23/2018. (XII. 28.) AB határozata a Kúria Kfv.I.35.676/2017/10. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről

23/2018. (XII. 28.) AB határozata a Kúria Kfv.I.35.676/2017/10. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában – dr. Pokol Béla, dr. Szabó Marcel és dr. Varga Zs.

András alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Czine Ágnes, dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó, dr. Salamon László, dr. Schanda Balázs, dr. Stumpf István és dr. Szalay Péter alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Kúria Kfv.I.35.676/2017/10. számú ítélete alaptörvény-ellenes – sérti az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdését –, ezért azt megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.

I. [1] 1. A dr. Baffia Gergely Gábor és dr. Szomolai Csaba jogtanácsosok által képviselt Magyar Nemzeti Bank (1054 Budapest, Szabadság tér 9.; a továbbiakban: MNB) indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a alapján alkotmányjogi panaszt nyújtott be a Kúria mint felülvizsgálati bíróság Kfv.I.35.676/2017/10. számú és a Fővárosi és Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 29.K.32.744/2016/20. számú ítéletei ellen, kérte a fenti ítéletek alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését. [2] Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügy tényállása szerint az indítványozó hivatalból eljárást folytatott le egy befektetési társaság működésének ellenőrzésére. A vizsgálat alapján az indítványozó visszavonta a társaság engedélyét, kezdeményezte felszámolását, és célvizsgálatot indított a társaság megválasztott igazgatósági tagjával szemben. Ennek eredményeképpen az igazgatósági tagot felügyeleti bírság megfizetésére kötelezték a befektetési vállalkozás igazgatósági, valamint irányítási jogkörrel rendelkező vezető testülete tagjának felelősségére vonatkozó jogszabályi előírások súlyos megsértése miatt. [3] A bírságot kirovó határozat fejrésze szerint „az MNB nevében eljáró Pénzügyi Stabilitási Tanács felhatalmazása alapján az alábbi határozatot hozom.”, záró részében foglaltak alapján pedig „A határozatot az MNB-nek az MNB tv. [a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény, a továbbiakban: MNB tv.] 4. § (9) bekezdésében és 39. § (1) bekezdés l) pontjában meghatározott feladatkörben, az MNB tv. 13. § (11) bekezdés alapján átruházott kiadmányozási jogkörben eljárva hoztam meg.” A határozatot „Dr. Windisch László alelnök” írta alá és látta el alelnöki pecséttel. [4] A befektetési vállalkozás igazgatósági tagja – amellett, hogy érdemben vitatta a határozat megállapításait – a kiadmányozás állítólagos visszásságaira hivatkozva kérte annak hatályon kívül helyezését. [5] Az elsőfokú bíróság jogerős ítéletével hatályon kívül helyezte a határozatot, arra hivatkozással, hogy a konkrét ügyben nem a kiadmányozási jogkör gyakorlására való hivatkozással, a Pénzügyi Stabilitási Tanács (a továbbiakban:

PST) döntésének kiadására került sor az aláírással, hanem a PST hatáskörének elvonásával az alelnök saját nevében hozott határozatot. [6] Az indítványozó felülvizsgálati kérelmében a jogerős ítélet hatályon kívül helyezését, és elsődlegesen a kereset elutasítását, másodlagosan az elsőfokú bíróság új eljárásra és új határozat hozatalára utasítását kérte. [7] A Kúria az elsőfokú bíróság jogerős ítéletét az indokolás kisebb korrekciójával hatályában fenntartotta, és az indítványozót új eljárás lefolytatására kötelezte. [8] A Kúria indokolása értelmében a „kiadmányozási jogkörben eljáró személynek tehát csak aláírási joga van, amely aláírási jog nem tartalmaz döntési jogosultságot, viszont tanúsítja azt, hogy a kiadott döntés hiteles, egyező tartalmú azzal, amelyet eredetben a hatáskör címzettje hozott és aláírt. A hatáskör gyakorlójának tehát van hatásköre mind a kiadmányozásra, mind a kiadmányozási jog átruházására, az a személy azonban, akinek jogszerűen átengedték a kiadmányozást, nem jogosult a hatáskör gyakorlására, nem jogosult közigazgatási jogviszonyban döntés hozatalára.” A Kúria kifejtette továbbá, hogy „[a] Ket. [a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény, a továbbiakban: Ket.] egyértelmű szabályozására tekintettel […] nem látott indokot az Alaptörvény 28. cikk alkalmazására.” [9] 2. Az indítványozó álláspontja szerint a támadott bírósági ítéletek sértik az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében, C) cikk (1) bekezdésében, R) cikk (2) bekezdésében és 28. cikkében foglaltakat, továbbá a XXVIII. cikk

Amennyiben a bíróság saját maga által deklaráltan az Alaptörvény 28. cikkének mellőzésével jár el, azaz a jogszabályokat nem céljuknak megfelelően, a közjó érdekében alkalmazza, sérül a jogállamiság követelménye, a hatalommegosztás elve és a tisztességes bírósági eljárás, valamint a jogorvoslat nem biztosított, amely egyben alapjogi sérelmet is eredményez. [11] Az indítványozó álláspontja szerint a bíróság ítéletével jogot alkotott, miután az MNB tv. 13. § (11) bekezdésében foglalt kiadmányozás fogalmának értelmezésekor figyelmen kívül hagyta a jogalkotó szándékát, valamint további konkrét jogszabályi rendelkezéseket. A döntés következményeként a PST – a döntés jellegétől és jelentőségétől függetlenül – maga kénytelen valamennyi közigazgatási döntést meghozni, ez pedig ellehetetleníti az Alaptörvény

41. cikk(2) bekezdésében meghatározott feladata jogállamiság követelményeinek megfelelő teljesítését. A bírósági

döntések további, nem kívánt következménye a pénzügyi közvetítőrendszerrel szembeni közbizalom sérelme, miután a döntések alapot adnak a 2014. február 25. napjától kezdődően ugyanezen eljárásrend szerint, átruházott kiadmányozási jogkörben meghozott nagyszámú döntés érvényességének megkérdőjelezésére. A Kúria továbbá hasonló tényállás mellett, több ügyben eltérően döntött, ez sérti a jogbiztonságot és az ítélkezési gyakorlat egységességének a követelményét.

II. [12] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései: „B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.” „C) cikk (1) A magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik.” „R) cikk (2) Az Alaptörvény és a jogszabályok mindenkire kötelezőek.” „XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el. […]

III. [14] Az Alkotmánybíróság az Abtv. 56. § (1)–(2) bekezdései alapján mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy az alkotmányjogi panasz a befogadhatóság Abtv.-ben foglalt feltételeinek megfelel-e. [15] A támadott kúriai ítéletet az indítványozó 2018. február 27-én vette át, panasza március 9-én, tehát az Abtv.

Az Alkotmánybíróság az indítványozó nemzetgazdaságban, a pénzügyi közvetítőrendszerben elfoglalt különleges és kiemelkedő jelentőségére, valamint arra tekintettel, hogy az indítványozó közvetve a magánfelek azon alkotmányosan védett alapjogi igényét érvényesíti, hogy jogvitájukat tisztességes eljárás keretében döntse el a bíróság, az indítványozó indítványozói jogosultságát elismerte. [16] Az Ügyrend 32. § (3) bekezdése alapján általában nincs helye alkotmányjogi panasz benyújtásának a Kúria hatályon kívül helyező és új eljárásra utasító határozatával szemben, mert az eljárás ebben az esetben még folyamatban van. E vonatkozásban az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy kivételesen nem támasztható az indítványozóval szemben az az elvárás, hogy csak az új eljárást követő rendes jogorvoslati lehetőségek kimerítése után nyújthassa be alkotmányjogi panaszát, mert az alkotmányjogi panaszában kifejtett alaptörvény-ellenes sérelem tekintetében az eljárás lényegében már lezárult, továbbá a Kúria iránymutatásának megfelelően lebonyolított új eljárásban már kizárt az alaptörvény-ellenesség orvoslása. A Kúria ítéletének megfelelően megismételt eljárásban hozott döntés szükségképpen alaptörvény-ellenes lenne. [17] Az alkotmányjogi panasz azonban ezen túlmenően – az alábbiakban részletezettek szerint – csak részben felel meg a törvényi feltételeknek. [18] Az indítványozó hivatkozott az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének a sérelmére. Az alkotmányjogi panasz az Abtv.

26–27. §-ai alapján az Alaptörvényben biztosított jogok védelmének eszköze. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény hatálybalépése után is fenntartotta korábbi értelmezését, mely szerint a jogbiztonság önmagában nem alapjog, így a B) cikk (1) bekezdésének a sérelmére alkotmányjogi panaszt csak kivételes esetben – a visszaható hatályú jogalkotás és a felkészülési idő hiánya esetén {lásd pl. 3268/2012. (X. 4.) AB végzés, Indokolás [14]–[17]; 3323/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [9]} – lehet alapítani. Nem szabályoz továbbá az indítványozó számára biztosított alapjogot az R) cikk (2) bekezdése és a 28. cikk sem. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt ezek vonatkozásában nem vizsgálta. [19] Az Alkotmánybíróság végezetül alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésnek tekintette, hogy a tisztességes eljáráshoz és a jogorvoslathoz fűződő alapjogok érvényesülnek-e akkor, ha a bíróság az Alaptörvény 28. cikkének alkalmazását kifejezetten mellőzi, és ezzel megakadályozza a jogszabály céljának érvényesülését. Így a panasz eleget tesz az Abtv. 29. §-ában írt követelményeknek is. [20] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ügyrend 31. § (6) bekezdése szerint eljárva a panasz befogadása mellett döntött.

IV. [21] Az alkotmányjogi panasz az alábbiak szerint megalapozott. [22] 1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben azt kellett megvizsgálnia, hogy a MNB tv. 13. § (11) bekezdésében foglalt kiadmányozás fogalmának a Kúria ítéletében foglalt azon értelmezése, amely az MNB határozatának hatályon kívül helyezésére vezetett, sérti-e az indítványozó tisztességes eljáráshoz való jogát. [23] Az alkotmányos jelentőségű probléma lényege abban áll, hogy a Kúriának a Ket. levezetett, a kiadmányozás fogalmára vonatkozó értelmezése és az érintett fogalommal megjelölni kívánt jogszabályi cél ellentétben állnak egymással. Míg a Kúria szerint a kiadmányozás lényegében a döntés aláírásával szinonim fogalom, addig a jogalkotó az MNB tv. vonatkozó 13. §-t módosító, egyes pénzügyi tárgyú törvényeknek a betétbiztosítást, valamint a pénzügyi közvetítőrendszert érintő módosításáról szóló 2014. évi CIV. törvény 47. §-ához azt az indokolást fűzte, hogy „[a] törvény a rugalmasabb döntéshozatal érdekében lehetőséget biztosít arra, hogy a Pénzügyi Stabilitási Tanács a […] hatósági döntések meghozatala, valamint a döntést megtestesítő okirat aláírása is delegálható legyen.” [24] A bírói döntések alkotmányossági felülvizsgálatát lehetővé tevő alkotmányjogi panasz (Abtv. 27. §) az egyéni jogvédelem mellett, és azt erősítőleg az Alaptörvény 28. cikkének érvényesülését szolgáló jogintézmény is {3/2015. (II. 2.) AB határozat (a továbbiakban Abh1.), Indokolás [18]}. Ilyen panasz alapján az Alkotmánybíróság a bírói döntésben foglalt jogértelmezés Alaptörvénnyel való összhangját vizsgálja, az Alaptörvényben biztosított jogok alkotmányos tartalmának érvényre juttatása mellett (lásd Abh1.) azt is, hogy a jogszabály alkalmazása során a bíróság a jogszabály célját az alkotmányosan szükséges mértékben figyelembe vette-e. [25] Az Alaptörvény 28. cikke szerint a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Az Alaptörvénynek ez a rendelkezése a bíróságok számára alkotmányos kötelezettségként írja elő, hogy ítélkező tevékenységük során a jogszabályokat elsősorban azok céljával összhangban értelmezzék. Ebből a kötelezettségből következik, hogy a bíróságnak a jogszabályok adta értelmezési mozgástér keretein belül azonosítania kell a jogszabály céljának érvényesülését, és a bírói döntésben alkalmazott jogszabályokat elsősorban arra tekintettel kell értelmeznie. A Kúria ezzel szemben nem látott indokot az Alaptörvény 28. cikkének alkalmazására, alaptörvénybeli kötelezettsége ellenére nem vette figyelembe

a jogszabály célját. [26] Az Alaptörvény 28. cikke és XXVIII. cikk (1) bekezdése természetes fogalmi egységet alkotnak. A jogértelmezés Alaptörvényben rögzített elveinek betartása minden kétséget kizáróan részét képezi a tisztességes bírósági eljárásban megvalósuló jogértelmezéssel szemben állított minimális alkotmányos követelményeknek. [27] Az Alkotmánybíróság a később számos határozatában megerősített, és hatályos, következetes gyakorlatának megfelelő, 6/1998. (III. 11.) AB határozatában megállapította, hogy „a fair trial olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni. Ezért egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás «méltánytalan» vagy »igazságtalan«, avagy »nem tisztességes«” (ABH 1998, 95.) {legutóbb megerősítette a 3254/2018. (VII. 17.) AB határozat, Indokolás [41]}.

Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában a tisztességes bírósági eljáráshoz való jog érvényesülésének megítélését minden esetben tartalmi vizsgálathoz kötötte: „elemezte az alapjog állított sérelmére vezető jogszabályi környezetet és bírói döntést, a szabályozás célját és a konkrét ügy tényállását, majd pedig – mérlegelés eredményeként – mindezekből vont le következtetéseket az adott esetre nézve megállapítható alapjogsérelemre nézve” {lásd 20/2017. (VII. 18.) AB határozat (a továbbiakban: Abh2.), Indokolás [17]; vö. 3102/2017. (V. 8.) AB határozat, Indokolás [18]}. [28] A jelen ügyben eljáró bíróság az alkalmazandó jogszabályi rendelkezés célját egy törvény, a Ket. egyértelműnek vélt szabályozására hivatkozva hagyta figyelmen kívül. Ezzel Alaptörvényben rögzített kötelezettségének nem tett eleget, így a meghozott bírói döntés önkényessé vált, mert kilépett abból a jogértelmezési keretből, amelyet számára az Alaptörvény előírt. Az önkényes bírói jogértelmezés sértheti az Alaptörvény XXVIII. cikk

Az Alkotmánybíróság azonban csak kivételesen, szigorú feltételek fennállása esetén állapítja meg a jogalkalmazói önkény fennállása miatt az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének sérelmét. Az Abh2. alapjául szolgáló esetben a bíróság contra legem jogalkalmazása három, egymást erősítő feltétel együttes fennállása következtében ért fel az alkotmányossági jogsérelem szintjére (Indokolás [29]). Tehát a contra legem jogértelmezés és jogalkalmazás önmagában nem alapozza meg az alkotmányellenességet. A contra legem jogalkalmazásnak egyben alkotmányellenesnek, azaz az Alaptörvénnyel ellentétesnek kell lennie (contra constitutionem) {lásd 3280/2017. (XI. 2.) AB határozat, Indokolás [38]}. Jelen esetben a bírósági jogértelmezés a rá vonatkozó, az Alaptörvény 28. cikkében foglalt jogértelmezési szabályokat kifejezetten figyelmen kívül hagyta, emiatt contra constitutionem vált önkényessé, és így az érintett felek tisztességes bírósági eljáráshoz való jogának sérelmét is okozta. [29] Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy nem tekinti feladatának a bírósági jogalkalmazás felülvizsgálatát, csupán annak alkotmányos kereteinek betartását ellenőrzi, különös tekintettel a bírósági jogértelmezésnek az Alaptörvény 28. cikkében foglalt lényeges elemeire, egyrészt az Abh1.-gyel bevezetett alapjogi érintettség, valamint a jelen határozatban kimunkált, a jogszabályi célhoz kötött jogértelmezési alapelv vizsgálatára. [30] Az Alkotmánybíróság kiemeli azt is, hogy pusztán az a tény, hogy a bíróság a jogszabály céljának vizsgálata után azzal ellentétes tartalmú döntést hoz, nem eredményez minden esetben és feltétlenül alaptörvény-ellenességet.

Egy ilyen követelmény a jogrend működőképességet veszélyeztető rugalmatlanságát idézhetné elő. Maga az Alaptörvény 28. cikke is akként fogalmaz, hogy a jogértelmezésnek a jogszabály célját elsősorban kell figyelembe vennie, és nem zárja ki, hogy a jogszabály tartalmának megállapításakor a bíróság egyéb szempontokra is figyelemmel legyen, és hogy ezek mérlegelése során, indokolt esetben, a jogszabály eredeti céljával ellentétes következtetésre jusson. Az a bírósági mérlegelés azonban, amely a jogszabály céljának vizsgálatát teljes mértékben és kifejezetten kizárja, már alaptörvény-ellenesnek minősül. [31] Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a kiadmányozás fogalmának tartalma eltérő a hatósági eljárások és a bírósági eljárások esetében. A bírósági eljárásoknál a bíró a hatáskör címzettje és gyakorlója is egyben, helyette más nem járhat el. Ezzel szemben a közigazgatási (és ezen belül a hatósági) eljárásokban a hatáskör címzettje a közigazgatási szerv, gyakorlója a szerv maga vagy valamely vezetője, illetve alkalmazottja, azaz elválhat egymástól a hatáskör címzettje és gyakorlója. Ebből következően a kiadmányozás is mást jelent a kétféle eljárásban. A bíróság esetén a kiadmányozás csak a bíró, illetve a bírói tanács által meghozott és aláírt döntés további példányainak hitelesítését jelenti. A közigazgatási, és főként a hatósági eljárásban a kiadmányozás emellett a hatáskör gyakorlását, a döntés tényleges meghozatalát is magában foglalja. A kiadmányozási jog e gyakorlása ténylegesen nem érinti a hatáskört, csupán a látszólagos hatáskör-átruházás egyik esetét valósítja meg. A látszólagosság azt jelenti, hogy ténylegesen nem az a személy vagy testület (jelen esetben a PST) gyakorolja a hatáskört, akire nézve azt a jogszabály megállapította, hanem annak felhatalmazása alapján egy belső szabályzatban (jelen esetben ügyrendben) a hatáskör címzettje által feljogosított személy, akinek eljárási cselekményeit és döntéseit azonban a hatáskörrel rendelkező hatóságnak kell betudni. A hatáskör címzettje és gyakorlója közti megkülönböztetést a hatósági eljárások gyakorlatában számos szükségszerű (pl. a hatáskör címzettje jogi személyként ténylegesen nem képes eljárni), vagy hatékonysági, gazdaságossági megfontolás (az elintézendő ügyek nagy száma) indokolhatja, mint ahogy ez a jelen ügyben is történt. Ezen megfontolások figyelembe vételével az Alaptörvény 28. cikkében foglalt, észszerű és gazdaságos célra vonatkozó jogszabály-értelmezési kötelezettségeknek az MNB tv. 13. §

Budapest, 2018. december 11. Dr. Sulyok Tamás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke,