27/2010. (III. 5.) AB határozata

27/2010. (III. 5.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkot mány elle nességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Nagytarcsa Önkormányzat Képviselő-testületének a Nagytarcsai Önkormányzat tulajdonában lévő közterületek használatáról és annak rendjéről szóló, módosított – egységes szerkezetbe foglalt – 18/2005. (V. 25.) számú rendeletének 1. § 2. pontja „szolgalmi jog,” szövegrésze, 3. § 1. pontja „szolgalmi jogot kíván bejegyeztetni” szövegrésze, 3. § 3. pontja „(szolgalmi jog)” és „(közterület megváltási díjat)” szövegrészei, 3. § 5. pontja „szolgalmi jogosultság díját (egyszeri terület-megváltási díjat)” szövegrésze, 4. § címében a „szolgalmi jog bejegyzési” szövegrész, 1. sz. mellékletének „Egyszeri szolgalmi jog megváltás: Földben elhelyezett, vagy egyéb, nyomvonal jellegű létesítmény (villany, gáz, telefon, kábel TV stb.), vezeték szolgalmi joggal, védőtávolsággal érintett – önkormányzati tulajdonú – területe után egyszeri, 150 Ft/m2 földterület megváltási (bérleti) díjat kell fizetnie a közmű kiépítés utáni tulajdonosának. Az összeg befizetése feltétele az Önkormányzat üzembe helyezéshez szükséges hozzájárulásának. Szolgalmi jog (védőtávolság) megváltási (bérleti) díjat az Önkormányzati tulajdonba kerülő víz-, csatorna vezetékek után nem kell fizetni.” szövegrésze, 3. § 2. pontjának, továbbá 3. § 4. pontjának „(jegyző)” szövegrésze, 8. §-a, 9. §-a, 10. §-a törvénysértő, ezért azokat megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás I. A Közép-Magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal vezetője – miután Nagytarcsa Önkormányzatának képviselő-testülete törvényességi észrevételével nem mindenben értett egyet – 2008. decemberében a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továb biak ban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontjában foglalt hatáskörében eljárva az Alkotmánybírósághoz fordult. 2008. december 22-én kelt indítványában a hivatalvezető Nagytarcsa Önkormányzat Képviselő-testületének a Nagytarcsai Önkormányzat tulajdonában lévő közterületek használatáról és annak rendjéről szóló, módosított – egységes szerkezetbe foglalt – 18/2005. (V. 25.) számú rendelete (a továb biak ban: Ör.) 1. § 2. pontja „szolgalmi jog,” szövegrésze, 3. § 1. pontja „szolgalmi jogot kíván bejegyeztetni” szövegrésze, 3. § 3. pontja „(szolgalmi jog)” és „(közterület megváltási díjat)” szövegrészei, 3. § 5. pontja „szolgalmi jogosultság díját (egyszeri terület-megváltási díjat)” szövegrésze, 4. § címében a „szolgalmi jog bejegyzési” szövegrész, 1. sz. mellékletének „Egyszeri szolgalmi jog megváltás: Földben elhelyezett, vagy egyéb, nyomvonal jellegű létesítmény (villany, gáz, telefon, kábel TV stb.), vezeték szolgalmi joggal, védőtávolsággal érintett

Szolgalmi jog (védőtávolság) megváltási (bérleti) díjat az Önkormányzati tulajdonba kerülő víz-, csatorna vezetékek után nem kell fizetni.” szövegrésze, 8. §-a, 9. §-a, 10. §-a, továbbá 3. § 2. pontjának, valamint 3. § 4. pontjának „(jegyző)” szövegrésze törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.

Törvényességi ellenőrzési jogkörében eljárva az indítványozó megállapította, hogy Nagytarcsa Önkormányzat Képviselő-testületének a Nagytarcsai Önkormányzat tulajdonában lévő közterületek használatáról és annak rendjéről szóló 18/2005. (V. 25.) számú rendeletének egyes rendelkezései felhatalmazás hiányában sértik az Ötv. 16. §

2. §(1) bekezdésében rögzített jogbiztonság sérelmét is meg valósulni véli azáltal, hogy az Ör. nem különíti el világosan

a közterület használat szabályozásával összefüggésben a helyi önkormányzat közhatalmi jogköréhez, illetve tulajdonosi minőségéhez kapcsolódó szabályokat.

Az Ör. vonatkozásában a hivatalvezető törvényességi észrevételt tett, melyben felhívta a képviselő-testületet a törvénysértések kiküszöbölésére. A képviselő-testület a törvényességi észrevételt megtárgyalta, és a jegyzőkönyv tanúsága szerint 2008. július 2-án tartott ülésén az Ör.-t módosította, a 19/2008. (VII. 2.) rendeletével. A módosítással egységes szerkezetbe foglalt Ör. vizsgálatakor a hivatalvezető megállapította, hogy a képviselő-testület csak részben tett eleget a törvényességi észrevételben foglaltaknak, így az Alkotmánybírósághoz fordult.

II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „44/A. § (...)

A jegyző – a használó kérelmére, méltányosságból – más fizetési konstrukciót is megállapíthat –, melyet az engedélyben rögzíteni kell.

A közterület használati díjat, szolgalmi jogosultság díját (egyszeri terület-megváltási díjat) jelen rendelet 1. sz. melléklete tartalmazza. (...)” „4. § Közterület használati, szolgalmi jog bejegyzési hozzájárulást, kell beszerezni: (...)” „8. § A közterület használatát biztosító szerződés közös megegyezéssel történő megszüntetése esetén a jogosult által már befizetett használati díj időarányos részét vissza kell téríteni.” „9. § Építési munka végzéséhez szükséges közterület használati hozzájárulás érvénye a feltételek változatlan fennállása esetén, a meghosszabbítás idején érvényes díj időarányos megfizetése mellett hosszabbítható meg.” „10. § Nem hosszabbítható meg a hozzájárulás érvényessége, ha a feltételek változtak (területi besorolás, átminősítés stb.), a kérelmező a lejárat után kéri a hosszabbítást, vagy közterület használati díj hátraléka van, vagy a közterületet az engedélytől eltérően használta.” „1. sz. melléklet Nagytarcsa Önkormányzat Képviselő-testületének 18/2005. (V. 25.) sz. rendeletéhez (...) Egyszeri szolgalmi jog megváltás:

Földben elhelyezett, vagy egyéb, nyomvonal jellegű létesítmény (villany, gáz, telefon, kábel TV stb.), vezeték szolgalmi joggal, védőtávolsággal érintett – önkormányzati tulajdonú – területe után egyszeri, 150 Ft/m2 földterület megváltási (bérleti) díjat kell fizetnie a közmű kiépítés utáni tulajdonosának. Az összeg befizetése feltétele az Önkormányzat üzembe helyezéshez szükséges hozzájárulásának.

Szolgalmi jog (védőtávolság) megváltási (bérleti) díjat az Önkormányzati tulajdonba kerülő víz-, csatorna vezetékek után nem kell fizetni.”

III. Az indítvány megalapozott.

E definíció szerint a közterület olyan közhasználatú ingatlan, amely vagy az állami tulajdon kizárólagos tárgya, vagy a helyi önkormányzatok forgalomképtelen törzsvagyonának része; egyik rendeltetése az állam vagy az önkormányzat által ellátandó közfeladatok meg valósíthatósága feltételeinek biztosítása. A közterületek használatát illetően a jogalkotó alapvetően kétféle használati módot különböztet meg. Az egyik a közterületek közlekedési célú, a másik a nem közlekedési célú használata. A közterületnek minősülő ingatlanok közül kizárólag a közutak közlekedési és nem közlekedési célú használatát érintően alkotott a jogalkotó törvényi szintű szabályozást (lásd a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény), a közutak mindenki számára történő zavartalan, biztonságos használatát biztosítandó.

A közutakon kívül az egyéb közterületek használata feltételeinek megállapítása a helyi önkormányzatok hatáskörébe tartozik. Az Étv. 12. § (5) bekezdésének c)–d) pontjai a helyi önkormányzatok esetében a szabályozási terv kötelező tartalmi elemeként, az Étv. 14. § (5) bekezdés c) és d) pontjai pedig a fővárosi önkormányzat szabályozási kerettervének kötelező elemeként határozzák meg a köz-, illetve egyéb területek elkülönítését, valamint a közterületek rendeltetésének (pl. közút, köztér, közpark stb.) megjelölését. A közterület-használat szabályait az önkormányzat

A helyi képviselő-testület az Ör.-ben azon közterület-használóknak, akik a közterületet az Ör. 4. §-ában taxatíve felsorolt célra kívánják használni közterület-használati hozzájárulás beszerzési kötelezettséget ír elő. Nagytarcsa Önkormányzatának képviselő-testülete tehát önkormányzati hatósági ügyként szabályozza az önkormányzati tulajdonú közterületek magáncélra vagy építési munkák végzése céljából történő használatát.

Az Ör. 8. §-a, 9. §-a, és 10. §-a azonban ezen szabályozási koncepcióba be nem illeszthető módon a közterület használatát biztosító szerződésről szól. Az Ör.-ből nem derül ki, hogy ennek a közterület használatát biztosító szerződésnek mi a tartalma: kik, milyen feltétellel kötik, tekintettel arra, hogy a fent megjelölt rendelkezések kivételével az Ör. mindenhol közterület használati hozzájárulásról szól.

Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság alkotmányos elvét, és az annak szerves részét képező jogbiztonság követelményét. A jogbiztonság – amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon [26/1992. (IV. 30.) AB határozat;

ABH 1992, 135, 142.]. A normavilágosság sérelme miatt alkot mány elle nesség akkor állapítható meg, ha a szabályozás a jogalkalmazó számára értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre ad módot és ennek következtében a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan, előre nem látható helyzetet teremt a címzettek számára, ille tő leg a normaszöveg túl általános megfogalmazása miatt teret enged a szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak. [Pl. 1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.; 10/2003. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2003, 130, 135–136.; 1063/B/1996. AB határozat, ABH 2005, 722, 725–726.; 381/B/1998. AB határozat, ABH 2005, 766, 769.] Ennek a követelménynek – az előbbiek szerint – a „közterület használatát biztosító szerződés” fogalom használata az Ör.-ben nem felel meg, ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 8. §-a, 9. §-a és 10. §-ában szereplő, az Ör. szabályozási koncepciójába nem illeszthető „közterület használatát biztosító szerződés”, mint ez esetben a jogalkotó által meg nem határozott és így a szabályozás szempontjából értelmezhetetlen fogalom sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság követelményét. Így a az Ör. 8. §-át, 9. §-át és 10. §-át megsemmisítette.

Az Alkotmánybíróság jelen határozata 1. pontjában arra a megállapításra jutott, hogy az Ör.-ben szabályozott közterület-használati engedély megadása, illetve az ezzel kapcsolatos eljárás az Ör. választott szabályozási koncepciója szerint önkormányzati hatósági ügynek minősül. Az önkormányzati hatósági ügyek az önkormányzati ügyek olyan sajátos csoportját alkotják, amelyeknek címzettje az Ötv. rendelkezései értelmében főszabály szerint a képviselő-testület, vagy annak felhatalmazása alapján – átruházott hatáskörben – a képviselő-testület bizottsága, társulása, a polgármester (főpolgármester), a kisebbségi önkormányzat testülete vagy a részönkormányzat testülete.

Önkormányzati hatósági jogkört az Országgyűlés törvény ben, vagy a helyi képviselő-testület rendeletében állapíthat meg. A jelen esetben az önkormányzati hatósági jogkört az Ör. állapítja meg. E hatósági ügycsoportoknál a hatáskör címzettje a jegyző az Ötv. értelmében a fent hivatkozottak szerint nem lehet; a jegyző a hatósági ügycsoportok közül kizárólag államigazgatási hatósági ügyekben járhat el.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 3. § 2. pontjának és 3. § 4. pontjának „(jegyző)” szövegrésze törvénysértő, s így egyben az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütköző, ezért azokat megsemmisítette.

Az Ör. hatálya, annak 1. § (2) bekezdése értelmében azokra a jogalanyokra nézve állapít meg jogokat és kötelezettségeket, akik a Nagytarcsai Önkormányzatának tulajdonában álló közterületeket használatba kívánják venni, illetve azon valamilyen munkát akarnak végezni, továbbá akik a közterület használatát valamilyen formában (szolgalmi jog, telepítési tilalom, védőtávolság) korlátozni kívánják. A közterületen folytatni kívánt tevékenység figye lembe véte lével az Ör. 1. számú melléklete közterület használati díjakat állapít meg. Az Ör. 1. számú melléklete földterület megváltási díj jogcímen a „[f]öldben elhelyezett, vagy egyéb, nyomvonal jellegű létesítmény (villany, gáz, telefon, kábel TV stb.), vezeték szolgalmi joggal, védőtávolsággal érintett – önkormányzati tulajdonú – területe után” egyszeri fizetési kötelezettséget (szolgalmi jog megváltási díjat) ír elő a kiépítés utáni tulajdonosnak, szolgalmi jog jogosultjának.

Az Étv. fentebb idézett közterület definíciójából [Étv. 2. § 13. pont] következően a közterület rendeltetése többek között a közösségi igényeket kiszolgáló közművek elhelyezésének biztosítása. Az Étv. ezen értelmező rendelkezése egyértelműen kifejezésre juttatja, hogy a közművek elhelyezésére kifejezetten a közterület – függetlenül attól, hogy az állami vagy önkormányzati tulajdonban tárgya-e – szolgál.

A villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény „Építési engedélyezési eljárások idegen ingatlanon” címet viselő fejezete (121. §–132. §) szabályozza, hogy a hálózati engedélyes közcélú hálózat idegen ingatlanon történő építése céljából milyen jogokat (előmunkálati jog, a vezetékjog, a használati jog), milyen feltételek fennállása esetén kérhet.

A 136. § (3) bekezdése pedig ezen jogok megszűnése esetére előírja, hogy az előmunkálati jog, illetve a bejegyzett jog jogosultja köteles az ingatlan eredeti állapotát, vagy ha ez nem megállapítható, művelési ágának megfelelő állapotát helyreállítani, illetve ha ez utóbbi sem lehetséges, kártalanítást nyújtani.

A földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény (a továb biak ban: Fgtv.) 90. §-a, tekintettel arra, hogy a szállítóvezetékek, a földalatti gáztárolók, valamint az elosztó- és a célvezetékek, továbbá ezek tartozékai létesítését a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény (a továb biak ban: Bt.) rendelkezései szerint a bányafelügyelet engedélyezi, úgy rendelkezik, hogy ezeknek a bányászati létesítményeknek idegen ingatlanon történő elhelyezésére, az idegen ingatlanok tulajdon és használati jogának korlátozására, biztonsági övezetének megállapítására a Bt. szabályait kell alkalmazni. A Bt. 32. §

Ugyanezen § (5) bekezdése kifejezetten rendelkezik arról, hogy közútra, közterületre, vasúti pályára, folyóvizek, csatornák területére bányászati célú szolgalmat alapítani nem lehet. Az említett területeket érintő biztonsági övezet megállapítása esetén az érdekelt szervek a műszaki-biztonsági szabályoknak, illetve szabványoknak megfelelő megállapodást kötnek. A Bt. 38/A. §-a taxatíve meghatározza, hogy idegen ingatlan használatára az engedélyes milyen jogokat kérhet, illetve rendelkezik az engedélyest terhelő kötelezettségekről is, illetve felhatalmazza a Kormányt a felszíni ingatlanok korlátozására vonatkozó jogok tartalmával, engedélyezésével, megszűnésével és a kártalanítással kapcsolatos részletes szabályok kidolgozására.

Az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény ingatlanhasználatra vonatkozó szabályai tartalmaznak rendelkezést a helyi önkormányzat tulajdonában lévő közterületen történő elektronikus hírközlési építmény elhelyezéséről. Ilyen építmény önkormányzati tulajdonú közterületen akkor helyezhető el, ha e célra állami tulajdonban lévő közterület nem áll rendelkezésre, vagy ez utóbbin műszaki okból, ille tő leg jogszabály tiltó rendelkezése miatt az elhelyezés nem lehetséges. A helyi önkormányzat a létesítmény önkormányzati tulajdonú közterületen való elhelyezéséhez szükséges tulajdonosi hozzájárulást és területhasználati engedélyt köteles megadni, annak megadását csak akkor tagadhatja meg, ha a tulajdonosi hozzájárulás megadása különös méltánylást érdemlő települési vagy lakossági érdeket sértene, illetve, ha a területhasználati engedély megadása jogszabályban foglalt tilalomba ütközne.

Az Ötv. 16. § (1) bekezdése értelmében a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot. A jelen esetben a más tulajdonában lévő ingatlanok közérdekű szervek általi használatának terjedelméről a fentebb megjelölt ágazati jogszabályok rendelkeznek. E törvények a helyi önkormányzatok képviselő-testületeinek nem adnak felhatalmazást rendeleti szintű szabályok alkotására, így a képviselő-testület a jelen esetben az Ötv. 16. §

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 1. § 2. pontja „szolgalmi jog” szövegrésze, 3. § 1. pontja „szolgalmi jogot kíván bejegyeztetni” szövegrésze, 3. § 3. pontja „szolgalmi jog” és „közterület megváltási díjat” szövegrészei, 3. § 5. pontja „szolgalmi jogosultság díját (egyszeri terület-megváltási díjat)” szövegrésze, 4. § címében a „szolgalmi jog bejegyzési” szövegrész, 1. sz. mellékletének „Egyszeri szolgalmi jog megváltás:

Földben elhelyezett, vagy egyéb, nyomvonal jellegű létesítmény (villany, gáz, telefon, kábel TV stb.), vezeték szolgalmi joggal, védőtávolsággal érintett – önkormányzati tulajdonú – területe után egyszeri, 150 Ft/m2 földterület megváltási (bérleti) díjat kell fizetnie a közmű kiépítés utáni tulajdonosának. Az összeg befizetése feltétele az Önkormányzat üzembe helyezéshez szükséges hozzájárulásának.

Szolgalmi jog (védőtávolság) megváltási (bérleti) díjat az Önkormányzati tulajdonba kerülő víz-, csatorna vezetékek után nem kell fizetni.” szövegrészei törvénysértők, így azokat megsemmisítette.

Az Alkotmánybíróság a jelen határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-a alapján rendelte el.

Budapest, 2010. március 2. Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró