzése vagy támogatott, vagy költségtérítéses rendszerben történik. A kifogásolt rendelkezések a támogatott kép zésre vonatkoznak, amikor az állam a Kr. 4. § (1) bekezdése értelmében a rezidens és a központi gyakornok szakképzési költségéhez a szakképzés – a képzési normatívát és a képzést irányító személyek díjazását magában foglaló – normatív költségével járul hozzá, illetőleg az 5-6. §-ban meghatározott esetekben egyéb támogatást is nyújt. A Kr.

17. §a értelmében ezen felül a munkáltató vállalhatja saját

költségvetéséből biztosított kedvezmény nyújtását is.

A minisztérium a szakképzés normatív költségét a képzést folytató felsőoktatási intézménynek, az egyéb támogatást (köztük az illetményt) pedig annak a munkáltatónak folyósítja, amellyel a támogatott jelölt munkavégzésre irányuló jogviszonyban áll. Ez utóbbi munkáltatóval a jelölt jogviszonya akkor is fennáll, amikor az ott el nem sajátítható gyakorlati részképzést más, szakképző hellyé minősített egészségügyi szolgáltatónál tölti. [Kr. 17. § (1) bekezdésének b) pontja] A jelölt és az egészségügyi intézmény jogviszonya atipikus, kettős jellegű: egyrészről munkavégzésre, másrészről a megállapodás szerinti szakképzésre irányul. Mivel a képzés célja, hogy az általános orvosi végzettséggel rendelkezők speciális elméleti és gyakorlati ismeretek elsajátításával szakorvosi képzettséget szerezzenek, a jogviszony tartalmilag az Mt. 110. §-ában szabályozott tanulmányi szerződéssel mutat közös vonásokat, ugyanakkor a jelölt a támogatást munkabérként kapja. Az adott intézményben azonban a – megfelelő szakképzettséggel nem rendelkező – rezidenssel orvosi tevékenységre munkaviszony nem volna létesíthető, mert speciális egészségügyi ellátásra nem képes és nem is jogosult. Az R. 10. §

Az Alkotmánybíróság gyakorlatában az Alkotmány 70/B. §-a az általános diszkrimináció-tilalmat megfogalmazó 70/A. §-ának a munka világára vonatkoztatott konkretizálása. [137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 459.; 54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 340, 341.; 34/E/2006. AB határozat, ABH 2007, 914, 1916.] A bér (támogatás) azonos az adott területen képzett rezidensek, gyakornokok vonatkozásában, amelyet azonos feltétellel folyósítanak számukra. A visszafizetéssel képzésük költségét térítik meg, azaz ingyenessége visszamenőlegesen megszűnik, amely feltétel a szerződés megkötésekor ismert. Így a Kr.-nek a képzés eredménytelensége esetén a támogatás visszatérítési kötelezettségét előíró rendelkezése az Alkotmány egyenlő munkáért egyenlő bér elvét és a végzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való jogot rögzítő rendelkezéseivel nem áll alkotmányjogilag értékelhető összefüggésben.

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi. [985/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 652, 653–654.; 32/2000. (X. 20.) AB határozat, ABH 2002, 215, 220.; 19/2004. AB határozat, ABH 2004, 312, 343.] A jogviszony fentiekben vázolt atipikus jellegére tekintettel nem merül fel a munkabérként folyósított képzési támogatás visszafizetésére irányuló rendelkezésnek az Mt.-vel való ellentéte, így nem sérül az Alkotmány 2. §

A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványokat ebben a részében is elutasította.

Az Alkotmánybíróság már a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában kifejtette, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság, amely az állam – és elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. (ABH 1992, 59, 65.) Nem állapítható meg az Alkotmány 2. §

A kifogásolt (3) bekezdés azt az esetet tartalmazza, amikor a jelölt részéről nem csupán a támogatás megtérítésének van helye, hanem a szakképzést sem folytathatja: az a) és b) pont alkalmazásánál is fenn kell állnia annak a feltételnek, hogy a jelölt felróható magatartására visszavezethető a szakvizsgára bocsáthatóságának a meghiúsulása, azt késlelteti vagy ellehetetleníti. Ilyen magatartásformák konkrét esetei nyilván nem határozhatók meg előre, értelemszerűen a jelöltnek a képzés alatti olyan hozzáállását takarja, amelyből egyértelműen lehet következtetni, hogy a szakképzés ideje alatt – a Kr. 15. § (4) bekezdésében meghatározott esetektől, illetőleg a szakképzésnek az

Ebből következően az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a támadott szabály a jogalkalmazó számára világos, értelmezhető normatartalmaz hordoz. Ezért az indítványt ebben a vonatkozásban elutasította.

IV. 1. A Kr. 17. § (4)–(6) bekezdését és 19. §-át az egészségügyi felsőfokú szakirányú szakképzési rendszerről szóló 122/2009. (VI. 12.) Korm. rendelet módosításáról szóló 217/2010. (VII. 22.) Korm. rendelet 7. § c)–d) pontja hatályon kívül helyezte. Az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll keretében a hatályos jogszabályok alkotmányosságát vizsgálja, hatályon kívül helyezett jogszabályok alkotmányellenességének vizsgálatára csak kivételesen, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. §-ában foglalt bírói kezdeményezés és a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz esetében [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72, 76.;

335/B/1990. AB végzés, ABH 1990, 261, 262.], továbbá akkor kerül sor, ha a hatályát vesztett jogszabály helyébe lépő jogszabály tartalmilag a korábbival azonos és ezáltal azonos a vizsgálandó alkotmányossági probléma. (137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.) A vizsgált ügyben előterjesztett indítvány nem bírói kezdeményezés és nem alkotmányjogi panasz, erre figyelemmel az Alkotmánybíróság az eljárást ebben a vonatkozásban az Ügyrend 31. § a) pontja alapján megszüntette.

Az Alkotmánybíróságnak sem az Alkotmány 32/A. §

Az indítványozó nem fejtette ki, hogy a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség miben nyilvánul meg és milyen alkotmányos sérelmet okoz, továbbá a támadott rendelkezések különböző jogszabályokkal állított ellentéte kapcsán az indítvány alkotmányos érvelést nem tartalmazott.

Az indítvány e tekintetben nem felel meg az Abtv. 22. §

Budapest, 2010. november 9. Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró