117/2008. (IX. 26.) AB határozata

117/2008. (IX. 26.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Devecser Önkormányzata Képviselő-testületének az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatáról szóló 14/2007. (IV. 01.) számú rendelete és 74. § (3) bekezdése b) pontjának „A polgármesteri egyetértés a munkáltatói jogok gyakorlásához:” szövegrésze, valamint b) pontjának 1., 2. és 3. pontjai alkotmányellenesek, ezért azokat megsemmisíti.

Devecser Önkormányzata Képviselő-testületének az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatáról szóló 14/2007. (IV. 01.) számú rendelete 74. § (3) bekezdésének b) pontja ezt követően a következő szöveggel marad hatályban: ,,(A jegyző)

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS I. 1. A Közép-dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal vezetője a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdésének a) pontjára és az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban Abtv.) 1. § b) pontjára, továbbá 37. §-ára hivatkozással fordult az Alkotmánybírósághoz, miután az Ötv. 99. § (1) bekezdése szerinti törvényességi felhívására a rendelkezésre álló határidő meghosszabbítását követően sem érkezett válasz.

1.1. Az indítványozó szerint Devecser Önkormányzata Képviselő-testületének az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatáról szóló 14/2007. (IV. 01.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) 23. § (3) bekezdésének [az ülés elnökének munkáját az ülés vezetésében az alpolgármester,] „közigazgatás szakmai tekintetben a jegyző segíti” szövegrésze sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését.

Az indítványozó szerint az Ötv. számára nem állapít meg ülésvezetési feladatokat a jegyzőnek, az ülés vezetésének (összehívásának) jogát a polgármesterre, annak akadályoztatása esetén az alpolgármesterre ruházza át.

A jegyző nem tagja a képviselő-testületnek, annak ülésein kizárólag tanácskozási joggal vesz részt, a tanácskozási jog biztosítja számára, hogy a törvényesség őreként jelezni tudja, ha a képviselő-testületi döntések jogszabálysértők [Ötv. 31. §; 36. § (2) bekezdés e) pont; 36. § (3) bekezdés].

1.2. Az indítványozó szerint az Ör. 23. § (3) bekezdése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság részét képező normavilágosság követelményét, mivel az ülésvezetési feladatok „közigazgatás szakmai” és más vetületekre bontása olyan értelmezési zavarokhoz vezet, amely alapján az egyébként csak tanácskozási joggal rendelkező jegyzőnek ülésvezetési feladatai lennének. Az Ör. eme vitatott szabályának megfogalmazása a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 18. § (2) bekezdésében foglalt követelménynek sem tesz eleget, hogy a jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni.

II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokrati kus jogállam.” (...) „44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”

Egyetértés szükségessége esetén a munkajogi irat érvényességéhez a polgármester aláírása is szükséges.

A jegyző tájékoztatási kötelezettsége.

A jegyző az alábbi intézkedésekről köteles tájékoztatni a polgármestert:

III. Az indítvány részben megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság először azt az indítványi kérelmet bírálta el, amely szerint az Ör. 23. § (3) bekezdése sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, és – ezzel összefüggésben – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiságból következő jogbiztonság részét képező normavilágosság követelményét, továbbá a Jat. 18. §

1.1. A helyi önkormányzat rendeletalkotási hatáskörét egyrészt az Alkotmány, másrészt a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) állapítja meg. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében meghatározott egyik alkotmányos korlát szerint a helyi önkormányzat feladatkörében rendeletet alkothat, amely azonban nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.

A képviselő-testületi ülések vezetésével kapcsolatos kérdéseket részben az Ötv., részben a helyi önkormányzat képviselő-testületének szervezeti és működési szabályzata tartalmazza. Az Ötv. 12. § (2) bekezdése szerint a képviselő-testület elnökének feladata a képviselő-testületi ülés összehívása és vezetése. A képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg a polgármesteri és az alpolgármesteri tisztség egyidejű betöltetlensége, illetőleg tartós akadályoztatásuk esetére a képviselő-testület összehívásának, vezetésének módját. Az Ötv. 36. § (2) bekezdésének e) pontja a jegyzőnek tanácskozási jogot biztosít a képviselő-testület ülésén.

Ezen túlmenően az Ötv. csak a 8. § (5) bekezdésében rendelkezik arról, hogy a képviselő-testület szervezeti és működési szabályzatában kiket ruházhat fel tanácskozási joggal a képviselő-testület ülésein (önszerveződő közösségek képviselői).

Az Ötv. vonatkozó rendelkezései tehát felhatalmazzák a képviselő-testületet arra, hogy az ülésvezetési helyettesítési rendet meghatározzák, de e felhatalmazó rendelkezésnek nem adható olyan értelmezés mely szerint közvetlenül a helyi önkormányzati választásokon választójogosult polgárok által meg nem választott (nem közvetlenül a választópolgárok által legitimált) személyek részt vehessenek az ülésvezetés körébe tartozó és az együtt járó közhatalmi döntések meghozatalában.

Ezt az értelmezést erősítik az Ötv. képviselő-testületi üléssel összefüggő feladatairól szóló rendelkezései, továbbá a jegyzőnek biztosított tanácskozási jog. A jegyzőnek

Ezen feladat ellátása érdekében az Ör. 15. § (2) bekezdése a jegyzőt tanácskozási joggal ruházza fel. A támadott szövegrész nyelvtani olvasata alapján annak nem tulajdonítható olyan értelmezés, amely szerint a jegyző ülést megelőző adminisztrációs és az ülésen történő közigazgatás szakmai, vagyis az ülésevezetéshez kapcsolódó törvényességi, továbbá a képviselő-testületi üléseken meghozandó döntések alkotmányossági és törvényességi szempontú előzetes észrevételezési (tanácsadó) tevékenysége meghaladná az Ötv. szerint őt egyébként megillető hatásköröket, és a polgármester mellett, vagy annak akadályoztatása esetén ahelyett az ülésvezetésre vonatkozó érdemi feladatok ellátását is magában foglalná.

1.2. A norma egyértelműségének követelményével kapcsolatban az Alkotmánybíróság az 1263/B/1993. AB határozatában kifejtette, hogy a „Jat. 18. §-ának (2) bekezdése értelmében a jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni. Pusztán az a tény, hogy valamely jogszabályi rendelkezést többféleképpen lehet értelmezni, nem szükségképpen jelenti a Jat. idézett szabályának megsértését. A leggondosabb jogszabályszerkesztés és jogszabály-előkészítés mellett is előfordulhatnak ugyanis a gyakorlatban jogszabályértelmezési nehézségek, amelyeket általában a jogalkotói vagy jogalkalmazói jogszabályértelmezés eszközeivel kell felszámolni. Ugyanez az irányadó arra az esetre, ha valamely rendelkezés kétségtelenül nem áll összhangban a Jat. idézett szabályával, de a jogszabályértelmezés révén gondoskodni lehet a szóban forgó jogszabály helyes alkalmazásáról. Amennyiben tehát egy törvény valamely rendelkezése nem felel meg a Jat. 18. §

Alkotmánysértésnek csak az minősül, ha a sérelmezett jogszabály tartalma olyan mértékben homályos, vagy rendelkezései olyannyira ellentmondásosak, hogy a tisztázatlanság feloldására a jogszabályértelmezés már nem elegendő, s a jogalkotási fogyatékosság az Alkotmány 2. §

754/B/1999. AB határozat, ABH 2002, 1050, 1054.;

219/B/2002. AB határozat, ABH 2003, 1488, 1492.] Figyelemmel a III. 1. pontban kifejtettekre is, az Ör. támadott szövegrésze az Ötv. 36. § (3) bekezdése alapján konkretizálja a jegyző képviselő-testületi ülésen ellátandó feladatait, mely szerint a jegyző köteles jelezni a képviselő-testületnek, ha alkotmány- vagy jogszabálysértő döntés születne, ezért nem minősül eleve értelmezhetetlen rendelkezésnek.

A fentiek alapján nem állapítható meg, hogy az Ör. támadott szövegrésze ellentétes lenne az Alkotmány 44/A. §

Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör 23. § (3) bekezdésének „ , közigazgatás szakmai tekintetben a jegyző” szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

A polgármesteri hivatalban foglalkoztatott ügykezelők és köztisztviselők közszolgálati jogviszonyára vonatkozó általános szabályokat a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) határozza meg. Az Ötv. 36. § (2) bekezdésének b) pontja – mint lex specialis – alapján a jegyző gyakorolja a munkáltatói jogokat a képviselő-testület hivatalának köztisztviselői tekintetében. Az Ötv. 103. § (1) bekezdésének d) pontja alapján a munkáltatói jog gyakorlása magába foglalja a képviselő-testület hivatala ügykezelő és fizikai alkalmazottai feletti munkáltatói jogot is.

Az Ötv. 36. § (2) bekezdésének b) pontja szerint a polgármester szabad belátása szerint dönthet úgy, hogy egyes, az Ötv. idézett szabályában taxatívan felsorolt munkáltatói jogok (a kinevezés, vezetői megbízás, felmentés, a vezetői megbízás visszavonása, jutalmazás) gyakorlását egyetértéséhez köti. A Képviselő-testület az Ör. 74. § (3) bekezdése b) pontja „[A] polgármesteri egyetértés a munkáltatói jogok gyakorlásához:” szövegrészével, valamint 1. és 2. pontjainak megalkotásával e tárgykörökben kötötte ki a polgármester és a jegyző együttdöntési jogát. Az Alkotmánybíróság szerint az Ör. egyedi munkáltató döntésre vonatkozó együttdöntési kötelezettséget előíró szabálya nem helyi társadalmi viszonyt szabályoz, hanem a polgármesteri hivatal ügykezelőinek és köztisztviselőinek foglalkoztatotti jogviszonyára vonatkozó szabályt fogalmaz meg.

Az Ötv. 36. § (2) bekezdésének b) pontja kógens módon szabályozza azokat az eseteket, amikor a polgármester saját, nem pedig a képviselő-testület döntése alapján gyakorolhatja egyetértési jogát. Bár a polgármesteri hivatalban foglalkoztatottakra vonatkozó általános törvény, a Ktv. számos esetben felhatalmazást ad a helyi önkormányzatok képviselő-testületének a köztisztviselői jogviszonyra vonatkozó egyes kérdések rendelettel való szabályozására [Ktv. 10. § (18) bekezdés; 11/A. § (3) bekezdés; 34. §

Mivel az Ör. 74. § (3) bekezdése b) pontjának 3. pontjának első mondata a bérgazdálkodási kötelezettségvállalással kapcsolatban utal az Ör. megsemmisített rendelkezéseire (1. és 2. pontokra), ezért az Alkotmánybíróság – szoros összefüggés okán [3/1992. (I. 23.) AB határozat, ABH 1992, 329, 330.; 26/1995. (V. 15.) AB határozat, ABH 1995, 123, 124.; 2/1998. (II. 4.) AB határozat, ABH 1998, 41, 46.; 16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 153.; 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75, 77.;

67/2006. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2006, 971, 978.] – e rendelkezést is megsemmisítette.

Az Alkotmánybíróság 45/1993. (VII. 2.) AB határozata szerint a jegyzőnek az építéshatósági döntés meghozatalában a képviselő-testület bizottságai előzetes álláspontjának megkérésére, illetőleg figyelembevételére irányuló kötelezése olyan hatáskör-korlátozást eredményez, amely a hatáskör elvonásával azonos megítélés alá esik. Később ezt a tilalmat az Alkotmánybíróság kiterjesztette a jegyzői hatáskörbe tartozó munkáltatói döntésekre is [43/2000. (XI. 24.) AB határozat, ABH 2000, 473, 479.]. A 29/2003. (VI. 2.) AB határozatban kifejtettek szerint a képviselőtestület hivatalában foglalkoztatottakra irányadó törvények felhatalmazása hiányában a képviselő-testületnek nincs hatásköre a foglalkoztatotti jogviszonyt érintő rendeletalkotásra (ABH 2003, 810, 816).

Az egyedi munkáltatói döntésekkel kapcsolatos munkáltatói (jegyzői) tájékoztatási kötelezettség nem minősül olyan helyi közügynek, amelynek szabályozására az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján a Képviselő-testületnek közvetlenül az Alkotmányon alapuló hatásköre lenne. Emellett a Ktv. sem biztosít olyan jogalkotói felhatalmazást, ami alapján a Képviselő-testületnek hatásköre lenne az egyes munkáltatói intézkedésekkel kapcsolatos tájékoztatási kötelezettségekről rendeletet alkotni. A kifejtettekre tekintettel az Ör. 74. § (3) bekezdése b) pontja 3. pontjának második és harmadik mondatát az Alkotmánybíróság a határozat kihirdetésének napjával megsemmisítette.

Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, az Ör. kifogásolt rendelkezéseinek ex nunc hatályú megsemmisítése – az Abtv. 43. § (2) bekezdése alapján – nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött munkáltatói intézkedések érvényességét, a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket.

Mivel az Alkotmánybíróság az Ör. vitatott szabályának alkotmányellenességét megállapította, így – állandó gyakorlatának megfelelően – nem vizsgálta azt, hogy az ellentétes-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével. [61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213.; 4/2004. (II. 20.) AB határozat, ABH 2004, 66, 72.; 9/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 627, 636.] A határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró