33/2010. (III. 31.) AB határozata

33/2010. (III. 31.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény alkot mány elle nességének elő ze tes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján – dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolásával – meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az „egyes törvényeknek a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete elnökének rendelkezés-alkotási hatásköréhez kapcsolódó módosításáról” szóló, az Országgyűlés 2009. november 23-ai ülésnapján elfogadott törvény 1–5. §-ai, valamint a 6. § (3) bekezdés a), ille tő leg c)–e) pontjai alkot mány elle nesek.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás I. Az Országgyűlés 2009. november 23-ai ülésnapján a T/10997. számú törvényjavaslat alapján törvényt fogadott el az „egyes törvényeknek a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete elnökének rendelkezés-alkotási hatásköréhez kapcsolódó módosításáról” (a továb biak ban: Törvény). A Törvény 1–5. §-ai több ágazati törvény [a hitelintézetekről és pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény, a tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény, a biztosítókról és a biztosítási tevékenységről szóló 2003. évi LX. törvény (a továb biak ban: Bit), a befektetési vállalkozásokról és az árutőzsdei szolgáltatókról, valamint az általuk végezhető tevékenységek szabályairól szóló 2007. évi CXXXVIII. törvény, és a viszontbiztosítókról szóló 2007. évi CLIX. törvény] módosításával (konkrétan: kiegészítésével) hatáskört teremtenek a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (a továb biak ban: PSZÁF) elnöke számára rendelkezés (a továb biak ban: PSZÁF rendelkezés) megalkotására. A Törvény 6. § (1) és (2) bekezdése hatályba léptető és hatályon kívül helyező rendelkezéseket tartalmaz. A 6. § (3) bekezdés az egyik ágazati törvény, a Bit. egyes rendelkezései módosításáról szól: az a), ille tő leg a c)–e) pontok a PSZÁF rendelkezésre történő utalást iktatják be, míg a b) pont a „miniszter” szövegrész helyébe a „pénz-, tőke- és biztosítási piac szabályozásáért felelős miniszter (a továb biak ban: miniszter”) új szövegrészt iktatja be.

Az Országgyűlés elnöke a Törvényt 2009. november 27-én küldte meg a köztársasági elnöknek, sürgősségi kérelem nélkül. A köztársasági elnök az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – a részére előírt határidőn belül – 2009. december 14-én fordult az Alkotmánybírósághoz azzal, hogy megítélése szerint a Törvény alkot mány elle nes. A köztársasági elnök az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § a) pontja alapján – tekintettel a 21. § (1) bekezdés b) pontjára, valamint a 35. §-ára is – indítványozta a ki nem hirdetett törvény alkot mány elle nességének elő ze tes vizsgálatát.

A köztársasági elnök indítványában kifejti, hogy a PSZÁF rendelkezés magánjogi jogalanyok absztrakt ismérvek szerint meghatározott, lezárt módon nem nevesíthető köre számára állapítana meg kötelezettségeket, illetve jogokat.

A normaszöveg megfogalmazásából szerinte nyilván való, hogy a PSZÁF rendelkezés az annak hatálya alá tartózók számára kötelező aktus.

A továb biak ban a köztársasági elnök utal az Alkotmánybíróság gyakorlatára, amely szerint az Alkotmány kizárólagos szabályokat tartalmaz arra vonatkozóan, hogy mely állami szervek, milyen jogszabályokat alkothatnak. Az Alkotmány tehát a jogszabályalkotás tekintetében zárt rendszert képez: megjelöli a kibocsátót, megjelöli a jogszabály nevét, rendelkezik egymáshoz való hierarchikus viszonyukról. Ennek meg fele lően a jogalkotói hatáskör alkotmányon alapuló hatáskör, ami egyebek mellett arra is vezet, hogy a jogalkotói hatáskör esetleges átruházása is az Alkotmány szabályozási tárgya kell, hogy legyen. Az Alkotmánybíróság gyakorlatából a köztársasági elnök azt a következtetést vonja le, hogy az Alkotmányban eddig jogalkotási hatáskörrel fel nem ruházott állami szerv jogalkotási hatáskörrel való felruházása csak az Alkotmány megfelelő módosításával lehetséges.

A Törvény – hangsúlyozza a köztársasági elnök – kétséget kizáró módon jogszabály alkotására hatalmazná fel a PSZÁF elnökét. Ez következik szerinte mindenekelőtt abból, hogy a Törvény javaslatával együtt T/10996. számon benyújtott, azzal együtt tárgyalt törvényjavaslat módosítani indítványozta az Alkotmányt is, épp annak érdekében, hogy megteremtse a PSZÁF rendelkezés kibocsátásának alkotmányos alapját. Az Alkotmány a törvényjavaslatban javasolt új 38. § szövege szerint: „A jogalkotás rendjéről szóló törvény lehetővé teheti, hogy az autonóm államigazgatási szerv és a kormányhivatal vezetője

A törvényjavaslat indokolása kifejezetten leszögezi: a módosítás indoka az lett volna, hogy jogszabály alkotására csak az Alkotmány felhatalmazása alapján kerülhet sor. Ugyanakkor az Országgyűlés a T/10996. számú javaslatot elvetette.

Ezen túlmenően a Törvény javaslata a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továb biak ban: Jat.) módosítását is tartalmazta. A javasolt – de az Országgyűlés által el nem fogadott – normaszöveg a PSZÁF elnökét jogalkotónak, az általa alkotott PSZÁF rendelkezést pedig jogszabálynak minősítette volna.

A köztársasági elnök végezetül hangsúlyozza: a PSZÁF rendelkezés Törvény szerinti fogalmának tartalmi vizsgálata is arra az eredményre vezet, hogy jogszabállyal állunk szemben. A PSZÁF rendelkezés ugyanis a Törvény szövege alapján olyan aktus lenne, mely egyrészt normatív jellegű – hiszen absztrakt ismérvek szerint meghatározott, nem zárt címzetti körhöz szól – másrészt pedig az államigazgatási szervezetrendszeren kívüli magánjogi jogalanyokat is kötelez.

Mindezek alapján úgy véli, hogy a Törvény jogalkotási hatáskörrel ruházna fel egy olyan állami szervet, mely az Alkotmány szerint azzal nem rendelkezik. Miután pedig az Alkotmány értelmében jogalkotási hatáskör csak az Alkotmányban adható, a Törvény idevonatkozó rendelkezéseit [1–5. §-ait, valamint a 6. § (3) bekezdés a), ille tő leg c)–e) pontjait] ellentétesnek tartja az Alkotmánynak a jogszabály-kategóriákat és a kibocsátásukra feljogosított állami szerveket taxatíve felsoroló 19. § (3) bekezdése a) és b) pontjával, 32/D. § (4) bekezdésével, 35. § (2) bekezdésével, 37. §

Tekintettel arra, hogy a köztársasági elnök indítványa kifejezetten a PSZÁF rendelkezés, mint jogszabályi forma alkot mány elle nességének megállapítására irányul, az Alkotmánybíróság a Törvény egyéb rendelkezéseit [6. § (1) és

II. A köztársasági elnök indítványa alapján az Alkotmánybíróság által figye lembe vett jogszabályi rendelkezések a következők:

A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.” „37. § (3) A Kormány tagjai törvény ben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni.” „44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”

2. §A tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény (a továb biak ban: Tpt .) 451. §-a a következő (3) bekezdéssel egészül ki

»(3) Felhatalmazást kap a Felügyelet elnöke arra, hogy rendelkezésben állapítsa meg:

3. §A biztosítokról és a biztosítási tevékenységről szóló 2003. évi LX. törvény (a továbbiakban: Bit.) a 235. §-t követően a

következő 235/A. §-sal egészül ki: »235/A. § Felhatalmazást kap a Felügyelet elnöke, hogy

4. §A befektetési vállalkozásokról és az árutőzsdei szolgáltatókról, valamint az általuk végezhető tevékenységek

szabályairól szóló. 2007. évi CXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Bszt.) 180. §-a a következő (3) bekezdéssel egészül ki: „(3) Felhatalmazást kap a Felügyelet elnöke arra, hogy a befektetési vállalkozás és az árutőzsdei szolgáltató Felügyelet részére történő adatszolgáltatási kötelezettségét, az adatszolgáltatás tartalmát, felépítését, módját és gyakoriságát rendelkezésben állapítsa meg.«

5. §A viszontbiztosítókról szóló 2007. évi CLIX. törvény (a továb biak ban: Vbit.) 155. §-a a következő (3) bekezdéssel

egészül ki: »(3) Felhatalmazást kap a Felügyelet elnöke, hogy

6. §[...]

III. Az indítvány megalapozott.

1.1. A miniszter jogalkotási hatáskörének államtitkárra történő átruházhatóságával összefüggésben az Alkotmánybíróság leszögezte: „[a] miniszter jogalkotó hatásköre – mint valamennyi jogalkotó hatáskör – az Alkotmányon alapul.” Az Alkotmány 37. § (3) bekezdése ugyanis egyértelműen a Kormány tagjai (a miniszterelnök és a miniszterek) rendeletalkotásáról szól, következésképpen az államtitkár a minisztert rendeletalkotási hatáskörében nem helyettesítheti. A helyettesítési hatáskör a miniszter jogalkotási hatásköre tekintetében – tartalmilag – e hatáskör vertikális átruházását jelenti, ami sérti az Alkotmány 37. § (3) bekezdését [37/2006. (IX. 20.) AB határozat, ABH 2006, 480, 485, 486.].

Az Alkotmánybíróság a hivatkozott határozatban elvi éllel kimondta: „[a]z Alkotmány tehát a jogszabályalkotás tekintetében egy zárt rendszert képez: megjelöli a kibocsátót, megjelöli a jogszabály nevét, rendelkezik egymáshoz való hierarchikus viszonyukról s az Alkotmány, a 32/A. §-a révén, gondoskodik a jogforrási hierarchia Alkotmánnyal való összhangjának garanciájáról is. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint azáltal, hogy a jogalkotói hatáskör alkotmányon alapuló hatáskör, e hatáskör gyakorlásának esetleges átruházása is az »alapító norma«, az Alkotmány szabályozási tárgya kell hogy legyen, azaz a »helyettesítésnek« is az Alkotmányon kell alapulnia.” (ABH 2006, 485.) A mulasztásban megnyilvánuló alkot mány elle nességet megállapító határozat nyomán a kormányzati szervezetalakítással összefüggő törvénymódosításokról szóló 2006. évi CIX. törvény 1. § (9) bekezdése módosította a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvényt, amelynek hatályos 31. §

1.2. Egy másik ügyben – a köztársasági elnök elő ze tes normakontroll-kérelme alapján – az Alkotmánybíróság alkot mány elle nesnek ítélte a jogszabályalkotásra vonatkozó egyetértési jogot [124/2008. (X. 14.) AB határozat, ABH 2008, 988.].

Az Alkotmánybíróság ebben a határozatában rámutatott, hogy a jogalkotás közvetlenül az Alkotmányon alapuló és ezért törvénnyel nem korlátozható közhatalmi hatáskör, az Alkotmány maga határozza meg, hogy mely állami szerv és milyen formában bocsáthat ki jogszabályt. (ABH 2008, 999.) Hangsúlyozta továbbá az Alkotmánybíróság: az érintett alkotmányi rendelkezésekből és ezek alkotmánybírósági értelmezéséből egyértelműen következik, hogy jogalkotó hatáskörrel csak az Alkotmány ruházhat fel egy szervet.

Az Alkotmányban nevesített jogalkotó szervek között az egyetértési jogkörrel felruházni kívánt országos szakszervezeti szövetségek nem szerepelnek. Az Alkotmány alapján tehát az érdekképviseletek nem jogalkotó szervek, ezért jogszabályalkotásra a jogszabály kibocsátásához kapcsolódó egyetértési joguk alapján való törvényi felhatalmazásuk ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, a hatalommegosztás elvével és az Alkotmánynak a Kormány, illetve a miniszterek jogalkotását szabályozó rendelkezéseivel (ABH 2008, 1000.).

1.3. A Jat. alkot mány elle nességét megállapító 121/2009. (XII. 17.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy jogforrást mindkét értelemben – „jogszabály”, illetve „jogalkotó hatáskör” – csak az Alkotmány határozhat meg, hiszen a jog érvényességének végső forrása jogilag az Alkotmány. Mivel a jogszabályok fajtáit és kötelező erejét maga az Alkotmány határozza meg, az Alkotmányban felsoroltakon kívüli jogforrás nem létezhet.

A hivatkozott határozat azt is tartalmazza, hogy az Alkotmányban meghatározott szervek, az abban megjelölt terjedelemben, és csak az ott meghatározott elnevezéssel jogosultak jogszabály kibocsátására. Az Alkotmány szerint jogalkotó szerv az Országgyűlés, a Kormány, a Kormány tagjai, a Magyar Nemzeti Bank elnöke és a helyi önkormányzatok, illetve rendkívüli, valamint szükségállapot idején a Honvédelmi Tanács, valamint a köztársasági elnök. (ABK 2009. december, 2080, 2085, 2087.) 2. Az Alkotmánybíróság változatlanul irányadónak tekinti a jogalkotási hatáskörrel kapcsolatos eddigi gyakorlatát, amelyet a jelen ügy elbírálása során is figye lembe vett. Ennek meg fele lően azt vizsgálta, hogy a PSZÁF rendelkezés jogszabály-e, és bevezetésére van-e alkotmányi felhatalmazás.

2.1. A T/10997. számú törvényjavaslat általános indokolása szerint szükség van arra, hogy a PSZÁF elnöke az ajánlások, valamint határozatok mellett a felügyelt személyekre és szervezetekre kötelező erejű rendelkezéseket is kiadhasson.

A törvényjavaslat 1. §-a eredetileg a Jat. módosítására irányult, amely egyrészt kiegészítette volna a jogalkotó szervek listáját a PSZÁF elnökével, másrészt meghatározta volna a „rendelkezés”, mint jogszabály személyi hatályának terjedelmét, valamint előkészítésének részletes szabályait is. Az Országgyűlés az 1. §-t a jelenlévő képviselők kétharmada támogatottságának hiányában elvetette. Az elfogadott Törvény indítvánnyal érintett rendelkezéseit vizsgálva is megállapítható, hogy az egyes ágazati törvények módosítása révén olyan tartalmú felhatalmazást kapott a PSZÁF elnöke, amely normatív jellegű és kötelező erejű szabályozás megalkotására jogosította fel. A PSZÁF rendelkezések személyi hatálya kiterjed pl. a hitelintézeti adósokra (minősítés szempontjainak meghatározása), a tőkepiaci szereplők adatszolgáltatási kötelezettsége tartalmának, módjának és gyakoriságának meghatározására, a biztosítók adatszolgáltatási rendjére.

Ezért az Alkotmánybíróság – osztva az indítványozó álláspontját – megállapította, hogy a Törvény jogalkotási hatáskörrel hatalmazza fel a PSZÁF elnökét, az általa kiadott rendelkezés pedig ennek meg fele lően jogszabályi kötőerővel bírna.

2.2. A T/10997. számú törvényjavaslattal egyidejűleg a T/10996. számú törvényjavaslatot is előterjesztette a Kormány, amely az Alkotmány módosítására irányult. Elfogadása esetén megteremtette volna az autonóm államigazgatási szerv és a kormányhivatal vezetőjének jogalkotási hatáskörét. Az Országgyűlés azonban az Alkotmány módosítására irányuló javaslatot az összes képviselő kétharmada támogatottságának hiányában elvetette.

Az Alkotmánybíróság a jelen eljárásában is hangsúlyozza: az Alkotmány kizárólagos szabályokat tartalmaz arra vonatkozóan, hogy az állami szervek milyen jogszabályokat alkothatnak. Így az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) és

35. §(2) bekezdése értelmében a Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, az Alkotmány 37. §

Az Országgyűlés jogkörét érintően – az Alkotmány rendelkezéseinek meg fele lően kihirdetett – rendkívüli állapot esetén az Alkotmány 19/B. § (3) bekezdése a) pontja alapján a Honvédelmi Tanács gyakorolja az átruházott jogokat, a 19/B. § (4) bekezdés szerint a Honvédelmi Tanács rendeletet alkothat törvényhozási tárgyban. Szükségállapot idején pedig a köztársasági elnök jogosult rendeletalkotásra, amely az Alkotmány 19/C. § (2) bekezdése értelmében a rendkívüli intézkedések bevezetésére irányulhat.

Az Alkotmány – a jogszabályalkotásra feljogosított szervek és személyek helyettesítését illetően – szól a miniszterelnök helyettesítéséről is. Az Alkotmány 33. § (2) bekezdése szerint a miniszterelnököt az általa kijelölt miniszter helyettesíti.

E szabály a jogszabályalkotással is összefügg, mivel egyrészt az Alkotmány 35. § (2) bekezdése kimondja: a kormányrendeleteket a miniszterelnök írja alá, másrészt mert a miniszterelnök, mint a Kormány tagja az Alkotmány

37. §(3) bekezdés alapján maga is alkothat rendeletet. Az Alkotmány 33. § (2) bekezdésébe foglalt helyettesítési

szabály ezért a kormányrendelet és a miniszterelnöki rendelet megalkotására is irányadó.

Az Alkotmány tehát kizárólagosan és kimerítően a felsorolt szerveket ille tő leg személyeket ruházza fel jogalkotási hatáskörrel. Ebből következően minden olyan törvényi (rendeleti, vagy bármilyen egyéb) szabályozás közvetlenül sérti az Alkotmány ezen rendelkezéseit akkor, ha valamely más – az Alkotmányban nem nevesített – szervnek vagy személynek is biztosít jogalkotási hatáskört.

2.3. Az Alkotmánybíróság a fentiekben kifejtettekből következően megállapította: a Törvény 1–5. §-ai, valamint a 6. §

Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét az alkot mány elle nesség megállapítására tekintettel rendelte el.

Budapest, 2010. március 29. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke